SIGCM Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira MAGISTRADA PONENTE: CARMEN CECILIA PLATA JIMENEZ Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025). Medio de Control: Repetición (Sistema escritural – CCA) Demandante: E.S.E. Hospital San Rafael de San Juan del Cesar Demandado: Luis Ernesto Buendía Aguirre – José Eduardo Fernández Celedón Radicación expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00.
Instancia: Primera. Tema: Presupuestos de la repetición. ASUNTO Procede el Tribunal Administrativo de La Guajira a proferir sentencia de primera instancia, dentro del medio de control de la referencia. I. Antecedentes. 1.1. Hechos (Fl. 2-3) La parte actora, indicó los siguientes supuestos fácticos: “1.- El Dr. JOSE EDUARDO FERNANDEZ CELEDON, en su calidad de Gerente de la ESE Hospital San Rafael Nivel II de San Juan del Cesar, presentó al Ministerio de Salud (hoy de la Protección Social) propuesta de reorganización institucional de la entidad, más concretamente reestructuración de la misma, en documento sin firma fechado octubre de 2002, sin que conste su recibido por el Ministerio en el documento mismo. 2.- En dicho proyecto de reorganización fue propuesta una planta de personal que para el caso concreto de Coordinador de Área (Enfermería) era así: PLANTA ACTUAL PLANTA PROPUESTA Denominación del Cargo: Coordinador de Área (enfermería) 이 Código del cargo: 370 No. De cargos: 1 No. de Horas: 8 Asignación básica mes: $1.316.961 Valor asignación por # de cargos: $1.316.961 3.- Como se puede observar de las hojas 19 a 25 de la propuesta de reorganización, se expuso como razón de la supresión (ver hoja 22) que "desaparece de la estructura orgánica el departamento, y se reemplaza por un cargo de Profesional Universitario ".. 4.- La Junta Directiva mediante Acuerdo 06 del 24 de marzo de 2003, ajustó la Planta de Personal a la normatividad vigente, en donde el nivel Ejecutivo desaparece (en este nivel se encontraban los cargos de Coordinadores y Jefes de Área), y sus funciones entraron a ser asumidas por el nivel Profesional. 5.- El Dr. JOSE FERNANDEZ CELEDON en su calidad de Gerente y con facultades de nominador, expidió el acto particular de incorporación mediante Resolución 090 del 14 de abril de 2003 y quien ejecutó la decisión de junta directiva al escoger el número de funcionarios fijados en el acuerdo 06 como acto general y este mismo funcionario tenía la misión de hacer estudios al personal a retirarse.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 6.- La señora NEIRA BEATRIZ GOMEZ OSPINO, instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que se le vulneraron sus derechos por ser madre cabeza de familia según el art. 12 de la Ley 790 de 2002 en desarrollo del art. 42 de la Constitución Política y así mismo sin alternativa económica. 7.- En sentencia del 26 de septiembre de 2007, el Tribunal Administrativo de La Guajira declaró la nulidad del Decreto 06 del 24 de marzo de 2006 expedido por la Junta Directiva del Hospital San Rafael de San Juan del Cesar, únicamente en lo relacionado con la supresión del cargo de Coordinadora de Área, código 370, ordenando el reintegro de la Señora NEIRA BEATRIZ GOMEZ OSPINO al cargo que ocupaba u otro de igual o superior categoría y a título de restablecimiento de derecho el pago de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir, a lo cual se le dio cumplimiento dentro del término legal liquidando los mismos por valor de $107.143.310. 8.-El Sr. LUIS EDUARDO BUENDÍA AGUIRRE en su calidad de Presidente de la Junta Directiva expidió el Acuerdo 06 del 24 de marzo de 2003, el cual fue anulado, a nuestro juicio parcial en la sentencia antes indicada, hecho este que nos ha causado admiración en razón a que el acuerdo mencionado es un acto de carácter general, impersonal, abstracto y perfectamente la señora NEIRA BEATRIZ GOMEZ OSPINO podría estar vinculada dentro de los Profesionales Universitarios y esta corporación ha persistido en su tesis, a nuestro juicio erradisima, de admitir demanda contra un acto general cuando existe un acto particular en donde se incorporan funcionarios y específicamente se indica quienes fueron vinculados.. 9.- El Dr. JOSE EDUARDO FERNANDEZ CELEDON en su calidad de Gerente de la ESE Hospital San Rafael Nivel II expidió en ejercicio de sus funciones la Resolución 090 del 14 de abril de 2003, acto este de carácter particular y concreto el cual es producto de seleccionar de las hojas de vida según sus condiciones laborales, personales, familiares, en el cual se ha debido tener en cuenta la situación de madres cabezas de familia a la luz de los arts. 42 y 43 de la Constitución Política y en igual sentido los prepensionados lo cual no se realizó como en el caso de la demandante. 10.-En Acta de sesión del 12 de julio de 2006 el Comité de Conciliación de la Entidad decidió de manera unánime por votación mayoritaria que debería instaurarse acción de repetición para casos similares al de la Señora NEIRA BEATRIZ GOMEZ OSPINO, puesto que tales funcionarios actuaron con culpa grave a la luz de la Ley 678 de 2001, art. 6-1 por violación manifiesta e inexcusable de las normas que fueron citadas en la demanda como violatoria del acto anulado." 1.2.
Pretensiones (Fl. 2) Conforme a la situación fáctica antes expuesta, la parte actora solicitó las siguientes declaraciones: “PRIMERA: Declarar civil y patrimonialmente responsable a los señores LUIS EDUARDO BUENDIA AGUIRRE y JOSE EDUARDO FERNANDEZ CELEDON, en sus calidades de Ex presidente de la Junta Directiva, Ex secretario de Salud Departamental y Ex director del Hospital San Rafael Nivel II - ESE, por la condena impuesta mediante sentencia del 26 de Septiembre de 2007 emitida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que ordena el reintegro de la Señora NEIRA GOMEZ OSPINO al cargo de Coordinadora de Área (Enfermería) u otro de igual superior categoría y el reconocimiento de salarios y prestaciones dejados de percibir. o SEGUNDO: Consecuencia de lo anterior condénese a los accionados a cancelar a la ESE Hospital San Rafael Nivel II, solidariamente las sumas de $107.143.310, que fueron cancelados a la señora NEIRA GOMEZ OSPINO por conceptos de salarios y prestaciones dejados de percibir desde su retiro hasta que se le dio cumplimiento a la sentencia que ordenó su reintegro.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 TERCERA: Lo anterior debidamente actualizado, indexado y con sus intereses legales, advirtiendo a los demandados las consecuencias legales por el incumplimiento de dicha sentencia.”. 1.3. Normas violadas y concepto de violación (Fl. 4) Como normas violadas, la parte actora invocó las siguientes normas: 1.
Constitución Política Arts. 2, 6, 11, 42, 44, 45, 90 y 209. 2. Código Civil, art. 2341 a 2356. 3. Ley 678 de 2001 4. Decreto 1214 de 2000 1.4. Contestación de la demanda. El ciudadano José Eduardo Fernández Celedón presentó contestación de la demanda en la que se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas, dado que la condena consistente en el reintegro de la ciudadana Neira Beatriz Gómez Ospino no fue producto de su dolo o culpa, pues su actuar se enmarcó en las disposiciones legales que rigen la materia.
A su vez, sostuvo que a la luz de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 la acción de repetición ejercida se encontraba prescrita. Por su parte, el Doctor Juan Jacobo Barros Figueroa, actuando en su calidad de curador ad litem del demandado Luis Ernesto Buendía Aguirre, presentó contestación de la demanda en la que se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que su representado actuó en defensa de los intereses de la entidad aquí demandante, y sin la intención de causar detrimento alguno al patrimonio de esta. 1.5.
Trámite procesal. La demanda fue radicada el 29 de julio de 20091, correspondiéndole el conocimiento del asunto al juzgado segundo administrativo del circuito de Riohacha, quien dispuso la admisión de la demanda mediante auto del 21 de septiembre de 20092, ordenando la notificación de esta a la parte demandada. Posteriormente, el proceso fue remitido al juzgado segundo administrativo en descongestión del circuito de Riohacha, quien mediante auto del 31 de mayo de 20133 resolvió declarar la falta de competencia y ordenó su remisión a la oficina de apoyo judicial para que fuera repartido entre los despachos de este tribunal.
Sometido a reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al despacho ponente4, quien mediante auto del 17 de octubre de 20135 dispuso la admisión de la demanda y ordenó la notificación de la parte pasiva de la litis. 1 Fl. 77 2 Fl. 96. 3 Fl. 124. 4 Fl. 128. 5 Fl. 130. Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 Luego de requerimientos y el nombramiento de curador ad litem, se logró la notificación de la demanda a la parte demandada, y una vez vencido el término de traslado, mediante auto del 25 de abril de 20256 se incorporaron las pruebas aportadas, se resolvieron las solicitudes probatorias realizadas por las partes, y sin pruebas por practicar se dispuso conceder a las partes el término de diez (10) días para alegrar de conclusión. Finalmente, el proceso ingresó para fallo al despacho el 3 de junio de 2025.7 1.6.
Alegatos de conclusión. 1.6.1. Luis Ernesto Buendía Aguirre (fl. 301-302) El ciudadano Luis Ernesto Buendía Aguirre a través de su curador ad litem alegó de conclusión para enfatizar la inexistencia del dolo o culpa graven la falta de responsabilidad individual, y el incumplimiento de la carga probatoria que le incumbía al extremo activo de la litis, por lo que reafirmó su pedido de negar las pretensiones de la demanda. 1.6.2.
Parte demandante (fl. 310-311) Mediante apoderada judicial la E.S.E. Hospital San Rafael nivel II presentó alegatos de conclusión para señalar que, debe accederse a las pretensiones de la demanda, pues está acreditado que los demandados actuaron con culpa grave a la luz de lo dispuesto en la Ley 678 de 2001, lo que resultó en la condena impuesta a esa entidad. 1.6.3.
Concepto del Ministerio Público La señora agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó se negaran las pretensiones de la demanda, esto por cuanto a su juicio no se acreditaban la totalidad de los presupuestos de procedencia de la condena en repetición. II. CONSIDERACIONES 2.1 Pronunciamiento sobre nulidades y presupuestos procesales.
Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el tribunal a la luz del marco normativo y jurisprudencial aplicable al sub examine en concordancia con el material probatorio legalmente solicitado, decretado y allegado, a adoptar la decisión que en derecho corresponda. 2.2 Problema jurídico Para resolver la presente causa, el tribunal deberá determinar: ¿sí se encuentran acreditados los requisitos exigidos en la ley para declarar a los demandados responsables o no, del detrimento patrimonial causado a la E.S.E. Hospital San Rafael de San Juan del Cesar, La Guajira, con ocasión a la sentencia emitida por este tribunal el 26 de septiembre de 2007, que condenó a la entidad aquí demandante a realizar el reintegro de la ciudadana Neira Beatriz Gómez Ospino y pagar todos las prestaciones sociales causadas desde su desvinculación hasta su reintegro? 6 Fl. 282 7 Fl. 331 Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 Para ello se estudiará i) el marco normativo y jurisprudencial de la acción de repetición, ii) los elementos integrantes y procedentes de dicha acción, iii) el análisis de las pruebas, conforme a la sana crítica para desatar el caso concreto. 2.3.
Tesis del tribunal Se sustentará como tesis, que de cara a la valoración normativa y jurisprudencial expuesta y del análisis crítico de las probanzas recaudadas, en el sub examine no se acreditaron los presupuestos de procedencia de la acción de repetición, por lo que se impone negar las pretensiones en esta instancia. 2.4 Marco Normativo y Jurisprudencial 2.4.1 De la acción de repetición La acción de repetición es un mecanismo judicial establecido en la Constitución y la Ley, a favor del Estado, cuyo propósito es obtener el reintegro de los dineros que hayan salido del patrimonio estatal, para el reconocimiento de una condena impuesta a éste, como consecuencia de los daños antijurídicos causados con una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público, e incluso del particular investido de una función pública.
Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”.
A su vez, la acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.
En línea de ello, y de acuerdo con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente.
Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
Al respecto, la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-484 del 2002 con relación a la presente acción ha expuesto: "Conforme a la naturaleza misma de las cosas, el Estado para su actuación requiere de personas naturales, que a él se vinculan en la forma prevista por el legislador para que desempeñen las funciones establecidas en la Carta Política, en la ley o en el reglamento respectivo, bajo el principio rector de que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, como se establece expresamente por el artículo 123 de la Carta Política.
Siendo ello así, si por su propia decisión el servidor público opta por actuar en forma Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 abiertamente contraria al ordenamiento jurídico, con la intención positiva de inferir daño a la persona o a la propiedad de alguien, o en atropello y desconocimiento deliberado de sus derechos fundamentales, o incurre en un error de conducta en que no habría incurrido otra persona en el ejercicio de ese cargo, resulta evidente que no desempeña sus funciones de conformidad con la Carta, y en cambio, sí lo hace contrariándola, o quebrantando la ley o el reglamento y en todo caso en perjuicio de los intereses de la comunidad o de sus asociados, y no al servicio sino en perjuicio del Estado.
Eso explica, entonces que el artículo 90 de la Constitución Política, en su segundo inciso establezca que sí al Estado se le impone condena a la reparación patrimonial por daños antijurídicos causados por servidor público que obra con dolo o culpa grave, deba repetir contra éste en defensa de los intereses generales que se verían seriamente afectados si la comunidad tuviera que soportar la disminución patrimonial que se le ocasiona con la condena y nada pudiera hacer contra el responsable directo y personal que a ella dio origen por su actuar doloso o gravemente culposo.
Cabe destacar que la Corte tiene ya por sentado que esa responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado no es de carácter sancionatorio, sino reparatorio, tal como se dijo, entre otras, en la sentencia C-309 de 2000, en la cual a propósito de la responsabilidad fiscal de aquellos, se expresó que: " esta responsabilidad no tiene carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, pues la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria", lo cual resulta igualmente predicable en relación con la acción de reembolso que consagra el artículo 90 de la Constitución para que el Estado la ejerza con el único propósito de reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que hubo de pagar como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes." 2.6.2.
Presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición. Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, en casos similares al que ahora ocupa la atención de este Tribunal, ha dicho que, en los eventos en los que se persigue la responsabilidad patrimonial de los Agentes del Estado en las acciones de repetición, es necesario el cumplimiento de determinados supuestos fácticos que deben concurrir simultáneamente para que la misma tenga vocación de prosperidad.
En tal sentido, en sentencia del 30 de abril de 20148 sostuvo: “Entonces, para la prosperidad de la acción de repetición se requiere: i) una condena contra el Estado por daños imputables a la acción y omisión de alguna autoridad; ii) que la entidad pública condenada haya cumplido con la víctima y iii) que en la demanda se alegue y demuestre que la condena fue impuesta como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo del servidor o ex servidor público demandado o del particular mientras ejerció funciones públicas.
En este panorama corresponde analizar si aparecen estructurados todos los requisitos que comprometan la responsabilidad personal de los ex 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subseccion B. Consejera ponente: Stella Conto Díaz Del Castillo. Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014).
Radicación número: 11001-03-26-000-2003-00036-01 (25360). Actor: Cámara de Representantes. Demandado: Luis Fernando Almario Rojas y Julio Enrique Acosta Bernal. Referencia: Acción de Repetición Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 funcionarios, presupuestos necesarios para la prosperidad de la acción de repetición.” En este sentido, nuestro órgano de cierre en materia de lo contencioso administrativo ha reiterado9: "Los dos primeros corresponden a los elementos objetivos para impetrar la acción y el último al elemento subjetivo que determina la responsabilidad del agente.
Por consiguiente, los anteriores requisitos son objeto de prueba para la prosperidad de la acción de repetición, esto es, la sentencia judicial que condena a la entidad pública a pagar una indemnización o la conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; el pago total y efectivo del valor de la indemnización impuesta; la calidad de servidor o ex servidor público del Estado al que se imputa la responsabilidad patrimonial y la conducta dolosa o gravemente culposa del mismo, mediante el aporte en estado de valoración (copias auténticas) de la sentencia ejecutoriada, de los actos administrativos correspondientes y demás documentos públicos o privados, así como de todas aquellas pruebas idóneas que se alleguen o soliciten en las oportunidades probatorias correspondientes” La anterior posición fue reiterada por el Consejo de Estado en reciente jurisprudencia, al señalar que: “En relación con lo anterior, se debe precisar que la no acreditación de los dos primeros requisitos, esto es la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción y relevan al juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se les imputa a los demandados.
En efecto, los supuestos referidos constituyen el punto de partida para estudiar de fondo los hechos atribuibles a la conducta de quienes han sido demandados, pues el objeto de la repetición lo constituye la reclamación de una suma de dinero que hubiere sido cancelada por la entidad demandante, de manera que la falta de prueba de ese daño desvirtúa totalmente el objeto de la acción, en relación con la cual se habría de concluir que carece de fundamento y, por tanto, en tales casos, se deberán negar las súplicas de la demanda”10 2.7.
Análisis del caso concreto. 2.7.1 Relación probatoria Al expediente fueron allegadas las siguientes pruebas relevantes: - Sentencia del 26 de septiembre de 2007, proferida por el tribunal administrativo de La Guajira, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 44-001-23-31-001-2003-00470-00 (fl. 9-15) - Liquidación de salarios y prestaciones que debía pagar la entidad demandante a la ciudadana Neira Beatriz Gómez Ospino. (fl. 16-19) 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P.: Ruth Stella Correa Palacio, en sentencia del 28 de febrero de 2011, radicación No.: 11001-03-26-000-200700074- 00(34816). 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00085-00(47535) Actor: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Demandado: MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – LEY 1437 DE 2011 Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 - Resolución No. 0636 del 2007, por medio de la cual se ordenó el cumplimiento de la sentencia judicial del 26 de septiembre de 2007 emitida por este tribunal (fl. 20-21) - Certificación expedida por el técnico pagador de la E.S.E. Hospital San Rafael Nivel II, en la que se hizo constar los pagos realizados a la ciudadana Neira Gómez Ospino en cumplimiento de la sentencia judicial emitida por este tribunal (fl. 22) - Acuerdo No. 06 de 2003 por medio del cual se fijó la planta de personal de la Hospital San Rafael Nivel II (fl. 23-25) - Resolución No. 090 del 2003 por medio de la cual se incorporan y distribuyeron unos funcionaros de la planta de personal de la E.S.E. Hospital San Rafael Nivel II.
(fl. 26- 29) - Concepto técnico de viabilidad expedida por la secretaría de salud departamental de la Gobernación de La Guajira. (fl.62-69) 2.7.2 Solución a la causa Expuesto lo anterior, se precisa que la E.S.E. Hospital San Rafael de San Juan del Cesar, La Guajira a través de la acción de la referencia, pretende recuperar los dineros erogados con ocasión a la condena judicial que le fue impuesta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 44-001-23-31- 001-2003-00470-00, proferida el 26 de septiembre de 2007 por este tribunal.
En este punto, debe recordarse que, tal y como se expuso en párrafos anteriores, en el presente asunto debe determinarse si se encuentran debidamente acreditados los presupuestos de procedencia de la acción de repetición En primer lugar, la Sala debe precisar el régimen normativo procesal y sustancial que rige el presente asunto, para lo cual, debe destacarse que, la jurisprudencia ha sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera que aquella sólo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación. Por ello, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.
En línea de lo anterior, el máximo ente de lo contencioso administrativo explicó el régimen normativo aplicable en un caso análogo en los siguientes términos: “6. Como los hechos que motivaron la condena ocurrieron el 13 de febrero de 1995, el régimen vigente aplicable a la acción de repetición es el previsto en la Constitución Política de 1991, en los artículos 77, 78 y 86, inciso 2, CCA [Decreto Ley 01 de 1984] y 63, 1668.3 y 1670 CC11.
La Ley 678 del 3 de agosto de 2001 desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de diciembre de 2013, Rad. 22.100 [fundamentos jurídicos 5 y 7] Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 Por regla general, las normas de derecho procesal son de aplicación inmediata, pero solo rigen hacia el porvenir.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios no tienen carácter retroactivo, porque prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir, salvo los eventos excepcionales y taxativos que señaló la ley (art. 40 de la Ley 153 de 1887). Como por regla general la nueva norma rige hacia el futuro12, los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001 continúan sometidos en lo sustancial a la norma anterior, mientras que en lo procesal se aplica la nueva ley a los juicios de repetición que se encuentren en curso.”13 De la jurisprudencia en cita, se evidencia que, si los hechos que originaron la responsabilidad del Estado acaecieron con anterioridad a la Ley 678 de 2001, la acción de repetición en lo sustancial se regirá por la norma anterior, esto es, al código civil, sin embargo, en lo procesal, si se aplicará la nueva Ley, muy a pesar de que los procesos se encuentren en curso.
Subsumiendo la anterior consideración al caso concreto, se tiene que tanto para el análisis de lo sustancial como lo procesal, imperará lo dispuesto en la Ley 678 de 2001, dado que la conducta reprochada y que generó la condena impuesta a la entidad demandante acaeció durante la vigencia de la citada norma. Partiendo de allí, se precisa que la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.
Debe precisarse a su vez, que la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que la no acreditación de los dos primeros requisitos, esto es la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción y relevan al juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se les imputa a los demandados14.
Subsumiendo los anteriores postulados al caso concreto se tiene que, en cuanto al primer presupuesto de prosperidad de la repetición consiste en que se acredite la existencia de una condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad demandante, aspecto que se cumple en el caso de marras, dado en el plenario reposa la sentencia emitida por esta Corporación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 44-001-23-31- 001-2003-00470-00, el 26 de septiembre de 2007, en la cual se resolvió lo siguiente: 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 13 de agosto de 1982, Rad. 5.650 [fundamento jurídico párr. 3 y ss.];
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de marzo de 2007, Rad. 25.619 [fundamento jurídico 2.1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 267 y 268, disponible en https://bit.ly/3gjjduK y sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27.006 [fundamento jurídico 2.2]. 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00714-01(61492)S Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL Demandado: SERGIO MAURICIO VEGA RODRÍGUEZ Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00085-00(47535) Actor: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Demandado: MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – LEY 1437 DE 2011 Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 Acreditado entonces el primer presupuesto, como siguiente requisito de procedencia, la entidad que repite tiene que acreditar que ha hecho el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, carga que habrá de cumplir acudiendo a prueba que generalmente es documental, constituida por el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago, a la luz de lo dispuesto en el artículo 142 del CPACA.
Sobre la acreditación del pago de obligaciones provenientes de condenas el máximo ente de lo contencioso administrativo explicó que: “En cuanto a la prueba del pago de obligaciones provenientes de condenas o acuerdos conciliatorios, la jurisprudencia se inclinó inicialmente por la tesis según la cual los documentos allegados por una entidad pública deudora que hubieran sido expedidos por sus funcionarios y con los cuales pretendiera acreditar el pago, como las resoluciones de pago y los comprobantes de Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 egreso, no eran probatoriamente válidos.
Según esta postura, aceptar la posibilidad de que el deudor gestara su propia prueba frente a las pretensiones de cobro de su acreedor y que saliera avante con su defensa artificiosa, soslayaría los derechos reales de crédito y pondría en riesgo el tráfico jurídico. No obstante, desde 201315, esta Corporación ha venido a revisar tal postura, considerando que, si bien los documentos que allegaban las entidades públicas a los estrados judiciales eran expedidos por ellas mismas, tenían plena validez y capacidad probatoria, toda vez que la naturaleza de quien lo expedía hacía que se tratara de documentos públicos de aquellos mismos que el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil16 contempla como probatoriamente válidos.
Así, los documentos y certificaciones expedidas por los funcionarios descritos en el artículo 26217 ibídem, esto es, aquellos provenientes de los jueces, los notarios, los registradores o los directores de las oficinas públicas y los funcionarios de estas últimas que por ley o reglamento tuvieran asignados como función la expedición de dichos documentos, ostentan la naturaleza de públicos y tienen capacidad probatoria, sin perjuicio de la tacha de falsedad o prueba que en su contra pueda elevar la parte contra quien se aduce.
Esta es la tesis que, con plena reserva de los derechos del demandado a discutirlo, prohíja la Sala en la medida en que supone una interpretación sistemática de la capacidad probatoria de los documentos públicos que prevén los estatutos procesales y de la libertad probatoria que les asiste a las partes para acreditar tanto las obligaciones como su extinción, contenida en leyes y Códigos.
Además, debe dejarse claro que los documentos que allegue el interesado para acreditar el pago se hallan a disposición de la parte contra quien se aducen y, por ende, a ella le es permitido probar o, por lo menos, controvertir su contenido público, por los medios probatorios pertinentes; así, si existen documentos que emanan de un funcionario competente no hay razón que demande con apremio al juez para que dude de su contenido y, entonces, pretenda un medio de prueba adicional para corroborar el pago.
Razón práctica que refuerza la postura adoptada por la Sala, es aquella que indica que el legislador decidió elevar tal interpretación a rango normativo en el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, cuya literalidad indica que “el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”.
Preciso es advertir que lo dispuesto no implica que los documentos expedidos por el servidor público a cargo, sea una prueba definitiva e incontrovertible desde la presentación de la demanda, pues es importante recalcar que aquellos adquieren esa condición cuando su contenido acredite con suficiencia el hecho que se certifica y en la medida que estando a la disposición de la parte contraria, no han sido controvertidos, objetados o tachados de falsos.
Así, antes de superar tales eventos, tan solo son prueba sumaria que sirve como presupuesto para la admisión de la demanda de repetición, pero no así para la definición del fondo del asunto hasta que sea controvertida18.”19 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de septiembre de 2013, exp. 25631. 16 “Documento público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública”. 17 “Tienen el carácter de documentos públicos: 1.
Las certificaciones que expidan los jueces conforme a lo dispuesto en el artículo 116. 2. Las certificaciones que expidan los directores de otras oficinas públicas, sobre la existencia o estado de actuaciones o procesos administrativos. 3. Las certificaciones que expidan los registradores de instrumentos públicos, los notarios y otros funcionarios públicos, en los casos expresamente autorizados por la ley”. 18 Sentencia C – 523 de 2009. 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D. C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 68001-23-31-000-2007-00173-01(54518) Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Demandado: LIBARDO SANTOS ACOSTA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 La jurisprudencia en cita nos ayuda a entender con claridad que, si bien, los documentos aportados por la entidad demandante en procura de acreditar el pago efectivo de la condena judicial gozan de plena validez, también debe destacarse que no se trata de una prueba definitiva e incontrovertible, pues solo lo serán cuando su contenido acredite con certeza el hecho que certifica o hace constar.
En cuanto al pago efectivo de la condena, la parte actora aportó la certificación expedida por el técnico pagador de la E.S.E. Hospital San Rafael Nivel II, en la que se hizo constar los pagos realizados a la ciudadana Neira Gómez Ospino en cumplimiento de la sentencia judicial emitida por este tribunal20, en la que se hace constar lo siguiente: A su vez, en el expediente obran a folio 81 a 88 del expediente, los comprobantes de consignación a cuenta de la ciudadana Neira Gómez Ospino de los montos adeudados en virtud de la condena impuesta, los cuales coinciden plenamente en cuanto a monto y fecha con la certificación antes reseñada.
Pues bien, del análisis integral y en conjunto de las pruebas arrimadas al proceso, esta Sala advierte que, los documentos aportados por la entidad demandante están revestidos de pleno valor probatorio, y sirvieron de fundamento para la admisión de la demanda, lo cierto es que, tal y como lo dispone la jurisprudencia del máximo ente de 20 Fl 22 Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 lo contencioso administrativo, para dilucidar el fondo del asunto, tales documentos deben demostrar en grado de certeza la ocurrencia del hecho que pretende demostrarse, que para efectos del sub examine, es el pago efectivo de la condena judicial que originó la presente litis.
De conformidad con lo anterior, para esta Sala, los documentos aportados por la entidad demandante permiten establecer en grado de certeza el pago efectivo de la condena judicial, lo que permite tener acreditado con certeza la cancelación de la obligación reconocida. Acreditado el pago efectivo de la condena judicial que originó la acción de repetición de la referencia, la Sala entrará a dilucidar si en el presente asunto se acreditó que la conducta desplegada por los demandados es reprochable a título de dolo o culpa grave.
Para ello, como primera medida debe indicarse que, como el régimen sustantivo que gobierna esta acción de repetición es el anterior a la Ley 678 de 2001, no se aplican las “presunciones legales” allí previstas, sino que la entidad demandante tiene la carga de acreditar que la conducta del servidor público fue dolosa o gravemente culposa, lo que supone un juicio de valor de su conducta para determinar su responsabilidad patrimonial.
La culpa y dolo a la luz del artículo 63 del Código Civil son definidos como: “ARTICULO 63. <CULPA Y DOLO>. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.
Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.
Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro.” Pues bien, del análisis del escrito de demanda, se advierte que la parte actora solo se limitó a afirmar que los demandados habían actuado con culpa grave al momento de expedir los actos administrativos que motivaron la demanda dentro de la cual se impuso la condena objeto de repetición, sin ofrecer un solo argumento o una sola prueba de tal situación. En efecto, tal y como lo referenció en su concepto la señora agente del Ministerio Público, en el expediente ni si quiera se solicitó una prueba tendiente a acreditar la culpa grave que se endilgaba a los demandados.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 Nótese entonces que la parte demandante solo sustenta la afirmación de la existencia de la culpa grave de los demandados en la expedición de la sentencia que impuso la condena objeto de repetición, sin embargo, debe recordarse que, cuando la entidad que ejerce la acción de repetición sustentando la conducta dolosa o culposa en la sentencia que le impuso la condena, el máximo ente de lo contencioso administrativo ha señalado que dicha providencia no es suficiente para determinar, en sede de repetición, la culpa leve o dolo del demandado.
En efecto el Consejo de Estado ha señalado que: “(…) La acción de repetición exige el estudio de la conducta y del grado de responsabilidad de los servidores públicos demandados. La sola decisión sobre la responsabilidad civil extracontractual de la entidad pública es insuficiente para determinar cuál es el grado de culpabilidad del funcionario que causó, por acción u omisión, el daño21.
La Sala reitera que las providencias judiciales son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, que prueban la decisión judicial y las actuaciones procesales, pero no sirven para probar los hechos que le sirvieron de fundamento22. En cada proceso el juez debe fundarse en las pruebas allegadas al mismo (art. 174 CPC) y las partes deberán tener la oportunidad para contradecirlas.
Aunque la sentencia de reparación directa da cuenta de la decisión judicial, las conclusiones de dicha providencia no constituyen hechos probados en la acción de repetición. Esta decisión judicial, en hechos anteriores a la Ley 678, no tiene aparejada la responsabilidad del agente, sino que la entidad demandante debe demostrar que su conducta es constitutiva de dolo o culpa grave.
De modo que, en estos eventos, el criterio del fallo de responsabilidad civil extracontractual del Estado no ata al juez de la acción de repetición. En este medio de control se debe analizar y calificar la conducta del servidor público, para determinar si hay lugar a atribuirle responsabilidad a título de dolo o culpa grave23. La condena en contra de la entidad basada en la falla del servicio, título subjetivo de imputación por excelencia, no es suficiente para la procedencia de la acción de repetición. No basta con insistir en el incumplimiento del deber legal, cuya desatención fue el motivo de la condena.
El juicio de repetición no es un proceso de ejecución contra el servidor público, sino un proceso declarativo de su responsabilidad. Se deberá probar, pues, el grado de culpabilidad del funcionario. Y el juez de la acción de repetición deberá valorar si la desatención de los deberes funcionales del servidor público fue de tal magnitud –culpa grave– que lo obligue a restituir al Estado la condena en su contra24.
Las conclusiones del juez de la acción de reparación directa no son suficientes para establecer el proceder doloso o gravemente culposo del agente demandado. Al proceso no se allegó material probatorio alguno que permita hacer un análisis en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica. En efecto, la parte demandante no aportó la historia clínica del paciente, la documentación que diera cuenta de que este fue tratado y remitido por Sergio Mauricio Vega Rodríguez, los protocolos o cuidados establecidos por la entidad para el manejo de estos casos, testimonios o las pruebas trasladadas del proceso de reparación directa.
Las pruebas del proceso de reparación directa no fueron incorporadas en este proceso de repetición. No hay elemento de juicio alguno 21 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de octubre de 2020, Rad. 44.504, [fundamento jurídico 12.3.3]. 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2007, Rad. 24.844 [fundamento jurídico 3.3.3.2]. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 6 de diciembre de 2013, Rad. 31.477 [fundamentos jurídicos 5, 12 y 15]. 24 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Rad. 28.448 [fundamento jurídico 4] Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 que permita concluir que el demandado haya adelantado una conducta dolosa o gravemente culposa.
Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, las partes deben probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen. En concordancia, el artículo 1757 CC prevé que incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta. De modo que, el acreedor debe demostrar el surgimiento de la obligación con la prueba del hecho jurídico generador de la misma o el deudor –si excepciona– debe probar su extinción (carga de la prueba).
Al demandante, pues, es a quien le corresponde probar hechos que sirvan de fundamento a las pretensiones25. Como la parte demandante no cumplió con la carga de acreditar que la conducta del demandado fue gravemente culposa, la Sala confirmará la sentencia apelada.”26 En suma, la jurisprudencia en cita pone de presente que, la condena impuesta a la entidad aquí demandante por la conducta desplegada por los agentes a su cargo, no demuestra per se, la conducta dolosa o gravemente culposa en que pudieron incurrir estos, puesto que, se echa de menos argumentos y pruebas que demuestren si quiera de forma indiciaria que los demandados actuaron con la intención de dañar o con negligencia. A su vez, ha sido enfática la jurisprudencia al señalar que, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad del agente o ex agente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a este debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición27.
En virtud de todo lo expuesto, para esta Corporación el requisito de que se acredite que los demandados actuaron con dolo o culpa grave no se encuentra acreditado, dado que la parte actora incumplió la carga no solo de probar sino además de sustentar en qué consistía dicha actuación, por lo que, se impone negar las pretensiones de la demanda.
III. Costas En virtud del artículo 171 del CCA – subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, norma vigente al momento de la presentación de la demanda – la Sala no condenará en costas, porque no está probada una actitud temeraria de la parte vencida. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 25 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 13 de febrero de 1936 [fundamento jurídico párr. 10] en Gaceta Judicial, Tomo XLIII n°. 1907 - 1908, pp. 334 - 336 y sentencia del 13 de enero de 1971 [fundamento jurídico IV párr. 4] en Gaceta Judicial, Tomo CXXXVIII, nº. 2340 a 2345, p. 24. 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00714-01(61492)S Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL Demandado: SERGIO MAURICIO VEGA RODRÍGUEZ Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN 27 Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 11 de febrero de 2009, expediente 33.450, y del 22 de julio de 2009, expediente 22 779 ambas con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2013-00003-00 PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda en ejercicio de la acción de repetición promovida por la E.S.E. Hospital San Rafael de San Juan del Cesar en contra de los ciudadanos Luis Ernesto Buendía Aguirre – José Eduardo Fernández Celedón, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de primera instancia.
TERCERO: Por secretaría del tribunal, repórtese inmediatamente si contra la presente sentencia se formula recurso de apelación. De igual manera, una vez ejecutoriada esta sentencia, i) emítase los oficios correspondientes, para su cumplimiento por la entidad condenada, ii) expídase a favor de la demandante, copia auténtica con constancia de ejecutoria, iii) devuélvase a solicitud de la parte demandante el remanente a que hubiere lugar, de lo consignado por concepto de gastos ordinarios del proceso, v) pásese al despacho ponente oportunamente para el trámite posterior que se requiera y vi) archívese el expediente en la oportunidad legal, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en el sistema SAMAI o en el sistema que lo reemplace.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada Firma electrónica Firma electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado