República de Colombia Rama Judicial Jurisdicción Contenciosa Administrativa Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira 1 MAGISTRADA PONENTE: CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, diecinueve (19) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Cumplimiento Demandante: Leydi Lorena Cortés Salcedo Demandado: Nación - Presidente de la República Vinculados: Ministerio del Interior - Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 Instancia: Primera Visto el informe secretarial que antecede, procede el Tribunal Administrativo de La Guajira a dictar sentencia de primera instancia dentro del medio de control de cumplimiento, impetrado por la ciudadana Leydi Lorena Cortés Salcedo en contra de la Nación – Presidente de la República, en procura de que se ordene el cumplimiento del artículo 35 de la Ley 2335 del 2023, y en consecuencia el Gobierno Nacional presente ante el Congreso de la República el proyecto de ley mediante la cual se adopta los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda basado en los resultados del censo nacional de 2018 realizado por el DANE, y que, en virtud de estos, se asegure la justa representación de los habitantes del departamento de La Guajira en la Cámara de Representantes, asignando las cuatro (4) curules correspondientes.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Hechos (fls. 5-13) Como fundamentos fácticos, la actora señaló que actualmente la circunscripción territorial del departamento de La Guajira, contaba con solo dos (2) curules en la Cámara de Representantes, y que el último Censo Nacional de Población y Vivienda fue realizado por la autoridad competente en el año 2018.
Sostuvo que a la fecha, el Gobierno Nacional no ha cumplido con el deber legal de presentar al Congreso de la República el proyecto de ley mediante la cual se adopta los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda 2018, deber impuesto en el artículo 35 de la Ley 2335 de 2023. Alegó que el incumplimiento del Gobierno Nacional de presentar al Congreso de la República el proyecto de ley mediante la cual se adopta en los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda 2018, afecta de manera grave no solamente al estado de derecho, el imperio de la ley y el principio de legalidad, si no mediatamente también los derechos e intereses colectivos, sociales y políticos de los habitantes de La Guajira y los fundamentales propios y de los niños, flagrante y gravemente amenazados y violados por el “statu quo” ilegal actual en consecuencia del cual se imposibilita a la organización electoral colombiana cumplir lo preceptuado en el Art. Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 2 176 de la CN, y las normas nacionales e internacionales citadas, en lo que a la representación política de las Guajiras y Guajiros en la Cámara de Representantes corresponde.
Afirmó que el censo realizado en el año 1985 se encuentra obsoleto y no refleja la realidad poblacional actual del departamento de La Guajira, en el cual se señaló que dicha circunscripción contaba con 299.955 habitantes, lo que conlleva a que actualmente la circunscripción territorial de La Guajira, correspondiente al departamento de La Guajira, cuente con solamente dos (2) curules en la Cámara de Representantes, cuando la realidad es que tal departamento cuenta con 812.380 habitantes, por lo que le correspondería por mandato constitucional cuatro (4) curules.
A su juicio, la anterior situación afecta gravemente los intereses y derechos colectivos, políticos y sociales de los habitantes del departamento de La Guajira, en especial de las niñas y niños habitantes en este territorio, así como de los grupos minoritarios indígenas, afro y otros. 1.2 Pretensiones (fl. 14) Mediante el medio de control de la referencia, la accionante solicitó: “1.
Que el Honorable Tribunal ordene, se dé cumplimiento por parte del Gobierno Nacional, al deber legal consagrado en el Art. 35 de la Ley 2335 de 2023, consistente en presentar al Congreso de la República el proyecto de ley mediante la cual se adopta en los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018. 2. Que ordene, se adelanten por parte del Gobierno Nacional las acciones de su competencia dirigidas a garantizar la justa representación de los habitantes de La Guajira en la Cámara de Representantes, correspondiente a 4 curules, según los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018.” 1.3 Contestación de la demanda 1.3.1 Presidente de la República (fl. 51-61 El Presidente de la República, mediante apoderado judicial, descorrió el traslado de la demanda, oponiéndose a las pretensiones debido a que ha realizado gestiones para que el censo nacional del año 2018 realizado por el DANE sea proyecto de Ley.
A su vez, sostuvo que, su representado, no ejercía la representación de la Nación para efectos del caso de la referencia, ello dado que, no tenía competencia legal que le permitiera asumir las intervenciones que se requerían, ni mucho menos podía asumir competencias propias de otras autoridades, por expresa prohibición de la Constitución Política, por lo que solicitó se le desvinculara del presente trámite, al no estar legitimado en la causa para actuar como parte demandada.
En cuanto al fondo del asunto, afirmó que el Gobierno Nacional cumplió con su obligación de tramitar ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 417 Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 3 de 2020 Cámara “Por la cual se adoptan los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda – CNPV 2018”, conforme a lo señalado en el artículo 7 de la Ley 79 de 1993 (Derogada por la Ley 2335 de 2023), sin embargo, el mismo fue archivado por tránsito de legislatura, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley 5 de 1992.
En virtud de lo anterior, solicitó desvincular al Presidente de la República del presente trámite y declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, o si es del caso, negar las pretensiones de la misma, dado que, el Gobierno Nacional ha realizado gestiones tendientes a dar cumplimiento al artículo 35 de la Ley 2335 del 3 de octubre de 2023. 1.3.2 Ministerio del Interior (fl. 103-108) Mediante apoderado judicial, la cartera ministerial vinculada al presente trámite presentó informe en el que solicitó declarar improcedente la acción de la referencia, o en su defecto, se negar las pretensiones de la demanda.
En primer término alegó que, en el expediente no se encontraba acreditado que la parte actora haya requerido al Ministerio del Interior con el propósito de que esta entidad materialice el contenido de las normas que pretende hacer cumplir mediante el presente medio de control. Señaló además que, el Gobierno Nacional cumplió con su obligación de tramitar ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 417 de 2020 Cámara “Por la cual se adoptan los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda – CNPV 2018”, conforme a lo señalado en el artículo 7 de la Ley 79 de 1993 (Derogada por la Ley 2335 de 2023), sin embargo, el mismo fue archivado por tránsito de legislatura, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley 5 de 1992. 1.3.3.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (fl. 117-128) Mediante apoderado judicial el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, rindió informe en el que solicitó se negaran las pretensiones de la demanda. Para sustentar tal pedido, sostuvo que, el Gobierno Nacional no ha incurrido en omisión alguna en lo referente a lo establecido en el artículo 35 de la Ley 2335 de 2023, toda vez que en vigencia del artículo 7 de la Ley 79 de 1993, el Gobierno Nacional presentó al Congreso el proyecto de ley para adoptar los resultados del censo 2018.
Afirmó que, pese a las acciones adelantadas para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 7 de la Ley 79 de 1993, los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en el año 2018 no fueron adoptados por el Congreso de la República, razón por la cual, al día de hoy, el último censo adoptado es el realizado en el año 1985.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 4 Finalmente alegó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, si bien le asiste al DANE la función de preparar los proyectos de Ley relacionados con su ramo, la iniciativa recae en cabeza del Ministerio del Interior, razón por la cual, se configura un claro supuesto de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4 Trámite procesal La demanda fue repartida al despacho ponente el 20 de febrero de 2025 (fl. 30).
Mediante auto del 25 de febrero del año en curso se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó notificar a la autoridad accionada. (fl. 32). A su vez, mediante auto del 6 de marzo de 2025, se dispuso la vinculación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- y el Ministerio del Interior (fl75). Finalmente, el proceso ingresó al despacho para emitir sentencia el 14 de marzo de 2025.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con el artículo 152 numeral 14 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 20211, este tribunal es competente para conocer en primera instancia de la acción de cumplimiento de la referencia, dirigida contra autoridad del orden nacional, como lo es el señor presidente de la República.
Norma cuyo cumplimiento se persigue En la acción se persigue, con el alcance indicado en la demanda, el cumplimiento del artículo 35 de la Ley 2335 de 2023 “Por la cual se expiden disposiciones sobre las estadísticas oficiales en el país”, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO
35. ADOPCIÓN DEL CENSO NACIONAL DE POBLACIÓN Y VIVIENDA. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrega oficial de resultados y de la evaluación de los datos obtenidos en el censo, el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso de la República el proyecto de ley mediante la cual se adopta en los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda”.. 2.3 Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿La presente acción de cumplimiento es procedente para estudiar de fondo las pretensiones que se formulan en la demanda y especialmente la de obtener el cumplimiento del artículo 35 de la Ley 2335 de 2023? 1 POR MEDIO DE LA CUAL SE REFORMA EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -LEY 1437 DE 2011- Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE DESCONGESTIÓN EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN ANTE LA JURISDICCIÓN Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 5 Adicionalmente y solo en el evento en que la respuesta al anterior interrogante sea positiva, deberá establecerse si ¿Hay lugar a ordenar al Presidente de la República y al Ministerio del Interior, dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 2335 de 2023? 2.4 Tesis de la Sala La tesis del tribunal consiste en afirmar que acreditada la procedencia de la acción constitucional dirigida en contra del Presidente de la República y el Ministerio del Interior, se encuentra que el Gobierno Nacional no ha desatendido el deber legal que le impone el artículo 35 de la Ley 2335 de 2023, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda.
A su vez, frente al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, se rechazará el presente medio de control atendiendo que no se acreditó el requisito de procedibilidad de constituir en renuencia a tal entidad. 2.5 Naturaleza de la acción de cumplimiento Según el artículo 87 de la Carta Política de Colombia, toda persona podrá "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
(…)". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos" y finalmente el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011, dispone "Toda persona podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos." Al respecto la Honorable Corte Constitucional ha señalado: “(…) el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 2(Negrilla de la Sala). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: “Art. 9°.- Improcedibilidad.
La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. 2 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 6 Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.
Por su parte, el Honorable Consejo de Estado por vía jurisprudencial desarrolló los requisitos mínimos de procedencia de la acción de cumplimiento que se desprenden de la Ley 393 de 1997, así3: “La renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El referido artículo señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)4.
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que la hace procedente.
A contrario sensu, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º)." En este contexto, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos, siempre y cuando se cumplan simultáneamente los requisitos de procedibilidad. 2.5.1.
De la renuencia Al respecto, el inciso 2º del artículo 8°5 en concordancia con el numeral 5° del artículo 106 de la Ley 393 de 1997 y el artículo 161 de la Ley 1437 de 20117, expresamente han establecido la constitución de renuencia como requisito de procedibilidad de la 3 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Rocío Araújo Oñate, sentencia del catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 76001-23-33-000-2018-01310- 01(ACU).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) - Radicación Número: 11001- 33-42-047-2016-00784-01(Acu). 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 5 "Procedibilidad.
Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud." 6 5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo del artículo 8º de la presente Ley, y que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva. 7 "La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 3.
Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8 de la Ley 393 de 1997." Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 7 acción de cumplimiento, por lo tanto, corresponde a la accionante en cumplimiento de los requisitos de la demanda, anexar la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo “presuntamente” desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
Por su parte, en lo que atañe al requisito de constitución de renuencia, el Honorable Consejo de Estado ha manifestado: "Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “… el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”8.
Para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante en su petición haga mención explícita y expresa a que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir que lo pretendido –de acuerdo con el contenido de la solicitud– es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de éste pueda inferirse el propósito de agotar el prerrequisito en mención."9 De acuerdo con lo anterior, se tiene que para satisfacer a cabalidad el requisito de procedencia de la presente acción se deben tener en cuenta dos supuestos: de un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia por parte de la autoridad.
Además, se tiene que la renuencia puede presentarse de dos formas, expresa – cuando la autoridad se ratifica en el incumplimiento de la norma, o tácita – cuando la autoridad requerida guarda silencio frente a la solicitud de cumplimiento-. Bajo este norte, el tribunal al analizar el material probatorio existente dentro del expediente, observa a folio 16 el escrito mediante el cual el accionante solicitó al Presidente de la República el cumplimiento del artículo 35 de la Ley 2335 de 2023.
Frente a la anterior solicitud, también reposa en el expediente el oficio OFI24- 00229486 del 21 de noviembre de 202410, mediante el cual el Presidente de la República, a través de la coordinación de atención de la ciudadanía, dio respuesta en los siguientes términos: “Por lo anterior, en razón a su solicitud, me permito informarle que, de conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ", modificado por la Ley 1755 de 2015, se ha dado traslado a su comunicación al Departamento Nacional de Planeación – DNP y al Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, entidades legalmente facultadas, para conocer del tema expuesto por usted en su 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011- 01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiterada en varios pronunciamientos entre los cuales cabe destacar el fallo del 9 de agosto de 2018.
Rad. 25000-23-41-000-2018-00397-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Rocío Araújo Oñate, sentencia del catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 76001-23-33-000-2018-01310-01(ACU). 10 Folio fl. 28 Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 8 misiva, y tomar las acciones a que haya lugar, de acuerdo a la consideración y fines pertinentes.” A su vez, se advierte que, si bien el Ministerio del Interior no fue señalado como entidad accionada dentro del proceso de la referencia, por lo cual la actora no estaba obligada a constituir a ésta en renuencia, se advierte que, de las pruebas arrimadas al plenario, puede concluirse que dicho requisito se encuentra igualmente cumplido frente a tal cartera ministerial.
Lo anterior, encuentra sustento en la tesis expuesta por el Consejo de Estado al desatar una acción de cumplimiento, con similares circunstancias fácticas, en la que señaló lo siguiente: “(…)Advierte la Sala que, como lo expuso el tribunal, en este preciso caso es lo procedente tener por superada esta omisión del demandante respecto de la carga de acudir en vía administrativa al presidente de la República para que, este último, atendiera su deber reglamentario del parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 2040 de 2020, esto con fundamento en la tesis expuesta por esta Sección en fallo dictado en sede de acción de cumplimiento que data de 6 de septiembre de 201211 y que resulta perfectamente aplicable al asunto objeto de debate.
En esa oportunidad, la Sala de Decisión se encargó de analizar si existía o no omisión de la facultad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional, pero al revisar el cumplimiento del requisito de procedencia de la acción, advirtió que, como sucede en este caso, el apoderado judicial del presidente de la República señaló que solo se constituyó en renuencia a los ministerios accionados.
Frente a lo anterior, en esa oportunidad se puso de presente que de conformidad con el artículo 115 de la CP, el Gobierno Nacional lo conforma el presidente de la república y el respectivo ministro o director del departamento administrativo, entonces, “…al haberse requerido a una de las autoridades que conforman el Gobierno Nacional, se entiende que la reclamación cobija al Gobierno propiamente dicho, inclusive al Presidente de la República”, esto con fundamento en que: “(…) si bien es cierto el artículo 189 de la Constitución Política prevé en el numeral 11 que corresponde al presidente de la República la función de ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, lo cierto es que esta atribución la desarrolla junto con el ministro del ramo respectivo, conforme con el artículo 115 de la Constitución Política.
Se trata de una manifestación de desconcentración por funciones que el presidente de la República radica en los ministros; por ello, el artículo 58 de la Ley 489 de 1998 señala que `Compete al Presidente de la República distribuir entre ellos (ministerios y departamentos administrativos) los negocios según su naturaleza´. Así, en virtud de tal desconcentración, de manera general, una de las funciones de los ministerios, conforme con el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, es “2.
Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al presidente de la República como suprema autoridad 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. No. 76001233100020110136601, M.P. Alberto Yepes Barreiro Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 9 administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones” y, específicamente en el sector salud, como lo dispone el artículo 6 del Decreto 4107 de 2011 `(…) 8.
Preparar los proyectos de decreto y resoluciones ejecutivas que deban expedirse en ejercicio de las atribuciones correspondientes al presidente de la República como suprema autoridad administrativa, en los asuntos de su competencia´”. La Sala en esta oportunidad hará eco de dicha postura jurisprudencial, en este preciso caso, porque si bien es cierto la parte demandante no dio cuenta de haber constituido en renuencia al presidente de la República, respecto del presunto incumplimiento del mandato reglamentario contenido en el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 2040 de 2020, en realidad se trata de una obligación que el legislador impuso al Gobierno Nacional que en este evento estaría conformado por el primer mandatario y el director del DAFP, autoridad frente a la cual sí se probó haber acudido en sede administrativa antes de la presentación de la demanda de la referencia. (…) En conclusión, la Sala, como ya se anticipó, dará continuidad a la postura según la cual cuando se reclama el ejercicio de la potestad reglamentaria en cabeza del Gobierno Nacional y solo se agote el requisito de constitución en renuencia al respectivo ministerio o departamento administrativo, es lo procedente tener por satisfecha dicha exigencia respecto del presidente de la República, según los argumentos ya manifestados12”.
La tesis expuesta por el Consejo de Estado permite concluir que, el Gobierno Nacional está compuesto por el presidente de la República y por el respectivo ministerio o departamento, por lo cual, al haberse exigido tal cumplimiento en este caso al Presidente de la República, debe considerarse satisfecho el requisito de constitución en renuencia también frente a la cartera ministerial vinculada.
Bajo este contexto, quedó debidamente acreditado que la parte accionante en aras de agotar el requisito de procedibilidad, denominado constitución de renuencia, solicitó directamente al Presidente de la República de Colombia el cumplimiento del artículo 35 de la Ley 2335 de 2023. Así las cosas, y como quiera que la solicitud fue hecha con el propósito de cumplir el requisito de renuencia para los fines de la presente acción de cumplimiento el tribunal encuentra satisfecho el requisito de procedibilidad, frente al Gobierno Nacional integrado en este caso por el Presidente de la República y el Ministerio del interior.
Por otra parte, debe precisarse que, distinta suerte corre el presente medio de control frente al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), dado que aun cuando también forma parte del gobierno, en el expediente no hay prueba alguna que demuestre que la actora acudió ante tal entidad en procura de solicitar el cumplimiento de la norma que se alega desatendida.
Y es que, si bien en el plenario reposa el oficio No. 230 del 11 de diciembre de 2024, mediante el cual el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 44001- 23-40-000-2021-00025-01(ACU) Actor: PROCURADOR 154 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTRO Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 10 emitió pronunciamiento, este se produjo como consecuencia del traslado por competencia que hiciera la presidencia de la república de dicha petición. Lo anterior, impone entonces concluir que frente al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) no se agotó el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia, por lo que se impone frente a tal entidad rechazar el medio de control de la referencia. 2.5.2.
Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes La parte actora impetró la demanda de la referencia, en procura de que se ordene el cumplimiento del artículo 35 de la Ley 2335 de 2023, y en consecuencia se sancione ante el Congreso de la República el proyecto de ley mediante el cual se adopten los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda, es decir se trata de una ley en sentido formal que satisface el requisito en mención13. 2.5.3.
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. De conformidad con la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, el objeto del medio de control de cumplimiento es que se ordene acatar un mandato claro, expreso y exigible, contenido en “…normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.14 En extenso, sobre el carácter imperativo e inobjetable de la norma que se alegue incumplida, el máximo ente de lo contencioso administrativo ha considerado que: “Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
(…)”. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: (…) Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente 13 Sentencia C-893/99 "(…) esta acción puede ser utilizada para asegurar el cumplimiento de todas las normas con fuerza de ley, lo cual incluye no sólo a las leyes en sentido formal, que por el sólo hecho de ser expedidas por el Congreso y sancionadas por el Presidente, tienen fuerza de ley, sino también a otros actos normativos, que sin ser leyes formalmente, tienen por expreso mandato constitucional, fuerza de ley, como sucede con los decretos de facultades extraordinarias." 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 44001-23-40-000- 2017-00304-01(acu) Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 11 precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad".15 (subrayado fuera del texto original.
La parte actora manifiesta en su escrito de demanda que el Presidente de la República ha incumplido el deber legal impuesto en el artículo 35 de la Ley 2335 de 2023, a través del cual, el legislador impuso al Gobierno Nacional el deber de presentar dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrega oficial de resultados y de la evaluación de los datos obtenidos en el censo de población y vivienda al Congreso de la República el proyecto de ley mediante la cual se adopta los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda.
Bajo este norte, sea lo primero resaltar que acorde con la disposición del artículo 115 de la Constitución Política, el “Gobierno Nacional” se conforma por el Presidente y el Ministro del ramo respectivo. Así las cosas, en el sub-lite se tiene que también es evidente que la norma cuyo cumplimiento se persigue, establece el ejercicio de una facultad determinada en cabeza del Gobierno Nacional, esta es, la potestad reglamentaria, facultad que por mandato constitucional se encuentra atribuida al Presidente de la República: “ARTICULO 189.
Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” Sobre la potestad reglamentaria ha expresado la Corte Constitucional16: “La potestad reglamentaria es “ la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”.
Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso.
Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.” Ahora, en torno a la viabilidad de la acción de cumplimiento para obligar al Presidente de la República a que ejerza la potestad reglamentaria, en un primer momento consideró el Consejo de Estado que esta se tornaba improcedente, dado que, entre otras razones, se estimó que no era factible imponer al presidente el ejercicio de una 15 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección quinta, sentencia de quince (15) de octubre de dos mil quince (2015).
Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro (E) 16 Sentencia C-810 de 2014. Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 12 potestad que deviene de la misma Constitución, dado que no constituye un deber legal inobjetable17. Con todo, tal posición fue variada en sentencia de 9 de julio de 201118, en la que se señaló la viabilidad de la acción de cumplimiento en aquellos casos en que el legislador establece un término para desarrollar la potestad reglamentaria y dicho término ha expirado: “…ha querido destacar la Sala que el ejercicio de la potestad reglamentaria por cuenta del Presidente de la República, no está sujeto a límite temporal alguno, pero que si el legislador le impone un plazo para su ejercicio, ello a más de ser constitucional, sí puede calificarse como un deber inobjetable que pueda exigirse por conducto de la acción de cumplimiento, pues lo que se hace certero e inobjetable no es el contenido de la reglamentación, campo donde el ejecutivo tiene cierta discrecionalidad, sino el deber de desarrollar la potestad reglamentaria dentro de cierto límite de tiempo.
En definitiva, la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo, siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997”.
Tal posición fue reiterada en el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección quinta, consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, sentencia de seis (6) de septiembre de dos mil doce (2012), radicación número: 76001-23-31- 000-2011-01366-01(ACU) y consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia de cuatro (04) de diciembre de dos mil trece (2013), radicación número: 25000-23-41- 000-2013-01775-01(ACU).
En ese contexto, la sala acoge nuevamente dicho criterio, dado que se advierte que la norma cuyo cumplimiento se depreca estableció un término concreto para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del presidente, esto es, tres (3) meses luego de la entrega oficial de resultados y de la evaluación de los datos obtenidos en el censo de población y vivienda.
En ese sentido, para la sala se satisface el requisito de que el mandato sea imperativo e inobjetable, estando radicado en cabeza del Gobierno Nacional – Presidente de la República y el Ministerio del Interior, toda vez que el contenido obligacional y el carácter de mandato inobjetable viene dado por la redacción y estructura misma de la norma en cuestión, de la que sin lugar a dudas se desprende que se trata de un deber que es señalado en forma precisa, clara y actual para el Gobierno Nacional, encabezado por el Presidente de la República como jefe de gobierno y quien tiene la atribución constitucional de ejercer la potestad reglamentaria. 2.5.4 Requisito de subsidiariedad. 17 Sentencia del 15 de mayo de 2003 (Ref. 2002-2857-01), Sección Quinta del Consejo de Estado.
Ver también Consejo de Estado, sección quinta. Sentencia de 27 de mayo de 2004, Rad. 250002324000200301683-02 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección quinta. Sentencia de 9 de julio de 2011, Radicado. ACU 2010-0629, M.P. Susana Buitrago Valencia. Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 13 Adicionalmente, advierte la sala que para lograr el cumplimiento de la obligación que se tiene por incumplida, la parte accionante no cuenta con mecanismos ordinarios eficaces, conforme a lo señalado en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, lo que deviene en que la presente acción constitucional es procedente.
En ese sentido, se descarta que pueda hacer uso de acciones como las de tutela, grupo, popular u ordinarias civiles o contencioso administrativas. 2.5.5 Que la norma cuyo cumplimiento se persigue no sea de aquellas que establezcan gastos (artículo 9 parágrafo ley 393 de 1997), salvo que la erogación ya esté contemplada en el presupuesto de apropiaciones.
De la lectura del parágrafo del artículo 35 de la Ley 2335 de 2023, se desprende sin lugar a equívocos, que dicha norma no es de aquellas que establecen gastos, sino una obligación de hacer para el Gobierno Nacional –ejercer la potestad reglamentaria cuyo origen y atribución general deviene del Constituyente mismo-. 2.5.6 Del incumplimiento alegado.
Resuelto el primero de los problemas jurídicos que han sido planteados en la presente causa, esto es, el de la procedibilidad de la acción de cumplimiento, conviene ocuparse entonces de establecer si hay lugar a ordenar al presidente de la República y al Ministerio del Interior dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 2335 de 2023 “Por la cual se expiden disposiciones sobre las estadísticas oficiales en el país”.
Ahora bien, se tiene que, dentro de la oportunidad legal concedida el presidente de la República y el Ministerio del Interior informaron de forma coincidente que habían dado cumplimiento al mandato impuesto en la norma referida, señalando lo siguiente: “En primera medida es preciso indicar que el Gobierno Nacional cumplió con su obligación de tramitar ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 417 de 2020 Cámara “Por la cual se adoptan los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda – CNPV 2018”, conforme a lo señalado en el artículo 7 de la Ley 79 de 1993 (Derogada por la Ley 2335 de 2023); en segunda medida debe advertirse que el Departamento Administrativo no cuenta con iniciativa legislativa, en consecuencia las gestiones que se realizaron por parte del Gobierno Nacional para el cumplimiento del referido artículo fueron llevadas a cabo por el Ministerio del Interior de manera articulada con el DANE.
Así mismo, debe ponerse de presente que la Ley 2335 de 2023 tiene vigencia desde el 3 de octubre de la mencionada anualidad, fecha desde la cual la entidad no ha realizado un nuevo Censo Nacional de Población y Vivienda, como se explicará más adelante. Adicionalmente, nos permitimos señalar que el DANE realizó en el 2018 el último Censo Nacional de Población y Vivienda -CNPV que corresponde a información censal oficial y actualizada a la fecha.
Esta operación estadística logró obtener la información demográfica y social del territorio nacional y sus entidades territoriales a nivel de hogares y personas, así como de las características estructurales de las viviendas en las que habitan. El Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio del Interior con acompañamiento del DANE, presentó ante el Congreso de la República el proyecto de Ley para adoptar los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda – CNPV 2018, en el que se destaca que: Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 14 (i) El 18 de septiembre de 2020 fue publicado el Proyecto de Ley No. 417 de 2020 Cámara “Por la cual se adoptan los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda – CNPV 2018”, en la Gaceta del Congreso número 947 en las páginas 21 a la 23.
(ii) El 8 de abril de 2021 fue publicado en la Gaceta del Congreso número 245 en las páginas 23 a 25 el informe de ponencia positiva para su primer debate, emitido por el Representante a la Cámara Néstor Leonardo Rico Rico, mediante el cual se solicita a la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, aprobarlo en primer debate. (iii) El 20 de junio de 2021 el Proyecto de Ley No. 417 de 2020 “Cámara es archivado por tránsito de legislatura, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso, Senado y la Cámara de representantes”.
(iv) En efecto el citado artículo 190 Ibídem, refiere: “Articulo 190 Transito de Legislatura. Los proyectos distintos a los referidos a leyes estatutarias que no hubieren completado su trámite en una legislatura y fueren aprobados en primer debate en alguna de las cámaras, continuaran su curso en las siguiente en el estado en que se encontraren.
Ningún proyecto será considerado en más de dos legislaturas”. De lo anterior, esta sala advierte que, en efecto, la norma cuyo cumplimiento se depreca se encuentra contenida en el artículo 35 de la Ley 2335 de 2023, la cual fue sancionada el 3 de octubre de 202319. Aunado a ello, se tiene que, el deber legal impuesto en dicha norma solo nacía una vez se entregara por parte de la autoridad competente el resultado del Censo Nacional de Población y Vivienda, pues a partir de allí, el Gobierno Nacional contaría con tres (3) meses para presentar el proyecto de Ley.
Sin embargo, las pruebas arrimadas al plenario, y los informes allegados por la autoridad accionada y las vinculadas, permiten establecer que, con posterioridad a la expedición de la Ley 2335 de 2023, no se ha realizado un nuevo censo de población y vivienda por parte del DANE como la autoridad competente para ello, por lo que no es posible, exigir al Gobierno Nacional el cumplimento del deber allí impuesto.
Y es que nótese que, de los informes rendidos se evidencia que el último censo electoral realizado por el DANE, data del año 2018, esto es, con anterioridad a la expedición de la Ley 2335 de 2023, época para la cual aún no estaba vigente la norma cuyo cumplimiento se depreca. Sin embargo, las autoridades que conforman el Gobierno Nacional dentro del presente proceso alegaron que, a pesar de la inexistencia de la Ley 2335 de 2023, en el año 2020 se publicó el proyecto de Ley No. 417 de 2020 “Por la cual se adoptan los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda – CNPV 2018”, en la Gaceta del Congreso número 947, ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 79 de 1993 "Por la cual se regula la realización de los Censos de Población y Vivienda en todo el territorio nacional". 19 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2335_2023_pr001.html#58 Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 15 Dicho proyecto de ley fue archivado el 20 de junio de 2021 en atención a lo reglado en el artículo 190 de la Ley 5 de 1992 (por medio de la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes), al no haber sido completado su trámite de aprobación en una legislatura.
El recuento hasta aquí realizado impone concluir que, a la fecha, el Gobierno Nacional no ha incumplido el mandato impuesto en el artículo 35 de la Ley 2335 de 2023, dado que el último censo de población y vivienda fue realizado en el año 2018, cuando aún no se había promulgado la citada Ley y sobre éste fue presentado el citado proyecto de Ley No. 417 de 2020 “Por la cual se adoptan los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda – CNPV 2018”.
Conclusión. Por las anteriores razones acreditada la procedencia de la acción constitucional en referencia se negarán las pretensiones de la demanda. 2.5.4 Condena en costas El artículo 21 de la ley 393 de 1997 establece que el fallo contendrá, si hubiere lugar a ello, la condena en costas, y el artículo 30 ibídem remite al CCA hoy CPACA, en los aspectos no contemplados en dicha ley, siempre que sean compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento.
Por su parte, el artículo 188 CPACA otorga al juez la facultad de disponer sobre la aludida condena, salvo en los procesos en que se ventile un interés público. En el presente caso, no se impondrá condena en costas, por tratarse de una acción pública20. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento impetrada por la ciudadana Leydi Lorena Cortés Salcedo, en cuanto al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, -DANE- de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de cumplimiento impetrada por la ciudadana Leydi Lorena Cortés Salcedo en contra de la Nación – Presidente de la República – Ministerio del Interior, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia. 20 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez Bogotá, D.C., julio seis (6) de dos mil dieciséis (2016) Radicado número: 250002337000-2012-00174-01 [20486] Actor: Diego Javier Jiménez Giraldo Demandado: UAE – DIAN Radicación Expediente No. 44-001-23-40-000-2025-00017-00 16 TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Por secretaría, repórtese inmediatamente si contra la presente sentencia se formula recurso de apelación. De igual manera, una vez ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en el sistema de información SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firmada electrónicamente CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado Firmado Por: Carmen Cecilia Plata Jimenez Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 3b05cda0f4dc951dfc0a3fae5d2dbe655e4225f9af82c3f1907783394b732a25 Documento generado en 26/03/2025 12:45:43 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica