Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 MAGISTRADA PONENTE: MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Riohacha, Distrito Especial, Cultural y Turístico, cuatro de diciembre de dos mil veinticuatro. RADICACIÓN: 44-001-33-40-003-2018-00312-01 DEMANDANTE: MARÍA NELLY MEJÍA RESTREPO DEMANDADA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ACCION: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: Sentencia confirma/ pensión gracia. Competencia. Conforme con lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 1531, procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo Ora del Circuito Judicial de Riohacha, mediante la cual se acceden las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones2. La señora María Nelly Mejía Restrepo través de apoderado, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicita: Primera.-QUE SE DECLARE LA NULIDAD de la RESOLUCIÓN No. RDP 020314 del 25 de mayo de 2016, suscrita por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARÁFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (U.G.P.P.) y “Por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de Jubilación Gracia” a la Actora, la señora MARÍA NELLY SOCORRO MEJÍIA RESTREPO.
Segunda.- QUE SE DECLARE LA NULIDAD de la RESOLUCIÓN No. RDP 027896 del 28 de Julio de 2016, suscrita por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (U.G.P.P.) y “Por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución 22338 del 14 de junio de 2016”, que había interpuesto la señora MARÍA NELLY SOCORRO MEJÍA RESTREPO contra la Resolución No. RDP 020314/ 2016, en cuanto CONFIRMÓ impropiamente la Resolución No. 22338 del 14 de junio de 2016” en lugar de hacerlo con aquella (la Resolución No. RDP 020314/ 2016).
Tercera.- QUE SE DECLARE LA NULIDAD de la RESOLUCIÓN No. RDP 037637 del 06 de Octubre de 2016, suscrita por el Director de Pensiones de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (U.G.P.P) y “Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución 22338 del 14 de junio de 2016”, que había interpuesto- en forma subsidiaria- la señora MARÍA NELLY 1 ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 2 Fl.134-135 Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 SOCORRO MEJÍA RESTREPO contra la Resolución No. RDP 020314/ 2016 en cuanto CONFIRMÓ impropiamente “la Resolución No. 22338 del 14 de junio de 2016” en lugar de hacerlo con aquella (la Resolución No. RDP 020314 / 2016).
Cuarta.- QUE SE DECLARE LA NULIDAD de la RESOLUCIÓN No. RDP 046653 del 12 de Diciembre de 2016, suscrita por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales (E ) de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (U.G.P.P) y “Por la cual se modifica la Resolución No. RDP 027896 del 28 de julio de 2016 del Sr. (a) MEJÍA RESTREPO MARÍA NELLY SOCORRO, con CC No. 41.459.675” para ACLARAR o rectificar las Resoluciones Nos. RDP 027896 Y 37637/2016, en el sentido de que SE CONFIRMA- en todas y cada una de sus partes- la Resolución No. RDP 020314 / 2.016 y no como impropiamente se había anotado: "la resolución No. 22338 del 14 de junio de 2.016.
Quinta.-QUE, como consecuencia de las anteriores declaraciones de NULIDAD y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SE CONDENE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓ PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (U.G.P.P), al reconocimiento y pago de la Pensión “Gracia” de jubilación, a que tiene derecho la Actora, la señora MARÍA NELLY SOCORRO MEJÍA RESTREPO, en la cuantía determinada por todos los factores salariales devengados entre el 22 de junio de 2.007 y el 22 de junio de 2.008, año inmediatamente anterior a la consolidación de su status jurídico de pensionada, esto es: con efectos fiscales a partir del 22 de junio de 2.008, fecha en la cual la DEMANDANTE cumplió los requisitos de EDAD y TIEMPOS DE SERVICIOS docentes, exigidos por la preceptiva jurídica que gobierna la materia.
Al computarse únicamente los servicios docentes, que se acreditaron durante la “segunda” actuación administrativa y cuya prueba se aportará en el transcurso de la presente actuación judicial; vale decir, los servicios prestados a los entes territoriales: Departamento del CESAR, del TOLIMA y de LA GUAJIRA, en forma discontinua, Sexta.-QUE, de igual modo, SE CONDENE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (U.G.P.P) a que RECONOZCA y PAGUE los INCREMENTOS LEGALES ANUALES, año por año, a partir del 1° de Enero de 2.009 y según los parámetros establecidos en la Ley 4 de 1.976 en la Ley 71 de 1.988 y demás normas que las complementan o han subrogado (verbi gratia: el Decreto Nacional 36 de 2015) más las mesadas semestral y adicional (14) desde cuando se hizo EFECTIVO el derecho al RECONOCIMIENTO de la Pensión “Gracia” de Jubilación y hasta cuando se produzca y quede ejecutoriada la SENTENCIA que aquí se profiera; y de allí en adelante, en forma vitalicia, por tratarse de una obligación de tracto sucesivo.
Séptima.- QUE también SE CONDENE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (U.G.P.P) a RECONOCER y PAGAR en favor de la actora, la señora MARÍA NELLY SOCORRO MEJÍA RESTREPO, la INDEXACIÓN o CORRECIÓN MONETARIA, vale decir: el ajuste o actualización de las condenas por pérdida del valor o capacidad adquisitiva de la moneda de acuerdo con el índice de precios al consumidor según lo preceptuado en el Art. 187/ Inciso final del CPACA vigente (Ley 1437 del 2.011) aplicando la siguiente fórmula: R= RH x índice Final/Índice inicial.
Octava.- QUE SE CONDENE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 SOCIAL (U.G.P.P), a dar CUMPLIMIENTO a la SENTENCIA y al PAGO de los INTERESES MORATORIOS, sobre las anteriores condenas, según lo preceptuado en el Art. 192/ inciso tercero del C.P.A.C.A. 1.2.
Supuestos fácticos3 De lo narrado en la demanda, se pueden extraer como relevantes los siguientes hechos: Manifiesta que la señora María Nelly Socorro Meja Restrepo prestó sus servicios como docente oficial, en forma discontinua en primaria y secundaria en La Guajira, Tolima y Cesar, por un tiempo de 24 años, 8 meses y 7 días, en las siguientes instituciones educativas territoriales: 1.Escuela Rural Mixta “la estación”, de Gamarra – Cesar y escuela urbana N° 2 de la Paz – Cesar (desde el 14 de marzo de 1980 hasta el 15 de febrero de 1983, para un total de 2 años, 11 meses y 1 día. 2.
Escuela rural mixta María Auxiliadora, de Planetas- Tolima (desde el 26 de abril de 1984, hasta el 14 de marzo de 1986; y desde el 08 de mayo de 1992 hasta el 09 de febrero de 1993. Para un total de 2 años 7 meses y 21 días. 3. Institución Educativa “Roig y Villalba” de Fonseca- Guajira desde el 8 de marzo de 1983 hasta el 9 de marzo de 1984; desde el 16 de febrero de 1993 hasta el 20 de abril de 1994, desde el 5 de mayo de 1994 hasta el 1 de enero de 2014.
Alega que, la señora María Nelly Socorro Meja Restrepo, nació el 1 de febrero de 1950, con ello y el tiempo de servicio docente, adquirió el estatus jurídico de pensionada el 22 de junio de 2008. Señala que le fue negado el reconocimiento de pensión gracia por la entidad CAJANAL, a través de las resoluciones 23011 del 26 de septiembre de 2001 y 7689 del 14 de noviembre de 2002, las cuales fueron demandadas ante el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, concediendo las pretensiones, decisión que fue apelada y revocada en segunda instancia por el Consejo de Estado.
Expone que el 22 de febrero de 2016, solicitó por segunda vez el reconocimiento de la pensión gracia, ya que cumplía con los tiempos de servicio y la edad requerida, sin embargo, la solicitud fue negada mediante la resolución 020314 del 25 de mayo de 2016, por lo que presentó un recurso aportando las constancias laborales que certifican su tiempo de servicio a favor de entidades territoriales.
Indica que la UGPP expidió las resoluciones RDP 022338 del 14 de junio de 2016 y RDP 027896 del 28 de julio de 2016, dictando dos actos administrativos sobre la misma petición y luego expidieron las resoluciones RDP 037637 del 6 de octubre de 2016 y RDP 046653 del 12 de diciembre de 2016, agotando así la vía gubernativa. 1.3.- Sentencia apelada4. 3 Fl. 135-142 4 Fl.484-499.
Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha, mediante sentencia del 7 de marzo de 2023, resuelve:
PRIMERO: Declárese la nulidad conforme a las motivaciones vertidas en esta providencia de los siguientes actos administrativos expedidos por la UGPP: (i) Resolución RDP 020314 del 25 de mayo de 2016, por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia" a la actora; (ii) Resolución RDP 027896 del 28 de julio de 2016, por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución 22338 del 14 de junio de 2016 contra la resolución No. RDP 020314 / 2016, en cuanto confirmó impropiamente la resolución No. 22338 del 14 de junio de 2.016", (iii) Resolución No. RDP 037637 del 06 de octubre de 2.016, por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución 22338 del 14 de junio de 2016, que había interpuesto - en forma subsidiaria - la señora María Nelly Socorro Mejía Restrepo contra la resolución No. RDP 020314 2016, en cuanto confirmó impropiamente la resolución No. 22338 del 14 de junio de 2.016", en lugar de hacerlo con aquélla (la resolución No. RDP 0203141 2016); y (iv) Resolución RDP 046653 del 12 de diciembre de 2.016, por la cual se modifica la Resolución No. RDP 027896 del 28 de julio de 2016 de la señora María Nelly Mejía Restrepo, para aclarar o rectificar las resoluciones Nos. RDP 027896 y 37637 / 2016, en el sentido de que se confirma en todas y cada una de sus partes – la resolución No. RDP 020314 de 2016 y no como impropiamente se había anatado: "la resolución 23338 del 14 de junio de 2016”.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, a reconocer y pagar la pensión gracia, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados por la señora María Nelly Socorro Mejía Restrepo durante el mes de septiembre de 2005 al septiembre de 2006”, conforme se indicó en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: Declárese parcialmente probada la excepción de “prescripción” planteada por la entidad accionada, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente diligencia.
CUARTO: Reconocer Personería al abogado Orlando David Pacheco Chica, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.941.567, portador de la tarjeta profesional 138.159 del consejo superior de la judicatura, para actuar en calidad de apoderado de la UGPP, en el presente proceso.
QUINTO: Sin condena en costas, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: Dese cumplimiento al fallo en los términos y condiciones establecidos en los artículos 192, 194, y 195 del CPACA”. Expresa que en el expediente administrativo encontraron inconsistencias en las constancias del tiempo de servicio prestado en La Guajira, en una constancia se determinó que su vinculación era nacionalizada y en otra posterior se indica que es nacional, pues esta disyuntiva se resolvió a favor de la actora al verificar el acto administrativo de su nombramiento en 1994, Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 según la resolución N° 111 del 25 de abril de 1994 y que esta resolución es el apoyo para resolver el interrogante jurídico en este proceso, ya que con este nombramiento y posterior posesión se determinó que desde 1994 su vinculación con el departamento de La Guajira fue de carácter territorial nacionalizado lo cual le permite cumplir con el requisito del tiempo de servicio y obtener el beneficio de la pensión gracia. Indica que la prueba del tiempo de servicio y de la vinculación es relevante, ya que debe incluir datos específicos sobre el tipo de nombramiento, la autoridad que lo realizó, la institución educativa donde se prestaron los servicios, su naturaleza y los períodos de tiempo, lo cual es necesario para aclarar el cumplimiento de los requisitos especiales de la ley 114 de 1913.
Agrega que luego de haber evaluado las constancias y certificaciones aportadas, concluye que la señora María Mejía fue nombrada docente en el departamento de La Guajira con carácter nacionalizado y no nacional, como se certifica en otra constancia. Manifiesta que ha verificado que la vinculación de la demandante con el departamento del Cesar, con carácter territorial, data del 14 de marzo de 1980 según la constancia visible en el folio 270, el jefe de la oficina general de archivo y hojas de vida de la Secretaria de Educación y Cultura del Cesar, indica que por la resolución N° 0523 del 5 de marzo de 1980, emanada de la gobernación del Cesar, fue nombrada maestra de enseñanza básica primaria de la escuela rural mixta la estación del municipio de Gamarra, posesionándose el 14 de marzo de 1980.
Además, señala que el tiempo trabajado fue en educación primaria y su nombramiento tuvo carácter nacionalizado, lo que finalmente le permite consolidar el derecho a la pensión gracia. Determina que los servicios prestados por la demandante desde el 14 de marzo de 1980 son de carácter nacionalizado, por lo tanto, son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia además al sumar el tiempo trabajado en Ibagué y los 15 años en La Guajira, se completan los 20 años de servicio exigidos por la ley 114 de 193 y otras leyes que regulan la pensión gracia, en conclusión, la demandante cumple con los requisitos y, por lo tanto, tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca y pague la pensión gracia creada por la Ley 114 de 1913. 1.4.
Recurso de apelación5. El apoderado de la parte demandada recurre la decisión de primera instancia, solicitando se revoque la sentencia, de acuerdo con los siguientes argumentos: Expresa que no está de acuerdo con el fallo del recurso actual dado que considera que la parte demandante no acreditó de manera suficiente y adecuada el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de una pensión gracia, dada la naturaleza especial de esta prestación, considera que haberla otorgado sin plena certeza del cumplimiento de todos los requisitos estipulados va en contra de varios principios generales del derecho y de la seguridad social.
Señala que al presentar los requisitos para acceder a la pensión gracia, se basó en los documentos del expediente administrativo, específicamente los certificados de 5 Fl.530-538 Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 información laboral expedidos por la Secretaría de Educación de La Guajira el 7 de noviembre de 2014 y el 25 de agosto de 2016 los cuales concluyen que los tiempos de servicio como docente se prestaron con una vinculación de carácter nacional, por esta razón, no es posible computarlos para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, basándose en el numeral 3º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, que establece: “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Expone que contrariamente a las consideraciones del juez de primera instancia, la demandante no cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que, este reconocimiento no sólo contraviene el numeral 3º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, sino también el artículo 128 de la Constitución, que prohíbe recibir más de una asignación del tesoro público o de instituciones en las que el Estado tenga una participación mayoritaria, por lo que la señora María Nelly Mejía no cumple a cabalidad con los requisitos consagrados en la norma para el efecto perseguido, concretamente los requisitos concernientes a la vinculación como docente de carácter municipal, departamental, distrital o nacionalizada y a no haber percibido ni percibir remuneración alguna por parte de la Nación, los tiempos de servicio prestados como docente fueron con una vinculación de carácter Nacional, por lo cual, según las normas que rigen la pensión de jubilación gracia y la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, éstos no pueden ser tenidos en cuenta o contabilizados a efectos de reconocer la prestación pensional en comento.
Concluye que dentro del proceso, no se demostró de manera clara y sin lugar a dudas que el demandante tenía derecho a que se le reconociera y pagara la pensión gracia solicitada por lo que solicita revocar la sentencia de primera instancia, ya que no se ajusta a las normas aplicables ni a su alcance. 1.5.- Control de Legalidad. El Tribunal verificado el control de legalidad, no encuentra que exista vulneración al debido proceso en el caso de referencia. Tampoco, irregularidad alguna o causal de nulidad que invalide lo actuado, razón por la cual procede a continuación a pronunciarse sobre la motivación de esta providencia. 1.6.
Alegatos de conclusión 1.6.1-Entidad demandada6: El apoderado de la entidad demandada en sus alegaciones finales reitera los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Expresa que no está de acuerdo con el fallo del recurso actual dado que considera que la parte demandante no acreditó de manera suficiente y adecuada el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de una pensión gracia, dada la naturaleza especial de esta prestación, considera que haberla otorgado sin plena certeza del cumplimiento de todos los requisitos estipulados va en contra de varios principios generales del derecho y de la seguridad social.
Señala que al presentar los requisitos para acceder a la pensión gracia, se basó en los documentos del expediente administrativo, específicamente los certificados de información laboral expedidos por la Secretaría de Educación de La Guajira el 7 de noviembre de 2014 y el 25 de agosto de 2016 los cuales concluyen que los tiempos de servicio como docente se prestaron con una vinculación de carácter nacional, 6 Fl.645-653 Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 por esta razón, no es posible computarlos para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, basándose en el numeral 3º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, que establece: “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Expone que contrariamente a las consideraciones del juez de primera instancia, la demandante no cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que, este reconocimiento no sólo contraviene el numeral 3º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, sino también el artículo 128 de la Constitución, que prohíbe recibir más de una asignación del tesoro público o de instituciones en las que el Estado tenga una participación mayoritaria, por lo que la señora María Nelly Mejía no cumple a cabalidad con los requisitos consagrados en la norma para el efecto perseguido, concretamente los requisitos concernientes a la vinculación como docente de carácter municipal, departamental, distrital o nacionalizada y a no haber percibido ni percibir remuneración alguna por parte de la Nación, los tiempos de servicio prestados como docente fueron con una vinculación de carácter Nacional, por lo cual, según las normas que rigen la pensión de jubilación gracia y la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, éstos no pueden ser tenidos en cuenta o contabilizados a efectos de reconocer la prestación pensional en comento.
Concluye que dentro del proceso, no se demostró de manera clara y sin lugar a dudas que el demandante tenía derecho a que se le reconociera y pagara la pensión gracia solicitada por lo que solicita revocar la sentencia de primera instancia, ya que no se ajusta a las normas aplicables ni a su alcance. II CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL El Tribunal confirma la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito el día 7 de marzo de 2023, con fundamento en lo siguiente: 2.2.
Problema jurídico. Consiste en determinar en los términos del recurso de apelación, si debe confirmarse o no la sentencia de primera instancia, en virtud de la cual se acceden las pretensiones de la demanda. 2.2.1. Marco conceptual aplicable a la pensión gracia 2.2.2. Generalidades de la pensión gracia El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 creo la pensión gracia en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 Luego, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” El precepto normativo enunciado fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado7, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 transcrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
(…)” Ahora, en sentencia de unificación del 22 de enero del 2015, el Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente Dr. Alfonso Vargas Rincón, aborda los requisitos exigidos para la pensión gracia de un docente nacionalizado vinculado antes del 31 de diciembre de 19808. “El Legislador se permitió que luego de la nacionalización de la educación, establecida por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos.
En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Solangel Castro Pérez ya había prestado sus servicios como docente 7 Consejo De Estado, Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, Sentencia Núm. S-699 De 26 De Agosto De 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Radicado N° 25000-23-42-000-2012-02017-01(0775-14) Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis.” En cuanto a los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 20189 expuso: “De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
En ese sentido, sobre la liquidación de la pensión de gracia en la Jurisprudencia del Consejo de Estado se ha señalado que debe ser liquidada con el 75% sobre la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.10 Tesis que ha esbozado el alto tribunal bajo la siguiente motivación:11 “Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional 9 Consejo De Estado, Sección Segunda, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Fallo Del 21 De Junio De 2018, Proceso Con Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) 10 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Por Importancia Jurídica Ce-Suj-Siii-11-2018, del 21 de junio de 2018, radicación Número: 25000-23-42-000- 2013-04683- 01 (3805-2014), C.P: Carmelo Perdomo Cueter 11 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Radicación Número: 13001-23-33-000-2014-00286-01(0752-19), Fecha: 16 de octubre de 2020, C.P: Carmelo Perdomo Cueter.
Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1 (inciso 2) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor”. (Negrilla ajena al texto). 2.3.
Caso concreto. 2.3.1. Elementos probatorios Del material probatorio allegado al expediente se tienen probados los siguientes supuestos fácticos: -Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora María Nelly Mejía. (Fl.3). -Derecho de petición de fecha 27 de octubre de 2016 presentado por la señora María Nelly Mejía Restrepo ante la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP en el que solicita fotocopias autenticadas de actos administrativos.
(Fl.4-5). -Derecho de petición de fecha 6 de agosto de 2018 presentado por la señora María Nelly Mejía Restrepo ante la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP en el que solicita fotocopias autenticadas de actos administrativos. (Fl.6). -Respuesta de fecha 28 de noviembre de 2016 emitida por la Unidad de Pensiones y Parafiscales a la señora María Nelly Mejía Restrepo.
(Fl.7-8). - Resolución RDP 020314 del 25 de mayo de 2016, por medio de la cual la UGPP niega el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia al actor (Fl.9-14). -Acta de notificación personal de fecha 15 de junio de 2016 emitida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.
(Fl.15). - Resolución N° RDP 027896 del 28 de julio de 2016, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la resolución que niega la pensión (Fl.16-19). Acta de notificación personal de fecha 17 de agosto de 2016 emitida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.
(Fl.20). -Resolución N° RDP 037637 del 6 de octubre de 2016 por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la resolución que niega la pensión (Fl. 21-26). -Acta de notificación personal de fecha 19 de octubre de 2016 emitida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.
(Fl.27). -Resolución N° RDP 046653 del 12 de diciembre de 2016 por medio de la cual se modifica la resolución que niega la pensión.(Fl.31-35). Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 -Solicitud de reconocimiento de pensión gracia, de fecha 20 de febrero de 2016.(Fl. 36-41; 44-45). -Respuesta de fecha 22 de febrero de 2016 emitida por la Unidad de Pensiones y Parafiscales, dirigida a la señora María Nelly Socorro Mejía. (Fl.42-43). -Recurso de reposición en subsidio el de apelación contra la resolución que niega el reconocimiento de la pensión gracia, presentado el 29 de junio de 2016.
(Fl. 48- 55 y 57-69). -Certificado de tiempo de servicio de la señora María Mejía Restrepo, expedido por la secretaria de educación del departamento del Cesar. (Fl.80). -Certificado de tiempo de servicio de la señora María Mejía Restrepo, expedido por la secretaria de educación del departamento del Tolima. (Fl.81-82). -Certificado de tiempo de servicio de la señora María Mejía Restrepo, expedido por la secretaria de educación del departamento de La Guajira.
(Fl. 83). -Formato único para la expedición de certificado de historia laboral de la señora María Nelly Mejía Restrepo. (Fl.84-85). -Certificado de tiempo de servicio de la señora María Mejía Restrepo, expedido por la secretaria de educación del departamento de La Guajira. (Fl.86). Certificado de tiempo de servicio de la señora María Mejía Restrepo, expedido por la secretaria de educación del departamento de La Guajira.
(Fl.87-90). -Actos administrativos, frente a la situación laboral de la actora.(Fl. 92- 99). 2.23.2. Análisis y resolución del caso. En el caso de la referencia la demandante solicita que se declare la nulidad de la resolución No. RDP 027896 del 28 de julio de 2016 mediante la cual niega el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia a la señora María Nelly Socorro Mejía Restrepo, asimismo solicita que se declare la nulidad de la resolución RDP- del 27 de febrero de 2017 mediante la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. RDP 027896 del 28 de julio de 2016 la cual confirma en todas y cada una de sus partes.
La señora María Nelly Mejía Restrepo solicita mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, toda vez que, considera que cumple con los requisitos, ya que tiene más de 50 años de edad y trabajó como docente en el ámbito nacionalizado y territorial durante más de 20 años, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, desempeñando sus funciones con honradez, dedicación y buena conducta.
La entidad demandada solicita negar las pretensiones de la demanda, argumentando que los tiempos certificados son de orden nacional. Además, los tiempos de servicio anteriores a 1980 no están probados en el expediente administrativo, por lo que considera que no se puede concluir que la docente tenga más de 20 años de servicio computables para el reconocimiento de esta prestación. Por lo tanto, deben excluirse los tiempos de carácter nacional.
Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 La sala observa que el punto central de la discusión es determinar la naturaleza de la vinculación de la demandante como docente oficial, dado que, la actora sostiene que reúne los requisitos exigidos para ser beneficiaria de la pensión gracia, mientras que la UGPP insiste en que no cumple con los años requeridos.
Para resolver la controversia, el Tribunal reitera que según la ley 91 de 1989, sólo los docentes que hayan prestado sus servicios a instituciones educativas del orden territorial y que se hayan vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que cumplan los requisitos exigidos por el legislador, que incluyen haber trabajado como docente en planteles departamentales, distritales o municipales durante al menos 20 años, haber cumplido 50 años de edad y haberse desempeñado con honradez, dedicación y buena conducta.
Los docentes de vinculación nacional están excluidos de este beneficio. Luego de evaluar todas las pruebas recaudadas, esta Sala anota que la señora María Nelly Mejía Restrepo nació el 1 de febrero de 1950, por lo que cumplió 50 años el día 1 de enero de 2000 por lo que se tiene acreditado este requisito. En relación con el requisito de buena conducta12, se vislumbra una declaración que califica a la demandante como una docente honrada e idónea, prueba que no fue cuestionada por la entidad demandada.
En cuanto al requisito de los 20 años de servicio, en plaza docente nacionalizada, territorial o municipal, se evidencia que la señora María Mejía Restrepo ha tenido diversas vinculaciones laborales de diferentes naturalezas de acuerdo con las certificaciones laborales acreditadas en el expediente, las cuales serán analizadas para definir si la demandante cumple con el requisito del tiempo de servicio exigido en la ley 114 de 1913 y otras normativas relacionadas, para determinar si tiene derecho a la pensión gracia. La señora María Nelly Mejía Restrepo estuvo vinculada en la ciudad de Cesar desde el año 1980 al 1983 por un tiempo de 2 años, 11 meses y 1 día, en la ciudad de Ibagué desde el 1984 al1986, luego desde el 1992 al 1992 por un tiempo de 2 años, 7 meses y 21 días y en la Guajira desde el 1983 al1948, 1993 al 1994 y desde el 1994 al 2007 sumando un tiempo de 15 años, 6 meses y 11 días.
Ahora, el tiempo mencionado es el tiempo de servicios en entidades de carácter nacionalizado o territorial, el cual según las pruebas aportadas se demuestra un período total de 21 años, 1 mes y 3 días, lo cual le permite ser beneficiaria de la pensión de jubilación gracia. Ahora bien, respecto de la primera vinculación la demandante fue nombrada mediante Resolución N° 0523 del 5 de marzo de 1980 expedido por la gobernación del Cesar, posesionada el 14 de marzo de 1980 de la cual se puede establecer que dicha vinculación tiene el carácter territorial, lo cual le permite consolidar el derecho a la pensión gracia. Para concluir, esta Sala determina que los servicios prestados por la demandante a partir del 14 de marzo de 1980 son de carácter nacionalizado, y por lo tanto, son 12 En el folio 9 del expediente administrativo.
Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 válidos para el reconocimiento de la pensión gracia y al sumar el tiempo trabajado en Ibagué y los 15 años en La Guajira, se completan los 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913 y otras leyes que regulan la pensión gracia. La Sala concluye que la documentación aportada y analizada, según las reglas de la sana crítica, demuestra con certeza que la demandante cumple el requisito de haber prestado servicio como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término mayor de veinte años para acceder a la pensión gracia. Por lo anterior, la decisión del Tribunal no puede ser otra que la de confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que la parte actora logra acreditar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia. 2.4.- Costas.
En virtud de lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede el Tribunal a disponer sobre la condena en costas, bajo los términos de liquidación y ejecución previstos en el Código General del Proceso. En el caso bajo estudio, la sala mayoritaria no condena en costas a la parte demandada como parte recurrente vencida, en aplicación de la regla contemplada en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, que establece que sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación. De acuerdo con lo anterior y dado que no se encuentran probados los gastos de las costas, la sala mayoritaria se abstendrá de condenar en costas en esta instancia judicial.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de marzo de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora María Nelly Mejía Restrepo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, de conformidad con las consideraciones hechas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del Despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuaderno objeto de remisión. Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho María Nelly Mejía Restrepo vs UGPP 44-001-33-40-003-2018-00312-01 NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sala telemática con sesión virtual del 4 de diciembre de 2024.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado (Presidente) MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Ponente