República de Colombia Rama Judicial Jurisdicción Contenciosa Administrativa Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira 1 MAGISTRADA PONENTE: CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Cumplimiento Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Presidencia de la República - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Departamento Nacional de Planeación - Ministerio de Salud y Protección Social Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 Instancia: Primera Visto el informe secretarial que antecede, procede el Tribunal Administrativo de La Guajira a dictar sentencia de primera instancia dentro del medio de control de cumplimiento, impetrado por el ciudadano Jesús Arnulfo Cobo García en contra de la Presidencia de la República - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Departamento Nacional de Planeación - Ministerio de Salud y Protección Social, en procura de que se ordene el cumplimiento de los artículos 3, 4 parágrafo 3, 5 parágrafo único y 8 parágrafo 2 de la Ley 2327del 2023 “Por medio de la cual se establece la definición de pasivo ambiental, se fijan lineamientos para su gestión y se dictan otras disposiciones”.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Hechos (fls. 7-9) Como fundamentos fácticos, la actora señaló que la Ley 2327 de 2023 regula la gestión de los pasivos ambientales – entendidos como las afectaciones ambientales originadas por actividades humanas que generan un riesgo no aceptable a la vida, la salud o el ambiente y que carecen de instrumento de control, la cual contiene mandatos concretos de obligatorio cumplimiento para entidades del orden nacional.
Alega que dicha norma proporciona la definición legal de “pasivo ambiental”, vinculante para las autoridades competentes, el cual se estableció como las afectaciones ambientales, acumulativas o no, identificables geográficamente, que generan un nivel de riesgo no aceptable a la vida, salud humana o ambiente, según lo establecido por el Ministerio de Ambiente y el de Salud, y que carecen de instrumento de control.
Sostiene que el incumplimiento de la Ley 2327 de 2023 se configuraría si las autoridades se niegan a aplicar dicho concepto en la práctica administrativa. Afirmó que el día 3 de mayo presentó ante las entidades demandadas requerimiento previo, sin que a la fecha hubiera obtenido respuesta. Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 2 1.2 Pretensiones (fl. 15) Mediante el medio de control de la referencia, la accionante solicitó: “Primero: Solicito que, mediante sentencia que haga tránsito a cosa Juzgada, se Ordene al Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dar cumplimiento al Artículo 3° de la Ley 2327 de 2023 en un término de 4 meses a partir de la notificación de la sentencia. Segundo: Solicito que, mediante sentencia que haga tránsito a cosa Juzgada, se Ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dar cumplimiento al Parágrafo 3°de Artículo 4° de la Ley 2327 de 2023 en un término de 4 meses a partir de la notificación de la sentencia. Tercero: Solicito que, mediante sentencia que haga tránsito a cosa Juzgada, se Ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dar cumplimiento al parágrafo único de Artículo 5° de la Ley 2327 de 2023 en un término de 4 meses a partir de la notificación de la sentencia. Cuarto: Solicito que, mediante sentencia que haga tránsito a cosa Juzgada, se Ordene al Gobierno Nacional – Presidencia de la Republica dar cumplimiento al parágrafo 2 de Artículo 8° de la Ley 2327 de 2023 en un término de 4 meses a partir de la notificación de la sentencia.” 1.3 Contestación de la demanda 1.3.1 Ministerio de Salud y de la Protección Social (fl. 59-67) Mediante apoderada judicial el Ministerio de Salud y Protección Social presentó contestación de la demanda, en la que solicitó no se accediera a las súplicas de la demanda.
Para sustentar su pedido afirmó que, en el marco de las competencias asignadas por las Leyes 715 de 2001, 1751 de 2015 y el Decreto Ley 4107 de 2011, en materia ambiental, la Subdirección de Salud Ambiental del Ministerio de Salud y Protección Social, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el apoyo del Ministerio de Minas y Energías, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Transporte, del Ministerio de Cultura y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, entidades llamadas al cumplimiento del artículo 3 de la Ley 2327 de 2023, elaboraron de manera conjunta los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública para la gestión de pasivos ambientales la cual fue presentada ante el Comité Nacional de Pasivos Ambientales el día 10 de septiembre de 2024.
Esta instancia realizó aportes y consideraciones a los lineamientos y recomendó su abordaje para que sean fijados posteriormente por las entidades competentes. Alegó además que, en cumplimiento de dicha norma planificaron, convocaron y desarrollaron cuatro audiencias que consideraron las regiones geográficas de Colombia como son: Amazonia y Orinoquía (Yopal), Andina (Bucaramanga), Pacífico (Quibdó), y Caribe e Insular (en Valledupar), con la participación de actores Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 3 territoriales y la comunidad interesada entre los meses de junio y julio de 2024 con el objeto de recoger información que aportara a la formulación de los lineamientos de una política pública para la gestión de pasivos ambientales en Colombia.
Concluyó que había dado cumplimiento a lo establecido en la Ley 2327 de 2023, al fijar los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una Política Pública para la Gestión participativa, adecuada y oportuna de Pasivos Ambientales, por parte del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, y esa cartera ministerial. 1.3.2.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE- (fl. 131-141) Mediante apoderada judicial el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República presentó contestación de la demanda, en la que solicitó no se accediera a las súplicas de la demanda. Sostuvo que, existe una indebida representación de Nación por cuanto no le corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPRE- asumir la responsabilidad en relación con la reglamentación de los artículos 3, 4 (parágrafo 3°), 5 (parágrafo único) y 8 (parágrafo 2°) de la Ley 2327 de 2023, ya que dicha entidad no está llamada a representar a la Nación en temas relativos a pasivos ambientales.
Para sustentar esta posición, citó el artículo 115 de la Constitución Política, que define al Gobierno Nacional como conformado por el presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. De igual forma, trajo a colación el artículo 208 superior, que asigna a ministros y directores de departamentos administrativos la responsabilidad de formular políticas, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley dentro del ámbito funcional de su competencia, bajo la dirección del presidente de la República.
Finalmente alegó que, en relación con la legitimación por pasiva, que conforme al contenido de las normas que la parte actora considera incumplidas y a las pretensiones de la demanda, la Presidencia de la República no tiene competencia legal para ser requerida en la reglamentación de la Ley 2327 de 2023. Indicó que el legislador señaló de manera expresa cuáles entidades del Gobierno Nacional están encargadas de reglamentar los aspectos relacionados con pasivos ambientales, y que dentro de dichas autoridades no se incluye al DAPRE, dado que la Presidencia no posee atribuciones en asuntos del sector ambiental que regula dicha ley. 1.3.3 Departamento Nacional de Planeación – DNP- Mediante apoderada judicial el Departamento Nacional de Planeación – DNP- presentó contestación de la demanda, en la que solicitó no se accediera a las súplicas de la demanda.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 4 1.3.4 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (fl. 200-219) Mediante apoderada judicial el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó contestación de la demanda, en la que solicitó declarar probada la inexistencia de renuencia de la entidad y no se accediera a las súplicas de la demanda.
En primer término, indicó que se opone a las pretensiones formuladas por la parte actora, argumentando que el proceso de reglamentación de los Lineamientos para la Formulación, Implementación y Evaluación de una Política Pública para la Gestión de Pasivos Ambientales en Colombia se encuentra actualmente en curso, bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación -DNP- y con la participación del Ministerio correspondiente.
Señala que la adopción de dichos lineamientos será suscrita de manera conjunta por las tres entidades involucradas, y que, debido a las particularidades del trámite interno de cada una, conforme a sus respectivos procedimientos de gestión de la calidad, se requiere de un tiempo adicional para su finalización, incluyendo las etapas previstas en el Decreto 1275 de 2024.
Señaló que, en cumplimiento de la Ley 2327 de 2023, planificaron, convocaron y desarrollaron cuatro audiencias que consideraron las regiones geográficas de Colombia como son: Amazonia y Orinoquía (Yopal), Andina (Bucaramanga), Pacífico (Quibdó), y Caribe e Insular (en Valledupar), con la participación de actores territoriales y la comunidad interesada entre los meses de junio y julio de 2024 con el objeto de recoger información que aportara a la formulación de los lineamientos de una política pública para la gestión de pasivos ambientales en Colombia.
La entidad sostuvo que respondió oportunamente a la solicitud presentada por la parte actora y que, además, dejó demostrado que ha venido adelantando gestiones administrativas y actos preparatorios orientados al desarrollo técnico y reglamentario de los mandatos legales, lo cual excluye la existencia de una conducta renuente en los términos exigidos por la ley.
En ese sentido, si bien aún no se cuenta con los productos mencionados en los artículos 3, 4 (parágrafo 3), 5 (parágrafo único) y 8 (parágrafo 2) de la ley invocada, la demora no puede atribuirse a una omisión por parte del Ministerio de Ambiente, pues ha ejecutado actuaciones concretas y dentro de los plazos razonables para avanzar en su cumplimiento. 1.4 Trámite procesal La demanda en primera medida fue repartida al Despacho 002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de junio de 2025 (fl.17) quien mediante auto del 7 de julio de 2025 (fls.19-23) dispuso remitir el proceso por competencia, posteriormente mediante acta de reparto del 8 de julio de 2025 (fl.33) le correspondió su conocimiento a este despacho ponente y mediante auto de 14 de julio de 2025 (fls.35-37) se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó notificar a las entidades accionadas.
Seguidamente pasa al despacho el 22 de julio de 2025 (fl.165) el presente proceso indicando que se notificó en debida forma el auto que admitió la demanda y las Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 5 entidades -Presidencia de la Republica- y – Ministerio de Salud y Protección Social dieron contestación dentro del término de ley, ingresando para emitir sentencia. A su vez, se arribaron las contestaciones del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Departamento de Planeación. II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con el artículo 152 numeral 14 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 20211, este tribunal es competente para conocer en primera instancia de la acción de cumplimiento de la referencia, dirigida contra autoridad del orden nacional, como lo es el señor presidente de la República.
Norma cuyo cumplimiento se persigue En la acción se persigue, con el alcance indicado en la demanda, el cumplimiento de los artículos 3, 4 parágrafo 3, 5 parágrafo único y 8 parágrafo 2 de la Ley 2327del 2023 “Por medio de la cual se establece la definición de pasivo ambiental, se fijan lineamientos para su gestión y se dictan otras disposiciones”, la cual entró en vigencia el 13 de septiembre de 2023, que son del siguiente tenor literal: “Artículo 3°.
Política Pública para la Gestión de Pasivos Ambientales. Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el apoyo del Ministerio de Minas y Energías, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Transporte, del Ministerio de Cultura y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, las demás carteras ministeriales, las autoridades ambientales competentes y las entidades que se consideren necesarias, fijarán los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una Política Pública, con un diagnóstico previo del problema, para la Gestión de Pasivos Ambientales, con su respectivo plan de acción y seguimiento.
Con el propósito de formular dicha política pública, las entidades mencionadas tendrán en cuenta las disposiciones establecidas en la presente ley, realizarán al menos cuatro (4) audiencias con enfoque territorial, en las que se garantice la participación ciudadana” (…). Artículo 4: Parágrafo 3°. La conformación y funcionamiento. del Comité Nacional para la Gestión de Pasivos Ambientales, será reglamentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, previa decisión del Consejo Nacional Ambiental dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley.
La secretaría del Comité estará a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y se garantizará la participación activa de la academia y la sociedad civil a través de movimientos ambientales y/o veedurías ciudadanas ambientales, como también las Secretarías de Medio Ambiente de la respectiva Gobernación y/o Alcaldía, o sus dependencias administrativas que haga las veces, como también un representante de la región afectada por la actividad antrópica.
Además de gremios que representen al sector productivo y que desarrollen actividades en los territorios. Las sesiones de este comité serán abiertas a la 1 POR MEDIO DE LA CUAL SE REFORMA EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -LEY 1437 DE 2011- Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE DESCONGESTIÓN EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN ANTE LA JURISDICCIÓN Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 6 participación de todos los interesados con voz, pero sin voto y se garantizará su funcionamiento de acuerdo a principios de publicidad y transparencia. (…) Artículo 5 Parágrafo.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en colaboración con -las entidades del orden nacional, regional y local que se estimen pertinentes, formulará y adoptará la Estrategia para la Gestión de Pasivos Ambientales de que trata el presente artículo, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley.
(…) Artículo 8 Parágrafo 2°. El Gobierno nacional reglamentará la definición de ‘’responsable sin capacidad económica para asumir el costo de atención de un pasivo ambiental” para lo cual considerará, entre otros, los siguientes criterios: sujetos de especial protección constitucional, SISBEN grupo A, persona natural que no cumpla con los requisitos para la declaración de renta, quien se encuentre por debajo de la línea de pobreza establecida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).” 2.3 Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿La presente acción de cumplimiento es procedente para estudiar de fondo las pretensiones que se formulan en la demanda y especialmente la de obtener el cumplimiento de los artículos 3, 4 parágrafo 3, 5 parágrafo único y 8 parágrafo 2 de la Ley 2327del 2023 “Por medio de la cual se establece la definición de pasivo ambiental, se fijan lineamientos para su gestión y se dictan otras disposiciones”? Adicionalmente y solo en el evento en que la respuesta al anterior interrogante sea positiva, deberá establecerse si ¿Hay lugar a ordenar a las accionadas dar cumplimiento a las normas señaladas en la demanda como incumplidas? 2.4 Tesis de la Sala La tesis del tribunal consiste en afirmar que acreditada la procedencia de la acción constitucional, se advierte que las autoridades han incumplido los mandatos contenidos en las normas cuyo incumplimiento se alega, por lo que se accederá a las pretensiones de la demanda. 2.5 Naturaleza de la acción de cumplimiento Según el artículo 87 de la Carta Política de Colombia, toda persona podrá "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
(…)". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos" y finalmente el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011, dispone "Toda persona podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos." Al respecto la Honorable Corte Constitucional ha señalado: Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 7 “(…) el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 2(Negrilla de la Sala). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: “Art. 9°.- Improcedibilidad.
La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. Por su parte, el Honorable Consejo de Estado por vía jurisprudencial desarrolló los requisitos mínimos de procedencia de la acción de cumplimiento que se desprenden de la Ley 393 de 1997, así3: “La renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El referido artículo señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)4.
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que la hace procedente.
A contrario sensu, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción 2 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 3 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Rocío Araújo Oñate, sentencia del catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 76001-23-33-000-2018-01310- 01(ACU).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) - Radicación Número: 11001- 33-42-047-2016-00784-01(Acu). 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 8 de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º)." En este contexto, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos, siempre y cuando se cumplan simultáneamente los requisitos de procedibilidad. 2.5.1.
De la renuencia Al respecto, el inciso 2º del artículo 8°5 en concordancia con el numeral 5° del artículo 106 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 161 de la Ley 1437 de 20117, expresamente han establecido la constitución de renuencia como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, por lo tanto, corresponde a la accionante en cumplimiento de los requisitos de la demanda, anexar la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo “presuntamente” desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
Por su parte, en lo que atañe al requisito de constitución de renuencia, el Honorable Consejo de Estado ha manifestado: "Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “… el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”8.
Para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante en su petición haga mención explícita y expresa a que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir que lo pretendido –de acuerdo con el contenido de la solicitud– es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de éste pueda inferirse el propósito de agotar el prerrequisito en mención."9 De acuerdo con lo anterior, se tiene que para satisfacer a cabalidad el requisito de procedencia de la presente acción se deben tener en cuenta dos supuestos: de un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia por parte de la autoridad.
Además, se tiene que la renuencia puede presentarse de dos formas, expresa – cuando la autoridad se ratifica en el incumplimiento de la norma, o tácita – cuando la autoridad requerida guarda silencio frente a la solicitud de cumplimiento-. 5 "Procedibilidad. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud." 6 5.
Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo del artículo 8º de la presente Ley, y que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva. 7 "La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8 de la Ley 393 de 1997." 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011- 01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiterada en varios pronunciamientos entre los cuales cabe destacar el fallo del 9 de agosto de 2018.
Rad. 25000-23-41-000-2018-00397-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Rocío Araújo Oñate, sentencia del catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 76001-23-33-000-2018-01310-01(ACU). Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 9 Bajo este norte, el tribunal al analizar el material probatorio existente dentro del expediente, observa que existe documento PDF anexo al plenario denominado “PRUEBA26062025_084715”, el cual contiene la solicitud elevada por el actor el 3 de mayo de 2025 a las autoridades accionadas en procura de agotar el requerimiento previo para constituir en renuencia en los términos establecidos en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
Frente a la anterior solicitud, también reposa en el expediente el oficio OFI25- 00083642 / GFPU 13150000 del 7 de mayo de 202510, mediante el cual la presidencia de la República dio respuesta al requerimiento del actor, en los siguientes términos: el Presidente de la República, a través de la coordinación de atención de la ciudadanía, dio respuesta en los siguientes términos: “(…) Es por ello que una vez leídas y evaluadas las solicitudes presentadas, debo informarle que de conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, que reza: “…Artículo 21.
Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente…” Es así, como con el fin de brindar una repuesta de fondo a las solicitudes presentadas, se ha dado traslado de sus comunicaciones al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para conocer del tema objeto de petición, y tomar las acciones a que haya lugar, para brindar una adecuada respuesta.
Le sugerimos por lo cual, estar atenta a los medios de contacto informados, para recibir las respectivas respuestas.” A su vez, se advierte que, el departamento Nacional de Planeación en su informe11 relató que efectivamente recibió el requerimiento previo efectuado por el actor, al cual dio respuesta el 19 de mayo de 202512. Igualmente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible también informó haber recibido el requerimiento previo del actor, y sostuvo que dio respuesta el día 23 de mayo de 2025 a través del radicado No. 24052025E201652713.
Bajo este contexto, quedó debidamente acreditado que la parte accionante en aras de agotar el requisito de procedibilidad, denominado constitución de renuencia, solicitó directamente a las autoridades accionadas el cumplimiento de las normas cuyo incumplimiento alega. Así las cosas, y como quiera que la solicitud fue hecha con el propósito de cumplir el requisito de renuencia para los fines de la presente acción de cumplimiento el tribunal encuentra satisfecho el requisito de procedibilidad. 10 Folio fl. 142 11 Folio 169 12 Folio 228. 13 Folio 236.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 10 2.5.2. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes La parte actora impetró la demanda de la referencia, en procura de que se ordene el cumplimiento de los artículos 3, 4 parágrafo 3, 5 parágrafo único y 8 parágrafo 2 de la Ley 2327del 2023 “Por medio de la cual se establece la definición de pasivo ambiental, se fijan lineamientos para su gestión y se dictan otras disposiciones”, es decir se trata de una ley en sentido formal que satisface el requisito en mención14. 2.5.3.
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. De conformidad con la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, el objeto del medio de control de cumplimiento es que se ordene acatar un mandato claro, expreso y exigible, contenido en “…normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.15 En extenso, sobre el carácter imperativo e inobjetable de la norma que se alegue incumplida, el máximo ente de lo contencioso administrativo ha considerado que: “Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
(…)”. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: (…) Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad".16 (subrayado fuera del texto original. La parte actora manifiesta en su escrito de demanda que las autoridades accionadas desconocieron lo preceptuado en los artículos 3, 4 parágrafo 3, 5 parágrafo único y 8 parágrafo 2 de la Ley 2327del 2023, cada una desde el marco de sus competencias. 14 Sentencia C-893/99 "(…) esta acción puede ser utilizada para asegurar el cumplimiento de todas las normas con fuerza de ley, lo cual incluye no sólo a las leyes en sentido formal, que por el sólo hecho de ser expedidas por el Congreso y sancionadas por el Presidente, tienen fuerza de ley, sino también a otros actos normativos, que sin ser leyes formalmente, tienen por expreso mandato constitucional, fuerza de ley, como sucede con los decretos de facultades extraordinarias." 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 44001-23-40-000- 2017-00304-01(acu) 16 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección quinta, sentencia de quince (15) de octubre de dos mil quince (2015).
Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro (E) Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 11 Así las cosas, en el sub-lite se tiene que, el artículo 3 de la Ley 2327 de 2023 dispuso que, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de esa norma, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y Protección Social y Ministerio el Ambiente y Desarrollo Sostenible fijarían los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una Política Pública, con un diagnóstico previo del problema, para la Gestión de Pasivos Ambientales, con su respectivo plan de acción y seguimiento, para lo cual tendrían que realizar cuatro audiencias con enfoque territorial en el que se garantice la participación ciudadana.
A su vez, el artículo 4 parágrafo 3, señaló que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible conformaría y pondría en funcionamiento el Comité Nacional para la Gestión de Pasivos Ambientales dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 2327 de 2023. Por su parte, el parágrafo único del artículo 5 estableció que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible formularía y adoptaría la estrategia para la gestión de pasivos ambientales, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 2327 de 2023.
Finalmente, el parágrafo 2 del artículo 8 ibídem, puso en cabeza del Gobierno Nacional la reglamentación de la definición de ’responsable sin capacidad económica para asumir el costo de atención de un pasivo ambiental”. En ese sentido, para la sala se satisface el requisito de que el mandato sea imperativo e inobjetable, estando radicado en cada una de las autoridades accionadas dentro del marco de sus competencias, toda vez que el contenido obligacional y el carácter de mandato inobjetable viene dado por la redacción y estructura misma de las normas en cuestión, de las que sin lugar a dudas se desprende que se trata de un deber que es señalado en forma precisa, clara y actual para las accionadas. 2.5.4 Requisito de subsidiariedad.
Adicionalmente, advierte la sala que para lograr el cumplimiento de las obligaciones que se tienen por incumplidas, la parte accionante no cuenta con mecanismos ordinarios eficaces, conforme a lo señalado en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, lo que deviene en que la presente acción constitucional es procedente. En ese sentido, se descarta que pueda hacer uso de acciones como las de tutela, grupo, popular u ordinarias civiles o contencioso administrativas. 2.5.5 Que la norma cuyo cumplimiento se persigue no sea de aquellas que establezcan gastos (artículo 9 parágrafo ley 393 de 1997), salvo que la erogación ya esté contemplada en el presupuesto de apropiaciones.
De la lectura de las normas cuyo incumplimiento se alega, se desprende sin lugar a equívocos, que no son de aquellas que establecen gastos, sino una obligación de hacer para las autoridades accionadas, en procura de implementar, conformar, formular y desarrollar estrategias en el marco de los pasivos ambientales de que trata la Ley 2337 de 2023. 2.5.6 Del incumplimiento alegado.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 12 Resuelto el primero de los problemas jurídicos que han sido planteados en la presente causa, esto es, el de la procedibilidad de la acción de cumplimiento, conviene ocuparse entonces de establecer si hay existe o no el incumplimiento alegado en la demanda, para lo cual esta sala analizará norma por norma, y contrastará el mandato impuesto con las acciones informadas por cada autoridad. - Del incumplimiento del artículo 3 de la Ley 2327 de 2023 Frente al primer mandato señalado como incumplido en la demanda, se advierte que el artículo 3 de la Ley 2327 de 2023 dispuso que, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de dicha norma-13 de septiembre de 2023-, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijarían los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una Política Pública, con un diagnóstico previo del problema, para la Gestión de Pasivos Ambientales, con su respectivo plan de acción y seguimiento, para lo cual tendrían que realizar cuatro audiencias con enfoque territorial en el que se garantice la participación ciudadana.
Al respecto, está acreditado en el proceso que, el Ministerio de Salud y Protección Social mediante oficio No. 2025112001218671 del 22 de mayo de 202517 dio concepto favorable frente al proyecto de resolución mediante la cual se fijan los Lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública para la gestión de pasivos ambientales en Colombia, elaborada por el Departamento Nacional de Planeación. A su vez, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible18 informó que, para el cumplimiento del precepto normativo en cuestión, se habían realizado las cuatro audiencias públicas en las que se aseguró la participación de la ciudadanía, los días 6 de junio de 2024 (Casanare), 13 de junio de 2024 (Santander), 4 de julio de 2024 (Chocó) y 11 de julio de 2024 (Cesar), en las cual se lograron avances significativos, que permitieron se elaborara un proyecto de resolución, frente a la cual la cartera ministerial el 15 de mayo de 2025 mediante el oficio NUR. 24052025E2016309 envió comentarios técnicos y jurídicos en procura de que prosiga el procedimiento de expedición conjunta.
Finalmente, el Departamento Nacional de Planeación informó19 al unísono con las carteras ministeriales el acaecimiento de las audiencias antes reseñadas, y además, añadió que, producto del trabajo coordinado, el 10 de marzo de 2025 remitió proyecto de resolución en el que se adoptaban los lineamientos a las autoridades ambientales y a las otras carteras ministeriales a fin de que hicieran sus aportes y comentarios, en procura de fortalecer el documento.
Relató que, durante los meses de marzo y abril de 2025, la Dirección de Ambiente y Desarrollo Sostenible del DNP en conjunto con la Oficina Asesora Jurídica (OAJ) del DNP y los equipos técnicos de los Ministerios de Ambiente y de Salud, elaboraron y retroalimentaron vía correo electrónico el proyecto de resolución “Por la cual se fijan 17 Folio 101 del expediente. 18 Folio 210 del expediente. 19 Fl. 178 Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 13 los Lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública para la gestión de pasivos ambientales en Colombia” y su memoria justificativa, los cuales posteriormente fueron remitidos de manera oficial a los citados ministerios mediante oficios N° 20253200296291 y 20253200296321 del 25 de abril de 2025 de parte de la Oficina Asesora Jurídica del DNP, con el fin de que dichas entidades realizarán la revisión jurídica.
Afirmó que, el 17 y 22 de mayo de 2025 respectivamente recibieron los aportes de las carteras ministeriales, tal y como se describió párrafos anteriores, por lo que procedió a realizar los ajustes correspondientes, sin embargo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible consideró necesario socializar con las autoridades indígenas en materia ambiental, tanto los lineamientos como el acto administrativo que los fije, por lo que el 17 de julio indagó a dicha cartera ministerial sobre los avances y acuerdos sobre cómo se realizaría tan consulta, esperándose respuesta formal.
En suma, concluyó que, “los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública para la gestión de pasivos ambientales, deben ser fijados mediante la expedición de la mencionada resolución que formularon el DNP, Minambiente y Minsalud, y que se encuentra pendiente de firma hasta tanto el Minambiente defina como se realizará la socialización a autoridades indígenas en materia ambiental, y de esta manera concluir el proceso que fije los lineamientos tal y como lo establece el artículo 3 de la Ley 2327 del 2023.” Ante todo lo expuesto, este tribunal advierte en primera medida que, en efecto la orden contenida en el artículo 3 de la Ley 2327 de 2023 impone la obligación de fijar los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una Política Pública, con un diagnóstico previo del problema, para la Gestión de Pasivos Ambientales, con su respectivo plan de acción y seguimiento, el cual sería fijado a través de acto administrativo, a más tardar dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de dicha norma, la cual empezó a regir el 13 de septiembre de 2023.
En este escenario, la Sala no desconoce las actuaciones que ha adelantado el Gobierno nacional para dar cumplimiento al mandado reseñado, no obstante, lo cierto es que acreditado está que aún no se ha expedido la reglamentación que impone la norma acusada de incumplimiento, pese a que han transcurrido más de 10 meses desde que feneció el término para cumplir con la labor reglamentaria.
Conviene señalar que, en reciente pronunciamiento el Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: “La cartera demandada en la impugnación insiste en que ha adelantado actuaciones para cumplir su deber. Sin embargo, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».
(Subraya la Sala). La Sala no desconoce las actuaciones que ha adelantado el Gobierno nacional para reglamentar, pero lo cierto es que no se acreditó que actualmente existiera la Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 14 regulación vigente que le encomendó el legislador al Gobierno nacional, pese a que han transcurrido más de 5 años desde su exigibilidad”20.
Lo anterior, impone concluir entonces que, muy a pesar de las actuaciones desplegadas por las autoridades competentes, al encontrarse vencido el plazo otorgado por el legislador y al no haberse expedido los lineamientos en material de gestión de pasivos ambientales, debe declararse el incumplimiento del mandato contenido en el artículo 3 de la Ley 2327 de 2023. - Del incumplimiento del artículo 4 parágrafo 3 de la Ley 2327 de 2023.
Al respecto, dicho precepto normativo estableció que: Artículo 4°. Comité Nacional para la Gestión de Pasivos Ambientales. En el marco del Consejo Nacional Ambiental (CNA), créase el Comité Nacional para la Gestión de Pasivos Ambientales, con la participación de las autoridades ambientales competentes cuando se analice un caso específico de su jurisdicción. Este comité será responsable de la puesta en marcha y seguimiento a la política pública que ordena la presente ley, así como asegurar la coordinación interinstitucional necesaria para la gestión de los pasivos ambientales, incluyendo las responsabilidades que legalmente corresponden a las autoridades ambientales, los entes territoriales, los ministerios y demás entidades responsables de la formulación y ejecución de políticas de desarrollo sectorial.
Corresponderá también a este comité el seguimiento al plan de acción frente a la priorización de la gestión de pasivos ambientales que le sean presentadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las autoridades ambientales competentes, y el Ministerio emitirá las recomendaciones y acciones de coordinación que corresponda según el caso.
(…)Parágrafo 3°. La conformación y funcionamiento del Comité Nacional para la Gestión de Pasivos Ambientales, será reglamentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, previa decisión del Consejo Nacional Ambiental dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley. La secretaría del Comité estará a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y se garantizará la participación activa de la academia y la sociedad civil a través de movimientos ambientales y/o veedurías ciudadanas ambientales, como también las Secretarías de Medio Ambiente de la respectiva Gobernación y/o Alcaldía, o sus dependencias administrativas que haga las veces, como también un representante de la región afectada por la actividad antrópica.
Además de gremios que representen al sector productivo y que desarrollen actividades en los territorios. Las sesiones de este comité serán abiertas a la participación de todos los interesados con voz, pero sin voto y se garantizará su funcionamiento de acuerdo a principios de publicidad y transparencia A juicio del actor, la norma en cita ha sido desatendida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dado que no ha expedido la reglamentación pendiente para la conformación y puesta en funcionamiento del Comité Nacional de Gestión de Pasivos Ambientales. 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 25000-23-41-000-2024-01993-01 Demandante: Nicolás Prada Arbeláez Demandados: Presidente de la república y otro Tema: Confirma orden de cumplimiento: facultad reglamentaria.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 15 Pues bien, se advierte que, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ya cuenta con un proyecto de reglamento según se extrae de su página web21, el cual fue sometido a aprobación de las autoridades competentes. Sin embargo, claro queda que en el expediente no está acreditado que se haya expedido la reglamentación del Comité Nacional de Gestión de Pasivos Ambientales, por lo que, se reitera los argumentos expuestos párrafos anteriores, para destacar que, muy a pesar de que se hayan realizado gestiones positivas, el juicio del juez contencioso supone la verificación de si la entidad competente cumple o no cumple el deber imperativo que sobre ella recae, dejando cualquier tipo de gradación que pueda hacerse.
Por tal razón, este tribunal estima que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha incumplido el mandato impuesto en el parágrafo 3 del artículo 4 de la Ley 2327 de 2023. - Del incumplimiento del artículo 5 parágrafo único de la Ley 2327del 2023. El artículo 5 en su parágrafo único puso en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptar las estrategias para la gestión de pasivos ambientales, dentro del plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la Ley 2327 de 2023, frente a lo cual, y contrario hasta lo aquí expuesto, en el expediente no se avizora vestigio alguno de que se haya cumplido tal orden, o que se hubieran adelantado gestiones en cuanto a ello.
En efecto, nótese que además, la cartera ministerial obligada, en su contestación nada informó al respecto, por lo que, habiéndose vencido el plazo y conteniendo la norma un mandato claro e inobjetable, se impone declarar el incumplimiento de la misma, en los términos pedidos en la demanda. - Del incumplimiento del artículo 8 parágrafo 2 de la Ley 2327del 2023 Finalmente, el parágrafo 2 del artículo 8 de la Ley 2327 de 2023 dispone que, “El Gobierno nacional reglamentará la definición de ‘’responsable sin capacidad económica para asumir el costo de atención de un pasivo ambiental” para lo cual considerará, entre otros, los siguientes criterios: sujetos de especial protección constitucional, SISBEN grupo A, persona natural que no cumpla con los requisitos para la declaración de renta, quien se encuentre por debajo de la línea de pobreza establecida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).”.
Frente a esto, y en primer término debe señalarse que, es evidente que la norma cuyo cumplimiento se persigue, establece el ejercicio de una facultad determinada en 21 https://www.minambiente.gov.co/consulta/por-medio-de-la-cual-se-reglamenta-la-conformacion-y-funcionamiento-del- comite-nacional-para-la-gestion-de-pasivos-ambientales-cngpa/ Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 16 cabeza del Gobierno Nacional, esta es, la potestad reglamentaria, facultad que por mandato constitucional se encuentra atribuida al Presidente de la República: “ARTICULO 189.
Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” Sobre la potestad reglamentaria ha expresado la Corte Constitucional22: “La potestad reglamentaria es “ la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”.
Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso.
Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.” Ahora, en torno a la viabilidad de la acción de cumplimiento para obligar al Presidente de la República a que ejerza la potestad reglamentaria, en un primer momento consideró el Consejo de Estado que esta se tornaba improcedente, dado que, entre otras razones, se estimó que no era factible imponer al presidente el ejercicio de una potestad que deviene de la misma Constitución, dado que no constituye un deber legal inobjetable23.
Con todo, tal posición fue variada en sentencia de 9 de julio de 201124, en la que se señaló la viabilidad de la acción de cumplimiento en aquellos casos en que el legislador establece un término para desarrollar la potestad reglamentaria y dicho término ha expirado: “…ha querido destacar la Sala que el ejercicio de la potestad reglamentaria por cuenta del Presidente de la República, no está sujeto a límite temporal alguno, pero que si el legislador le impone un plazo para su ejercicio, ello a más de ser constitucional, sí puede calificarse como un deber inobjetable que pueda exigirse por conducto de la acción de cumplimiento, pues lo que se hace certero e inobjetable no es el contenido de la reglamentación, campo donde el ejecutivo tiene cierta discrecionalidad, sino el deber de desarrollar la potestad reglamentaria dentro de cierto límite de tiempo.
En definitiva, la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la 22 Sentencia C-810 de 2014. 23 Sentencia del 15 de mayo de 2003 (Ref. 2002-2857-01), Sección Quinta del Consejo de Estado. Ver también Consejo de Estado, sección quinta. Sentencia de 27 de mayo de 2004, Rad. 250002324000200301683-02 24 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección quinta.
Sentencia de 9 de julio de 2011, Radicado. ACU 2010-0629, M.P. Susana Buitrago Valencia. Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 17 potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997”.
Tal posición fue reiterada en el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección quinta, consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, sentencia de seis (6) de septiembre de dos mil doce (2012), radicación número: 76001-23-31- 000-2011-01366-01(ACU) y consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia de cuatro (04) de diciembre de dos mil trece (2013), radicación número: 25000-23-41- 000-2013-01775-01(ACU).
En ese sentido, se advierte que, en efecto, el Gobierno Nacional en cabeza de la presidencia de la república, y las autoridades accionadas, debían reglamentar la definición de ‘’responsable sin capacidad económica para asumir el costo de atención de un pasivo ambiental”, la cual no estaba sujeta a plazo alguno. Al respecto, prima facie podría considerarse la imposibilidad de alegar incumplimiento alguno respecto de un mandato que no contiene un plazo para su ejecución, no obstante, contrario a ello, el máximo ente de lo contencioso administrativo sostuvo recientemente que: “Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales deba surtirse.
Así pues, el legislador a través de la ley puede imponer un plazo al Gobierno nacional para que proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. Esto es así, porque la ausencia de un término no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones.
En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible”. Esto, permite entonces afirmar que, muy a pesar de que el mandato contenido en el artículo 8 parágrafo 2 de la Ley 2327 de 2023 no contenga un plazo para ejecución, se torna exigible, pues precisamente la existencia de tal mandato, impone en este caso al Gobierno Nacional una obligación reglamentaria, la cual ha desatendido, pues en el expediente no reposa prueba alguna que acredite que las autoridades competentes hubiese reglamentado la definición de ‘’responsable sin capacidad económica para asumir el costo de atención de un pasivo ambiental”, como lo impuso el legislador, por lo que se declarará su incumplimiento. 2.5.4 Condena en costas Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 18 El artículo 21 de la ley 393 de 1997 establece que el fallo contendrá, si hubiere lugar a ello, la condena en costas, y el artículo 30 ibídem remite al CCA hoy CPACA, en los aspectos no contemplados en dicha ley, siempre que sean compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento.
Por su parte, el artículo 188 CPACA otorga al juez la facultad de disponer sobre la aludida condena, salvo en los procesos en que se ventile un interés público. En el presente caso, no se impondrá condena en costas, por tratarse de una acción pública25. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR que el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible han incumplido los mandatos contenidos en los artículos 3, 4 parágrafo 3, 5 parágrafo único y 8 parágrafo 2 de la Ley 2327 del 2023 “Por medio de la cual se establece la definición de pasivo ambiental, se fijan lineamientos para su gestión y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordena que: 2.1. Dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente decisión, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijen los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una Política Pública, para la Gestión de Pasivos Ambientales, con su respectivo plan de acción y seguimiento, como lo ordena el artículo 3 de la Ley 2327 de 2023. 2.2 Dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente decisión, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible conforme y ponga en funcionamiento el Comité Nacional para la Gestión de Pasivos Ambientales, conforme lo dispone el parágrafo 3 del artículo 4 de la Ley 2327 de 2023. 2.3 Dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente decisión, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá formular y adoptar a Estrategia para la Gestión de Pasivos Ambientales de que trata el artículo 5 parágrafo único de la Ley 2327 de 2023. 2.4 Dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente decisión, el Gobierno Nacional, a través de las autoridades competentes, 25 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez Bogotá, D.C., julio seis (6) de dos mil dieciséis (2016) Radicado número: 250002337000-2012-00174-01 [20486] Actor: Diego Javier Jiménez Giraldo Demandado: UAE – DIAN Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 19 deberá reglamentar y desarrollar la definición de ’responsable sin capacidad económica para asumir el costo de atención de un pasivo ambiental”, conforme lo dispone el artículo 8 parágrafo 2 de la Ley 2327 de 2023.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Por secretaría, repórtese inmediatamente si contra la presente sentencia se formula recurso de apelación. De igual manera, una vez ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en el sistema de información SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firmada electrónicamente CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado Firmado Por: Carmen Cecilia Plata Jimenez Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: f971da3ab39f11e81eeb8a844fd05fea31aeb057263eddae92df07b30c2a3b9a Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00081-00 20 Documento generado en 06/08/2025 12:21:45 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica