SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00018-00 MAGISTRADA PONENTE: CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025).
Medio de control: Nulidad Simple (art. 137 CPACA) Demandante: Daniel Díaz Rivera Demandado: Departamento De La Guajira Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00081-00 Instancia: Primera. ASUNTO Procede el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Hechos De la revisión integral de la demanda, este Tribunal procede a realizar una síntesis de los hechos expuestos por el apoderado del demandante, los cuales se precisan a continuación: Manifiesta que el 6 de diciembre de 2014, la Asamblea Departamental de La Guajira aprobó y publicó la Ordenanza No. 388 de 2014, “por la cual se cumplían y armonizaban las normas tributarias del Estatuto de Rentas Departamental”.
En la misma fecha, el secretario general de la Asamblea Departamental de La Guajira certificó que la referida ordenanza surtió los tres debates reglamentarios exigidos por la ley para su aprobación. Posteriormente, el 30 de noviembre de 2016, la Asamblea Departamental de La Guajira aprobó y publicó la Ordenanza No. 418 de 2016, “por la cual se modifican los artículos 275 a 281 de la Ordenanza 388 de 2014”.
Ese mismo día, el secretario general de la Asamblea Departamental de La Guajira certificó que la mencionada ordenanza también cumplió con los tres debates reglamentarios correspondientes. 1.2 Pretensiones Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad, los demandantes solicitan que las ordenanzas demandadas sean suspendidas provisionalmente.
SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00018-00 y a su vez que se declare la nulidad de los literales i) y j) del artículo 6 de la ordenanza 418 de 2016, así como de los literales h) e i) del artículo 276, junto con los literales h) e i) del artículo 279 de la ordenanza 388 de 2014, ambas Normas Proferidas por el Departamento de La Guajira. 1.3.
Concepto de violación Afirma el apoderado de la parte demandante que, las normas demandadas vulneran el ordenamiento jurídico por dos razones principales; en primer lugar, la Ley que autoriza la creación de la estampilla Pro Desarrollo Fronterizo, en concordancia con los artículos 170 a 175 del Decreto 1222 de 1986, exige que el hecho generador se configure en un acto en el cual intervenga un funcionario departamental o municipal competente, sin embargo, los literales demandados no establecen dicho acto ni la intervención del funcionario, omitiendo el elemento subjetivo del tributo.
Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, sentencias del 23 de agosto de 2018 y del 6 de marzo de 2014 (Exp. 19069), la autonomía de las asambleas para definir los actos sujetos al tributo está limitada por los términos fijados por la ley, al no cumplir esta condición, la norma infringe las disposiciones legales que la sustentan y debe ser retirada del ordenamiento.
En segundo lugar, manifiesta que la estampilla grava el transporte de carga por vías marítima, terrestre, aérea y férrea, así como la salida de pasajeros por terminales aéreos, actividades que ya están gravadas a nivel nacional con el impuesto sobre las ventas (IVA), conforme a los artículos 420, 421-1 y 431 del Estatuto Tributario, y con el impuesto de industria y comercio (ICA), regulado en los artículos 32, 33 y 36 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 343 de la Ley 1819 de 2016.
Respecto al IVA, el artículo 62 del Decreto 1222 de 1986 prohíbe a las asambleas imponer gravámenes sobre artículos o industrias sujetos a impuestos de la Nación, vulneración que también se configura por lo dispuesto en el artículo 71 ibídem, que prohíbe gravar objetos o industrias ya gravados por la ley. En cuanto al ICA, el artículo 71 del Decreto 1222 de 1986 se infringe al gravar servicios cuya imposición está reservada por la Ley 14 de 1983 y la Ley 1819 de 2016, que determinan los sujetos, territorialidad y tarifas máximas.
En consecuencia, a su juicio, las disposiciones demandadas desconocen las limitaciones legales para la creación de tributos departamentales, vulnerando el principio de legalidad tributaria y las prohibiciones expresas de los artículos 62 y 71 del Decreto 1222 de 1986, así como las normas tributarias nacionales que regulan las actividades gravadas. 1.4 Contestación de la demanda (fl. 272-281) El Departamento De La Guajira, mediante apoderada judicial contestó la demanda, en la que se opuso a todas las pretensiones de la demanda.
Para fundamentar su posición, sostuvo que las normas demandadas fueron promulgadas por la Asamblea del departamento de La Guajira, con apego a las SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00018-00 normas constitucionales y legales preexistentes al momento de nacer a la vida jurídica. 1.5 Trámite de primera instancia. El asunto fue asignado por reparto el 19 de febrero de 2019 al despacho de la magistrada ponente (fl. 264), quien mediante auto de 1 de marzo de 2019 ordenó su admisión y emitió actos de dirección (fl. 266).
Vencido el término de traslado de la demanda, la magistrada sustanciadora del proceso prescindió de la realización de la audiencia inicial, por medio de auto del 28 de julio de 2023 (fl. 180). Las partes presentaron alegatos. El Ministerio Público no emitió concepto. El proceso ingresó para fallo el 1 de septiembre de 2023. 1.5.1. Alegatos parte demandante (fl. 205) La parte demandante descorrió traslado de alegatos, reafirmando los argumentos planteados en el escrito de la demanda. 1.5.2.
Alegatos parte demandada (fl. 190) La parte demandada se reafirmó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. II. Consideraciones del Tribunal 2.1. Competencia. El Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para conocer del presente asunto en primera instancia, al tratarse de una demanda de nulidad, conforme lo señalaba el artículo 152 N° 1 de la ley 1437 de 2011, vigente al momento de la interposición de la demanda. 2.2.
Problema Jurídico Tal y como se anunció en el auto por medio del cual se dio aplicación al artículo 182ª del CPACA, el problema jurídico en el presente asunto se contrae a determinar ¿si ha operado el fenómeno de la cosa juzgada? 2.3. Tesis Se sustentará como tesis, que de cara a la valoración normativa y jurisprudencia, y del análisis crítico de las probanzas recaudadas en torno a la situación fáctica que soporta la demanda, se concluye que se debe declarar probada de oficio, la excepción de cosa juzgada, y en consecuencia declarar la terminación del proceso. 2.4 Del acaecimiento de la cosa juzgada SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00018-00 Para resolver el problema planteado, esta sala recuerda que de conformidad con lo estipulado en el artículo 182 A del CPACA, introducido por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, el juez en cualquier etapa del proceso, cuando encuentre acreditada la cosa juzgada, deberá proceder a su decreto.
La Corte Constitucional ha precisado la cosa juzgada como “una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica”1, en otras palabras, el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior, ya que lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, inmutable.
En cuanto a dicha figura, el Consejo de Estado ha señalado que es una institución que emana de la soberanía del Estado respecto del cumplimiento y fuerza vinculante de las decisiones judiciales, con el fin de garantizar la seguridad jurídica de los asociados y de las entidades que intervinieron en un litigio anterior. Igualmente, ha sostenido que los efectos de la cosa juzgada generan la inmutabilidad de las decisiones judiciales en el tiempo, salvo cuando se intente la interposición del recurso extraordinario de revisión, pues este representa un límite a la ejecutoriedad de las decisiones judiciales cuando estas se encuentren inmersas en las causales que la ley establece.
Ahora bien, el artículo 303 del Código General del Proceso dispone que las sentencias ejecutoriadas hacen tránsito a cosa juzgada cuando el nuevo litigio tenga identidad de objeto, causa y partes, en relación con un anterior debate2. De acuerdo con lo anterior, los elementos de la cosa juzgada son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa y, iii) identidad jurídica de las partes y, respecto de los cuales esa Corporación ha establecido lo siguiente: “Existe identidad de objeto cuando la demanda versa sobre la misma pretensión material o inmaterial que el proceso decidido mediante sentencia ejecutoriada.
Por otra parte, la identidad de causa se presenta cuando el caso en estudio y el que se encuentra decidido mediante una providencia ejecutoriada, comparten los mismos fundamentos de hecho y de derecho. Por último, existe identidad de partes cuando en ambos procesos concurren los mismos sujetos procesales”3 En ese sentido, resulta preeminente recordar que, mediante auto del 6 de julio de 2020, este tribunal advirtió la existencia del proceso de nulidad radicado bajo el No. 44-001-23-40-000-2018-00091-00, que cursara en el despacho 003 de esta 1 Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2019. 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00070-01(3973-14) Actor: GERARDO HINCAPIÉ USQUIANO Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2025 expediente no. 5115-2022 MP Elizebeth Becerra Cornejo.
SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00018-00 Corporación, por lo que solicitó que mediante secretaría, se remitiera copia integral de dicho expediente. Pues bien, del análisis del expediente allegado, esta Sala advierte que, entre el proceso que cursó bajo el radicado 44-001-23-40-000-2018-00091-00 y el sub examine, existe identidad de partes, de objeto y de causa, y habiéndose proferido sentencias de primera y segunda instancia en el primero de estos, por lo que se impone concluir que sobre la demanda de la referencia ha operado la cosa juzgada.
Para sustentar lo anterior, se expone el siguiente cuadro comparativo como ilustración: PROCESOS 44-001-23-40-000-2018- 00091-00 44-001-23-40-000-2019- 00018-00 Identidad de partes: DEMANDANTE: Asociación del Transporte Aéreo en Colombia DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA DEMANDANTE: Mónica Isabel Sarmiento Estrada y otro DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA Identidad de objeto: Solicita la nulidad de los literales i) y j) del artículo 3° e i) y j) del artículo 6 de la Ordenanza 418 de 2016, así como de los literales h) e i) del artículo 276, junto con los literales h) e i) del artículo 279 de la Ordenanza 388 de 2014, ambas expedidas por la Asamblea del Departamento de La Guajira, y en las cuales se crea y desarrolla la estampilla pro desarrollo fronterizo.
Solicita se declare la nulidad los literales i) y j) del artículo 3° e i) y j) del artículo 6 de la Ordenanza 418 de 2016 “por la cual se modifican los artículos 275 a 281 de la ordenanza 388 de 2014”, así como de los literales h) e i) del artículo 276, junto con los literales h) e i) del artículo 279 de la Ordenanza 388 de 2014 “por la cual se compilan y armonizan las normas tributarias del Estatuto de Rentas Departamental”.
SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00018-00 Aunado a esto, se advierte que lo referidos procesos compartes además identidad de causa pretendi, esto dado que, ambas demandas se sustentaron bajo cargos de nulidad símiles.
En efecto, del escrito de las demandas se advierte con claridad que los actores alegaron por un lado I) la falta de competencia de la entidad demandada para imponer gravámenes sobre objetos o industrias ya gravados por la Ley, y por otro ii) la falsa motivación de los actos encausados, al imponer una doble tributación sobre el mismo hecho generador.
Lo anterior, no deja duda acerca de la coincidencia e identidad de partes, objeto y causa, sin embargo, para que sea procedente la configuración de la cosa juzgada, alguno de los procesos debe haberse proferido decisión que haga tránsito a cosa juzgada. Al respecto, se recuerda que,, la afirmación de que una providencia “ha hecho tránsito a cosa juzgada” implica que un conflicto ha sido resuelto por la autoridad competente, en función del poder jurisdiccional del Estado, o por los mecanismos autorizados por la Constitución y la ley para su ejercicio.
Entonces, una providencia cobijada por el fenómeno de la cosa juzgada, le confiere y determina su carácter (i) inmutable o inmodificable, esto es, que ninguna otra autoridad tiene habilitación para desconocer o alterar sus términos; y, (ii) definitiva o inimpugnable, al no poder someterse a ningún tipo de discusión posterior –salvo los recursos extraordinarios4 En ese escenario, se advierte que dentro del proceso identificado con el radicado 44-001-23-40-000-2018-00091-00 no solo se profirió sentencia de primera instancia, por parte de este tribunal, sino que además, el máximo ente de lo contencioso administrativo emitió sentencia de segunda instancia el 7 de octubre de 20215, en el que previo a estudiar los cargos de nulidad endilgados, resolvió dejar incólume la legalidad de los actos demandados.
Subsumiendo los anteriores postulados, ante la existencia de la identidad de parte, causa y objeto entre la demanda que curso en este Tribunal bajo el radicado 44- 001-23-40-000-2018-00091-00 y el sub examine, y habiéndose proferido decisión que hace tránsito a cosa juzgada, se impone concluir que ha operado dicho fenómeno sobre el proceso de la referencia, por lo que se relevará esta Corporación de realizar estudio sobre el fondo del asunto.
III. Costas En atención de lo establecido en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), procede la Sala a disponer sobre la condena en costas, teniendo en cuenta las reglas previstas en el Código General del Proceso sobre la materia y el criterio objetivo – valorativo que según jurisprudencia del H. Consejo de 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de junio de 2014.
Rad. 11001-03-26- 000-2008- 00108-00(36220) M.P. Danilo Rojas Betancourth 5 Fl. 336 cuaderno 4. Expediente anexo. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2019-00018-00 Estado rige sobre esta temática. El numeral 1º del artículo 365 del C.G.P. señala que “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Por su parte, el inciso final del artículo 188 del C.P.A.C.A. dispone: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”; así las cosas, comoquiera que en el presente asunto no se observa que la demanda bajo estudio carezca de fundamento legal, sino que obedeció al ejercicio del derecho al acceso a la administración de justicia, este Tribunal se abstendrá de condenar en costas al extremo accionante.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO: DECLARAR PROBADA de oficio, la excepción de cosa juzgada dentro del proceso de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DAR por terminado el proceso de la referencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente con sus respectivas anotaciones en el sistema de información SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida en sesión realizada conforme a la convocatoria. CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada Firma electrónica Firma electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado