RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-003-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Magistrada Ponente: MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, veintinueve de enero de dos mil veinticinco. RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2018-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: Auto confirma/ actos no susceptibles de control judicial Competencia. Corresponde al Tribunal de conformidad con los artículos 125 y 153 del CPACA, decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 31 de julio de 2020, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, por medio del cual se rechaza la demanda por no ser susceptibles de control judicial los actos demandados.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos y pretensiones La señora Aurora Marisela del Prado Brito, solicita que se declare la nulidad del acto administrativo Decreto 007 del 20 de enero de 2017, modificado a través del decreto 020 del 09 de febrero de 2017, notificado mediante aviso del día 21 de febrero del 2017 el cual denominó “por la cual se retiran del servicio público unos empleados públicos en cumplimiento a una orden judicial en el distrito especial, turístico y cultural del Riohacha”, y del decreto 020 del 09 de febrero de 2017 por el cual se corrigen errores de transcripción y se modifica el decreto No. 007 del 20 de enero de 2017.
A título de restablecimiento del derecho solicita se ordene el reintegro de la actora al cargo que venía ocupando u otro superior, y al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de ley, y los salarios dejados de percibir desde el día de su desvinculación, hasta que se haga efectivo su reintegro. Manifiesta que la señora Aurora Marisela del Prado Brito a través del decreto 031 del 9 de marzo de 2011, fue nombrada en provisionalidad en el cargo de técnico administrativo código 367 grado 1, adscrita a la Secretaría de Educación de Riohacha, y en esa misma fecha tomó posesión de dicho empleo.
Indica que el Tribunal Administrativo de La Guajira mediante sentencia del 28 de julio de 2015 declaró nulidad del decreto 031 de 2011, por medio de la cual se hacen unos nombramientos en provisionalidad en cargos de carrera administrativa de la alcaldía mayor de Riohacha y de todo aquello que se derive del mismo, advierte que en esa sentencia no se reconoció restablecimiento del derecho a los demandantes, en razón a que no probaron el cumplimiento de los requisitos para postularse en cargos de mayor rango de la planta de personal administrativa del sector educativo distrital de Riohacha, y se ordena que se realicen los estudios correspondientes a las hojas de vida del personal perteneciente a la carrera administrativa de la entidad a efectos de que puedan ser beneficiarios de los encargos existentes en dicha planta.
RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Pone de presente que mediante el Decreto 007 del 20 de enero de 20171, se retira del servicio a la demandante atendiendo una orden judicial, agrega que con el Decreto 020 del 9 de febrero de 2017 se corrigen errores de transcripción y se modifica el decreto No. 007 del 20 de enero de 2017.
Indica que el día 22 de febrero de 2017, mediante aviso le fue notificado a la señora Aurora Marisela del Prado Brito el decreto 007 del 20 de enero de 2017, y ese mismo día se produjo el retiro. Concluye que el cargo de técnico administrativo que ocupaba la demandante, a la fecha de presentación de la demanda sigue en vacancia, porque no ha sido ocupado por un funcionario de carrera administrativa perteneciente a la planta de personal del sector educativo distrital. 1.2.
Del auto apelado2 El Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, mediante auto de fecha 31 de julio de 2020, resuelve: “PRIMERO: Dejar sin efecto el auto Admisorio de la demanda de fecha 19 de octubre de 2017.
SEGUNDO: Rechazar la demanda de la referencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior se dispone la terminación del proceso. (…)” Manifiesta que como regla general los actos administrativos que ejecutan una orden judicial no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero excepcionalmente, se conoce de tales actos cuando cree situaciones jurídicas nuevas o distintas, que no fueron discutidas ni definidas en el fallo, evento en el cual resultaría procedente su enjuiciamiento.
Advierte el acto administrativo sometido al estudio de legalidad no se excedió de la orden judicial, toda vez que al haberse declarado la nulidad del acto administrativo de nombramiento de la actora y de todos aquellos que se deriven del mismo, se impone como consecuencia lógica la desvinculación de ésta y su retiro del cargo para el cual fue nombrada a través del acto anulado.
Señala que se encuentra desvirtuado lo manifestado por la parte actora según el cual la sentencia ordenó al Distrito de Riohacha realizar los estudios correspondientes a las hojas de vida del personal que pertenece a la carrera administrativa de la entidad a efectos de determinar si pueden ser beneficiarios de los encargos existentes en dicha planta como requisito previo a la desvinculación de quienes en virtud del acto anulado ocupaban en provisionalidad los cargos, indicando que al revisar la sentencia se advierte que la única orden impartida fue la anulación del acto, precisando que no es posible entender, colegir o deducir los alcances que la parte aduce. 1 “Por la cual se retiran del servicio público unos empleados públicos en cumplimiento a una orden judicial en el distrito especial, turístico y cultural de Riohacha"20 2 Fl. 142-145 RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Concluye que el acto que se demanda no es susceptible de ser controlado judicialmente dado que se trata de un acto de ejecución de una orden judicial, sin que se hubiere demostrado que la administración en su cumplimiento se hubiere desbordado de la misma. 1.3.
Recurso de apelación3 La parte actora inconforme con lo decidido, recurre la decisión de primera instancia, solicitando se revoque el auto del 31 de julio de 2020, y en su lugar se continue con el trámite del mismo. Sostiene que la demanda de la referencia por reunir los requisitos de ley fue admitida en el año 2017 y notificada en el año 2018, se programó audiencia inicial la cual una no se realizó por aplazamiento del apoderado del distrito de Riohacha y luego por la suspensión de los términos judiciales debido a la pandemia, alega que después de 3 años de presentada la demanda, de haberse contestado y fijado fecha para la realización de audiencia inicial; el Juez de primera instancia a través de auto con fecha 31 de julio de 2020, dejó sin efectos el auto admisorio de la demanda y la rechazó. Señala que se demanda un acto administrativo que nace por el acatamiento de una orden judicial, pero debido a un mal procedimiento de la institución, dado que, dicha orden judicial no iba encaminada al despido directo de la señora Aurora Marisela del Prado Brito quien venia gozando de una estabilidad laboral reforzada a su favor y dicha situación generaba una posible vulneración a sus derechos constitucionales en razón que se vería afectado su derecho al trabajo y así a la remuneración salarial y prestacional.
Expone que con la expedición del Decreto 007 del 20 de enero de 2017, modificado a través del Decreto 020 del 09 de febrero de 2017, surgió una situación nueva la cual no fue tenida en cuenta, esto es en relación al número de personas que habían sido nombradas en provisionalidad por parte del municipio de Riohacha en la época de la expedición del mismo, pues se generaron una estabilidad laboral reforzada en cada uno de los servidores públicos quienes se vieron afectados con dicha decisión, como quiera que tenían unos derechos adquiridos los cuales no debieron de ser desconocidos por el distrito de Riohacha.
Finaliza expresando que el acto administrativo no es de mera ejecución, por cuanto en la expedición del mismo se refleja una voluntad creadora por parte del funcionario que lo expidió, más aún cuando no se realiza por parte de quien lo expide una operación de los hechos que dieron origen. II. CONSIDERACIONES 2.2. Problema Jurídico El problema jurídico es determinar si la decisión del a-quo de rechazar la demanda luego de haberse admitido y fijado fecha de audiencia inicial, estuvo ajustada a derecho, o si por el contrario hay lugar a revocar dicha decisión. 3 Fl.161-166 RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial - De los actos administrativos no susceptibles de control judicial El CPACA en el artículo 169 dispone que se rechaza la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida 3.
Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. Sobre los actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción contenciosa Administrativa el Honorable Consejo de Estado ha señalado: “El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad4, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración5. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del cpaca «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos6: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad (destacado no es del texto). De conformidad con lo expuesto, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial.
Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.” -De la facultade saneamiento del Juez. “CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes.” Sobre la potestad de saneamiento que tiene los jueces ha señalado el Honorable Consejo de Estado4: “4.2.4.- La primera etapa del proceso judicial en la que el Juez ejerce su potestad de saneamiento es al momento de estudiar la demanda para su admisión. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que si bien el Juez puede inadmitir la demanda para que se adecúe conforme a los requisitos legales, no cualquier irregularidad, sobre todo si es meramente formal, conlleva al rechazo de aquella, ya que las causales de inadmisión pueden reputarse como taxativas, amén de que esas irregularidades, en virtud de la potestad de saneamiento, puedan corregirse en etapas posteriores del proceso.
Así ocurre en los siguientes casos: i) vía recurso de reposición frente al auto admisorio de la demanda, ii) a través de la reforma de la demanda, iii) como excepciones previas, iv) como requisitos de procedibilidad, v) durante la fijación del litigio -para el caso de individualización de las pretensiones por ejemplo- o, vi) dentro de un trámite incidental de nulidad, vii) en la audiencia inicial prevista en el artículo 180.5 de la Ley 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Auto del 26 de septiembre 2013, Radicación Número: 08001-23-333-004-2012-00173-01(20135), Actor: Sociedad Dormimundo Ltda. RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 1437 o, viii) al finalizar cada etapa del proceso como lo dispone el artículo 207 ibídem.
En conclusión, a) la potestad de inadmisión también apunta al saneamiento del proceso; b) el Juez debe tener presente las causales de inadmisión contempladas por la Ley, las cuales deben entenderse de forma taxativa para efectos de la inadmisión o rechazo de la demanda, en aras de garantizar el debido proceso y el acceso a la administración de justicia; c) el legislador ha previsto otros mecanismos o figuras que buscan subsanar los presupuestos de validez y eficacia del proceso con el fin de que éste se ritúe conforme a la ley y se obtenga siempre una decisión de mérito.” 2.3.
Análisis del caso en concreto 2.3.1. Elementos probatorios En el expediente se encontraron los siguientes elementos probatorios: -Decreto No. 020 de 2017, por la cual se corrige errores de transcripción y se modifica el decreto No. 007 del 20 de enero de 2017. (Fl. 15-16). -Decreto No. 007 de 2017, por medio del cual se retiran del servicio público unos empleados públicos en cumplimiento a una orden judicial en el distrito especial, turístico y cultural de Riohacha.
(Fl. 17-20). -Decreto No. 031 de 2011 por medio del cual se hacen nombramientos en provisionalidad en cargos de carrera administrativa en la planta de personal de la alcaldía mayor de Riohacha. (Fl. 21-24). -Certificación de sueldo y tiempo de servicio de la señora Aurora Marisela del Prado Brito, como funcionaria del distrito de Riohacha adscrita a la secretaria de educación distrital de Riohacha.
(Fl.25). 2.4. Resolución del caso concreto En el caso que nos ocupa tenemos que el Juzgado Segundo Administrativo Mixto de Riohacha rechazó la demanda al considerar que el decreto No. 007 de 2017 por medio del cual se retira a la demandante del servicio público junto con otras personas es un acto de ejecución de la orden judicial impartida por el Tribunal Administrativo de La Guajira y por lo tanto no es pasible de control judicial.
Considera el Tribunal que se debe confirmar la decisión de primera instancia, por las razones que pasan a precisarse. La parte actora pretende que se declare la nulidad del Decreto 007 del 20 de enero de 2017, “por la cual se retiran del servicio público unos empleados públicos en cumplimiento a una orden judicial en el distrito especial, turístico y cultural de Riohacha, También se demanda el Decreto 020 de 2017, por el cual se corrigen errores de transcripción y se modifica el decreto No. 007 del 20 de enero de 2017.
Al verificar el Decreto 007 de 2017, se advierte que el mismo fue proferido en cumplimiento de una sentencia judicial específicamente la emitida por el Tribunal RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Administrativo de La Guajira el 28 de julio de 2015, como se observa a continuación: RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Visto lo anterior, considera el Tribunal que los decretos demandados no corresponden a actos administrativos definitivos pasibles de ser demandados ante esta jurisdicción, pues no finalizan o concluyen un procedimiento, ni tampoco son aquellos de trámite que imposibilitan que se siga adelantando una actuación; es decir, su naturaleza corresponde a la de actos de cumplimiento o ejecución en tanto no definen una situación jurídica, sino que dan cumplimiento a órdenes emitidas en la sentencia acabada de reseñar.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la reiterada jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, ha sostenido los actos de ejecución que se dicten para el cumplimiento de una sentencia judicial, no son actos administrativos definitivos, lo que excluye cualquier análisis o pronunciamiento de fondo en torno a éstos, salvo que la administración, al dar cumplimiento al fallo adopte decisiones que constituyan realmente actos administrativos en cuanto a su contenido, en desconocimiento de los mismos.
Se resalta que la Jurisdicción Contencioso Administrativa está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos, es decir, aquellos que exteriorizan la voluntad de la administración y que se expiden con la finalidad de producir efectos jurídicos. Y en este caso, el Decreto 007 de 2017 demandado no definió una situación jurídica, sino que dio cumplimiento a la orden emitida en la sentencia del 28 de julio de 2015, por el Tribunal Administrativo de La Guajira, toda vez que la misma declaró la nulidad del decreto 031 de 2011 que nombró a la demandante en un cargo adscrito a la Secretaría de Educación de Riohacha, razón por la cual, la RADICACIÓN NÚMERO: 44-001-33-40-002-2017-00220-01 DEMANDANTE: AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO DEMANDADO: DISTRITO DE RIOHACHA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO desvinculación de la actora ordenada en el decreto acusado, es la consecuencia de la sentencia acaba de reseñar.
Por otro lado, el decreto 020 de 2017 demandado, tampoco es pasible de control judicial, porque no define ninguna situación jurídica particular, sino que en el mismo se corrigen errores de transcripción y se modifica el decreto No. 007 del 20 de enero de 2017. Así las cosas, está plenamente acreditado que los actos administrativos demandados en este proceso son meros actos de ejecución que no son pasibles de control judicial, por lo que se debe confirmar la decisión de primera instancia de rechazar la demanda y dar por terminado el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira;
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha 31 de julio de 2020, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia y se dispuso la terminación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, seguido por la señora AURORA MARISELA DEL PRADO BRITO en contra de Distrito de Riohacha.
Lo anterior, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: EJECUTORIADA la presente providencia, devuélvase el expediente dentro de los cinco (5) días siguientes al Juzgado de origen para lo de su cargo, previa verificación de que todo lo actuado esté debidamente incorporado al expediente y registrado en el sistema de la rama judicial – SAMAI. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sala telemática con sesión virtual del 29 de enero de 2025.
(Impedimento) (Firma Electrónica) CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado MARIA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Ponente