REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, dos (2) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Temas: Derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución // a la seguridad y salubridad pública // al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira – Corpoguajira1 contra la sentencia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha el 10 de octubre de 2024.
ANTECEDENTES I. Pretensiones El Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira en su calidad de accionante formuló las siguientes pretensiones2: «PRIMERO. - Que se AMPARE a la comunidad del municipio de HATONUEVO -La Guajira, los Derechos Colectivos, correspondientes al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la seguridad y salubridad pública; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; consagrados en los literales a), c), g), h), y j) del artículo 4° de la ley 472 de 1998.
SEGUNDO: Que se DECLARE al municipio de HATONUEVO, como responsables por la violación del derecho e interés colectivo consagrados en los literales a), c), g), h), y j) del artículo 4° de la ley 472 de 1998.
TERCERO: Como consecuencia, se solicita que se ordene al municipio de HATONUEVO - La Guajira-, que en el término prudencial que fije el despacho, presente una hoja de ruta que incluya un cronograma de actividades dentro del cual el municipio se compromete a realizar todas las diligencias administrativas, presupuestales, y técnicas que sean del caso para 1 Visible a folio 379 a 388 del expediente 2 Visible a folio 8 del expediente.
Acción: Protección de los derechos e intereses colectivos – Acción popular Radicado: 44001334000420240012101 Accionante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira Accionado: Municipio de Hatonuevo (La Guajira) Vinculados: Consecutivo: Veolia Aguas de La Guajira S.A.S E.S.P y la Corporación Autónoma Regional de La Guajira - Corpoguajira 3 2 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira que en el menor tiempo posible el municipio elabore y presente a consideración de la autoridad ambiental –CORPOGUAJIRA–, la actualización del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -PSMV- del casco urbano del municipio; para su correspondiente evaluación y aprobación mediante la expedición del respectivo acto administrativo».
II. Hechos relevantes Los fundamentos fácticos de las pretensiones, en síntesis, son los siguientes3: 1. El accionante indicó que en virtud de una solicitud presentada ante la Corporación Autónoma Regional de la Guajira -Corpoguajira, esa entidad le informó mediante oficio No. 20230213344004202 del 13 de febrero de 2023 que el municipio de Hatonuevo (La Guajira) no ha actualizado el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimentos (en adelante PSMV), ello a pesar de que la vigencia de la Resolución No. 1218 de 2007 finiquitó en el año 2016.
Asimismo, le indicó que si bien el municipio presentó solicitud de actualización el 21 de diciembre de 2016 lo cierto es que mediante auto No. 0518 del 31 de agosto de 2020 se decretó el desistimiento de esta. 5. Adujo que a través del oficio No. 442036000-1200-23-052 del 15 de febrero de 2023, requirió al municipio de Hatonuevo (La Guajira) para que manifestara el motivo por el cual no cumplió con el trámite de actualización del -PSMV-, también para que señalara cuando lo presentará a la autoridad ambiental para su correspondiente evaluación y aprobación. Finalmente, para que adoptara las medidas administrativas y presupuestales del caso. 6.
Afirmó que mediante oficio del 2 de marzo de 2023 el ente municipal respondió el aludido requerimiento y le explicó que la empresa Veolia Aguas de La Guajira S.A. E.S.P. es la operadora del servicio de acueducto y alcantarillado en ese municipio. Por lo cual, anexó la información entregada por dicha empresa sobre el estado del PSMV del municipio de Hatonuevo (La Guajira), donde consta que el 24 de mayo de 2022 radicó ante la autoridad ambiental el plan de saneamiento y actualmente se encuentra a la espera de su aprobación. 7.
Sostuvo que le remitió a Corpoguajira mediante oficio No. 442036000-1200-23-075 del 7 de marzo de 2023 la información suministrada por el ente municipal para que esa entidad la corroborara. En virtud de ello, la corporación autónoma le señaló lo siguiente4: «Al realizar la revisión de la solicitud se logró evidenciar la falta del lleno de los requisitos, entre ellos, el pago de los costos por los servicios de evaluación, para lo cual se proyectó oficio de requerimiento.
Sin embargo, a través del correo electrónico servicioalcliente@corpoguajira.gov.co con radicado ENT –202210263440066321 de fecha 26 de Octubre de 2022, la empresa VEOLIA AGUAS DE LA GUAJIRA SAS ESP hace remisión del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimiento – PSMV del municipio de Hatonuevo – La Guajira, el cual fue recibido en la Dirección Territorial del Sur y trasladado a esta sede principal para lo correspondiente.
Una vez se avoque conocimiento de la solicitud de aprobación, se procederá a comunicar a ese ente de control para su conocimiento y demás fines». 8. Manifestó que, posterior a la anterior comunicación, Corpoguajira le informó que mediante auto No. 020 del 2 febrero de 2024 esa autoridad ambiental decretó el desistimiento tácito y el archivo definitivo de la solicitud de evaluación radicada por el municipio de Hatonuevo (La Guajira) el 22 de mayo de 2022, debido a que el ente territorial 3 Visible a folio 3 a 7 del expediente 4 Visible a folio 5 del expediente 3 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira no presentó la información complementaria solicitada.
Por lo anterior, el actor popular requirió nuevamente al municipio, pero no obtuvo respuesta alguna. III. Actuaciones en primera instancia 9. La demanda fue presentada en la oficina de apoyo judicial el 16 de julio de 2024 y repartida al Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha quien la admitió el día 17 de ese mes y año5. La audiencia de pacto de cumplimiento se celebró el día 5 de septiembre de 20246, no obstante, se declaró fallida por falta de fórmulas de arreglo.
Contestaciones de la demanda 11. El accionado municipio de Hatonuevo (La Guajira) 7 contestó extemporáneamente la demanda, por lo cual el juzgado de primera instancia tuvo por no contestada la acción. 12. La vinculada Veolia Aguas de La Guajira S.A.S. E.S.P8. señaló frente a los hechos que estos no le constan; sin embargo, afirmó que el PSMV del municipio de Hatonuevo (La Guajira) feneció en el 2016, esto es, 5 años antes de que esa empresa se constituyera legalmente y asumiera la operación del alcantarillado en el municipio.
En ese orden de ideas, adujo que no participó por acción, omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones contractuales, legales y regulatorias en la amenaza o vulneración a los derechos colectivos cuya protección se invoca. 13. Frente a las pretensiones señaló que se opone a la prosperidad de estas, toda vez que cumplió con su obligación contractual de elaborar y entregar un PSMV para el municipio de Hatonuevo (La Guajira), con el fin de que este surtiera el trámite de radicación ante la Corpoguajira para su aprobación, pagando los costos asociados a su evaluación y seguimiento, por lo que al no haber sido requerida por el ente territorial para hacer ajustes a dicho documento, no puede ser eventualmente declarada responsable por la amenaza o violación a los derechos colectivos invocados. 14.
Con todo, manifestó su disposición para hacer los ajustes técnicos a los que haya lugar del PMSV formulado en su momento, ello en coordinación con las demás accionadas con el fin de satisfacer las necesidades de saneamiento del municipio de Hatonuevo (La Guajira). 15. La vinculada Corporación Autónoma Regional de La Guajira – Corpoguajira9 se opuso a las pretensiones de la demanda y arguyó que esta entidad no vulneró ningún tipo de derecho, ya que sus competencias están delimitadas en la ley y se circunscriben en realizar el control, seguimiento y monitoreo a los proyectos que puedan generar un riesgo o amenaza al medio ambiente en general y que se adelanten en su jurisdicción, de conformidad con lo señalado en la Ley 99 de 1993. 16.
Seguidamente, realizó la descripción del proceso administrativo referente a la evaluación de la actualización del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV- del municipio de Hatonuevo (La Guajira). En ese orden, indicó que mediante oficio No. 20220524344000030611 del 24 de mayo de 2022, el municipio en cuestión presentó ante esa autoridad ambiental el PSMV.
De forma posterior, esa corporación autónoma requirió 5 Visible a folio 20 del expediente 6 Visible a folios 252 a 260 del expediente. 7 Visible a folio 311 del expediente 8 Visible a folios 94 a 100 del expediente 9 Visible a folios 113 a 123 del expediente. 4 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira al ente municipal a través de los oficios No. 202304133600012472 del 13 de abril de 2023 y No. 202306153700023332 del 15 de junio de 2023.
No obstante, debido al silencio del ente, esa autoridad profirió el Auto No. 020 de fecha 02 de febrero de 2024, mediante el cual decretó el desistimiento tácito y el archivo definitivo de la solicitud de evaluación del PSMV. 17. Finalmente, alegó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no puede ser declarada solidaria y administrativamente responsable de la transgresión de los derechos colectivos desplegada por el municipio accionado.
La sentencia de primera instancia 18. Por medio de sentencia de 10 de octubre de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Riohacha dispuso lo siguiente10: «Primero: Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira. Segundo: Declarar vulnerados por el municipio de Hatonuevo los derechos colectivos de los habitantes de ese ente territorial correspondientes al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la seguridad y salubridad pública; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna dispuestos en los literales a, c, g, h y j del artículo 4 de la ley 472 de 1998.
Tercero: Como consecuencia de lo anterior, y como medidas dirigidas a evitar que los derechos objeto de protección, continúen siendo conculcados, se ORDENA al municipio de Hatonuevo en articulación con Veolia Aguas de La Guajira S.A.S E.S.P y Corpoguajira, que por conducto de sus representantes legales y demás dependencias que deban intervenir, y en ejercicio de la coordinación armónica de sus funciones y en el marco de sus competencias, si aún no lo hubiere hecho a la fecha de ejecutoria de este fallo procedan a: 1.
Dentro de un plazo de un año y medio contados desde la ejecutoria de la presente sentencia, realizar una hoja de ruta que incluya un cronograma de actividades administrativas, técnicas, presupuestales y de otra índole, idóneas y pertinentes que garanticen la elaboración y presentación del plan de saneamiento y manejo de vertimientos actualizado del municipio de Hatonuevo ante la autoridad ambiental competente Corpoguajira-. 2.Ejecutar de oficio sin dilaciones y en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, todas las acciones que se requieran dirigidas a la protección de los derechos colectivos objeto de demanda y mientras se ejecuta la orden ordenada en literal anterior.
(…)» 19. Como fundamento de la referida decisión, indicó que el municipio demandado en el presente medio de control incumplió con la normatividad aplicable, especialmente, con lo dispuesto en el artículo 3 de la Resolución 1433 de 2004, mediante la cual se estipula que la proyección del PSMV será por un mínimo de diez años, término que actualmente se encuentra vencido, lo que permite inferir que el ente municipal continúa utilizando el PSMV de 2007, lo cual es sumamente grave al soslayar los derechos colectivos de esa comunidad desde hace más de 7 años, como quiera que la vigencia del PSMV expiró en 2016. 20.
Agregó que, en efecto, el municipio de Hatonuevo (La Guajira) ha incumplido tajantemente su obligación constitucional y legal sobre el asunto objeto de estudio, pues a pesar de haber sido requerido por Corpoguajira en varias ocasiones -2016 y 2023- para 10 Visible a folios 307 a 332 del expediente. 5 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira completar su petición según lo previsto en el artículo 17 del CPACA, tuvo un comportamiento renuente sin que medie una justificación objetiva para su actuar.
Los motivos de la apelación 21. La Corporación Autónoma Regional de La Guajira -Corpoguajira-11 señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 99 de 1993, esa autoridad ambiental tiene por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
Adujo que desarrolla los deberes contemplados en el artículo 31 ibidem, por lo cual concede los permisos, las licencias o las autorizaciones ambientales solicitados por los entes territoriales. 22. Afirmó que los tramites ambientales tienen el carácter de ser rogados, es decir, solo se otorgan a petición del interesado, siempre y cuando cumplan con los requisitos legales necesarios.
Por consiguiente, solicitó ser excluida de la orden dada en el numeral tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha, máxime cuando no existe un riesgo o amenaza inminente de algún derecho colectivo que haya sido generado por el actuar de esa autoridad ambiental. 23. Mediante proveído del 23 de octubre de 202412, el Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha concedió el recurso de apelación presentado por Corpoguajira y remitió el expediente a esta Corporación el día 24 de este mes y año13. 24.
El proceso fue repartido a este Despacho el 25 de octubre de 202414. CONSIDERACIONES I. Competencia 25. Con fundamento en lo previsto en artículo 37 de la Ley 472 de 199815, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 153 del C.P.A.C.A16, el Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para decidir en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira –Corpoguajira– en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2024, dictada en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha II.
Problema jurídico 11 Visible a folios 379 a 388 del expediente. 12 Visible a folios 390 a 391 del expediente. 13 Visible a folio 421 del expediente. 14 Visible a folios 423 a 424 del expediente. 15 Artículo 37.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente. 16 Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 6 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira 26.
Le corresponde al Tribunal establecer con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira – Corpoguajira, si esa entidad es o no competente para cumplir la orden proferida, en primera instancia, de conformidad con sus funciones constitucionales y legales, en lo que respecta a la actualización del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV- del municipio de Hatonuevo (La Guajira).
III. De la acción popular 27. La acción popular está consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y fue desarrollada por la Ley 472 de 1998. Este mecanismo tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resulten amenazados o transgredidos, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. 28.
Su objetivo es dotar a la comunidad afectada de una acción jurídica expedita y sencilla para la protección de sus derechos. Por tal razón, el artículo 5 de la Ley 472 de 1998 establece como principios que rigen el trámite los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. La misma norma señala que, «promovida la acción, es obligación del Juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución».
IV. De los derechos colectivos invocados 29. En el caso que nos ocupa, los derechos cuyo amparo pretende el accionante son ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales a, c, g, h y j del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Del goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico 30. La Carta Política, en su artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. 31. Por su parte, el artículo 80 ibidem le encarga al Estado: i) la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; ii) la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados y, finalmente, iii) el deber de cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas en las zonas fronterizas. 32.
Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida de las personas17. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de marzo de 2010.
CP: María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación: 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC). 7 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira 33. En ese orden, el Consejo de Estado ha hecho alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la calidad de: (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud);
(ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); (iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior18. 34.
La Corte Constitucional, en lo relativo a la categorización del medio ambiente sano como derecho colectivo, sostuvo en la sentencia C- 632 del 2011 lo siguiente: «(…) la Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (C.P. art. 88).
La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer”, toda vez que “[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho». 35.
De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente es un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, dado que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. En efecto, todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación y, por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo.
Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados. Del acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública 36. El artículo 331 de la Carta Política estableció al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, a este ente le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. 37.
Por su parte, el artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber de este asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Adicionalmente, el artículo 366 de la Carta señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento 18 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 76001-23-31-000-2011-01300-01(AP). 8 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. 38. Este mandato constitucional fue desarrollado por el legislador, en primer lugar, a través de la Ley 142 de 199419, la cual dispone en su artículo 5 que es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos. 39.
El numeral 5.1 ibidem señala que los municipios deben asegurar que se les presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio. 40.
Posteriormente, la Ley 472 de 1998 en el artículo 4, literal h) establece el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública como derecho o interés colectivo. En ese orden de ideas, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que garanticen su salud. 41.
El Consejo de Estado20 ha considerado sobre este derecho que los servicios públicos son inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, constituyéndose su prestación en una finalidad social del Estado y, en consecuencia, corresponde a este su regulación, control y vigilancia, además de asegurar su ejecución eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así como dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable. «De conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 de la Constitución Política y 5º, numeral 5.1 de la Ley 142 de 11 de junio 1994, el acceso a una infraestructura de servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado, razón por la cual debe garantizarse el acceso a una infraestructura de servicios adecuada para la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad.
(…)». 42. De allí que tanto la Nación como las entidades territoriales tengan el deber de garantizar a los ciudadanos una infraestructura de servicios que proteja su derecho a la salud, de lo que se colige que este derecho colectivo está íntimamente relacionado con la vida en condiciones dignas, lo cual tiene por consecuencia que el Estado deba realizar para su consecución acciones afirmativas por medio de las cuales se otorguen a las personas los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública. 43.
Por su parte, el Consejo de Estado21 señala que la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica acciones u omisiones concretas de la demandada que pongan en evidencia la falta de oportunidad en la prestación del servicio o la falta de eficiencia en la administración de los recursos 19 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. 20 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 21 de junio de 2018, CP.
Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 150012331000201100206-01. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 170012333000201800493-01. 9 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira destinados a garantizar el servicio público.
De la seguridad y salubridad públicas 44. El artículo 4 de la Ley 472 de 1998, en su literal g), consagra la seguridad y la salubridad públicas como elementos esenciales de un derecho colectivo. Ello guarda armonía plenamente con lo dispuesto por el artículo 49 Superior respecto al saneamiento ambiental y la atención de la salud como servicios públicos a cargo del Estado, cuya prestación debe garantizarse a toda persona22.
El Concejo de Estado23, frente a la relevancia social de ambos conceptos, ha señalado: «(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria». 45.
Luego, entonces, dada la amplitud de su radio de acción, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad24.
Del acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna 46. El artículo 365 de la Constitución Política señala que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. 47.
La prestación de los servicios públicos debe ser eficiente para todos los habitantes del territorio nacional, sometidos al régimen jurídico que fije la ley encaminados a procurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, como lo dispone el artículo 366 de la Carta Política25. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado 22 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 15 de mayo de 2014, Rad.
No. 25000-23-24- 000-2010-00609-01 C.P Guillermo Vargas Ayala. 23 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23- 31- 000-2005-00067-01.C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad.
No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. 25 Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. 10 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantiza otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad, por lo que en la sentencia C- 172 de 2014 precisó lo siguiente: «(…) lo primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como “inherentes a la finalidad social del Estado”, a quien le asignó la tarea de “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (art. 365).
Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente (…)». 48.
El derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica adicionalmente el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como la garantía de otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.
Por lo tanto, la acción u omisión por parte de las autoridades que conlleven a la falta de oportunidad en la prestación de los servicios públicos o la deficiencia en la administración o prestación de los recursos destinados a garantizar el servicio público representa, según sea, una vulneración o amenaza del derecho colectivo26. 49.
Además, dada la obligatoriedad de la prestación de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional este derecho es una garantía para logar un nivel de vida adecuado que permita el desarrollo de las personas y la sociedad, y que debe asegurarlo el Estado en concurrencia de otros agentes públicos, privados o mixtos, y así asegurar la finalidad y el cumplimiento de un estado social de derecho que establece el artículo 1 de la Constitución Política.
V. Del caso concreto 50. La Corporación Autónoma Regional de La Guajira -Corpoguajira- insiste en su falta de competencia para cumplir la orden dada por el juez de primera instancia, esto es, coordinar en conjunto con las demás entidades involucradas en esta acción popular, la realización de una hoja de ruta que incluya un cronograma de actividades administrativas, técnicas, presupuestales y de otra índole, idóneas y pertinentes que garanticen la elaboración y presentación del plan de saneamiento y manejo de vertimientos actualizado del municipio de Hatonuevo (La Guajira).
Lo anterior, en el entendido de que ello desborda las facultades que le fueron conferidas por el artículo 31 de la Ley 99 de 1993. 51. Ahora bien, para determinar si le asiste o no razón al recurrente conviene precisar que, en principio, el artículo 311 de la Constitución Política señala que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la constitución y las leyes.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de octubre de 2024, Rad. No. 63001-23-33-000-2018-00057-01 (AP). C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 11 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira 52.
A su turno, el artículo 367 ibidem prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio o distrito cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen. 53.
Las aludidas normas constitucionales han sido desarrolladas mediante la expedición de leyes en las cuales ha asignado a los municipios, distritos y a las autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de todos sus habitantes. 54.
Es así como la Ley 136 de 1994 dispone en los numerales 327, 728 y 1929 del artículo 3 que a los municipios o distritos les compete promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, teniendo en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y de desarrollo comunal; procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial, en lo que sea de su competencia, con énfasis en las niñas, niños, los adolescentes, mujeres cabeza de familia y los demás sujetos de especial protección constitucional; y garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios. 55.
Además, el artículo 76 de la Ley 715 de 200130, ordena que los municipios y distritos, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos. 56.
Lo precedente permite inferir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden de garantizar su eficiente y oportuna prestación. Los entes territoriales, en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la estructura, la forma y la 27 Artículo 3.- Funciones de los Municipios.
Modificado por el art. 6. Ley 1551 de 2012. Corresponde al municipio: (…) Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal. 28 Artículo 3.- Funciones de los Municipios.
Modificado por el art. 6. Ley 1551 de 2012. Corresponde al municipio: (…) Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional. 29 Artículo 3.- Funciones de los Municipios.
Modificado por el art. 6. Ley 1551 de 2012. Corresponde al municipio: (…) Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios. 30 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 12 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira organización interna que consideren más conveniente en el marco de las posibilidades que otorga la constitución y la ley. 57.
En cuanto al alcance de las responsabilidades de las corporaciones autónomas regionales, en los términos del artículo 31 de la Ley 99 de 199331, numerales 232, 433, 634, 835, 936, 1037, 1238, 1739, 1840, 2041 y 2642, se tiene que aquellas autoridades están facultadas para ejercer funciones de vigilancia y control; imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, y ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización 31 Artículo 31.
Funciones. (Adicionado por el art. 9. Decreto 141 de 2011). Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: 32 2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 33 4.
Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 34 6.
Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; 35 8.
Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional; 36 9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; 37 10. Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental.
Estos límites restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente. 38 12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.
Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos; 39 17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados; 40 18.
Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; 41 20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; 42 26.
Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante; 13 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente. 58.
Así las cosas, si bien el municipio es la autoridad encargada de la prestación adecuada del servicio público, cuando actúa como prestador directo y por ende es el obligado a presentar para su evaluación y aprobación el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos –PSMV– lo cierto es que en virtud de lo señalado en el numeral 4 del artículo 31 de Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas tienen el deber de asesorar a los departamentos, municipios y distritos en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales.
Ello sin perjuicio de los principios de coordinación interinstitucional, concertación y asistencia, que rigen a estas autoridades públicas. 59. Puestas así las cosas, para esta Sala es claro que los argumentos del recurso de apelación no están llamados a prosperar, porque claramente Corpoguajira tiene dentro de sus funciones la obligación legal de trabajar mancomunadamente con las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, así como su ejecución, administración, operación y mantenimiento en proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura en los cuales su realización sea necesaria para la defensa y protección del medio ambiente. 60.
En conclusión, la Sala determina que los argumentos presentados en el recurso de apelación no son suficientes para modificar la decisión de primera instancia, por cuanto, la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (Corpoguajira), como máxima autoridad ambiental en su jurisdicción, tiene la obligación legal de colaborar con las entidades territoriales en la elaboración y ejecución de proyectos ambientales.
Esta colaboración es esencial para asegurar la coherencia y armonía de las políticas adoptadas en materia de protección del medio ambiente y manejo de recursos naturales. 61. En tales circunstancias y en vista de las consideraciones expuestas, se impone para la Sala la obligación de confirmar la sentencia de primera instancia, por cuanto se requiere la acción coordinada y efectiva entre el municipio de Hatonuevo, Veolia Aguas de La Guajira S.A.S E.S.P y Corpoguajira, para garantizar la protección de los derechos colectivos invocados, tales como el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, y el acceso eficiente y oportuno a los servicios públicos.
Así, entonces, las entidades accionadas tienen, sin duda, la obligación de trabajar mancomunadamente en la actualización y ejecución del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV), asegurando así el desarrollo sostenible y la conservación del equilibrio ecológico en la región. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de octubre de 2024, dictada en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha, por la cual accedió al amparo de los derechos colectivos invocados por el Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 14 Radicado: 44001334000420240012101 Demandante: Procurador 12 Judicial II Ambiental y Agrario de la Guajira SEGUNDO: Por secretaría, NOTIFICAR la presente determinación a las partes en la forma prevista en los artículos 203 y 247 del C.P.A.C.A y una vez ejecutoriada esta sentencia DEVOLVER al juzgado de origen.
Agéndese para evitar demora en el cumplimiento de lo ordenado. Téngase en cuenta que por tratarse de asunto constitucional el cumplimiento de esta orden debe atenderse con prioridad sobre otro tipo de asuntos y que al ser una actuación que se ha surtido en forma virtual, debe procederse con mayor celeridad y anotar el número de cuadernos, folios, etc.
Así como verificarse la completitud y acceso al expediente. Anótese la devolución en el sistema de la rama judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sesión de sala judicial telemática convocada para el dos (2) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)43 CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado 43 Firmado electrónicamente.