REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado Ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Con fundamento en lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., procede el Tribunal Administrativo de La Guajira a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 11 de diciembre de 2023, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo oral del Circuito Judicial de Riohacha, La Guajira, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda2.
SÍNTESIS DEL CASO La sentencia de primera instancia accedió al reconocimiento de la pensión gracia en favor de la accionante, por acreditar los requisitos legales para tal efecto. La U.G.P.P. cuestionó dicha providencia, al estimar que los tiempos de servicio cumplidos en virtud del Decreto 99 de 1990, no son computables para el reconocimiento de la pensión gracia, debido a que son del orden nacional.
El Tribunal desestima los argumentos del recurso, en tanto que la accionante demostró haber laborado como docente territorial por más de 20 años y acreditó las demás exigencias legales para el reconocimiento y pago de la asignación pretendida; sin embargo, corresponde modificar la sentencia de primer grado en cuanto a la prescripción de las mesadas pensionales causadas con antelación al 10 de agosto de 2017.
También, para declarar probada la excepción de inepta demanda respecto de la Resolución ADP 6797 de 23 de octubre de 2019, por no ser pasible de control judicial.
ANTECEDENTES I. La demanda3 1. Por intermedio de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Rosa Redondo López solicitó declarar la nulidad las resoluciones: i) PAP 12645 de 6 de septiembre de 2010 y ii) UGM 025631 de 13 de enero de 2012, por las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, en su condición de docente departamental.
También requirió la nulidad de la Resolución ADP 6797 de 23 de octubre de 2019, por la cual la entidad accionada decidió no emitir un nuevo pronunciamiento sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la accionante. 1 En adelante U.G.P.P. 2 El proceso ingresó al despacho para fallo el 16 de mayo de 2024, mediante informe de secretaría que obra a folio 584 del expediente. 3 Visible a folios 1 a 13 del expediente.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -U.G.P. P1. Consecutivo: 64 2 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer y pagar una pensión gracia, equivalente al 75% del promedio de lo percibido por concepto de salarios y demás emolumentos devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de status pensional, ii) cumplir con la sentencia que acceda a las pretensiones de la demanda de conformidad con lo establecido en los artículos 192 y siguientes del C.P.A.C.A y iii) pagar las costas procesales. 3.
Como fundamentos fácticos de la demanda, señaló que la accionante nació el 14 de junio de 1949 y se vinculó como docente oficial del departamento de La Guajira, el 28 de febrero de 1973 hasta el 30 de noviembre de 1975. Agregó que, por medio de Decreto 99 de 7 de junio de 1990 se vinculó nuevamente como docente departamental, cargo que desempeñó desde el 15 de junio de 1990 hasta el 12 de marzo de 2015, por lo que acreditó un tiempo de servicio de 27 años, 5 meses y 27 días, motivo por el cual solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia, la cual fue negada mediante los actos administrativos demandados.
II. Sentencia de primera instancia4 4. Mediante sentencia de 11 de diciembre de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha [La Guajira] declaró la nulidad de las resoluciones PAP 12645 de 6 de septiembre de 2010 y UGM 25631 de 13 de enero de 2012, dictadas por la U.G.P.P. por las cuales negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. En consecuencia, condenó a dicha entidad a reconocer y pagar en favor de la accionante una pensión gracia equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación del status, con efectos fiscales a partir del 18 de mayo de 2007. 5.
Por otra parte, negó la pretensión de nulidad de la Resolución ADP 6796 de 23 de octubre de 2019, que decidió no emitir pronunciamiento sobre el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en tanto que dicho acto no es susceptible de control judicial, por no tener el carácter de definitivo. 6. Como fundamento de la citada decisión, destacó que en sentencia de 6 de septiembre de 2018, el Consejo de Estado estableció que la pensión gracia se obtiene por haber prestado servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de 20 años, estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, haber cumplido 55 años de edad y acreditar el desempeño del cargo con honradez, consagración y buena conducta.
Señaló que, mediante sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022, el Consejo de Estado precisó que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre que acrediten vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplan los demás requisitos legales. 7.
Al descender al análisis de las pruebas recaudadas, concluyó que la accionante fue nombrada como docente departamental por medio del Decreto 100 el 26 de febrero de 1973, por lo que cumple con el primero de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, acreditar vinculación al servicio docente territorial con antelación al 31 de diciembre de 1980. 8.
Igualmente, estableció que la accionante fue nombrada en propiedad como docente departamental a partir de 15 de junio de 1990, de manera que demostró haberse 4 Visible a folios 432 a 460 del expediente. 3 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López desempeñado como docente departamental durante 26 años, 8 meses y 24 días, es decir, que también cumple con el requisito de 20 años de servicio territorial o nacionalizado para el reconocimiento de la pensión gracia. Igualmente, encontró demostrado el requisito consistente en tener 50 años de edad, pues la accionante los cumplió el 24 de julio de 1999, además, está probado que la señora Redondo López se desempeñó como docente con honradez, consagración y buena conducta, debido a que no fue sujeto de ninguna investigación o sanción disciplinaria. 9.
Concluyó que la accionante tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, a partir del 13 de marzo de 2007; sin embargo, reclamó su reconocimiento solo hasta el 18 de mayo de 2010, por lo que la citada prestación debe ser reconocida desde el 18 de mayo e 2007, en virtud de la prescripción trienal prevista en el numeral 2 del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 10.
Finalmente, afirmó que no hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución 6796 de 23 de octubre de 2019 dictada por la U.G.P.P., en la cual se abstuvo de emitir pronunciamiento sobre la petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia de la accionante, en tanto que ya se había pronunciado sobre dicha petición, dado que esa decisión no es el acto definitivo que decidió de fondo el asunto.
III. El recurso de apelación5 11. La U.G.P.P. solicitó revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y que, en su lugar, las solicitudes de la parte accionante sean desestimadas. Argumentó que los tiempos de servicio comprendidos entre el 15 de junio de 1990 y 12 de marzo de 2015 no podían ser computados para el reconocimiento de la pensión gracia, debido a que la accionante no probó que estos fueron cumplidos en virtud de una vinculación territorial, la que no se reduce al hecho de haber prestado el servicio en un ente territorial, sino que no tenga vínculo directo con la Nación y su remuneración no provenga del nivel central.
Agregó que, en el certificado único para la expedición de historia laboral, de 7 de agosto de 2019, dictado por la secretaría de educación y cultura del Distrito de Riohacha, se estableció que dicha vinculación fue nacional. 12. Aseguró que la parte actora no probó con certeza que su vinculación docente fue de carácter territorial o nacionalizada, debido a que no se determinó el origen de los recursos que financiaban la plaza docente; contrario a ello, estableció que es posible presumir que el vínculo en mención es del orden nacional, pues se materializó con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 43 de 1975, que ordenó la nacionalización del servicio de educación que prestaban los entes territoriales.
Explicó que los docentes nombrados desde 1990, debían ingresar al servicio oficial nacional, salvo situaciones excepcionales, pero la accionante no demostró encontrarse en tal situación excepcional. IV. Trámite en segunda instancia 13. En segunda instancia, el asunto correspondió al despacho del Magistrado Ponente6 quien dispuso la admisión del recurso de apelación mediante auto de 26 de abril de 2024, en aplicación de lo previsto en el artículo 153 del C.P.A.C.A., en concordancia con el artículo 247, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20217. 5 Visible a folios 529 a 537 del expediente. 6 Según acta de reparto visible a folio 566 del expediente. 7 Visible a folios 569 a 570 del expediente. 4 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López 14.
Dentro del término de ejecutoria de la citada providencia, la U.G.P.P. solicitó acceder a lo pretendido en el recurso de apelación, para lo cual insistió en que la accionante no cumplió el requisito consistente en acreditar 20 años de servicio docente de carácter territorial o nacionalizado8. El proceso ingresó al despacho para elaborar el correspondiente proyecto de fallo el 16 de mayo de 2024, sin que la parte accionante ni el Ministerio Público presentaran argumentos en cuanto al recurso de apelación9.
CONSIDERACIONES 15. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede el tribunal a resolver de fondo la presente controversia, para lo cual corresponde determinar si la señora María Rosa Redondo López tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia prevista en las Leyes 114 de 1913 y 1928 de 1928, por haberse desempeñado como docente oficial con vinculación territorial o nacionalizada, durante más de 20 años de servicio. 16.
La Sala tiene por imprósperos los argumentos del recurso de apelación incoado por la U.G.P.P., no obstante, modifica la sentencia apelada, toda vez que, si bien, la accionante demostró el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia, no tiene derecho al pago de las mesadas pensionales desde el año 2007, cuando consolidó el derecho, debido a que operó la prescripción trienal respecto de las causadas con antelación al 10 de agosto de 2017.
Igualmente, declara probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, en cuanto solicita la nulidad de la Resolución ADP 6797 de 23 de octubre de 2019, que no es susceptible de control judicial, como se expone a continuación: 17. La Ley 114 de 1913 creó a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, una pensión de jubilación vitalicia, siempre que hayan ejercido veinte años de servicio en ese nivel, y que no perciban «otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la nación y por un departamento»10. Dicha norma estableció el derecho de la pensión gracia únicamente a los maestros de primaria, con veinte años continuos o discontinuos de ejercicio profesional. 18.
La Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, para lo cual, autorizó completar el tiempo de servicio, en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria11. 19.
Con la Ley 37 de 1933, el beneficio de la pensión gracia, se extendió a los maestros de escuela que hayan completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos y que, el tiempo de servicio se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel. 8 Visible a folios 611 a 619 del expediente. 9 Mediante informe de secretaría visible a folio 620 del expediente. 10 Artículo 3 de la Ley 114 de 1913. 11 El artículo 6 de la Ley 116 de 1928 indicó: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1.913 y demás que a ésta complementa.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria, como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección». 5 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López 20. Con ocasión de la expedición de la Ley 43 de 1975 se inició el proceso de nacionalización de los establecimientos educativos de primaria, secundaria y normalista de los órdenes territoriales, proceso que finalizó en el año de 1980.
En virtud de dicha disposición normativa, la educación primaria y secundaria constituye un servicio público a cargo de la Nación, motivo por el cual, los gastos que ocasiona su prestación estarán a cargo del sector central. 21. Por medio de la Ley 91 de 1989 se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, además, dispuso un régimen de transición con el fin de amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia, que fueron objeto del proceso de nacionalización. A partir de la citada norma, el personal docente se clasifica en nacional, nacionalizado y territorial, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: «-Personal nacional: Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. -Personal nacionalizado: Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1012 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto»12. 22.
De acuerdo con las normas citadas, es claro que los docentes nacionales no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, de igual modo, el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial, tal como lo reiteró el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 21 de junio de 201813. 23.
La citada sentencia de unificación fijó como reglas jurisprudenciales, que no es posible inferir que los educadores territoriales o nacionalizados se tornan nacionales en aquellos eventos en los que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación, sea este del situado fiscal [en vigencia de la Constitución de 1886] o del sistema general de participaciones [en vigencia de la Constitución de 1991].
De igual forma, tampoco es posible realizar dicha inferencia en aquellos casos en los que en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, aun cuando sea este el que certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.
De esta manera, concluyó que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza ocupada, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizado. 12 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda, sentencia de 8 de noviembre de 2024, radicado: 52001-23-33-000-2019-00329-01 (1511 – 2021).
Demandante: Jesús Otilio Castillo Rodríguez. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, consejera ponente: Elizabeth Becerra Cornejo. 13 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, sentencia de 21 de junio de 2018, demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 6 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López 24.
Sobre ello, indicó que la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza ocupada sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, es prueba idónea de calidad de docente territorial o nacionalizado. En su defecto, indicó que también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual está sometido el docente oficial es de carácter territorial. 25.
Así mismo es necesario señalar, de conformidad con la sentencia de unificación citada, que los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal – hoy sistema general de participaciones –, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, pertenecen a los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual, el carácter del docente nombrado y pagado con fundamento en dichos recursos no es indefectiblemente nacional. 26.
Finalmente, debe precisar la sala que, el reconocimiento de la pensión gracia no se encuentra sujeto al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989, pues, lo esencial para el reconocimiento de dicha prestación es que el docente acredite una vinculación del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no exige que la vinculación esté vigente a la fecha. 27.
En ese sentido, la sección segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022, fijó como regla jurisprudencial que, los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980, y cumplan con los demás presupuestos de ley.
Dicha providencia señaló14: «(…) Regla de unificación Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
(…)». 28. De lo expuesto, se tiene que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es necesario acreditar el cumplimiento de cada uno de los requisitos establecidos en las normas que la regulan, esto es: i) haber prestado servicios como docente territorial o nacionalizado, por un término no menor a 20 años, ii) que demuestre vinculación de dicha naturaleza con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, iii) que cuente con más de 50 años de edad, y iv) que haya desempeñado el cargo con honradez, consagración y buena conducta. 29.
Establecido lo anterior y con miras a resolver el problema jurídico planteado, se tiene por debidamente demostrado que la señora María Rosa Redondo López nació el 24 de julio 14 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Sentencia de 11 de agosto de 2022, radicado: 15001-23-33-2016-00278-01 (3018-2017).
Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 7 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López de 194915 y que, por medio de Decreto 100 de 1973 dictado por el gobernador de La Guajira, fue nombrada como docente en interinidad16, con efectos fiscales a partir del 15 de enero de 1973 en el cargo17, que desempeñó hasta el 10 de noviembre de 197518, es decir, que en virtud de dicha vinculación acumuló un tiempo de servicio equivalente a 2 años, 10 meses 14 días. 30.
También se encuentra probado que, por medio del Decreto 99 de 1990, dictado por el gobernador del departamento de La Guajira, la señora Redondo López fue nombrada como profesora de tiempo completo en el área de matemáticas en el colegio Bachillerato «Helion Pinedo Ríos» de Riohacha19, con efectos fiscales a partir 15 de junio de 199020, empleo en el que laboró hasta el 12 de marzo de 201521, es decir, que acreditó 24 años, 8 meses y 26 días de servicio docente. 31.
De lo anterior, se colige que la accionante fue vinculada como docente oficial del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, requerimiento ineludible para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en tanto que, fue designada como docente territorial por medio del Decreto 100 de 1973. También se encuentra demostrado que la accionante tiene más de 50 años de edad [pues nació el 24 de julio de 1949], y que desempeñó la labor docente con honradez, consagración y buena conducta, según se extrae del certificado de antecedentes disciplinarios aportado al plenario22 y del certificado de buena conducta rendido bajo la gravedad del juramento, el 29 de abril de 201923, es decir, que también acredita dichas exigencias requeridas para el reconocimiento de la pensión gracia, aspectos que no son objeto del recurso de apelación. 32.
Ahora bien, sobre los tiempos de servicio laborados por la accionante como docente oficial, se tiene que, respecto del periodo causado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no existe controversia alguna en cuanto al hecho de que este se cumplió en virtud de una vinculación del orden departamental [territorial], por lo que resulta computable para la consolidación del derecho a la pensión gracia reclamado por la parte accionante.
En efecto, dicho aspecto fue certificado por la secretaría de educación departamental de La Guajira, así24: 15 Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento que visibles a folios 16 y 17 del expediente. 16 Visible a folios 19 y 20 del expediente. 17 Visible a folio 21 del expediente. 18 Según certificado de tiempo de servicio visible a folio 86 del expediente. 19 Visible a folio 144 del expediente. 20 Visible a folio 25 del expediente. 21 Según certificado de información laboral visible a folio 324 del expediente. 22 Visible a folio 25 del expediente. 23 Visible a folio 23 del expediente. 24 Visibles a folio 86 del expediente. 8 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López 33.
Pese a lo anterior, la citada vinculación, por sí sola, no otorga a la accionante el derecho a que le sea reconocida la pensión gracia reclamada, pues no acredita 20 años de servicio, de manera que es necesario analizar la viabilidad de computar los tiempos cumplidos con ocasión de la vinculación efectuada por medio del Decreto 99 de 1990.
Para la U.G.P.P., dicho vínculo es del orden nacional, en tanto que se efectuó con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, que ordenó la nacionalización del servicio de educación, por lo que no es computable para efectos de la pensión gracia. 34. Destaca el Tribunal que, según la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado citada en precedencia [ver párrafos 19 a 22 supra], lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia es que la plaza ocupada por el docente sea de carácter territorial o nacionalizado, lo que se puede probar con el acto de vinculación o con la certificación de la entidad nominadora en la que consta la naturaleza del vínculo. 35.
Se precisa que, el límite temporal previsto mediante la Ley 91 de 1989 [29 de diciembre de 1989] no es impedimento para el reconocimiento del derecho que se analiza, en tanto que, según sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, este puede ser reconocido siempre y cuando el docente acredite una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumpla con los demás presupuestos de ley, es decir, que no asiste razón al recurrente al estimar que todos los docentes nombrados a partir de la Ley 43 de 975 son nacionales, pues ello dependerá de la naturaleza de la plaza que ocupan.
En ese marco, resulta indispensable analizar el acto de nombramiento del accionante como docente oficial [Decreto 99 de 1990], de acuerdo con los parámetros jurisprudenciales antes expuestos, el cual es del siguiente tenor25: 36. Del citado acto administrativo, se extrae que fue dictado por el gobernador de La Guajira, sin intervención de ningún funcionario del orden nacional, en ejercicio de sus facultades legales; no obstante, el citado acto administrativo no da cuenta, de manera inequívoca, del tipo de vinculación de la accionante, por lo que es necesario analizar las 25 Visible a folio 24 del expediente. 9 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López demás pruebas aportadas al plenario, de las cuales se destaca la certificación emitida por el profesional especializado del área administrativa y financiera de la secretaría de educación departamental de La Guajira, el 19 de noviembre de 2009, de la que se observa lo siguiente26: 37.
De la prueba citada, se extrae con total claridad que, por medio del Decreto 99 de 1990, la accionante fue vinculada como docente en una plaza del orden departamental, circunstancia que descarta el argumento expuesto por el recurrente, según el cual, dicha vinculación es de naturaleza nacional, habida cuenta de que tuvo lugar con posterioridad a la nacionalización de la educación. El Consejo de Estado, en sentencia de 8 de agosto de 2024, computó a una docente oficial, tiempos de servicio causados en virtud de una vinculación realizada con posterioridad a la expedición de las Leyes 43 de 1975 y 91 de 1989, para efectos del reconocimiento y pago de una pensión gracia, así27: «[…] Igualmente, cabe destacar que del análisis integral que se efectúa del Decreto 0841 del 8 de julio de 1992, no se advierte intervención directa de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, pues si bien se indica que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Bolívar, certificó la existencia de disponibilidad presupuestal, lo cierto es que en el artículo 6 de la Ley 43 de 1975 se determinó que los recursos destinados a la nacionalización adelantada por dicha norma serían administrados por los Fondos Educativos Regionales con sujeción a los planes que estableciera el Ministerio de Educación Nacional, lo que justifica dicha intervención. De manera que, como se expuso en la sentencia de unificación del 2018, referida en el acápite normativo y jurisprudencial de esta providencia, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Resulta relevante precisar que en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, se señala que el régimen de pensiones es nacional, más no, que el carácter de la vinculación fuera nacional, razón por la cual no es posible equiparar dichos términos, mucho menos sin que medie una explicación o análisis por parte de la certificadora sobre los mismos.
En conclusión, respecto a la vinculación emanada del Decreto 0841 del 8 de julio de 1992 se colige que la naturaleza del vínculo es nacionalizada, ya que el alcalde actuó en representación de la entidad territorial y no en delegación de la Nación, Ministerio de Educación Nacional […]». 26 Visible a folio 183 del expediente. 27 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección B, sentencia de 8 de agosto de 2024, radicado: 13001-23-33-000-2019-00404-01 (3655-2023), demandante: Guadalupe Buelvas Díaz, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. 10 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López 38.
Por otra parte, la U.G.P.P. considera que la vinculación de la accionante es de carácter nacional según se observa en el certificado del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido el 7 de agosto de 2019, en el que se indicó lo siguiente28: 39. La citada documental, certifica que la accionante se encuentra vinculada al régimen de pensiones nacional, por lo que dicho documento, de ningún modo señala la naturaleza de la vinculación docente, sin que sea posible equiparar dichos términos previa explicación o aclaración por parte de la entidad certificadora, la cual, en este caso no se encuentra, tal y como lo explicó el Consejo de Estado en la sentencia 8 de agosto de 2024 citada en precedencia [párrafo 37 supra].
Finalmente, no es acertado inferir la naturaleza nacional del vínculo de un docente oficial, del origen de los recursos con los que se sufragan sus salarios y prestaciones sociales, como afirma el recurrente, toda vez que, tal y como lo indicó la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, es necesario verificar la naturaleza de la plaza, que como se vio, en este caso es departamental. 40.
En definitiva, el recurso de apelación incoado por la parte accionada no tiene vocación de prosperar, en tanto que los tiempos de servicio docente cumplidos por el accionante con ocasión de la vinculación realizada por medio de Decreto 99 de 1990, dictado por el gobernador de La Guajira, sí son computables para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia, dado que, son de naturaleza territorial [departamental] según quedó debidamente demostrado por medio de certificación transcrita en el párrafo 38 supra. 41.
Por otra parte, se destaca que en materia pensional, opera el fenómeno jurídico de la prescripción respecto de las mesadas pensionales, en los términos de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, según los cuales, una vez se hace exigible el derecho, el interesado cuenta con 3 años para reclamarlo, plazo que se interrumpe por una sola vez y por un lapso igual. 42.
En ese sentido, encuentra la sala que la accionante cumplió el requisito de 20 años de servicios el 13 de marzo de 2007 [aspecto que no es objeto de controversia], según las certificaciones de historia laboral allegadas al proceso, por lo que en dicha fecha, se consolidó el derecho a devengar una pensión gracia, por lo que inicialmente, el término de la prescripción trienal transcurría hasta el 13 de marzo de 2010; no obstante, este fue interrumpido mediante reclamación presentada por el accionante el 12 de marzo de 201029, en consecuencia, el término de prescripción se interrumpió y se prolongó por el mismo término inicial, esto es, hasta el 12 de marzo de 2013, sin posibilidad de nuevas interrupciones. 28 Visible a folios 25 a 27 del expediente. 29 Visible a folio 83 del expediente. 11 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López 43.
Se evidencia que, la demanda fue presentada el 10 de agosto de 2020, razón por la cual, operó la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 10 de agosto de 2017. De acuerdo con lo expuesto, la sentencia de primera instancia debe ser modificada para señalar que el reconocimiento en cuestión tiene efectos fiscales a partir del 10 de agosto de 2017, por haber operado la prescripción de las mesadas causadas con antelación a la citada fecha, sin que con ello se vulnere el principio de «non reformatio in pejus» debido a que la situación de la entidad accionada como apelante único no resulta desmejorada. 44.
Por último, se evidencia que el «a quo» negó la pretensión de nulidad de la resolución ADP 6797 de 23 de octubre de 2019, por la cual la entidad accionada decidió no emitir un nuevo pronunciamiento sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la accionante, al estimar que dicho acto administrativo no es susceptible de control judicial, en tanto que no definió la situación jurídica de la parte actora.
Sobre el particular, evidencia la sala que, en efecto, dicho acto administrativo no definió la situación jurídica del accionante, de manera que lo procedente es declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, por no cumplir con los requisitos formales de la demanda, previstos en los artículos 162 y 163 del C.P.A.C.A. que precisan que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión», según la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado30.
En consecuencia, el tribunal modifica la referida decisión, para en su lugar, declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, en lo que se refiere al acto administrativo antes señalado. V. Condena en costas 45. Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 46.
En ese marco, se tiene en cuenta que el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., indica que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación y que la regla general en esta materia es que la condena sea soportada por la parte vencida en la respectiva instancia. De acuerdo con lo anterior, no se impondrá dicha condena al no encontrarse acreditada la causación de costas procesales en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR, la sentencia de 11 de diciembre de 2023, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral el Circuito Judicial de Riohacha, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, cuya parte resolutiva queda en los siguientes términos:
PRIMERO: Declarar la nulidad de la Resolución No. UGM 025631 del 13 de enero de 2012 y la Resolución PAP 12645 del 06 de septiembre de 2010 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 30 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección B, auto de 19 agosto de 2024, radicado: 141001-23-33-000-2019-00402-01 (3979-2021), demandante: Aminta Rivas Vargas, demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar (e). 12 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López - mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la resolución ADP 6797 de 23 de octubre de 2019, por la cual la entidad accionada decidió no emitir un nuevo pronunciamiento sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la accionante, por no ser susceptible de control judicial, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de establecimiento del derecho se ordena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora María Rosa Redondo López identificada con la cédula de ciudadanía número 26.962.816 de Riohacha – La Guajira, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 10 de agosto de 2017, por haber operado la prescripción de las mesadas pensionales causadas con antelación a dicha fecha, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: La UGPP hará la actualización de las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado: R: RH índice final índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar es la siguiente: Se aclara que, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
CUARTO: La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
QUINTO: Sin costas de primera instancia.
SEXTO: Por secretaría repórtese inmediatamente si contra la presente sentencia se formula recurso de apelación. De igual manera, una vez ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en el sistema SAMAI y en los registros internos del juzgado.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previa verificación que todo lo actuado esté debidamente incorporado al expediente y registrado en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 13 Radicado: 44001334000320200009801 Demandante: María Rosa Redondo López CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado La presente providencia fue discutida en sala telemática del 30 de abril de 2025 y firmada por los integrantes del Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. Firmado Por: Dilam Andres Gamez Quijada Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 9d920dab17abaa63db49f54cae798b1bf379a1c3007089c7da69ce1e6231a8ba Documento generado en 12/06/2025 07:59:40 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica