1 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA Riohacha distrito especial, turístico y cultural1, seis (06) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) I. OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO 1. Procede el tribunal administrativo de La Guajira, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia de dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023) proferida por el juzgado primero administrativo del circuito de Riohacha, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda3.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones de la demanda 2. Por intermedio de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Electricaribe S.A. E.S.P. solicitó declarar la nulidad de las resoluciones No. SSPD 20168200413185 del 23 de diciembre de 2016 y SSPD 20178000067055 de 26 de abril de 2017, expedidas por la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, mediante las cuales impuso una sanción en modalidad de multa a la demandante en cuantía de $13.789.080, por no haber resuelto la petición presentada por una usuaria dentro del término previsto en el artículo 158 de la ley 142 de 1994. 3.
A título de restablecimiento del derecho, pidió declarar que Electricaribe S.A. E.S.P. no está obligada a pagar la suma dineraria impuesta por concepto de multa en los actos administrativos demandados. 2.2. Hechos relevantes 4. De la revisión integral de la demanda, la sala procede a realizar una síntesis de los hechos relevantes expuestos, así: 4.1.
La entidad accionada, mediante resolución No. SSPD 20168200413185 del 23 de 1 Sede física del tribunal administrativo de La Guajira. 2 En adelante Electricaribe S.A. E.S.P. 3 El proceso de la referencia ingresó al despacho para fallo mediante informe de la secretaría de 17 de noviembre de 2013, visible a folio 336 del expediente. La foliatura a la que se hará referencia en la presente providencia corresponde al expediente digital remitido por la secretaría y con soporte en el cual se dicta este proveído.
Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho (oralidad CPACA) Radicado 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Demandante Electricaribe S.A E.S.P. en liquidación2 Demandado Superintendencia de servicios públicos domiciliarios Tema Caducidad de la facultad sancionatoria de la administración – Silencio administrativo positivo frente a los recursos Sentencia No. 141 Instancia Segunda Magistrada Ponente Hirina Del Rosario Meza Rhénals 2 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA diciembre de 2016, previo trámite administrativo sancionó a la empresa demandante con multa correspondiente a $13.789.080, al considerar que esta incurrió en silencio administrativo positivo por no haber resuelto el recurso de reposición interpuesto por un usuario dentro del término previsto en el artículo 158 de la ley 142 de 1994. 4.2.
Contra la citada decisión, Electricaribe S.A. E.S.P. interpuso recurso de reposición radicado el 13 de marzo de 2017. 4.3. El recurso de reposición interpuesto por la hoy accionante fue resuelto de forma desfavorable por medio de la resolución SSPD 20178000067055 de 26 de abril de 2017. 4.4. La notificación de la citada resolución se surtió mediante aviso recibido por la accionante el 5 de abril de 2018, es decir, después de un año de la expedición del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición. 2.3.
El concepto de la violación 5. Como fundamento de las pretensiones de la demanda, Electricaribe S.A. E.S.P. expuso en esencia los siguientes cargos o reparos: 5.1. Pérdida de competencia de la facultad sancionatoria de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios para resolver el recurso de reposición, en atención a que el artículo 52 de la ley 1437 de 2011 establece que las autoridades administrativas cuentan con un año para decidir los recursos interpuestos por los administrados, so pena de que opere el silencio administrativo positivo, es decir, que este se entienda resuelto de forma favorable; y en el presente caso, el recurso de reposición fue presentado el 27 de noviembre de 2016, pero el acto que lo resolvió fue notificado sólo hasta el 12 de abril de 2018, por fuera del plazo correspondiente. 5.2.
Vulneración de las normas en que debía fundarse, dado que, el artículo 158 de la ley 142 de 1994 únicamente sanciona con silencio administrativo positivo la omisión de la empresa de servicios públicos domiciliarios de contestar las peticiones de los usuarios dentro del término de 15 días contados a partir de su radicación, sin embargo, en el presente caso Electricaribe S.A. E.S.P, sí cumplió con dicha disposición y en consecuencia, no había lugar a imponer la sanción objeto de reproche. 5.3.
La sanción cuestionada fue impuesta sin tener en consideración que los vicios en la publicidad no generan la inexistencia o invalidez de los actos administrativos, dado que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, tales falencias al no generarse en su producción solo afectan su eficacia, por tanto, no puede indicarse que la irregularidad dentro del proceso de notificación de la respuesta al derecho de petición presentado por la usuaria haya derivado en su inexistencia. 5.4.
Desconocimiento del debido proceso al no conceder el recurso de apelación contra la resolución que impuso sanción, debido a que conforme a lo previsto en el artículo 113 de la ley 142 de 1994 este resulta procedente y debió ser concedido en atención a las normas especiales previstas en el régimen especial de servicios públicos domiciliarios. 3 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA 2.4.
La sentencia de primera instancia 6. Mediante la sentencia de primera instancia4 el a quo dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad del artículo 1º de la Resolución No. SSPD 20168200413185 del 23 de diciembre de 2016 “Por la cual se resuelve una investigación por Silencio Administrativo”, y la Resolución No. SSPD 20188000067055 del 26 de abril de 2017 “Por la cual se decide un recurso de Reposición”, únicamente en cuanto confirma la sanción impuesta a la empresa ELECTRICARIBE S.A. E.S.P., conforme lo anteriormente expuesto.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRESE que ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. no está obligada a cancelar la sanción impuesta en las resoluciones declaradas nulas.
TERCERO: Sin costas en la instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previa las anotaciones del caso en los libros correspondientes del Despacho y en el sistema “SAMAI”. 7. Al analizar el cargo de la violación expuesto en la demanda referido a la ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria, el a quo señaló que el artículo 52 de la ley 1437 de 2011 aplicable en este caso por no existir regulación expresa en la ley 142 de 1994 contempla que la caducidad de la facultad sancionatoria opera transcurridos 3 años de la ocurrencia de la conducta sancionable; y la pérdida de competencia para resolver los recursos, ocurre pasado un año desde su debida y oportuna interposición, generando que se entiendan fallados a favor del recurrente. 8.
Al abordar el estudio del caso concreto estableció que, la SSPD abrió actuación sancionatoria por silencio administrativo en contra de la accionante con ocasión de la petición presentada por un usuario del servicio de energía. 9. Advirtió que, previo trámite administrativo, la hoy demandada expidió la resolución No. SSPD 20168200413185 de 23 de diciembre de 2016, por la cual resolvió una investigación por silencio administrativo positivo, mediante la cual impuso una sanción a Electricaribe S.A.E.S.P. correspondiente a $ 13.789.080 a título de multa.
Afirmó que, contra el citado acto administrativo, la accionante interpuso oportunamente recurso de reposición el 13 de marzo de 2017. 10. En ese sentido, aseveró que como quiera que la parte accionada contaba con el término de un (1) año para resolver el recurso de reposición, dicho plazo vencía el 14 de marzo de 2018, dentro del cual se debía expedir y notificar la decisión del recurso.
Sin embargo, dicho medio de impugnación fue resuelto bajo radicado 20178000067055 de 26 de abril de 2017, pero su notificación se surtió sólo hasta el 5 de abril de 2018, cuando ya había operado el silencio administrativo positivo frente al recurso interpuesto contra la resolución que impuso la referida sanción. 11. En virtud del citado razonamiento, el fallador de primer grado concluyó que resulta procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados sin que sea 4 Visible a folios 222 a 243 del expediente. 4 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA necesario analizar los demás cargos planteados en la demanda. 2.5.
El recurso de apelación 12. En escrito de 10 de julio de 20235, la entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando sea revocada, y en su lugar, se denieguen las súplicas de la demanda. 13. Como sustento del recurso en cuestión, adujo que según lo previsto en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011, las autoridades administrativas cuentan con el término de 3 años a partir de la ocurrencia del hecho para expedir el acto administrativo que impone una sanción, plazo dentro del cual también deberá realizarse la respectiva notificación. 14.
Agregó que, dicha disposición señala que, el plazo para resolver los recursos es de un año a partir de su debida interposición, no exigiendo la norma que en ese mismo plazo se realice también la notificación, razón por la cual, debe entenderse que no existe la obligación de notificar los actos que resuelven los recursos en la referida oportunidad. 15.
Afirmó que, interpretar el artículo 52 ibidem en el sentido de afirmar que los recursos deben ser resueltos, y notificado el acto administrativo correspondiente dentro del plazo de un (1) año, sería imponer una obligación que el legislador no estableció. 16. Indicó que en el sub examine, el recurso de reposición contra el acto que impuso sanción administrativa a Electricaribe S.A. E.S.P. fue resuelto dentro del término establecido por el legislador, y en consecuencia, no operó en este caso el silencio administrativo a favor de la accionante. 2.6.
Trámite en segunda instancia 17. El asunto correspondió por reparto al despacho de la magistrada ponente (folio 319), quien dispuso su admisión mediante auto de fecha 9 de noviembre de 2023, esto en aplicación de las disposiciones previstas en la ley 2080 de 2021 (folios 321 y 322), el cual fue notificado a las partes y al ministerio público (folio 324). 18.
Las partes ni el ministerio público intervinieron dentro del término legalmente otorgado para presentar argumentos a favor o en contra del medio de impugnación propuesto. 19. El proceso ingresó al despacho para fallo el 17 de noviembre de 2023 (folio 335). III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. 20. El tribunal es competente para conocer del presente asunto, conforme lo señala el artículo 153 de la ley 1437 de 2011, al tratarse de la apelación de sentencia dictada en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Riohacha dentro de un proceso de su competencia. 5 Visible a folios 263 a 272 del expediente. 5 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA 3.1.2.
Limitación de la competencia funcional para resolver el recurso 21. En el recurso de apelación le corresponde al recurrente confrontar los argumentos sobre los cuales versa su inconformidad, con la providencia objeto de alzada, de acuerdo con ello, se le asigna la carga argumentativa de señalar los puntos o asuntos que serán objeto de decisión por el juez de segunda instancia, por lo que para éste, el marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen en contra de la decisión que se hubiere adoptado por el a quo. 22.
Es por ello, que en principio, los demás aspectos de la lis, diversos a los que ha planteado el recurrente en la apelación, deben excluirse del debate en la segunda instancia, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o la ley, tales como aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa deberá decretarlos de manera oficiosa6; todo esto de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 328 del C.G.P.- aplicable por la remisión que hace el artículo 306 del CPACA-. 23.
Conforme a tales parámetros, se advierte que la entidad demandada centra sus reproches al señalar que el a quo interpretó de forma errónea lo dispuesto en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011, dado que, el plazo para la resolución de los recursos interpuestos contra el acto administrativo sancionatorio es de un año contado a partir de su interposición, sin que sea obligación de la administración notificar la referida decisión dentro del mismo término. 3.2.
Problemas jurídicos 24. Acorde con lo arriba expuesto, teniendo en consideración los argumentos señalados en el recurso de apelación, se determinará si ¿debe revocarse la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda y en su lugar denegar estas, como lo pretende la demandada apelante? 25. Para resolver el anterior planteamiento, se establecerá si la demandada perdió competencia para resolver el recurso de reposición presentado por el recurrente contra la decisión que le impuso sanción por silencio administrativo, y en consecuencia, debe entenderse que este fue resuelto de forma favorable a la accionante en los términos del artículo 52 del CPACA. 3.3.
Tesis 26. Se regentará como tesis que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, como quiera que ha de tenerse por oportunamente presentado el recurso de reposición y al notificarse la decisión por fuera del término de un (1) año, se configura el efecto previsto en el artículo 52 del C.P.A.C.A. invocado en la demanda como una de las normas superiores infringidas, pues conduce a que, ante la falta de respuesta oportuna frente a 6 Como por ejemplo, la caducidad, la falta de legitimación en la causa, la ineptitud sustantiva de la demanda, entre otros.
Al respecto véase sentencia de trece (13) de febrero de dos mil trece (2013), Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección A, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, radicación número: 50001-2331-000-1999-00165-01(25310). En el mismo sentido, ver sentencia de unificación de nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012), Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, sala plena, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, radicación número: 50001233100019970609301 (21060). 6 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA dicho recurso, se entienda decidido este a favor de la demandante.
Lo anterior se fundamenta así: 3.4. Argumentación normativa y jurisprudencial 3.4.1. Del silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos y su efecto sancionatorio 26. De conformidad con lo normado en las leyes 1437 de 2011 –CPACA y 1755 de 2015 o estatutaria de derecho de petición en armonía con lo consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución, mediante los procedimientos y términos previstos en las normas vigentes. 27.
Ahora bien, cuando la administración guarda silencio, la ley otorga ciertos efectos a esa conducta frente a las peticiones que se le hubieren elevado, generándose la institución conocida como silencio administrativo, el cual puede ser negativo, cuando de la no respuesta se presume que la administración deniega lo pedido -efecto que por regla general, se aplica-, o positivo, cuando de la no contestación se presume que la administración accedió a la petición, efecto último que solo ocurre de manera excepcional, cuando expresamente así lo indique el legislador 28.
Es así como, el legislador a través de la ley 142 de 1994 previó el silencio administrativo positivo frente a las peticiones, quejas y recursos de los usuarios de las empresas prestadoras de tales servicios al establecer en su artículo 158 que pasado el término de 15 días hábiles, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. 29.
Esta normativa legal fue subrogada posteriormente por el artículo 123 del decreto 2150 de 1995, estableciendo lo siguiente: “De conformidad con lo establecido en el Artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Parágrafo- Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "Petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.” 7 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA 30 A partir de esta normativa la figura del silencio administrativo positivo que en un principio estaba prevista exclusivamente para los “recursos” que no hubieren sido resueltos en tiempo, se amplió también a todas las “peticiones y quejas” presentadas ante las personas o empresas que prestan servicios públicos. 31 De igual modo, se amplió la regulación (i) con el deber establecido a las empresas, consistente en reconocer los efectos del silencio administrativo positivo y (ii) con la imposición de sanciones a las empresas que omitan el cumplimiento de dicha obligación legal, función ésta que se asignó a la SSPD – se cita al respecto la sentencia de 19 de marzo de 2015 proferida por el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala,.
Radicación número: 11001-03-24-000- 2013-00159-00 -. 32 En línea con lo anterior, ha de enfatizarse en la competencia atribuida por dichas normas a la SSPD, para sancionar a las prestadoras que no reconozcan los efectos derivados del silencio administrativo positivo dentro del término antes señalado, competencia sancionatoria que tiene precisas y estrictas condiciones para ser ejercida, de manera que solo sí estas se cumplen, puede ser desplegada por dicho organismo.
En ese sentido, han de darse estos supuestos: ▪ Que un suscriptor o usuario de un servicio público domiciliario haya formulado ante una empresa prestadora de éstos una petición, queja o recurso en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos y la empresa no haya respondido esa solicitud dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Esta omisión, por mandato legal, se reitera, da lugar a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, esto es, el silencio de la empresa equivale a una decisión favorable al interesado, y; ▪ Que transcurrido un plazo de setenta y dos horas (72) horas desde el vencimiento del término de los quince (15) días hábiles antes mencionados, la empresa prestadora del servicio público domiciliario no haya reconocido al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. 33 Solo si concurren estas dos situaciones y, ante la petición del interesado, es que la SSPD deberá adelantar la actuación administrativa para imponer a la empresa las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de sus deberes legales. 34 Ahora bien, en cuanto a la notificación de las respuestas a las peticiones, quejas y recursos de los usuarios de las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, el artículo 20 de la ley 689 de 2001, que modificó el artículo 159 de la ley 142 de 1994, dispuso que la notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el código contencioso administrativo, hoy código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. 35 En ese orden, el CPACA, en lo pertinente, señala que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse (artículo 67); que si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figure en el expediente o pueda obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia 8 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA de notificación personal, advirtiéndose que el envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y que de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente (artículo 68); que si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo, previéndose que el aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. 36 Finalmente ha de precisarse, conforme lo ha establecido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia - se cita la sentencia C-007 de 2017 – que es esencial “la notificación de la decisión, ya que lo contrario, implicaría la desprotección del derecho de petición. La notificación en estos casos, se traduce en la posibilidad de impugnar la respuesta correspondiente”.
Frente a este elemento del núcleo esencial de la petición, la Corte ha explicado que es la administración, no el particular, quien tiene la carga probatoria de demostrar que notificó al solicitante su decisión, pues el conocimiento de ésta hace parte del intangible de ese derecho que no puede ser afectado. 3.4.2. De la caducidad de la facultad sancionatoria y el silencio frente a los recursos 37.
La facultad administrativa sancionatoria que ostenta la administración, en general, y la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, en particular, está delimitada por los términos de caducidad previstos en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011, disposición que en virtud de la interpretación sistemática y armónica exige valorar también el contenido y alcance de los artículos 85 y 87 de la ley 1437 de 2011, así: “Artículo 52.
Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria”. 38. La Corte Constitucional en la sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011 declaró exequible el siguiente aparte del inciso primero del artículo 52 de la ley 1437 de 2011: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”, bajo los siguientes razonamientos: “5.1.1.
El legislador en el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de respuesta de la administración frente a un requerimiento específico del administrado, en este caso, la interposición de un recurso, se entiende resuelto a su favor. (…) En 9 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho.
(…) La hipótesis de silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le corresponde definir la situación jurídica de los administrados. Cosa distinta es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver en tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente.
Por el contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso, se ajusta al artículo 29 constitucional.
Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se consagra en el artículo 92 de la Constitución, porque su reconocimiento deja incólume la facultad que tiene toda persona natural o jurídica de solicitar la aplicación de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explicó en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador para la adopción o agotamiento de etapas y decisiones.
(…).” 39. Por otra parte, el artículo 85 ibidem, dispone: Artículo 85 Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico”. 40. Y el artículo 87 del CPACA, establece: “Artículo 87.
Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos”. 3.5. Argumentación fáctica – probatoria. Valoración de las pruebas y solución a la causa 37. Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado en acápites antecedentes, la sala valorará los hechos relevantes probados en el expediente, con base en los elementos de juicio cuyo recaudo se efectuó en la oportunidad correspondiente, los cuales se referencian así: o Mediante resolución SSPD – 20168200413185 de 23 de diciembre de 2016, la entidad accionada sancionó a Electricaribe S.A. E.S.P. por la ocurrencia del silencio 10 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA administrativo (folios 47 a 52). o El 13 de marzo de 2017, Electricaribe S.A. E.S.P. radicó recurso de reposición ante la superintendencia accionada con el fin de obtener la revocatoria de la resolución SSPD – 20168200413185 de 23 de diciembre de 2016 (folios 66 a 70). o A través de resolución SSPD 20178000067055 de 26 de abril de 2017 la entidad accionada resolvió el recurso de reposición presentado por la empresa accionante (folios 78 a 82) la cual fue notificada por aviso el 5 de abril de 2018 (folio 83). 38.
Siendo las anteriores las probanzas recaudadas, y profundizando en su valoración a la luz de la sana crítica, en el marco de las normas y jurisprudencia señaladas, se procede a resolver el problema jurídico planteado, bajo los siguientes razonamientos: 39. Se demanda la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la entidad accionada sancionó a Electricaribe S.A. E.S.P., con multa de $13.789.080 por la ocurrencia de silencio administrativo positivo por no haber dado respuesta oportuna al reclamo presentado por un usuario del servicio de energía que presta dicha empresa.
Como restablecimiento del derecho, la accionante solicita declarar que no está obligada a pagar el valor requerido por concepto de la sanción impuesta. 40. La sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda, al establecer del análisis de las pruebas allegadas al expediente, que la entidad accionada notificó a la accionante de la resolución que resolvió el recurso de reposición presentado contra la sanción impuesta por fuera del término de un (1) año previsto en el artículo 52 del CPACA, razón por la que el mismo se entiende resuelto de forma favorable a la actora. 41.
Por su parte, la entidad demandada en la alzada estima que, la sentencia de primera instancia debe ser revocada, debido a que el recurso de reposición presentado por Electricaribe S.A. E.S.P. fue resuelto dentro del término de un año previsto en el artículo 52 ibidem, y que si bien, el acto por el cual se desató el citado recurso fue notificado por fuera de dicho plazo, ello no es motivo para la configuración del silencio administrativo positivo, dado que la norma citada no impone la obligación de surtir la notificación dentro del citado término. 42.
Dicho lo anterior, sea lo primero precisar que, la empresa demandante tiene por objeto la prestación de servicios públicos domiciliarios y en tal sentido está vigilada por la superintendencia aquí demandada, quien tiene la potestad sancionatoria cuando encuentre irregularidades en la prestación de los servicios, entre ellas, por configuración del silencio administrativo positivo derivado de la falta de respuesta a las peticiones, quejas y reclamos de los usuarios o suscriptores. 43.
En ese sentido, de conformidad con lo establecido en el marco normativo, se tiene que, en materia de servicios públicos domiciliarios, la facultad sancionatoria caduca en el término de tres (3) años contado a partir de la ocurrencia de la conducta sancionable, y en cuanto a los recursos interpuestos, la autoridad administrativa tendrá el plazo máximo de un (1) año para su resolución, so pena de pérdida de competencia, además, estos se entenderán decididos en favor del recurrente. 44.
Constituye el principal motivo de la alzada, la interpretación que sobre el artículo 52 11 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA del CPACA acogió el a quo en su pronunciamiento, al estimar que dentro del citado término de un año (1) para resolver los recursos, debe también notificarse el acto por el cual estos son resueltos, toda vez que, en sentir del recurrente, dicha disposición normativa no impone la obligación de notificar al interesado en el citado plazo, pues solamente implica la carga de decidir, y no de notificar. 45.
Para desatar el citado cuestionamiento, la sala considera pertinente hacer referencia al pronunciamiento proferido por la sección primera del Consejo de Estado el 26 de mayo de 20227, en el cual, afirmó que si bien, el artículo 52 del CPACA en su tenor literal indica que, los recursos interpuestos contra un acto administrativo sancionatorio deben ser resueltos en el término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición, debe entenderse que dentro de dicho plazo se realizará la notificación de lo resuelto respecto de los recursos, pues el incumplimiento del plazo dará lugar a pérdida de competencia. La citada decisión señala: “77.
La Sala observa que, además de lo anterior, la norma citada supra, es clara en disponer que el acto administrativo sancionatorio difiere de los que resuelven los recursos; de manera que, estos deben ser decididos en el plazo máximo de 1 año, contado a partir de su debida y oportuna interposición so pena de que la autoridad administrativa pierda competencia. 78.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en providencia de 25 de abril de 2018, proferida en el expediente con radicado núm. 790012333000201400219- 0146, en un asunto que se adapta a la materia estudiada en esta oportunidad, señaló: “[…] En efecto, en cuanto la expresión «resolver» contenida en este artículo, la jurisprudencia ha precisado que la decisión a la que se refiere la Ley, es la «notificada legalmente», vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado.
Además, la Sala, en oportunidad anterior, precisó que el plazo de «un año» previsto en el artículo 732 del E.T., es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo.
Conforme con lo anterior, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la Liquidación de Revisión Nº 004 de 2012, se debió notificar dentro del año siguiente, contado a partir de la interposición del recurso en debida forma […]” (Destacado fuera de texto). 79. Para la Sala, aunque la jurisprudencia transcrita se refiere a una norma del Estatuto Tributario, la misma tiene relevancia en este asunto bajo el entendido de que el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al igual que la normativa estudiada en toda la jurisprudencia transcrita supra, establece que el acto por medio del cual se resuelven los recursos es diferente a aquel por medio del cual se impone la sanción; bajo tal mandato, obliga a la 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, consejero ponente Dr. Hernando Sánchez Sánchez.
Radicación: 68001233300020160135501. Demandante: Hospital San Juan de Dios de Floridablanca. Santander. Demandado: nación, ministerio de trabajo y servicio nacional de aprendizaje -SENA. 12 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA autoridad a que decida los recursos en el término de 1 año contado a partir de su debida y oportuna interposición, plazo dentro del cual, como lo manifestó esta Sala en capítulo precedente, debe incluirse la notificación de lo resuelto respecto del recurso; el incumplimiento del plazo anotado, dará lugar a la pérdida de competencia. 0.
Para la Sala las pruebas aportadas acreditan y la parte demandada lo aceptó en la contestación de la demanda, que el recurso de apelación que se resolvió mediante la Resolución núm. 000818 de 10 de junio de 2016, se notificó extemporáneamente el 23 de junio de 2016; es decir, aunque si bien el acto se emitió el último día en que finalizaba el plazo de un año establecido en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que aquel no produjo efectos jurídicos en tanto que, al haberse notificado por fuera de ese término, como lo explicaron los apartes jurisprudenciales transcritos, “[…] no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado […]” (Destacado fuera de texto) 46.
De acuerdo con lo anterior, para la sala es incuestionable que el artículo 52 del CPACA impone a la administración el deber imperativo e ineludible de decidir los recursos en el plazo máximo y perentorio de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición, entendiéndose además que, en dicho término debe realizarse la notificación del acto que lo resuelva, toda vez que el desconocimiento de dicho plazo conlleva a la pérdida de competencia de la administración, y a que se entienda resuelto el recurso en favor del interesado. 47.
En ese sentido, para la sala no asiste razón al recurrente en cuanto afirma que la norma en cuestión sólo impone un plazo perentorio para expedir el acto administrativo que resuelve un recurso, sin que resulte imperativo efectuar también la notificación de este, pues, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, sólo habrá lugar a tener como resuelto el recurso cuando la decisión de la administración sea legalmente notificada. 48.
Así las cosas, y al analizar el caso en concreto encuentra la sala que, mediante resolución SSPD – 20168200413185 de 23 de diciembre de 2016, la superintendencia demandada resolvió investigación por silencio administrativo contra Electricaribe S.A. E.S.P. 49. Se advierte además que contra la referida decisión de la administración, la hoy demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue radicado de manera oportuna ante la entidad accionada el 13 de marzo de 2017 según consta a folio 66 del expediente. 50.
De acuerdo con dicha circunstancia, es claro para esta corporación que la entidad accionada debía resolver el citado recurso de reposición, y notificar el correspondiente acto administrativo a más tardar el 14 de marzo de 2018; no obstante, se evidencia que este fue resuelto mediante la resolución SSPD 20178000067055 de 26 de abril de 2017, la cual se notificó a la interesada por medios electrónicos sólo hasta el 5 de de abril de 2018. 51.
En los términos expuestos, concluye el tribunal que el recurso de reposición en cuestión debe entenderse fallado a favor de Electricaribe S.A.E.S.P., pues es claro que se configuró en su favor el silencio administrativo positivo. Lo anterior, en consideración a que la entidad accionada notificó el acto administrativo que desató el recurso, después de transcurrido el plazo de un (1) año señalado en el artículo 52 ibidem. 13 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA 52.
Debe resaltarse que pese a que, la resolución SSPD 20178000067055 de 26 de abril de 2017 fue proferida antes del vencimiento del término en cuestión, no fue notificada oportunamente, por lo que en todo caso, debe tenerse como resuelto el recurso de reposición de manera favorable a Electricaribe S.A.E.S.P, tal y como lo expuso el a quo en la sentencia recurrida. 53.
En ese orden de ideas, se abre la prosperidad del cargo de violación aducido en la demanda, situación que impone confirmar la sentencia de primera instancia. 54. Debe precisarse también que para conceder los efectos establecidos en el pluricitado artículo 52 del CPACA, no es necesario realizar la protocolización del silencio administrativo positivo en los términos señalados en el artículo 85 de la ley 1437 de 2011, pues el efecto previsto no está sujeto a ello.
Al respecto, dice el Consejo de Estado8 que: “[E]l procedimiento establecido allí [artículo 85 de la Ley 1437 de 2011] permite hacer exigible la decisión ficta ante las autoridades y terceros, de forma que «la escritura pública que contiene la protocolización constituye un mero trámite y un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus consecuencias» esto es, se constituye en una herramienta de la que puede hacer uso para reclamar el derecho que corresponda, pero en forma alguna es un requisito previo y necesario para que el juez declare la vigencia del derecho que la decisión presunta contiene, que, como se ha señalado, para este caso implica atender favorablemente los argumentos del recurso respecto del cual el Ministerio ha perdido competencia. En efecto, el contenido del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, permite evidenciar que la omisión de la administración en dar respuesta a los recursos produce tal impacto que nace a la vida jurídica un acto ficto por el cual se entienden resueltas en forma favorable las pretensiones del recurrente, por virtud de la ley, y el investigado puede beneficiarse de la mora de la administración, sin que se exija actuación posterior tendiente a invocarlo o hacerlo oponible a terceros.
En tal sentido, resta señalar que el propósito del recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por la empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado el 9 de febrero de 2016, era que se revocara la decisión contenida en la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015, y, en su lugar, se abstuviera de imponer multa porque, a su juicio, no se logró demostrar que la investigada hubiere incurrido en prácticas de tercerización laboral ilegal.
Por lo tanto, comoquiera que el acto por medio del cual se resolvió el recurso de apelación está viciado de nulidad por incompetencia de la autoridad que lo profirió y que la consecuencia establecida en la norma es una decisión ficta favorable a las pretensiones del recurrente, la S. encuentra necesario confirmar la sentencia proferida por el a quo, en tanto, entendió «revocadas en sus efectos» las decisiones. contenidas en las Resoluciones 5550 del 21 de diciembre de 2015, por la cual fue sancionada la demandante y 1347 del 22 de abril de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición.” 55.
En suma, ha quedado demostrado que los actos acusados, en lo pertinente, desconocieron las normas en las que debían fundarse, por tanto, el recurso presentado no tiene vocación de prosperidad y por tal motivo, la decisión del a quo de acceder a las pretensiones de la demanda debe confirmarse. 8 Sentencia nº 73001-23-33-000-2017-00508-01 de Consejo de Estado (sección segunda subsección A) del 07-10-2021 14 44-001-33-40-001-2018-00272-01 Rama judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira SIGCMA 4 Condena en costas 56.
Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil, hoy código general del proceso. 57. En ese marco, se tiene en cuenta que el numeral 3° del artículo 365 del CGP, ordena que cuando la sentencia de segunda instancia confirme íntegramente la del inferior, la parte apelante será condenada a pagar las costas de la segunda instancia y que el numeral 8 ib. indica que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 58.
En virtud de lo anterior, al confirmarse en su integridad la sentencia de primera instancia, sería del caso condenar a la parte accionada SSPD como apelante vencida, sin embargo, se advierte que la parte actora – potencial beneficiaria de dicha condena - no concurrió a esta segunda instancia, razón por la cual no hay evidencias de la causación de costas en la misma y no se impondrán. En mérito de lo expuesto el tribunal administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR en lo que fue objeto de apelación la sentencia de fecha dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023) proferida por el juzgado primero administrativo del circuito de Riohacha, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Electricaribe S.A. E.S.P. contra la SSPD.
Lo anterior, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuadernos objeto de remisión. Por secretaría, agéndese para evitar demoras en el cumplimiento de la orden de devolución y hágase seguimiento hasta que esta se haga efectiva.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue deliberada y aprobada en sesión de sala judicial convocada para el 6 de diciembre de 2023 Las magistradas HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHENALS CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Firmado Por: Hirina Del Rosario Meza Rhenals Magistrado Mixto 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 8138a84b7aa967512ea5ff1badd8aca58b114cee7e1b213bd26edf30d12977d2 Documento generado en 11/12/2023 04:33:18 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica