Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia MAGISTRADA PONENTE: MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Riohacha, Distrito Especial, Cultural y Turístico, cuatro de diciembre de dos mil veinticuatro. RADICACIÓN: 44-001-23-40-000-2019-00087-00 DEMANDANTE: JAIME DAZA CALDERA DEMANDADA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ACCION: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: Sentencia niega/ pensión gracia. Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 152 numeral 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA corresponde dirimir al Tribunal en primera instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 ibidem, presentado por el señor Jaime Daza Caldera en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones1. El señor Jaime Daza Caldera a través de apoderado, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicita: A. DECLARATIVAS: “PRIMERA: Declarar que es nula la resolución RDP 028575 del 4 de agosto de 2016, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante la cual se resolvió negar el Reconomiento y pago de la Pensión de Jubilación Gracia, en favor de mi mandante.
SEGUNDA: Declarar que es nula la resolución RDP 046213 del 7 de diciembre de 2017, proferida por el Director de Pensiones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 028575 del 4 de agosto de 2016, confirmándola en todas y cada una de sus partes.
A título de restablecimiento del derecho solicito a esta honorable corporación, pronunciamiento favorable sobre las siguientes pretensiones. B. CONDENATORIAS: PRIMERA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, a que reconozca a favor de mi mandante una Pensión Gracia de Jubilación, a partir del 18 de julio de 2014, en cuantía de $2.992.749.01. 1 Fl.1-2 Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia SEGUNDA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, paraque sobre la pensión de mi mandante reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 100 de 1993, artículo 14.
TERCERA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, para que sobre las sumas adeudadas a mi mandante, ajuste el valor, conforme al índice de precios al consumidor y tal como lo autoriza el artículo 187, del CPACA. CUARTA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP para que dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA.
QUINTA: Condenar a la entidad demandada a que pague intereses moratorios, conforme lo autoriza el artículo 192 del CPACA. SEXTA: Condenar en costas a la entidad demandada en los términos del artículo 188 del CPACA”. 1.2. Supuestos fácticos2 De lo narrado en la demanda, se pueden extraer como relevantes los siguientes hechos: Indica que el señor Jaime Daza Caldera nació el 14 de marzo de 1949, por lo que cumplió 50 años de edad el día 13 de marzo de 1999.
Informa que fue nombrado como Director Seccional en la Escuela de Varones de Conejo, Fonseca mediante Decreto No. 100 del 21 de abril de 1970, suscrito por el Gobernador del Departamento de La Guajira. Manifiesta que prestó servicios a la educación básica entre el 30 de abril de 1970 hasta el 1 de julio de 1973, para un total de 3 años, 2 meses, 1 día, tiempo de carácter departamental, que quedó cobijado por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975 tiempo que considera válido para la pensión gracia. Sostiene que se vincula como docente de educación básica, según Resolución No. 2548 del 4 de mayo de 1976, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, en el municipio de Fonseca donde laboró con vínculo nacional del 13 de mayo de 1976 al 18 de septiembre de 1997.
Expone que obtuvo 20 años de servicio el día 18 de julio de 2014, alcanzando su estatus para gozar de la pensión gracia. Expresa que durante el ejercicio de sus labores de docente se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta. 2 Fl. 2-5. Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia Aduce que el día 17 de marzo de 2016 por intermedio de apoderado presenta derecho de petición ante la UGPP, solicitando el reconocimiento de su pensión gracia anexando los documentos que acreditaban el cumplimiento de los requisitos exigidos para esta pensión, señala en la petición que del tiempo certificado como nacional sólo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 19 de septiembre de 1997, fecha de entrega de la educación, que consta en acta suscrita entre la Nación- Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de La Guajira.
Alega que el 30 de junio de 2016, presenta un memorial con el cual anexa el Decreto No. 100 del 21 de abril de 1970, de su nombramiento como Director y acta de posesión del 30 de abril de 1970, los Decretos 065 del 24 de febrero de 1972, 395 del 23 de agosto de 1972 por los cuales se efectúan unos traslados, Decreto No. 273 del 7 de julio de 1973, mediante el cual le es aceptada la renuncia al cargo.
Arguye que mediante Resolución RDP 028575 del 4 de agosto de 2016, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, resolvió negar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, la cual indica que conforme a los tiempos de servicio aportados, estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, por lo que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.
Narra que la anterior resolución le fue notificada el día 7 de septiembre de 2016. Aduce que el día 20 de septiembre de 2016 presenta recurso de apelación contra la resolución RDP 028575 del 4 de agosto de 2016, manifestando que sí acreditaba 20 años de servicio para la pensión gracia, pues antes del período del vínculo nacional tiene un total de 3 años, 2 meses, 1 día, como tiempos laborados a la educación del Departamento de La Guajira y caracterizados como nacionalizados y que con los tiempos de servicio que corren desde el 19 de septiembre de 1997, que son departamentales por efecto de la descentralización de la educación cumplió 20 años de servicio aptos para reclamar la pensión el día 18 de julio de 2014.
Indica que mediante Resolución RDP 046213 del 7 de diciembre de 2016 proferida por el director de pensiones de la UGPP, resolvió el recurso de apelación confirmando en todas y cada una de sus partes la resolución recurrida, por la cual se negó la pensión de jubilación gracia al demandante, notificada personalmente el día 18 de enero de 2017.
Por ultimo expone que le debe ser reconocida una pensión de gracia conforme a las leyes 14 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989. 1.3. Normas violadas y concepto de violación3. En la demanda se invocaron normas violadas de orden legal, que fueron las siguientes: Constitución Política: art. 1,2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357. 3 Fl. 5-30 Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia Leyes: Ley 39 de 1093 artículos 3, 4 y 13, Ley 114 de 1913, artículos 1,2,3 y 4, Ley 116 de 1928, artículo 6, Ley 37 de 1993, artículo 3, Ley 24 de 1947, artículo 1, Ley 4 de 1966 artículo 4, Ley 43 de 1975 artículos 1 y 10, Ley 91 de 1989 artículo 1, artículo 15, numeral 2 literal a, Ley 60 de 1992, artículos 2, 3, 6, 14 y 15 artículos 42 y 80 del CPACA, Decreto reglamentario 1743 de 1966 artículo 5m Decreto Ley 2277 de 1979 artículos 1,2,3,5 y 6. 1.4.
Contestación de la demanda 1.4.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP4 La parte demandada solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Señala que la parte demandante presenta ante la UGPP una solicitud para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, argumentando haber cumplido 50 años de edad y 20 años de servicio, y así adquirir el estatus pensional, relata que para respaldar su solicitud, aporta documentos administrativos que incluyen una certificación laboral que demuestra que trabajó como docente de carácter nacional en el Departamento de La Guajira, indica que el demandante fue nombrado mediante la Resolución 2548 del 4 de mayo de 1976, emitida por el Ministerio de Educación Nacional.
Expresa que el tiempo trabajado como docente de carácter nacional en el Departamento de la Guajira no puede ser contado para la pensión gracia, dado que, esta pensión fue creada para igualar los ingresos de los docentes provinciales con los nacionales, por lo que el tiempo como docente nacional no cuenta para obtener la pensión gracia. Indica que luego de revisar el expediente administrativo de la parte demandante, no se encuentran méritos para reconocer la pensión gracia solicitada y que las razones dadas por la UGPP están bien fundamentadas en los actos administrativos emitidos durante el trámite de la solicitud de pensión gracia, por lo que se emitieron resoluciones que niegan esta pensión. El tiempo trabajado como docente en el Departamento de la Guajira mencionado por el demandante se considera como tiempo nacional, ya que la certificación presentada indica esta vinculación, y el demandante lo reconoce en su demanda, por ello, indica que dicho tiempo no puede ser contado para la pensión gracia. Alude que la pensión gracia está regulada por la Ley 114 de 1913, en sus artículos 1 y 4, que reconocen este derecho a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan trabajado durante 20 años.
Expone que según las normas y los documentos presentados, la demandante no tiene derecho a la pensión gracia, ya que su vinculación como docente en el Departamento de La Guajira fue de carácter nacional y después del 31 de diciembre de 1980, límite establecido por la Ley 91 de 1989. 4Fl.242-247 Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia La parte demandada propone como excepciones la falta de requisitos para la pensión gracia o inexistencia de obligación al señalar que el acto acusado tiene presunción de legalidad, y es el demandante quien debe demostrar lo contrario, agrega que no existe obligación por parte de la entidad demandada de pagar y reconocer la pensión gracia, ya que no se cumplen los requisitos legales para este derecho.
Manifiesta que los tiempos de servicio presentados para completar los 20 años son posteriores a 1980, y los anteriores a este año están incompletos, ya que la posesión en el cargo es lo que demuestra que el nombramiento fue aceptado por lo que no es posible acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Por último alega que en caso de que el juez determine que el acto acusado no cumple con las normas aplicables, y con las pruebas del proceso decida que se debe reconocer la pensión gracia, solicita declarar la prescripción de las mesadas pensionales que excedan los tres años, según lo establecido en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 1.5.
Juicio por audiencias. Audiencia Inicial5 El Despacho ponente prescinde de la audiencia inicial porque se cumplen los requisitos para dictar sentencia anticipada, por lo que corre traslado para alegar de conclusión. 1.6. Alegatos de conclusión. Se ordenó presentar los alegatos por escrito en virtud de lo previsto en el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, no obstante, las partes guardaron silencio. 1.61.Parte demandante6 Expone que si al demandante se le pagó con recursos del Departamento de La Guajira (Situado Fiscal - Sistema General de Participaciones), y además trabajó en un plantel departamental, no se puede decir que el educador fue nacional, porque la fuente de pago no era nacional y la institución donde trabajó tampoco lo era.
Por lo tanto, reitera que para el reconocimiento de la pensión gracia, lo esencial es la acreditación de la plaza a ocupar, es decir, que sea de carácter territorial o nacionalizada. Manifiesta que la normatividad constitucional y legal referida, aunada a los autorizados conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, así como la jurisprudencia y los precedentes proferidos por el Consejo de Estado en sede jurisdiccional, dan cuenta de que los vínculos laborales de los educadores Nacionales y Nacionalizados se rompieron con la Nación y nacieron nuevos vínculos con los Departamentos, Distritos y Municipios, por lo cual reitera, con respaldo en la jurisprudencia que uno de los vínculos del demandante, mutó a Departamental en la fecha atrás referida; esa mutación de vínculo genera entonces que a partir de la ejecución de la descentralización de la educación los tiempos que eran nacionales, se volvieron territoriales, ganando aptitud para el reconocimiento de la pensión gracia, sin necesidad de contabilizar el tiempo en el cual el demandante mantuvo el vínculo Nacional, para así armonizar la pretensión 5 Fl. 262-265. 6 Fl.285-314 Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia de la pensión gracia con reiterada jurisprudencia de la jurisdicción Contenciosa Administrativa según la cual los tiempos nacionales no son aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. 1.6.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP7 Expresa que la Ley 91 de 1989, estableció una limitación al reconocimiento de la pensión gracia, al indicar claramente que los educadores que se vinculen al servicio docente con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, sólo se les reconocería una pensión ordinaria de jubilación, por lo que se rigen por el régimen aplicable a los empleados del sector púbico del orden nacional.
Expresa que los principales requisitos que debe acreditar quien pretenda acceder al reconocimiento de una pensión gracia, son, tener como mínimo 50 años de edad y 20 años de servicio como docente del orden distrital, departamental, municipal o nacionalizado, ejerciendo el cargo con honradez y buena conducta y no haber estado vinculado directamente con la nación, de modo que no haya percibido o perciba por parte de este ningún tipo de remuneración. Aduce que adicionalmente y en virtud del citado artículo 15 de la Ley 91 de 1989, otro requisito para ser beneficiario de este tipo de prestación pensional es el estar vinculado como docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1989.
Sostiene que en los procesos sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, se debe verificar la calidad de la vinculación del docente, la calidad de docente territorial no se limita a que el docente haya trabajado para un ente territorial, sino que su vinculación y remuneración no provengan del nivel central, es decir, que no tengan vínculo directo con la Nación, según el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, si no se acredita que la remuneración del docente fue sufragada por una entidad territorial, se presume que su vinculación pudo haber sido con la Nación. Señala que resulta necesario verificar que los tiempos de servicio de la parte demandante en la docencia correspondan a una relación legal y reglamentaria, y no a órdenes de prestación de servicios, expone que hay suficiente respaldo jurídico para concluir que estas órdenes y sus tiempos no son válidos para acceder a la pensión del artículo 1º de la Ley 114 de 1913.
Las normas requieren que el solicitante demuestre haber trabajado en la administración pública mediante una relación legal y reglamentaria. Destaca que los textos normativos sobre la pensión gracia y la labor docente contienen la respuesta a este punto. El análisis del marco legal que dio origen y continuidad a esta prestación muestra que esta pensión fue creada solo para quienes estaban vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, ya que las normas siempre usaron la palabra "vinculado".
Expresa que en cuanto a la pretensión de indexación, según la jurisprudencia mencionada, es importante recordar que la pensión gracia es una prerrogativa especial para algunos docentes, que se obtiene al cumplir ciertos requisitos tener 7 Fl.315-324 Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia 50 años de edad y haber trabajado como docente territorial por 20 años.
Como no es necesario cotizar para obtener este derecho, produce efectos fiscales desde el momento en que se cumplen los requisitos. Expone que dado que no se ha demostrado el cumplimiento de los requisitos legales por parte del demandante, concluye que no tiene derecho a la pensión gracia solicitada, por lo tanto, solicita denegar las pretensiones de la demanda ya que no se cumplen las condiciones para el reconocimiento pensional en esta oportunidad judicial. 1.7.- Control de Legalidad.
En virtud de lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no encuentra el Tribunal que exista irregularidad alguna o causal de nulidad que invalide lo actuado, razón por la cual procede a continuación a pronunciarse sobre la motivación de esta providencia. II CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL El Tribunal niega las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: 2.2.
Problema jurídico Corresponde al Tribunal determinar: ¿Si se le debe reconocer y pagar una pensión de jubilación gracia al señor Jaime Daza Caldera en su condición de docente? 2.2.1. Marco conceptual aplicable a la pensión gracia 2.2.2. Generalidades de la pensión gracia El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 creo la pensión gracia en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Luego, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Por su parte, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” El precepto normativo enunciado fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado8, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 transcrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
(…)” Ahora, en sentencia de unificación del 22 de enero del 2015, el Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente Dr. Alfonso Vargas Rincón, aborda los requisitos exigidos para la pensión gracia de un docente nacionalizado vinculado antes del 31 de diciembre de 19809. “El Legislador se permitió que luego de la nacionalización de la educación, establecida por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos.
En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Solangel Castro Pérez ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis.” En cuanto a los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 201810 expuso: 8 Consejo De Estado, Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, Sentencia Núm. S-699 De 26 De Agosto De 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 9 Radicado N° 25000-23-42-000-2012-02017-01(0775-14) 10 Consejo De Estado, Sección Segunda, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Fallo Del 21 De Junio De 2018, Proceso Con Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia “De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
En ese sentido, sobre la liquidación de la pensión de gracia en la Jurisprudencia del Consejo de Estado se ha señalado que debe ser liquidada con el 75% sobre la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.11 Tesis que ha esbozado el alto tribunal bajo la siguiente motivación:12 “Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial 11 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Por Importancia Jurídica Ce-Suj-Siii-11-2018, del 21 de junio de 2018, radicación Número: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014), C.P: Carmelo Perdomo Cueter 12 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Radicación Número: 13001-23-33-000-2014-00286-01(0752-19), Fecha: 16 de octubre de 2020, C.P: Carmelo Perdomo Cueter.
Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1 (inciso 2) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor”. (Negrilla ajena al texto). 2.3. Caso concreto. 2.3.1. Elementos probatorios Del material probatorio allegado al expediente se tienen probados los siguientes supuestos fácticos: Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia -Solicitud de pensión gracia de fecha 22 de abril de 1999 realizada por el señor Jaime Daza Caldera.
(Fl.37). -Solicitud de reconocimiento de pensión gracia de fecha 26 de marzo de 1999 presentada por el señor Jaime Daza Caldera. (Fl.38). -Registro civil de nacimiento del señor Jaime Daza Caldera. (Fl.39). -Certificado de fecha 23 de marzo de 1999 expedido por la oficina de recursos humanos de la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira en el que hace constar que el tiempo de servicios del señor Jaime Daza Caldera es de 22 años, 10 meses y 10 días.
(Fl. 40). -Certificado del 10 de marzo de 1999 expedido por el Ministerio de Educación Nacional mediante el cual señala que el señor Jaime Daza Caldera se encuentra prestando sus servicios como profesor de tiempo completo desde el 13 de mayo de 1976 nombrado por medio de la Resolución No. 2548 de fecha 4 de mayo del mismo año. (Fl.41). -Certificado de fecha 25 de marzo de 1999 emitido por la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira en el que señala que el tiempo de servicios del señor Jaime Daza Caldera es de 3 años, 1 mes y 10 días.
(Fl.42). -Certificado de fecha 10 de marzo de 1999 emitido por el Ministerio de Educación Nacional en los que indica los salarios y primas devengados en los 2 últimos años para la liquidación de su pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Jaime Daza Caldera. (Fl. 43). -Certificado de fecha 23 de marzo de 1999 emitido por la Secretaría de Educación Departamental de La Guajira mediante el cual señala los sueldos y primas devengados por el señor Jaime Daza Caldera en los periodos del 1 de enero de al 31 de diciembre de 1998 y desde el 1 de enero al 23 de marzo de 1999.
(Fl.44). -Solicitud de pensión de jubilación para docentes de fecha 26 de marzo de 1999 solicitada por el señor Jaime Daza Caldera. (Fl. 45). -Cédula de ciudadanía del señor Jaime Daza Caldera. (Fl. 46). -Certificado de fecha 14 de mayo de 1999 emitido por la Caja Nacional de Previsión en el que señala que el señor Daza Caldera no ha sido inscrito como pensionado por cuenta de la Caja Nacional de Previsión Social.
(Fl. 47). -Respuesta de fecha 13 de julio de 1999 emitida por la Caja Nacional de Previsión mediante la cual devuelve solicitud y documentación para el trámite correspondiente e informa que revisados los códigos prestacionales no se encuentra reconocimiento hasta el 31 de diciembre de 1997. (Fl.48). -Resolución 002441 del 9 de febrero de 2000 emitido por la Caja Nacional de Previsión Social por medio de la cual se niega una pensión de jubilación al señor Jaime Daza Caldera.
(Fl. 49-59). -Auto 102455 del 10 de mayo del 2000 proferido por la Subdirección General de Prestaciones Económicas en el que señala que el señor Jaime Daza Caldera no Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia cumple con los requisitos establecidos en los artículos 51 y 52 del C.C.A toda vez que no fue sustentado dentro de los términos previstos por la ley.
(Fl.61). -Derecho de petición de fecha 18 de julio del 2000 presentado por el apoderado del señor Jaime Daza Caldera, dirigido a la Caja Nacional de Previsión Social. (Fl.64-68). -Certificado de fecha 28 de agosto del 2000 emitido por la Caja Nacional de Previsión Social en el que consta que el señor Jaime Daza Caldera no ha sido inscrito como pensionado.
(Fl. 69). -Resolución No. 010901 del 4 de mayo de 2001 por medio de la cual niega una pensión de jubilación al señor Jaime Daza Caldera. (Fl.70-76). -Recurso de apelación de fecha 5 de julio de 2001 presentado por el apoderado del señor Jaime Daza Caldera ante la Caja Nacional de Previsión Social en contra de la Resolución No. 010904 del 4 de mayo del 2001.
(Fl.77-80). -Auto No. 107935 del 12 de septiembre de 2001 emitido por la subdirección general de prestaciones económicas mediante el cual se concede el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 010904 del 4 de mayo del 2001. (Fl.81). -Notificación del auto No. 107935 del 2001 de fecha 25 de septiembre de 2001. (Fl.82). -Recurso de apelación de fecha 4 de julio del 2002 presentado por el apoderado de la parte demandante en contra de la Caja Nacional de Previsión Social.
(Fl.83- 85). -Certificado de fecha 23 de mayo de 2002 expedido por la Secretaría de Educación Departamental mediante el cual consta que el señor Jaime Daza Caldera prestó sus servicios al Departamento de La Guajira como docente nacionalizado. (Fl.86). -Informe No. 1187 del 17 de octubre del 2000 emitido por la Caja Nacional de Previsión Social.
(Fl.87). -Oficio de comunicación de fecha 13 de septiembre de 2002 emitido por el coordinador del grupo de notificaciones y dirigido al señor Jaime Daza Caldera. (Fl.89-91). -Derecho de petición de fecha 27 de diciembre de 2002 presentado por el abogado del demandante y dirigido a la Caja Nacional de Previsión Social en el que solicita que le expidan copias autenticadas, con constancia de notificación y ejecutoria de los actos administrativos No. 010904 del 4 de mayo del 2001 y la Resolución No. 006086 del 30 de agosto del 2002.
(Fl.92-93). -Certificado de fecha 14 de diciembre de 2006 de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación Departamental del señor Jaime Daza Caldera. (Fl.94-95). Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia -Resolución No. 44333 mediante la cual se niega una reliquidación de pensión gracia por retiro definitivo del servicio docente.
(Fl.96-100). -Declaración extraproceso rendida por los señores Gilberto Ariel Girón Fajardo e Isaac Manuel González Peñaranda. (Fl.101). -Solicitud de cesantías judiciales de fecha 3 de abril del 2017 presentada por el señor Jaime Daza Caldera. (Fl.106-107). -Auto 17741 del 2000 del 21 de febrero de 2011 emitido por la Caja Nacional de Previsión Social.
(Fl.109). -Resolución No. RDP 046213 del 7 de diciembre de 2016 por medio del cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución 2575 del 4 de agosto de 2016 del señor Jaime Daza. (Fl.110-114). -Resolución No. RDP 028575 del 4 de agosto de 2016 por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia al señor Jaime Daza Caldera.
(Fl. 115-119). -Citación para notificación de la Resolución No. RDP 028575 del 4 de agosto de 2016 al señor Jaime Daza Caldera. (Fl.120-123). -Notificación por aviso realizada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social dirigida al demandante. (Fl.124). -Citación para la notificación de la Resolución No. RDP 046213 del 7 de diciembre de 2016.
(125-128). -Notificación por aviso realizada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social dirigida al demandante. (Fl.129). -Constancia de ejecutoria de fecha 23 de marzo de 2017 expedida por la dirección de servicios integrados de la UGPP. (Fl.130). -Solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia realizada por el apoderado del demandante y dirigido a la UGPP.
(Fl.131-133). -Formulario único de solicitudes prestacionales diligenciado por el señor Jaime Daza Caldera. (Fl.134). -Registro civil de nacimiento del señor Jaime Daza Caldera. (Fl.135). -Cédula de ciudadanía del señor Jaime Daza Caldera. (Fl.136). -Formato único para la expedición de certificado de historia laboral del señor Jaime Daza Caldera.
(Fl. 137-142). Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia -Declaración extraproceso rendida por los señores Genis Rafael Pinto Amaya y Leonel Antonio Peñaranda Madera. (Fl.143). -Acta de entrega de personal, bienes y administración del situado fiscal al Departamento de La Guajira por parte del Ministerio de Educación Nacional.
(Fl.144- 164). -Documentos de compromisos derivados de la certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la ley 60 de 1993 por parte del Departamento de La Guajira otorgada mediante Resolución No. 1660 del 20 de mayo de 1997. (Fl.165-174). -Subrogación del contrato No. 016 de 1994 celebrado entre el Ministerio de Educación Nacional y la conferencia episcopal de Colombia para la administración de educación estatal en el Departamento de La Guajira.
(Fl.175-177). -Oficio de fecha 8 de agosto de 1997 emitido por el Departamento de La Guajira y dirigido al Ministerio de Educación Nacional. (Fl.178). -Primera adición al acta de compromisos derivados de la certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la ley 60 de 1993 por parte del Departamento de La Guajira otorgada mediante Resolución No. 1660 del 20 de mayo de 1997.
(Fl.179-180). -Actuación administrativa de reconocimiento de pensión gracia del señor Jaime Daza Caldera. (Fl.181). -Decreto No. 100 del 21 de abril de 1970 mediante el cual la Gobernación de La Guajira nombra al señor Jaime Daza Caldera como educador del municipio de Fonseca. (Fl.182-183). -Decreto 065 del 24 de febrero de 1972 por medio del cual se realiza el traslado al docente Jaime Daza Caldera del cargo de director general de la escuela rural mixta de el conejo a director seccional de la escuela urbana mixta 1° de julio de Fonseca.
(Fl.184). -Decreto 395 del 23 de agosto de 1972 por medio del cual se efectúan unos traslados. (Fl.185-186). -Decreto 273 de 1973 por medio del cual se causan novedades en el ramo de educación. (Fl.187). -Recurso de apelación contra la Resolución RDP 028575 del 4 de agosto del 2016 presentado por el demandante ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
(Fl.188-193). 2.3.2. Análisis y resolución del caso. En el caso de la referencia la demandante solicita que se declare la nulidad de la resolución No. RDP 028575 del 4 de agosto de 2016, mediante la cual niega el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia del señor Jaime Daza Caldera, asimismo solicita que se declare la nulidad de la resolución RDP 046213 del Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia 7 de diciembre de 2017 mediante la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 028575 del 4 de agosto de 2016 la cual confirma en todas y cada una de sus partes.
La entidad demandada expresa que el tiempo trabajado de la parte demandante como docente de carácter nacional en el Departamento de la Guajira no puede ser contado para la pensión gracia, dado que, esta pensión fue creada para igualar los ingresos de los docentes provinciales con los nacionales, por lo que el tiempo como docente nacional no cuenta para obtener la pensión gracia. El Tribunal niega las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Se a lo primero precisar, que de conformidad con la ley 91 de 1989, sólo los docentes que hayan prestado sus servicios a instituciones educativas del orden territorial y que se hayan vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que cumplan los requisitos exigidos por la ley, que incluyen haber trabajado como docente en planteles departamentales, distritales o municipales durante al menos 20 años, haber cumplido 50 años de edad y haberse desempeñado con honradez, dedicación y buena conducta.
Los docentes de vinculación nacional están excluidos de este beneficio. En ese sentido procede el Tribunal a la verificación del cumplimiento de tales requisitos, veamos: Está acreditado que el señor Jaime Daza Caldera nació el 14 de marzo de 1949, por lo que cumplió los 50 años el 13 de marzo de 1999. Consta certificación del 3 de abril de 2017 emitida por la Coordinadora de recursos Humanos de la Secretaría de Educación del departamento de La Guajira, que mediante resolución 100 del 21 de abril de 1970 fue nombrado el demandante como docente nacionalizado, asimismo, simultáneamente mediante resolución No. 3526 del 17 de abril de 1973 se nombró al actor como docente nacionalizado en la Escuela Rural Mixta de Conejo del munic9ipio de Fonseca, y por medio de la Resolución No. 273 del 7 de junio del mismo año, se a por terminado el nombramiento como docente nacionalizado, ahora esta acreditado en el certificado único para la expedición de certificado de Historia Laboral visto a folio 140-141, que el señor Jaime Daza Caldera, fue vinculado mediante el decreto 2548 del 4 de mayo de 1976 como docente nacional desde el 13 de mayo de 1976.
Conforme con ello se tiene que la demandante no cumple con el requisito de haber prestado sus servicios por 20 años como docente del orden nacionalizado o territorial, pues si bien se vinculó antes del año 1980 como docente territorial, esto sólo fue por el lapso comprendido entre el 21 de abril de 1970 hasta el 7 de junio de 1973, es decir. alrededor de 3años.
Sin que sea posible tener en cuenta la vinculación del período comprendido entre el 1 de febrero de 1988 al 24 de septiembre de 2013, toda vez, que la misma fue de carácter nacional. Así las cosas, siguiendo la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado para determinar la naturaleza de las vinculaciones mencionadas, y ante la ausencia de los actos de nombramiento y posesión que pudieran precisar esta naturaleza, la prueba adecuada recopilada en el proceso para conocer la calidad de la plaza docente ejercida por el demandante a partir del 21 de abril de 1970 es la certificación emitida por la autoridad nominadora, que confirma dicha circunstancia. Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia Conforme el marco normativo y jurisprudencial, y la calidad de las entidades de las cuales emanaron los actos administrativos de vinculación, se tiene entonces que la vinculación a través de la Resolución No. 2548 del 4 de mayo de 1976 fue de carácter nacional; y aquella, a través del Decreto No. 100 del 21 de abril de 1970, le es atribuible el carácter territorial.
Así pues, no obstante, el demandante cumple con uno de los requisitos fundamentales para la pensión gracia, que es la vinculación como docente del orden nacionalizado o territorial, antes del 31 de diciembre de 1980, de acuerdo con la segunda vinculación mencionada, esta circunstancia por sí sola, no permite el otorgamiento automático de la misma.
Dado que, se concluye que el período entre el 13 de mayo de 1976 y al 14 de mayo de 2015 no se puede considerar para cumplir con el requisito necesario para acceder a lo pretendido en este caso. Esto se debe a que la relación legal y reglamentaria nacional es incompatible con la finalidad de la prestación, según lo establecido en la Ley 114 de 1913.
Y es que se debe tener en cuenta que el requisito del tiempo laborado no menor de 20 años, debe ser en calidad de docente del orden nacionalizado o territorial, situación que difiere con el nombramiento mediante la Resolución No. 2548 del 4 de mayo de 1976, por ser de carácter nacional. Esto se debe a que la relación legal y reglamentaria nacional es incompatible con la finalidad de la prestación, según lo establecido en la Ley 114 de 1913.
Por tanto, para el conteo, sólo se tendrá en cuenta el tiempo resultante de la vinculación mediante el Decreto No. 100 del 21 de abril de 1970, como educador del municipio de Fonseca, el cual consta desde el 30 de abril de 1970 al 1 de julio de 1973, resultando en 3 años y dos meses; por lo que no se puede considerar para cumplir con el requisito necesario para acceder al derecho en litigio.
Así las cosas, es evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda, lo que releva al tribunal del análisis de las excepciones formuladas por la UGPP. 2.4.- Costas. En virtud de lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede el Tribunal a disponer sobre la condena en costas, bajo los términos de liquidación y ejecución previstos en el Código General del Proceso.
De acuerdo con lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, 1, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto, por lo que sería del caso condenar a la parte demandante como parte vencida en el proceso, sin embargo, este Tribunal se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que se trata de un asunto de carácter laboral donde la parte demandante es el extremo débil.
De acuerdo con lo anterior, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas en esta instancia judicial. III. DECISIÓN Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Nulidad y Restablecimiento del Derecho Jaime Daza Caldera vs UGPP 44-001-23-40-000-2019-00087-00 Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por el señor Jaime Daza Caldera en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, acorde con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia de conformidad a lo estipulado en el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO: EJECUTORIADA la presente providencia, ÓRDENESE su archivo por Secretaría y la devolución de los remanentes de gastos ordinarios, si los hubiere. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la presente providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de Sala del 4 de diciembre de 2024. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado (Presidente) MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Ponente