REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) AUTO INTERLOCUTORIO DE PRIMERA INSTANCIA Surtido el traslado legal y con fundamento en lo previsto en el numeral 2 literal h) del artículo 125 del C.P.A.C.A.-modificado por la Ley 2080 de 2021-1, procede el despacho a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por el señor Luis Eduardo Acosta Medina.
ANTECEDENTES I. La demanda 1. En ejercicio de la acción constitucional en referencia, Luis Eduardo Acosta Medina solicita: i) el amparo de los derechos e intereses colectivos al «uso y goce del espacio público», «la defensa del patrimonio público», «la salubridad y seguridad pública» y «la prevención de desastres previsibles» que considera vulnerados mediante la celebración del convenio interadministrativo 781 de 1995, mediante el cual la Nación transfirió al departamento de La Guajira las carreteras que se encontraban a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS, ii) la adopción de medidas dentro de un plazo máximo de 3 meses, para la inaplicación y liquidación del citado convenio interadministrativo y que la Nación – Ministerio de Transporte, el IVIAS y FINDETER reasuman la competencia, operación y mantenimiento de la vía Riohacha – Cuestecitas en el departamento de La Guajira, iii) realizar visita técnica al tramo vial Riohacha- Cuestecitas para garantizar la seguridad vial y comprobar el estado de las obras para su reconstrucción o mantenimiento, iv) publicar la eventual sentencia favorable en medios de comunicación para conocimiento de la comunidad y v) constituir un comité para el seguimiento de lo ordenado. 2.
Como fundamentos fácticos de las pretensiones indica que, el entonces gobernador de La Guajira celebró el convenio interadministrativo 781 de 1995, mediante el cual la Nación transfirió al departamento las carreteras que se encontraban a cargo del INVIAS; sin embargo, el gobernador no se encontraba autorizado por la Asamblea Departamental para suscribir el mencionado convenio.
Manifiesta que el citado ente territorial promovió proceso de restructuración de pasivos establecido en la Ley 550 de 1999, ante el déficit financiero que afronta debido a la modificación del régimen de regalías. 1 Artículo 125. de la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos -Acción Popular - medida cautelar- Radicado: 44001234000020250007300 Demandante: Luis Eduardo Acosta Medina Demandada: Nación – Ministerio de Transporte- Invias Findeter- Departamento de La Guajira- Municipio de Albania Consecutivo: 434 Asunto: Requisitos para el decreto de la medida cautelar 2 Radicado: 44001234000020250007300 Demandante Luis Eduardo Acosta Medina 3.
La omisión de las partes a dar estricto cumplimiento al convenio y la crisis económica del ente territorial desvirtúan su conveniencia y oportunidad, pues el departamento no tiene las condiciones exigidas por la Ley 105 de 19932 para recibir las vías nacionales y la Nación no ha realizado un adecuado seguimiento a la ejecución del convenio.
Debido al mal estado de la vía Riohacha - Cuestecitas han ocurrido muertes y lesiones de personas por accidentes de tránsito, por lo que la Nación debe reasumir la competencia respecto a la administración técnica y fiscal de la vía y así relevar de dicha carga al departamento de La Guajira, pues no cuenta con la capacidad técnica y económica para tal efecto.
II. La solicitud de medida cautelar solicitada3 4. Con escrito de la demanda, el actor popular formuló solicitud de medida cautelar consistente en: i) «ordenar al Instituto Nacional de Vías – INVIAS y al Ministerio de Transporte que para evitar un perjuicio irremediable de manera inmediata y hasta cuando termine el trámite de esta acción constitucional asuman el mantenimiento preventivo y correctivo del tramo vial La Florida – Cuestecitas incluidos los accesos al corregimiento de Monguí» y ii) «ordenar al departamento de La Guajira iniciar y llevar a su culminación las actuaciones de su competencia para que se haga entrega al INVIAS y al Ministerio de Transporte la precitada vía».
III. Oposición a la solicitud de medida cautelar 5. El Instituto Nacional de Vías- INVIAS4- solicita negar la medida cautelar, en tanto que: i) el convenio 781 de 1995 se suscribió porque el corredor vial Cuestecitas - Florida y las demás vías enlistadas en este, no podían hacer parte de la red nacional de vías por no estar ajustadas a los lineamientos establecidos en los artículos 12 y 13 de la Ley 105 de 1993, ii) en la actualidad está en ejecución el contrato 005 de 2022 suscrito entre municipio de Albania, La Guajira y el Consorcio T-INGEP VIAS GUAJIRA, cuyo objeto es la rehabilitación de la vía Florida- Cuestecita en el departamento de La Guajira, el cual se encuentra en un alto porcentaje de ejecución y iii) los accidentes que describe el accionante ocurrieron con anterioridad a la intervención de la carretera por parte del municipio de Albania, por lo que no están dados los supuestos para considerar existe vulneración de los derechos e intereses colectivos de la comunidad usuaria de la carretera relacionada. 6.
El Ministerio de Transporte5 pide negar la solicitud cautelar, debido a que no tiene competencia para la ejecución de obras tendientes a mantener la red vial nacional, departamental o municipal ni su señalización, pues como ente rector del sector transporte le corresponde fijar las políticas y lineamientos generales de las entidades que se encuentran a él adscritas y vinculadas. 7.Durante el término de traslado concedido mediante auto de 1° de julio de 20256, notificado el 8 de julio del mismo año7, no se recibió pronunciamiento alguno de las demás entidades y el representante del Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES 2 Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se distribuyen competencias y recursos entre la nación y las Entidades Territoriales, se reglamente la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. 3 Visible a folio 21 del expediente. 4 Visible a folios 35 a 39 del cuaderno de medidas cautelares del expediente. 5 Visible en índice 15 del expediente de Samai. 6 Visible a folio 1 del cuaderno de medida cautelar. 7 Según constancias visibles a folios 3 a 19 del cuaderno de medidas cautelares del expediente. 3 Radicado: 44001234000020250007300 Demandante Luis Eduardo Acosta Medina 8.Corresponde al Tribunal establecer si se encuentran acreditados los presupuestos normativos previstos en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con en el artículo 231 del C.P.A.C.A. para, a título de medida cautelar, ordenar al INVIAS y al Ministerio de Transporte a asumir el mantenimiento de la vía La Florida – Cuestecitas, y al departamento de La Guajira que haga entrega de la citada vía a dichas entidades, mientras se emite pronunciamiento de fondo en la presente causa constitucional. 9.El despacho niega las medidas cautelares solicitadas, pues del análisis de los argumentos invocados, así como de los elementos de juicio aportados hasta esta temprana etapa del proceso, no se encontraron dados los supuestos normativos previstos en el artículo 231 del C.P.A.C.A., en tanto que no se acreditó que resultaría más gravoso para el orden público negar la cautela que acceder a ella, que nos encontramos ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable y que, de no acceder a lo pedido, los efectos de la sentencia serían nugatorios. 10.
El inciso 2° del artículo 2 de la Ley 472 de 19988 dispuso que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen con vulnerar esta clase de intereses o derechos colectivos y, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, así como por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998. 11.
Asimismo, el artículo 25 de la citada ley, estableció la posibilidad de decretar medidas cautelares durante el trámite de la acción popular, antes de que se notifique la demanda y en cualquier estado del proceso a petición de parte o de oficio, con el fin de prevenir un daño inminente o cesar el que se haya causado. El decreto y práctica de las medidas no suspende el proceso y, cuando se trate de una amenaza por la omisión de una autoridad o persona particular, el juez debe ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.
Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado. 12. Las medidas cautelares contenidas en el artículo 25 ibidem consisten en: a) ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; y d) ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. 13.
El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 – C.P.A.C.A. estableció que, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte el juez o magistrado podrá ponente decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso, y la efectividad de la sentencia. A su vez, señaló que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos se 8 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 4 Radicado: 44001234000020250007300 Demandante Luis Eduardo Acosta Medina regirán por lo dispuesto en el capítulo XI de ese estatuto procesal. 14.
Por su parte, el artículo 2309 de la misma norma consagra que, para acceder al decreto de medidas cautelares, estas deben tener relación directa con las pretensiones de la demanda o el objeto del proceso y pueden ser: i) preventivas, cuyo fin el mantener una situación o restablecerla antes de la ocurrencia de la conducta lesiva; ii) anticipativas, que permiten ordenar la realización de determinada medida administrativa o imponer una obligación a cualquiera de las partes dentro del proceso, ya sea de hacer o no hacer; iii) conservativas, que consiste en la suspensión de una actuación o trámite administrativo, o iv) de suspensión, en cuanto ordena la cesación provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo. 15.
En este punto, resulta menester aclarar, que el Consejo de Estado señaló que, en principio, podría pensarse que el artículo precitado deroga tácitamente lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, sin embargo, lo cierto es que, ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica10, interpretación esta que fue compartida por la Corte Constitucional en los siguientes términos: « […] En lo que se refiere a los poderes del juez, se advierte que las normas sobre medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011 y de la Ley 472 de 1998 no son, para empezar, incompatibles.
El juez puede decretar las medidas de uno u otro estatuto, sin que esto suponga contradicción u omisión alguna, de modo que puede decirse que son complementarios. La Ley 1437 de 2011 tampoco desmonta expresamente el régimen de medidas cautelares de la Ley 472 de 1998[…]»11. 16. El artículo 231 del C.P.A.C.A., estableció los requisitos necesarios para el decreto de medidas cautelares, en atención a su naturaleza o finalidad.
Así, si se trata de la suspensión provisional de un acto administrativo, en un proceso de nulidad, la misma procede cuando del análisis del acto cuestionado y de su confrontación con las normas invocadas surge una violación de las últimas; si además se solicita el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse –al menos sumariamente- la existencia de estos12.
Según el Consejo de Estado, ello implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida13. 17.
Para el decreto de medidas cautelares deben tenerse en cuenta los siguientes criterios: (i) «fumus boni iuris» o apariencia de buen derecho, que se configura cuando el juez encuentra, luego de realizar una apreciación provisional la posible existencia de un derecho y (ii) «periculum in mora» o perjuicio de la mora, que exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho.
Por último, es necesario resaltar que, para que proceda el decreto de medidas cautelares distintas a la suspensión 9 A la luz del artículo anterior, es posible decretar las siguientes: a) ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible; b) suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual, siempre que no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción; c) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo; d) ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos, y e) impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de mayo de 2017, radicado: 25000- 23-41-000-2016-01314-01(AP)A, accionante: Aníbal Rodríguez Guerrero, accionado: Superintendencia de Salud y otros, consejera ponente: María Elizabeth García González. 11 Sentencia C-284 de 2014. 12 C-284 de 2014 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 2 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-24-000-2018-00325-00, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. 5 Radicado: 44001234000020250007300 Demandante Luis Eduardo Acosta Medina provisional de actos administrativos deben concurrir los requisitos previstos en el artículo 231 del C.P.A.C.A., que se sintetizan así: Si se pretende el decreto de otras medidas cautelares, diferentes a la de suspensión de los efectos de un acto administrativo, deben concurrir los siguientes requisitos: a) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; b) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente la titularidad del derecho o de los derechos invocados; c) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y d) Que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios (artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011). 18.
De conformidad con lo expuesto, el juez popular tiene amplias facultades para decretar medidas cautelares cuyo fin sea salvaguardar los derechos colectivos que encuentre vulnerados o amenazados; sin embargo, dicha actuación debe ser debidamente motivada y con estricta observancia de los requisitos previstos en la ley, es decir, la determinación del decreto de medidas cautelares se encuentra privada de arbitrariedad, toda vez que esta obedece de manera estricta a situaciones de hecho y de derecho que se encuentren acreditadas en el expediente. 19.En este caso, el accionante pretende que, como medida cautelar, se emitan órdenes a los accionados con el fin de hacer cesar la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados, esto es, que se adelante el mantenimiento preventivo de la vía Florida- Cuestecitas y se materialice la entrega de este tramo vial del departamento a la Nación. En tal sentido, la medida cautelar solicitada es diferente a la suspensión provisional de los actos administrativos; por tanto, para acceder a ella es necesario que se encuentren reunidos, de manera concurrente, todos y cada uno de los requisitos previstos en el inciso segundo del artículo 231 del C.P.A.C. A -señalados en el esquema que antecede-14. 20.
Sobre el particular, se observa que la demanda se encuentra razonadamente fundada en derecho y, además, según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares pueden ser ejercidas por cualquier persona, sin exigir que se demuestre necesariamente la afectación directa de los intereses del accionante, pues lo que se pretende es la garantía del interés colectivo, por lo que se estima satisfecho igualmente dicho aspecto; sin embargo, no cumplió la carga de aportar información, documentos o elementos de juicio que permitan establecer —con mediana certeza— que resulta más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Nada de ello se encuentra acreditado, pues con el libelo introductorio se aportaron únicamente —para probar tal aspecto— recortes de prensa de noticias relacionadas con el estado de las vías en el departamento de La Guajira [publicaciones de los años 2019, 2022 y 2023]15; sin embargo, tales documentos no permiten establecer —al menos sumariamente— cuál es la 14 «1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 15 Ver folios 46 a 111 del cuaderno principal. 6 Radicado: 44001234000020250007300 Demandante Luis Eduardo Acosta Medina condición actual de la vía cuyo deterioro se señala como causa de la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados en el asunto de la referencia. 21.
El Instituto Nacional de Vías -INVIAS [al descorrer el traslado de la solicitud de la medida cautelar] aportó el contrato de obra pública 005 de 202216, el cual tiene como objeto la rehabilitación de la vía la Florida- Cuestecita en el departamento de La Guajira, celebrado entre el municipio de Albania y el CONSORCIO T- INGEP VIAS GUAJIRA, cuyo plazo de ejecución se estableció en doce (12) meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio [previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento, ejecución y aprobación de los documentos previstos en el pliego de condiciones]; sin embargo, tampoco está probado el inicio de la obra y su estado de ejecución actual. 22.
Desde esta perspectiva, pese a que no se probó el estado de ejecución del contrato, lo que se saca en claro es que tampoco es posible concluir, se insiste, que resulte más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. En ese marco, acceder a las medidas solicitadas por el accionante sin contar en esta etapa procesal con elementos de juicio adicionales, puede significar el retraso o interrupción de las gestiones que -al parecer- se encuentran en curso para la rehabilitación del tramo vial en cuestión, situación que sí podría afectar negativamente el interés general. 23.
En esta instancia del trámite no es viable ordenar la entrega del tramo vial mencionado, por parte del departamento de La Guajira al INVIAS y al Ministerio de Transporte, pues no está demostrado que ello sea más beneficioso para el interés general; además, impartir dicha orden implicaría descender al análisis de fondo del asunto, pues, precisamente, lo que se busca es dar por terminado el convenio interadministrativo 781 de 1995, por medio del cual el departamento de La Guajira asumió competencias en cuanto al mantenimiento de la mencionada vía, sin tener la capacidad técnica y económica para ello. 24.
Se resalta que, aunque la parte actora alegó que las medidas cautelares formuladas tienen como propósito evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, no explicó de forma clara y precisa en qué consiste el presunto perjuicio que se pretende evitar. Del análisis detallado del escrito de demanda se colige que el mencionado perjuicio consiste en la eventual ocurrencia de accidentes de tránsito, que pueden causar lesiones o hasta la muerte de los usuarios de la vía; sin embargo, una de las características de ese tipo de perjuicios es la inminencia o certidumbre en cuanto a su ocurrencia17, lo cual no se acredita en el caso que se analiza, en tanto que el accionante parte de un daño hipotético, que bien podría no acontecer. 25.Finalmente, se advierte que la adopción de las medidas cautelares formuladas en la demanda -o de otra diferente que pueda adoptar el juez constitucional de manera oficiosa- no resulta indispensable para garantizar la efectividad de la sentencia que resuelva de fondo la presente acción popular, en tanto que, de resultar viable el amparo de los derechos colectivos invocados, se pueden adoptar las medidas necesarias con miras a obtener la satisfacción y el amparo de tales derechos presuntamente vulnerados en el asunto de la referencia. Bajo este escenario, resulta forzoso para el despacho negar la medida cautelar formulada.
En mérito de lo expuesto, se 16 Visible a folios 81 a 110 del cuaderno de medidas cautelares. 17 Corte Constitucional, sentencia T – 003 de 2022. 7 Radicado: 44001234000020250007300 Demandante Luis Eduardo Acosta Medina
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de medidas cautelares formulada por el señor Luis Eduardo Acosta Medina dentro del presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Reconocer personería adjetiva al abogado Juan Pablo Aguilar Meza, portador de la tarjeta profesional No. 186839 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Instituto Nacional de Vías, en los términos y para los efectos del poder conferido [visible a folio 119 del expediente].
TERCERO: Reconocer personería adjetiva al abogado Nolberto José Larrada Mejía, portador de la tarjeta profesional No. 80091 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Transporte, en los términos y para los efectos del poder conferido [visible en índice 11 de Samai].
CUARTO: Por secretaría se ingresará el expediente al despacho en la oportunidad legal previa anotación en el sistema Samai de las actuaciones surtidas.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado Firmado Por: Dilam Andres Gamez Quijada Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 4329dfc030c2f26069e555abba7f1b2cc7bb95ec482e09b3f4fe6e8e65a3fa3a Documento generado en 05/09/2025 04:06:40 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica