SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: Carmen Cecilia Plata Jiménez Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, veintidós (22) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA) Demandante: Katiana Rocío Mercado Márquez. Demandado: Municipio de Urumita. Radicación Expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 Instancia: Segunda Instancia. Asunto: Contrato realidad. ASUNTO El Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha, el quince (15) de octubre de dos mil diecinueve 2019, mediante la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Hechos (Fl.4-5) Como supuestos fácticos de la demanda, en síntesis, la parte actora expone los siguientes: Afirma que, la señora Katiana Rocío Mercado Márquez, trabajó para el municipio de Urumita, desempeñando el cargo de apoyo a la gestión para la coordinación como enlace municipal del programa adulto mayor, actividad que desempeñó de manera personal e interrumpida, a través de prestación de servicios, en el tiempo comprendido desde 26 de julio de 2013 hasta el 27 de diciembre de 2015.
Señala que, la parte accionante laboró con un horario de trabajo que consistía en 8 horas diarias, de 8:00 am a 12:00 pm, y de 2:00 pm a 6:00 pm, y que todo el tiempo laborado estuvo subordinada por la entidad territorial accionada Arguye que, durante todo el tiempo de su vinculación laboral con el municipio de Urumita, no recibió pago alguno por conceptos de cesantías y seguridad social integral (salud, pensión y riesgos laborales), y los costos de esta fueron asumidos en su totalidad por la demandante.
Detalla que, el último salario mensual devengado por la accionante fue de $1.500.000 m/l. Sostiene que, el día 21 de abril de 2017, radicó petición ante el municipio de Urumita, solicitando el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales referidas, solicitud que fue contestada negativamente el día 11 de mayo de 2017. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 1.2 Pretensiones En la demanda se solicitaron las siguientes pretensiones: 1. ‘’Que se declare la existencia de la relación laboral legal y reglamentaria (contrato de trabajo), entre mi mandante la señora KATIANA ROCIO MERCADO y el MUNICIPIO DE URUMITA. 2.
Sírvase a declarar la nulidad del oficio de fecha 11 de mayo de 2015, ante el agotamiento administrativo de fecha 21 de abril de 2017, mediante el cual solicito el reconocimiento y pago DE AUXILIO DE CESANTIAS, INTERESES DE CESANTIAS, PRIMA DE SERVICIOS, PRIMA DE NAVIDAD, VACACIONES, AUXILIO DE VACACIONES, INDEMNIZACIÓN POR DESPIDO INJUSTO, SANCIÓN MORATORIA POR NO AFILIACIÓN A FONDO DE CESANTIAS, AUXILIO DE TRANSPORTE, DOTACIONES, INDEMNIZACIÓN MORATORIO POR NO PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES A LA TERMINACIÓN DE LA RELACION LABORAL, HORAS EXTRAS DIURNAS, NOCTURNAS, DOMINICALES Y FESTIVOS, las cuales se generaron desde el 26 de julio de 2013 hasta el 27 de diciembre de 2015. 3.
Como consecuencia de la declaración anterior se ordene a la entidad demandada MUNICIPIO DE UNRUMITA LA GUAJIRA el restablecimiento del derecho y en consecuencia se ordene al municipio de Urumita el pago de las prestaciones sociales debidas tales como: cesantías, intereses de cesantías, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, auxilio de transporte, y la indexación de las sumas dinerarias y demás derechos laborales no cancelados desde el 26 de Julio de 2013 hasta el 27 de diciembre de 2015, a que tiene derecho mi poderdante por haber prestado sus servicios a la entidad demandada mediante contratos de prestación de servicios ejerciendo actividades propias de los funcionarios de planta de la entidad. 4.
Condenar al MUNICIPIO DE URUMITA al pago de la sanción, por la no afiliación de mi mandante al fondo de cesantías, durante el periodo laborado, es decir, desde el día 26 de Julio de 2013 hasta el 27 de diciembre de 2015. 5. Que se condene al demandado MUNICIPIO DE URUMITA LA GUAJIRA a título de mora, el pago de un día de salario por cada día de retardo en la cancelación de las prestaciones sociales mencionadas, según lo estipulado en el art 2 de la ley 244 de 1995, modificado por el art 5 del decreto ley 1071 del 2006.
Desde el día 28 de diciembre de 2015, hasta que se genere el pago total de las prestaciones debidas. 6. Condenar al municipio de Urumita, a la suma de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la época del fallo por los perjuicios o daño moral ocasionados, por la discriminación a la que fue objeto al ser vinculada mediante contrato de prestación de servicios y no mediante una verdadera relación legal y reglamentaria, violándose así el derecho a la igualdad, de igual manera por el no pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales; tal como lo prevé el artículo 138 de la ley 1437 de 2011 que indica lo siguiente ‘’( ); también podrá solicitar que se le repare el daño. ( )’’ 7.
Condenar al MUNICIPIO DE URUMITA al pago de los intereses en las condiciones previstas en el inciso tercero de los artículos 192 de la ley 1437 de 2011. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 8.
Ordenar al MINUCIPIO DE URUMITA a que dé cumplimiento al fallo dentro del término de treinta (30) días a que se refiere el inciso primero del artículo 192 de la ley 1437 de 2011. 9. Ordenar al MUNICIPIO DE URUMITA que los valores a los que sea condenada los debe reajustar de conformidad índice de precios al consumidor, desde el momento en que nació y/o se hizo exigible el derecho laboral reclamado y hasta el día del pago de la obligación, como lo estipula el artículo 192 de la ley 1437 de 2011; para ello se debe utilizar la fórmula que ha venido decantando la jurisprudencia del honorable consejo de Estado en su sección segunda. 10.
Condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada en el evento que se demuestre que haya asumido una conducta dilatoria y de no conformidad al derecho al decreto durante el transcurso del proceso, como lo ordena el artículo 55 de la ley 446 de 1998, artículo 188 de la ley 1437 de 2011 concordados en el código general del proceso.’’ 1.3.
La sentencia apelada A través de la sentencia objeto de alzada, el a quo resolvió: ‘’Primero: DENEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia. Segundo. Condenar a la parte actora y a favor de la parte demandada, al pago de las costas efectivamente causadas y acreditadas, condena que se liquidará por secretaria e incluirá como agencias en derecho en un porcentaje de un 3%, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta secretaria.
Tercero. Por secretaria repórtese inmediatamente si esta sentencia es apelada. Una vez ejecutoriada, devuélvase a solicitud de la parte demandante el remitente a que hubiera lugar, de lo consignado por concepto de gastos ordinarios del proceso y archívese el expediente, previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, incluida la de archivo, estén registradas en el sistema justicia siglo XXI web TYBA WEB.
A la anterior decisión arribó el a quo, al considerar luego de hacer un análisis del marco normativo y jurisprudencial, así como del material probatorio allegado al expediente, que en el sub examine únicamente se encontraron probados dos de los elementos de la relación laboral, estos son: i) prestación personal del servicio y ii) la remuneración como contraprestación. Sin embargo, no se encontró probada la subordinación como elemento esencial para declarar la existencia de la relación laboral entre la actora y la entidad demandada.
Sobre la prestación personal del servicio, encontró acreditado que la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada mediante contratos de prestación de servicios y en virtud de los cuales desempeñó de forma personal las funciones de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el Municipio de Urumita.
SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 En lo que atañe al elemento de la remuneración por el trabajo cumplido, encontró que fue acreditado, como quiera que con ocasión de los contratos de prestación de servicios se estipuló un pago por la labor contratada, con cargo al presupuesto de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir como remuneración o contraprestación por los servicios prestados, sumado a que figuran en el plenario las actas de recibo y liquidación de los contratos allegados.
Respecto al elemento de la subordinación, indicó que las pruebas testimoniales, críticamente valoradas no tienen mérito para demostrar el elemento relevante de la subordinación, si se tiene en cuenta que ninguno de los dos declarantes ejercían sus funciones en las mismas instalaciones físicas que la accionante; describe que mientras el personero de la época sostiene que la accionante desempeñaba sus labores en el centro comunitario, su compañero de trabajo para el tiempo de los hechos relata que sus funciones eran la de realizar visitas a los hogares de los adultos mayores, siendo en cada caso, imposible que a los testigos les conste el horario de la solicitante u otro elemento propio de la subordinación. Resaltó que, frente a la afirmación homogénea de que el jefe inmediato de la demandante era el Secretario de Gobierno de la época, el señor Luis Miguel Ariza, solo quedó demostrado que la incidencia del mencionado funcionario en la prestación de los servicios pactados por las partes no eran otras que las propias de la coordinación y supervisión que por disposición del contrato mismo y de la ley debía realizar a la ejecución de los tratados, pero en nada similar a una relación laboral, concluyendo que, de tales probanzas se puede concluir que se dio una contratación de simple apoyo a la gestión, la cual es una especie de los contratos de prestación de servicios definidos en la Ley 80 de 1993.
Resaltó que, son inexistentes los medios probatorios que dieran cuenta de llamados de atención, imposición de órdenes y obligaciones de observar determinados métodos en la realización de las funciones que desempeñaran los empleados de planta, por lo que el demandante en virtud del principio de igualdad, tendría derecho a recibir el mismo tratamiento laboral y a que este no fuera disfrazado a través de órdenes de prestación de servicios.
De manera en que la sola extensión de los contratos, el cumplimiento de los horarios y la rendición de informes no resultan conducentes para justificar la subordinación. Finalizó indicando que, el extremo activo de la litis no logró demostrar que los contratos u órdenes de prestación de servicios contractuales suscritos con La Alcaldía de Urumita encubrieran una verdadera relación laboral.
Por su parte, condenó en costas con fundamento en los artículos 188 CPACA y 365 y concordantes de la Ley 1564 del 2012, se fijan en la suma de $340.000, correspondiente al 3% de la cuantía estimada. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 1.4 Del recurso de apelación La parte actora inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación a través del cual solicita se revoque para que en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda, acorde con los siguientes argumentos.
Alega que, el juez de instancia consideró que solo se pudieron demostrar dos de los tres elementos del contrato, estos son el salario y la prestación del servicio de manera personal, mientras que la subordinación no quedo clara con las pruebas aportadas y practicadas lo que llevo a negar las pretensiones de la demanda; interpretación errónea a su parecer, al considerar que i) se pasó por alto la constancia con la que se prestó el servicio o periodo que duro la vinculación del demandante con la demandada; ii) se pasó por alto la claridad con la que los testimonios escuchados en audiencia, señalaron que la demandante recibía órdenes del secretario de gobierno del municipio, ya que ese era su jefe inmediato; iii) se pasó por alto las declaraciones donde las testigos daban fe de que la demandante cumplía un horario; iv) que la única diferencia entre la demandante y un trabajador de planta, era que estos últimos recibían pago de prestaciones sociales.
Reitera que, no se puede inobservar que el vínculo entre las partes se prorrogó en el tiempo desde julio de 2013 hasta octubre de 2015, actuar que durante años frecuentó la administración, constituyendo un indicativo de que el cargo que desempeñaba la demandante tenia vocación de permanencia; siendo por demás las labores que desempeñaba, funciones misionales del municipio, por lo que, al utilizar este modelo de contratación, estaría abusando de la figura del contrato de prestación de servicios estatal, pues éste se convalida para ejercer labores especializadas, en un tiempo delimitado.
Concluye que, otro de los yerros del juez fue no valorar que de acuerdo a las pruebas que obran en el expediente, el servicio debía cumplirse de acuerdo con las normas impartidas por el municipio teniendo como jefe directo al secretario de gobierno del municipio. 1.5 Tramite de segunda instancia. En aras de surtir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia objeto de alzada, el proceso fue remitido a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento por reparto al despacho ponente (Fl. 382) quien, mediante auto adiado 25 de abril de 2022, resolvió admitir el recurso de apelación, ordenando a su vez notificar a las partes (Fl.385-386).
Posteriormente, por auto de fecha 24 de enero de 2023 se dispuso correr traslado por el término de 10 días a las partes para que presentaran sus escritos de alegatos de conclusión y al ministerio público para que si a bien lo tenía presentara concepto de fondo (Fl.411). 1.5.1. Alegatos parte demandante La parte demandante no descorrió traslado de alegatos en esta instancia SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 1.5.2.
Alegatos parte demandada La parte demandada presentó de manera oportuna sus alegatos, donde indicando que sostiene la posición manifestada en la contestación de la demanda y afianzada con mayor razón, después de surtirse las audiencias iniciales, de pruebas y alegatos de conclusión en primera instancia, que indujeron, luego de una exhaustiva valoración probatoria a negar las pretensiones de la demanda, por no existir ninguna relación laboral entre el municipio de Urumita y la demandante, señora Katiana Rocío Mercado Márquez; sino la suscripción de contratos de prestación de servicios, celebrado con fundamento en las leyes 80 de 1993, 1150 d 2007 y demás normas complementarias.
De manera que, no es conducente declarar la existencia de una relación laboral; como tampoco el reconocimiento y pago de las prestaciones reclamadas. Alega que, no es cierto que la prestación de los servicios por pare de la contratista, hayan sido constantes, dado que en el expediente obran copia de los contratos de prestación de servicios suscrito entre las partes, donde se vislumbra con claridad sus fechas de inicio y terminación; por lo que esta sustentación se cae por su propio peso, por tratarse de conjeturas subjetivas, carentes de soporte probatorio.
Aduce que, las declaraciones rendidas por los señores Deimer Ramos Y Onel Enrique Flores, antes de corroborar los hechos y pretensiones de la demanda, lo que hacen es descartar la existencia de un vínculo o relación laboral, entre el demandante y el municipio de Urumita, por incurrir en contradicciones en cuanto a lugar del cumplimiento de las actividades por parte de la contratista, ya que el señor Deimer Ramos, indicó que la contratista realizaba las labores en las instalaciones del centro comunitario y el señor Onel Enrique Flores, expresó primeramente que la contratista visitaba los hogares del adulto mayor y más adelante en la misma declaración dijo que ella pertenecía a esa dependencia refiriéndose a la Secretaría de Salud municipal.
Sumado a que, el objeto de estos testimonios en la demanda era para acreditar la existencia de subordinación o dependencia por parte de la administración municipal hacia la contratista; pero ambos testigos fueron enfáticos en afirmar que no le consta sobre llamados de atención efectuados por la alcaldía o el Secretario de Gobierno del municipio a la contratista, de manera que estos testimonios carecen del suficiente valor probatorio para demostrar los hechos de la demanda y contribuir a la prosperidad de las pretensiones.
Refuta que, no es cierto que los testigos hayan dado fe del cumplimiento de un horario de trabajo, porque en ninguno de los apartes de sus declaraciones precisan un horario de trabajo; añade que el lugar de trabajo del Personero testigo, era diferente al lugar del cumplimiento de actividades de la contratista, lo que le impedía dar fe de tal circunstancia; al Igual que el declarante Onel Enrique Flores, quien manifestó que la señora Mercado Márquez, visitaba los hogares del adulto mayor, pero no precisó durante qué horas lo hacía y mucho menos si les correspondía la misma ruta de actividades, en calidad de contratistas para poder testimoniar sobre tal aspecto.
De ahí que este testimonio imposibilita poder ser tenido en cuenta, para resolver el asunto. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 Finaliza expresando que, en cuanto a la diferencia que plantea el recurrente respecto a la diferencia entre la demandante y un trabajador de planta, al indicar que los últimos reciben pagos de prestaciones sociales; plantea que son generalidades que inducen a concluir que no existe duda éntrelos dos tipos de vinculación con la administración pública y que en el caso concreto, nos encontramos efectivamente frente a una vinculación por contrato de prestación de servicios, con fundamento en la Ley 80 de1993 y no frente a una relación legal y reglamentaria ni tampoco frente a un contrato laboral.
La accionante no probó, que, en su vinculación con el municipio, se haya estructurado, el elemento subordinación que sería lo necesario para demostrar, la existencia de un contrato realidad II. Consideraciones del Tribunal 2.1. Competencia. El tribunal es competente para conocer del presente asunto, conforme lo señala el artículo 153 del C.P.A.C.A., al tratarse de la apelación de sentencia dictada en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Riohacha dentro de un proceso de su competencia. 2.2.
Pronunciamiento sobre nulidades y presupuestos procesales. Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas probatorias allegadas al expediente, para a partir de allí, y a la luz de las normas legales y la jurisprudencia pertinente adoptar la decisión que en derecho corresponda. 2.3.
Límite de la apelación. De conformidad con lo establecido en el artículo 328 del C.G.P, aplicable al sub lite por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, se tiene que la competencia funcional del Tribunal se atañe a desatar la inconformidad señalada por el apelante frente a la decisión adoptada por el a quo, es decir que en principio los demás aspectos de la litis resueltos en primera instancia y que no son objeto de la alzada deben excluirse del debate de segunda instancia, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o la ley, tales como aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa deberá decretarlos de manera oficiosa.
Bajo este contexto, se tiene que la parte demandante en su condición de único apelante centra su inconformidad frente a la providencia de primera instancia en lo relacionado con el elemento de la subordinación como elemento esencial para declarar la existencia de la relación laboral. 2.4 Problema Jurídico Para determinar si se confirma o revoca la sentencia de primera instancia, en concordancia con los argumentos bajo los cuales se encuentra sustentado el recurso de apelación, el Tribunal debe resolver los siguientes interrogantes: SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 ¿La señora Katiana Roció Mercado Márquez acreditó o no el elemento de la subordinación y con ello la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente mediante contratos estatales de prestación de servicios suscritos con el municipio de Urumita, para desempeñarse como apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el Municipio de Urumita, durante el periodo comprendido desde el 26 de julio de 2013 hasta el 27 de diciembre de 2015? De resolverse de forma positiva el anterior interrogante, corresponde al Tribunal resolver si i) la parte actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales; ii) determinar, conforme a la ley y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno de o todos los periodos de vinculación del demandante, y; iii) si resulta procedente ordenar la devolución de los aportes efectuados por el demandante, como contratista, al sistema de la Seguridad Social en salud.
Para solventar el mérito del sub examine, se hará alusión a: (i) Línea jurisprudencial frente al contrato realidad (ii) caso concreto; (iii) conclusión: 2.5. Tesis del Tribunal Se sustentará como tesis que, aplicando los parámetros normativos y criterios jurisprudenciales expuestos a continuación, debe confirmarse la sentencia de primera instancia por cuanto no logró acreditarse el presupuesto de la subordinación, esencial para sustentar las pretensiones fundadas en la figura del contrato realidad y tal como se pasa a exponer. 2.6.
Marco Normativo y Jurisprudencial. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado corresponde precisar que el artículo 2° de la Constitución Política determinó los fines esenciales del Estado, y para su cumplimiento previó una compleja estructura orgánica del poder público, conformada por entidades de diversa índole, con naturaleza, finalidad y funciones debidamente establecidas y reguladas de manera estricta por el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, para el debido funcionamiento de los distintos órganos y entes estatales es necesaria la vinculación del personal que se requiera para tal efecto, cuya formación y experiencia deben encontrarse dirigidas y ser idóneas para satisfacer las necesidades del servicio, en ese orden, el régimen jurídico tiene por regla general tres mecanismos para efectuar tales vinculaciones: a) relación legal y reglamentaria -empleados públicos-; b) relación contractual laboral -trabajadores oficiales-; c) relación contractual estatal -contratistas de prestación de servicios-.
La relación contractual estatal antes mencionada tiene su origen o se deriva del contrato de prestación de servicios regulado para el caso por el numeral 3 del artículo 32 de la ley 80 de 1993, consagrado como un mecanismo idóneo para SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 ejecutar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, de carácter temporal y que no puedan ser realizadas por los servidores de la planta de personal, o que la prestación del servicio requiera de experiencia o conocimientos especiales en determinada materia.
La citada norma estableció de manera expresa que la figura en cuestión no genera una relación laboral y se celebrará por el término estrictamente necesario, lo cual evidencia una clara diferenciación entre la condición del contratista y la de los empleados públicos o trabajadores oficiales. Ahora, los decretos 2209 de 19981 y 1510 de 20132 precisaron que el contrato de prestación de servicios sólo se realizará para cumplir fines específicos que requieran conocimientos especializados, o cuando no hubiere personal suficiente en la planta de personal de la entidad para prestar el servicio a contratar, estableciendo adicionalmente otro tipo de restricciones.
Del análisis de las normas referenciadas, el Consejo de Estado ha definido el contrato de prestación de servicios como “(…)aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.(…)”3.
En este punto, se trae a colación el artículo 23 del código sustantivo del trabajo4, según el cual, la existencia de un contrato de trabajo, esto es, de una relación laboral, requiere de la concurrencia de tres elementos esenciales: i) la realización de la actividad o labor de manera personal o directa; ii) la subordinación del trabajador respecto del empleador, que implica el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo, cantidad de trabajo, así como la imposición de un reglamento, todo esto de manera continuada, es decir, durante todo el tiempo de la duración del contrato y iii) un salario como retribución del servicio.
Así, de acuerdo con las normas citadas se ha fijado una clara distinción entre el contrato de prestación de servicios consagrado en la ley 80 de 1993, y el contrato de trabajo previsto en el código sustantivo del trabajo, pues tienen elementos sustancialmente distintos, y en cuanto a su naturaleza, objeto y finalidad también son disímiles.
El punto en cuestión fue analizado por la Corte Constitucional mediante sentencia de C-154 de 19 de marzo de 199712 que declaró la exequibilidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “En ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales” contenidas en 1 Por el cual se modifica parcialmente los Decretos 1737 y 1738 de 21 de agosto de 1998. 2 Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública –compilado en el decreto 1082 de 2015 3 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección b. consejero ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter.
Sentencia de 30 de octubre de 2020. Radicación: 20001233900020140038201 (0905-16). Demandante: Diana Marcela Vásquez Sierra. Demandado: Servicio nacional de Aprendizaje SENA. 4 Modificado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1990 SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 el numeral 3 del artículo 32 de la mencionada Ley 80, punto sobre el cual señaló lo siguiente: “(…)Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.(…)” (subrayas fuera de texto) En ese contexto, se puede advertir con total claridad que, debido a la especialidad del contrato de prestación de servicios, éste no puede ser ejercido en los eventos en que resulta aplicable el contrato laboral, con el fin de desconocer la calidad de trabajador del contratista, y de ese modo evitar el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos derivados de una relación laboral, pese a ello, dicha prohibición está consagrada de manera expresa en el ordenamiento jurídico, SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 concretamente en el artículo 2 del decreto 2400 de 19 de septiembre de 19685, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 2º.
Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República.
Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos; obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” (Subrayas fuera de texto) El inciso final del precepto transcrito también fue estudiado y declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C – 614 de 2 septiembre de 2009, al considerar que la prohibición allí consagrada tiene como finalidad proteger la relación laboral, pues impide que sea ocultada o desnaturalizada mediante el contrato de prestación de servicios, igualmente pretende garantizar el debido ejercicio de la contratación estatal.
Sobre el particular, el alto tribunal constitucional indicó: “(…)La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos (…)” El ejercicio del contrato de prestación de servicio con la finalidad de ocultar o desnaturalizar una relación laboral, además de constituir una prohibición legal, está previsto como una falta disciplinaria gravísima, con lo que se busca también evitar 5 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración de personal civil y se dictan otras disposiciones.
SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 el desconocimiento del derecho al trabajo como garantía fundamental prevista en el artículo 25 constitucional. De acuerdo con lo expuesto, se colige que el contrato de prestación de servicio deriva en una relación laboral cuando en su ejecución se comprueban los elementos del contrato de trabajo, claramente determinados en el artículo 23 del código sustantivo del trabajo, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación continuada, de lo cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, normado en el artículo 53 constitucional.
Así, el reconocimiento judicial de una relación laboral que se inició en virtud de la figura de contrato de prestación de servicios, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, ha sido denominado por la doctrina y la jurisprudencia como “contrato realidad”. Sobre dicho aspecto, el Consejo de Estado a través de sus pronunciamientos ha fijado reglas y criterios para dilucidar la existencia o no de una verdadera relación laboral en el marco de un contrato de prestación de servicios, de las cuales resulta pertinente hacer referencia a las siguientes: i) A efectos de demostrar la relación laboral, el demandante debe probar los elementos esenciales de la misma es decir: “que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.6” ii) La subordinación adquiere especial preponderancia o trascendencia al momento de determinar la existencia de la relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, elemento entendido como la facultad del empleador “de exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo(…) le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia7 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.8” 6 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección b, consejero ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve.
Sentencia de 4 de febrero de 2016. Radicación: 81001233300020120002001 (0316-14) Actor: Magda Viviana Garrido Pinzón. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca. 7 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección b. consejero ponente Dr. César Palomino Cortés. Sentencia de 11 de mayo de 2020.
Accionante: Ricardo José Corrales. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 iii) Corresponde al demandante demostrar la existencia de los tres elementos de la relación laboral para la declaratoria del contrato realidad, es decir, que en estos asuntos la carga de la prueba está en cabeza del contratista, cosa distinta a lo que ocurre en materia laboral, en donde la carga de la prueba está en manos del empleador, ya que “cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios.(…) En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo”9.
Además, como elemento de la subordinación, corresponde al demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, así como la equidad o similitud de las labores desempeñadas respecto de los demás empleados de planta. iv) La declaratoria de la relación laboral en aplicación del “contrato realidad” no le otorga al demandante la calidad de empleado público, pues para ello es indispensable el nombramiento o elección y la respectiva posesión, en un cargo previamente existente en la planta de personal de una entidad pública, con funciones plenamente establecidas10”.
De los criterios jurisprudenciales expuestos de manera reiterada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se encuentra que, para declarar la existencia de una relación laboral en el marco de un contrato de prestación de servicios en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, es de especial importancia probar el elemento de la subordinación continuada, carga procesal en cabeza del contratista.
Debido a la especial relevancia de dicho debate de naturaleza probatoria, la sección segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de unificación CE-SUJ2-025-9 de septiembre de 202111, consolidó los criterios que deben ser tenidos en cuenta por el operador judicial para dar por acreditado dicho elemento de la relación laboral, en los siguientes términos: “i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 9 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección b. consejera ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia de 27 de agosto de 2020. Accionante: Erik David Martínez Restrepo. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-. 10 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección b, consejero ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia de 4 de febrero de 2016. Radicación: 81001233300020120002001 (0316-14) Actor: Magda Viviana Garrido Pinzón. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca. 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda. consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Sentencia de 9 de septiembre de 2021. Radicación: 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-16). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Demandado: Municipio de Medellín – Personería de Medellín y otro SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” Por otro lado, el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 fijó reglas jurisprudenciales claras sobre i)el término de prescripción en materia de contrato realidad y ii)el reconocimiento de prestaciones sociales derivadas de la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, en especial, lo que tiene que ver con aportes al sistema de seguridad social integral, y los honorarios como base para calcular el restablecimiento del derecho.
Al respecto, la citada providencia expuso lo siguiente12: 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia de 25 de agosto de 2016. Expediente: 23001233300020130026001 (0088-2015) SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 pactados.
Es necesario resaltar que en la reciente sentencia de unificación antes mencionada de 9 de septiembre de 202113, el alto tribunal de lo contencioso administrativo dispuso reglas jurisprudenciales adicionales a las antes mencionadas, en los siguientes términos: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3. º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” Del anterior recuento normativo y jurisprudencial, se tiene que para la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades a efectos de declarar una relación de trabajo derivada de un contrato de prestación de servicios, el Consejo de Estado ha fijado reglas y parámetros que se deben tener en cuenta para decidir dichos casos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en consecuencia procede esta corporación a decidir el caso en concreto a la luz de dichos lineamientos 2.7 Caso concreto. 2.7.1 Material probatorio En el expediente para valorar de manera conjunta y bajo las reglas de la sana crítica reposa el siguiente material probatorio: - Oficio de adición presupuestal al contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 073 del 25 de mayo de 2015, suscrito entre el Municipio de Urumita y la señora Katiana mercado (Fl. 11). -.
Certificado de disponibilidad presupuestal N° P00579 del 24 de septiembre de 2015, expedido por el área de presupuesto de la secretaria de hacienda municipal de Urumita (Fl. 13 / Fl. 35). 13 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda. consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia de 9 de septiembre de 2021.
Radicación: 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-16). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Demandado: Municipio de Medellín – Personería de Medellín y otro. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 -Registro presupuestal de fecha 24 de septiembre de 2015, No. 0542, con objeto de prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita, por el valor de ($1.500.000.00) (Fl.15 / Fl. 205) -Acta de inicio del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 119 del 28 de octubre de 2015, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 2 meses y por un valor de $3.000.000.
(Fl. 17). -Registro presupuestal de fecha 28 de octubre de 2015, No.00620, con objeto de prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita por el valor de ($3.000.000.00) (Fl.19) - Acta de recibo y liquidación en concepto de contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 119 de 2015, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 2 meses y por un valor de $3.000.000.
(Fl. 21-24). -Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 073 del 25 de mayo de 2015, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 4 meses y por un valor de $6.000.000. (Fl. 25-30 / Fl. 187- 192) -Acta de inicio de Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 073 de 2015, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 4 meses y por un valor de $6.000.000.
(Fl. 31), (Fl. 195) -Registro presupuestal de fecha 25 de mayo de 2015, No. 00305, con objeto de prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita por el valor de ($6.000.000.00) y certificación de fiel copia de la original (Fl.33), (Fl. 197) -Acta de recibo y liquidación en concepto de contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 008 de 2015, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 5 meses y por un valor de $7.500.000.
(Fl. 37-40 / Fl. 207-210). -Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 008 de enero de 2015, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 4 meses y por un valor de $6.000.000. (Fl. 41-46 / Fl. 171-176). -Acta de inicio de Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 008 de enero de 2015, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 4 meses y por un valor de $6.000.000.
(Fl. 47 / Fl. 178) SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 -Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 071 del 21 de enero de 2014, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 5 meses y por un valor de $7.250.000.
(Fl. 49-54 / Fl. 160- 164). -Registro presupuestal de fecha 21 de julio de 2014, No. 00456, con objeto de prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita por el valor de ($7.2500.000.00). (Fl.55 / Fl. 167). -Certificado de disponibilidad presupuestal de fecha 16 de julio de 2014, No. P00441 con objeto de prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita por el valor de ($7.250.000.00) (Fl.57 / Fl.169) -Acta de inicio de Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 071 del 21 enero de 2014, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 5 meses y por un valor de $7.250.000.
(Fl. 59 / Fl. 165). -Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 026 del 15 de enero de 2014, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 6 meses y por un valor de $8.700.000. (Fl. 61-66 / Fl.144- 149) -Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 079 del 26 de Julio de 2013, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 5 meses y por un valor de $5.250.000 (Fl. 67-72 / Fl.118- 122) -Acta de inicio de Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, No 079 2013, celebrado entre Katiana Mercado Márquez y el municipio de Urumita, pactado en un plazo de 5 meses y por un valor de $5.250.000.
(Fl. 73-74 / Fl.126-127) -Certificado de disponibilidad presupuestal de fecha 16 de julio de 2013, No. P00347 con objeto de prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita por el valor de ($5.250.000.00 (Fl.75 / Fl.124) -Petición adiada 21 de abril 2016, donde el demandante solicita a la parte demandada que se le reconozcan la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales pertinentes.
(Fl. 77-78). -Respuesta a la petición por parte del Municipio de Urumita de fecha 11 de mayo de 2017 (Fl. 79-80). SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 -Registro presupuestal de fecha 26 de julio de 2013, No. 00346, por un valor de $5.250.000.00 con objeto de apropiación para garantizarle el pago del contrato de prestación de servicios apoyo a la gestión para el enlace municipal del adulto mayor en el municipio de Urumita.
(Fl. 128-129-130-138). -Acta de recibo y liquidación de contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 079 del 26 de julio de 2013, celebrado entre Katiana mercado y Municipio de Urumita, por un tiempo de 5 meses y un valor de cinco millones doscientos cincuenta mil pesos. (Fl. 140-142) -Certificado de disponibilidad presupuestal No. P0041, de fecha 13 de enero de 2014, por un valor de $8.700.000.00 con objeto de apropiación para garantizarle el pago del contrato de prestación de servicios apoyo a la gestión para el enlace municipal del adulto mayor en el municipio de Urumita.
(Fl. 150-151). - Registro de disponibilidad presupuestal No. P0041, de fecha 15 de enero de 2014, por un valor de $8.700.000.00 con objeto de apropiación para garantizarle el pago del contrato de prestación de servicios apoyo a la gestión para el enlace municipal del adulto mayor en el municipio de Urumita. (Fl.152-153) -Acta de inicio de contrato de prestación de servicios No.026 de 2014, celebrado por Katiana Mercado y Municipio de Urumita, por un tiempo de 6 meses, por un valor de $8.700.000, y objeto de prestación de servicios apoyo a la gestión para el enlace municipal del adulto mayor en el municipio de Urumita.
(Fl.154-155) -Acta de recibo y liquidación de contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 026 del quince de enero de 2014, celebrado entre Municipio de Urumita y Katiana Mercado, en un tiempo de 6 meses y por el valor de $8.700.000 (Fl. 156- 159). - Registro presupuestal, No. 0006, de fecha 15 de enero de 2015, por un valor de $6.000.000, con objeto de prestación de servicios apoyo a la gestión para el enlace municipal del adulto mayor en el municipio de Urumita (Fl.179-180). -Certificado de disponibilidad presupuestal No. P0008, de fecha 15 de enero de 2015, por un valor de $6.000.000 con objeto de prestación de servicios de apoyo a la gestión para la coordinación como enlace municipal del programa de adulto mayor en el municipio de Urumita la Guajira (Fl.181-182). -Acta de recibo y liquidación de contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 008 del quince de enero de 2015, celebrado entre Municipio de Urumita y Katiana Mercado, en un tiempo de 6 meses y por el valor de $6.000.000 (Fl. 183- 186). -Certificado de disponibilidad presupuestal No. P00334, de fecha 21 de mayo de 2015, por un valor de $6.000.000 con objeto de prestación de servicios de apoyo a SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 la gestión para la coordinación como enlace municipal del programa de adulto mayor en el municipio de Urumita la Guajira (Fl.193-194). -Adicción presupuestal al contrato de prestación de servicios apoyo a la gestión No. 073 del 25 de mayo de 2015, celebrado entre Municipio de Urumita y Katiana Mercado, con objeto prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita La Guajira (Fl.199-200). -Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión acta de selección y verificación de experiencia e idoneidad, en un plazo de dos (2) meses, por un valor de tres millones de pesos, con el objeto contractual de ‘’Prestación del servicio de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita-La Guajira’’ suscrito por la secretaria de gobierno y asuntos administrativos del municipio de Urumita.
(Fl.303). -Contrato de prestación de servicio de apoyo a la gestión No.008 de enero 15 de 2015, celebrado entre Katiana Mercado y el Municipio de Urumita, con una duración de dos (2) meses, por un valor de $3.000.000. (Fl. 305-310). - Oficio de designación a contrato No. 119 del 28 de octubre de 2015, de objeto contractual ‘’prestación del servicio de apoyo a la gestión para coordinar como enlace adulto mayor en el municipio de Urumita-La Guajira, pactado en un tiempo de 2 meses, por un valor de ($3.000.000).
(Fl.311-314). -Registro presupuestal, de fecha 28 de octubre de 2015, No. 00620, por un valor de 3.000.000, de objeto contractual de prestación de servicios apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita-La Guajira (Fl.315-316). -Acta de inicio contrato de prestación de servicios No. 119 del 28 de octubre de 2015, celebrado entre Katiana Mercado y el Municipio de Urumita, en un plazo de 2 meses, por un valor de $3.000.000.
(Fl. 317-318. -Solicitud de personal idóneo para desarrollar el objeto contractual, de fecha 26 de octubre 2015, suscrito por el alcalde municipal de Urumita (Fl. 319-320). -Certificación expedida por la secretaria de gobierno y asuntos administrativos del municipio de Urumita, con objeto ‘’prestación del servicio de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita.
(Fl. 321- 332) -Certificado de disponibilidad presupuestal, de fecha 26 de octubre de 2015, No. P00659, con objeto de ‘’Adicionar presupuestalmente contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita. (Fl. 333-334). SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 -Propuesta de prestación de servicios, de fecha 27 de octubre de 2015, emitida por Katiana Mercado al alcalde de Urumita, para la ejecución del contrato ‘’Prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita (Fl. 335-336). -Hoja de Vida de Katiana Mercado con anexos, (Fl. 337-344). -.
Cuaderno de prueba anexos al expediente digital, contentivo de los antecedes administrativos, de remisión de informes de supervisión presentado por la señora Katiana Rocío Mercado, con ocasión a los contratos de prestación de servicios N° 079 del 26 de julio de 2013, N° 026 del 15 de enero de 2015, N° 073 del 25 de mayo de 2015, otro si del contrato N° 073 del 25 de mayo de 2015 y N° 119 del 28 de octubre de 2015; contentivo de 267 folios. -.
Asimismo, se destaca que durante el desarrollo de la audiencia de pruebas, se recaudaron los testimonios de los señores Onel Flores y Deimer Ramos, los cuales reposan en el audio anexo al expediente, cuya transcripción fue resumida por el a quo en la sentencia de primera instancia, en el acápite “de los testimonios escuchados” vista a folios 359 a 360 del expediente. 2.8.
Solución a la Litis. De la mano del anterior material probatorio y conforme al marco normativo y jurisprudencial antes expuesto, procede la sala a desatar el recurso de alzada interpuesto por la parte actora de cara a la decisión adoptada por el a quo. Sea lo primero rememorar que la actora a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende se declare la nulidad del Oficio de fecha 11 de mayo de 2017, por medio del cual el municipio de Urumita, negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que aduce tener derecho en razón a la vinculación efectuada por medio de contratos de prestación de servicio a través de los cuales se encubrió una verdadera relación laboral.
Por su parte, el a quo denegó las pretensiones de la demanda al considerar que la parte actora no acreditó la triada de los elementos propios de una relación laboral, pues del material probatorio aportado a la demanda sostuvo que si bien fue posible tener por demostrado la prestación personal del servicio y la remuneración, no se acreditó la subordinación como elemento principal para dar paso a la existencia de una relación laboral.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante dentro de la oportunidad legal presentó y sustentó recurso de apelación, donde cuestiona la decisión de primer grado al considerar que, en el sub examine se logró demostrar que la señora Katiana Rocío Mercado Márquez prestó los servicios contratados por la entidad accionada bajo subordinación continua, configurándose así una verdadera relación laboral, conclusión a la que se arriba del análisis del tiempo que duró la vinculación entre las partes; de los testimonios practicados en la audiencia de prueba, pues con estos se demuestra que la demandante recibía órdenes del secretario de gobierno SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 del municipio como su jefe inmediato, el cumplimiento de un horario, y la imposición de condiciones para la ejecución de las labores asignadas.
En tal razón, solicita que se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda. Establecido lo anterior, es oportuno para la Sala precisar que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestren los tres elementos de un contrato de trabajo tales como: i) La prestación personal del servicio, ii) La remuneración y iii) especialmente, la subordinación o dependencia continua respecto del empleador en las mismas condiciones que sujetarían a cualquier otro servidor público de la entidad demandada, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución. Ahora, como quiera que no se formuló reparo alguno en sede de alzada contra la decisión del a quo de tener por demostrado frente a los contratos de prestación de servicios celebrados directamente con la entidad accionada, los elementos de la prestación del servicio y la remuneración, la solución de fondo de la litis se centrará en establecer si la parte actora en el sub examine asumió la carga probatoria que le incumbe para demostrar en grado de certeza si durante el vínculo contractual con la entidad accionada, se configuró el elemento de la subordinación y por contera la existencia de una relación laboral constitutiva de derechos laborales.
En este orden de ideas, el Tribunal de cara a dar solución al problema jurídico planteado procede a realizar el siguiente análisis: En lo que atañe al elemento de la subordinación, se tiene que éste reviste una primordial importancia en una relación de trabajo, por lo que la sola existencia de esta circunstancia, puede ser suficiente para demostrar un vínculo laboral, entendiéndose como la facultad que tiene un empleador o contratante, de dar órdenes a sus empleados, de disponer de su capacidad y fuerza de trabajo según sus instrucciones, necesidades y conveniencias.
Bajo este norte y como quedó establecido en el problema jurídico planteado, la alzada tiene por objeto dirimir si en el sub lite se acreditó o no el elemento de la subordinación para abrir paso a la existencia de una relación laboral entre los extremos de la litis. En tal razón, respecto de dicho elemento, el Consejo de Estado, a través de sentencia de unificación14 recordó, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre las cuales destacó: i) El lugar de trabajo, ii) el horario de labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de 14Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de unificación por importancia jurídica, de fecha nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro.
SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 la relación laboral. Así las cosas, debe la Sala precisar que efectuada la valoración al material probatorio quedó demostrado que las partes suscribieron los siguientes contratos de prestación de servicios y orden de servicio: N° de contrato Periodo Objeto Valor N° 079 de julio de 26 de 2013 5 meses, 26 de julio de 2013 al 26 de diciembre de 2013 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita $5.250.000 N° 026 de 15 de enero de 2014 6 meses 15 de enero al 14 de julio de 2014 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita $8.700.000 N° 071 del 21 de Julio de 2014 5 meses, 21 de julio a 20 de diciembre de 2014 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita $7.250.000 N° 008 del 15 de enero de 2015 4 meses, 15 de enero a 14 de mayo de 2015 Prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita $6.000.000 N° 073 del 25 de mayo de 2015 Otro Si No. 01 4 meses, 25 de mayo a 24 de septiembre de 2015 Se adiciona 1 mes Prestación de servicios de apoyo a la gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita $6.000.000 $1.500.000 Analizados los actos contractuales, se precisa como primera medida que la existencia de los contratos de prestación de servicios, indican términos formales, el vínculo contractual entre ambos extremos de la litis y que este se encontraba regido por tales convenciones, lo que implica, para el contratista, quien pretende que esta jurisdicción le reconozca la existencia de un vínculo laboral, en virtud del principio SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 de la primacía de la realidad sobre las formas, la carga de probar la tríada de elementos configurativos de la relación laboral.
En lo que atañe a la prestación personal del servicio y la remuneración, se insiste no fueron objetos de apelación, por tanto, se encuentra acreditado que la actora en los contratos de prestación de servicios celebrados con el Municipio de Urumita, prestó sus servicios personales como apoyo a gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor, y como contraprestación a ellos la entidad demandada canceló la suma acordada en los actos contractuales que fueron debidamente enlistados en el cuadro sumario que antecede.
Ahora bien, de cara a dilucidar las circunstancias que permiten determinar la existencia del elemento de la subordinación a la luz de la sentencia de unificación antes mencionada, es dable resaltar acorde con el contenido de las órdenes de prestación de servicios celebradas entre la demandante y la entidad demandada que su objeto era la prestación de servicios de apoyo a gestión para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor.
Teniendo en cuenta que una de las características esenciales del contrato estatal de prestación de servicios es que el contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada, por lo que se predica que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados; no obstante, se recuerda que el contratista no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia, ya que si este elemento se presenta nos encontraríamos frente una relación laboral, esto debido a que la subordinación constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios.
Acorde con lo anterior y en aras de verificar si en el caso concreto la demandante estuvo sujeta a subordinación continuada por parte de la entidad accionada, se analizará si en el sub examine se presentan los indicios que permiten determinar su existencia, a tono con la jurisprudencia anotada en antelación. Así las cosas, con el objeto de acreditar la subordinación en el presente caso como elemento esencial y definitivo para declarar por vía judicial la existencia de un contrato laboral, la parte actora presentó como pruebas los testimonios de los señores Deimer Ramos y Onel Enrique Flores, declaraciones que fueron sintetizadas por el a quo, y que guardan total congruencia con el audio de la audiencia de pruebas adjunto al expediente, resumen que se transcriben a continuación: “Deimer Ramos: Manifiesta en síntesis que trabajó con la señora Katiana Rocío Mercado Márquez, en el Municipio de Urumita, ya que él fue Personero del Municipio en el periodo institucional 2012 - 2016, que la actora fue vinculada en el año 2013, en un cargo creado por políticas públicas y solicitudes hechas al Municipio por parte del Ministerio Publico y del Ministerio de la Prosperidad Social, también a la personería. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 En su relato identifica el cargo como enlace al adulto mayor, el que dependía de la Secretaria de Gobierno y Asuntos Administrativos, afirma que como jefe inmediato de la accionante fungía el señor Luis Miguel Ariza.
Como funciones desarrolladas por la demandante señala, que participaba en las actividades programadas por la administración orientada a la población del adulto mayor, coordinaba la entrega de incentivos para ellos como subsidios, coordinaba el manejo de la base de datos de esa población por autorización directa del Alcalde, quien la delegaba en el Secretario de Gobierno y este a su vez en ella.
Indicó, que la señora Mercado, cumplía un horario, realizaba las labores en las instalaciones del centro comunitario; que fue vinculada por órdenes de prestación de servicios, de manera continuada. Que en la planta de personal había trabajadores de planta, un promedio de 30 entre empleados de carrera administrativa y otros en provisionalidad, la sola diferencia que vio entre trabajadores de planta y prestación de servicio era que los últimos tenían el beneficio de la seguridad social y prestaciones y los contratistas no, que no le constan llamados de atención memorandos o requerimientos hechos por el Secretario de Gobierno o el Alcalde el Municipio.
Onel Enrique Flores: señala que conoce a la accionante porque compartieron labores en alcaldía municipal de Urumita, que la actora fue vinculada en el año 2013 igual que él. Que ejercía el cargo como enlace al adulto mayor, el que dependía de la Secretaria de Gobierno y Asuntos Administrativos, afirma que como jefe inmediato de la accionante fungía el señor Luis Miguel Ariza.
Como funciones desarrolladas por la demandante señala, que visitaba los hogares del adulto mayor, cuando estaban enfermos, si necesitaban una silla de ruedas entonces ella gestionada para resolverles la necesidad, que sabía que ella cumplía un horario porque él estuvo vinculado en la administración para la administración de la página web, en la Secretaria de Salud, y ella permanecía. en esa dependencia resolviendo las necesidades de los abuelitos y realizando impresiones, porque no contaba con equipo de cómputos, afirmó que el lugar donde la señora Mercado ejercía sus labores era en otro edificio que quedaba a una cuadra de la Alcaldía Municipal; declara que el secretario de gobierno era quien le indicaba las labores a ejecutar pero no le consta, si la actora recibió llamadas de atención, que no le exigía portar uniforme, que además recibían una remuneración por los servicios prestados que la labor la ejecutaba de manera personal.” Bajo este norte, sea lo primero indicar que, es claro para la sala, que el lugar donde la señora Katiana Rocío Mercado Márquez, prestaba sus servicios de manera personal era en las instalaciones de la alcaldía municipal de Urumita.
Si bien existen inconsistencias en las manifestaciones rendidas por los testimonios con relación al lugar de trabajo de la demandante, como lo manifiesta la parte demandada en los alegatos de conclusión presentados en esta instancia, al contrastar afirmaciones como las del señor Deimer Ramos, quien indicó que el lugar de prestación de servicio fue el centro comunitario del municipio; mientras que el señor Onel Enrique Flores distingue que dicha prestación de servicio se ejecutaba en la dependencia de la secretaría de salud de la entidad, y que a su vez la actora realizaba visitas a los hogares del adulto mayor.
Considera la Sala, que las circunstancias de lugar narrados por los testigos se puede sustentar en el dinamismo de las actividades mensuales realizadas por la actora, dentro de la prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión administrativa como coordinadora del programa Colombia mayor, tal y como se SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 vislumbran en los informes rendidos por la señora Katiana Rocío Mercado, con ocasión a los contratos de prestación de servicios N° 079 del 26 de julio de 2013, N° 026 del 15 de enero de 2015, N° 073 del 25 de mayo de 2015, otro si del contrato N° 073 del 25 de mayo de 2015 y N° 119 del 28 de octubre de 2015; informes de supervisión allegados por la entidad demandada como anexos al oficio del 31 de julio de 201915, donde se describen el desarrollo de actividades mensuales durante la prestación de servicios a la comunidad de adultos mayores del municipio de Urumita, como las visitas domiciliarias, socializaciones, jornadas recreativas, capacitaciones, acompañamientos a entidades bancarias para cobro de mesadas, celebraciones de fechas especiales, control de presión arterial, entre otras.
Ahora bien, al entrar a valorar las circunstancias sobre el cumplimiento de un horario de labores por parte de la actora, la Sala observa de la mano de la valoración crítica e integral del material probatorio allegado y recaudado que tal aspecto puede considerarse acreditado con la declaración de las testigos, las cuales coinciden en señalar que la demandante cumplía un horario de 8:00 a 12:00 pm y de 2:00 a 6:00 pm, de lunes a viernes.
En ese sentido, no queda duda para la Sala sobre los límites temporales del horario que aduce la parte actora debía cumplir para prestar los servicios contratados. Coinciden también los declarantes al señalar que, quien impartía las órdenes e instrucciones sobre la ejecución del objeto contractual era el secretario de gobierno del municipio de Urumita, considerado el jefe inmediato de la señora Katiana Rocío, al ser el encargado de la supervisión del contrato.
En consonancia con lo anterior, considera la sala que el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir una serie de instrucciones de parte del contratante, por sí solos no configuran la subordinación como elemento constitutivo de una relación laboral, pues estos pueden ser definidos por las entidades públicas para lograr eficaz desarrollo de la actividad contratada.
Lo anterior ha sido expuesto por el Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos, tales como la sentencia de 18 de noviembre de 2021, en la cual se expuso lo siguiente16 “Luego de analizar todo lo anterior, para la Sala, el cumplimiento de un horario y/o el seguimiento a la forma en que se cumplía la función no constituyen elementos que por sí solos sean suficientes para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación respecto del periodo al que se refiere el testigo.
En efecto, hechos como estos han determinado el criterio hermenéutico de esta Subsección para diferenciar el vínculo laboral del contractual, precisándose que no toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento de la subordinación, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como: a) un horario; b) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, c) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. 15 Asunto: Remisión de informes de supervisión, Folio 2 de 267 del cuaderno de pruebas anexo al expediente digital. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Radicación: 52001-23-33-000-2013-00103-01 (1296-14). Actor: Nelcy Dany Escobar Melo. Demandado: Departamento de Nariño, Secretaría de Educación SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en controversias similares y ha concluido que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”17 En el mismo sentido, se recuerda que la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, constituyen uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación, por lo que debe verificarse en el caso concreto, ya sea la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.
En el marco de lo expuesto, considera esta corporación que las afirmaciones expuestas por los testigos mencionados no pueden tenerse por sí solas como demostrativas de la subordinación o dependencia continuada, pues el hecho de que el demandante tuviera el deber de cumplir las funciones para las que fue contratado en los lugares y en los horarios establecidos por la secretaría de gobierno del municipio de Urumita, no implica necesariamente la configuración de la relación laboral alegada.
En ese orden, se tiene que no militan en el plenario pruebas que permitan corroborar que el servicio contratado no lo hubiera ejecutado la demandante con autonomía e independencia acorde con la coordinación propia de un contrato de prestación de servicios, no se aportaron documentos como llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otras actuaciones que demuestren la existencia de órdenes o exigencias que sobrepasen la ya citada relación de coordinación. Se tiene además que, sobre dicho asunto, las testimoniales analizadas no contienen manifestación alguna.
En tal razón, no se encuentra demostrado en grado de certeza que los servicios prestados por la accionante en la entidad demandada, los ejecutó bajo la continua subordinación de un jefe inmediato y no con autonomía e independencia acorde con la coordinación de quien se esperaba ejerciera su labor de supervisión, pues no se pueden identificar ordenes o exigencias específicas respecto a la ejecución del servicio suministrado, por lo que se concluye, que la subordinación alegada por la demandante no se encuentra debidamente demostrada.
Finalmente, frente al argumento que el elemento de la subordinación se encuentra acreditado bajo el supuesto fáctico de haber la accionante prestado sus servicios por un periodo de tiempo extenso, de forma continua, lo cual denota que la necesidad del cargo que desempeñaba es de carácter permanente, se observa que la entidad contratante señaló en los contratos de prestaciones de servicios suscritos con la demandante, que efectuados los estudios previos correspondientes, se 17 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 05001233300020130081301 (3867-14), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 evidenció la necesidad de contratar personal para la realización de las actividades mencionadas, debido a la falta de empleados de planta suficientes para efectuar la labor a contratar.
Dicho lo anterior, resulta relevante indicar que, el numeral 3 del artículo 32 de la ley 80 de 1993 habilita a entidades estatales a acudir al contrato de prestación de servicios cuando la actividad a contratar no pueda realizarse a través del personal de planta, evento que motivó los contratos que se analizan. Es claro además que, dicha circunstancia no fue desvirtuada por la parte actora, a quien le asistía la carga probatoria en tal sentido, pues no allegó ningún elemento de juicio encaminado a demostrar que la entidad accionada contaba con empleados que cumplían la misma función para la cual se contrató al accionante, y si existía o no personal disponible para su realización. Sumado a ello, la profesional especializada con funciones de talento humano de la alcaldía de Urumita, certificó en fecha 31 de julio de 2019, que “verificada la planta de personal, se pudo constatar que no existe cargo para coordinar como enlace municipal del programa adulto mayor en el municipio de Urumita La Guajira”18.
Lo que, conjuntamente con lo anterior, impide considerar como probada la inclusión en algún momento de la señora Katiana Rocío Mercado Márquez, en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, que demostrara que ésta ejerciera una influencia determinante sobre las condiciones en que la demandante llevó a cabo el cumplimiento del objeto contractual.
En conclusión, de los elementos de juicio recaudados sólo se consiguió demostrar la prestación personal del servicio de la demandante y la remuneración recibida como contratista del municipio de Urumita, pero no se logró traer al proceso más que indicios sobre la subordinación permanente, siendo necesario para acceder a las súplicas de la demanda, demostrar dicho elemento con total certeza.
Se destaca, que esta instancia se limitó a lo probado dentro del proceso de manera minuciosa y específicamente por la parte demandante que es la que tiene la carga probatoria de demostrar la existencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral. Por lo expuesto, colige la sala que al no concurrir prueba idónea que demuestre la existencia de la subordinación como elemento integrante de la triada y esencial para que se configure una relación laboral que permita determinar que la demandante se desempeñó como empleado y/o trabajador oficial de la entidad demandada, la decisión no puede ser otra que la de confirmar la sentencia de primera instancia que negó en su totalidad las pretensiones de la demanda.
III. Costas Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, 18 Folio 3 de 267 del cuaderno de pruebas anexo al expediente digital. SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil, hoy código general del proceso.
En ese marco, se tiene en cuenta que los numerales 3 y 8 del artículo 365 del CGP, indican que en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En virtud de lo anterior, habría lugar a condenar a la parte demandante en costas como apelante vencido, sin embargo, no se avizora carencia de fundamento legal de la demanda, de conformidad con lo adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la ley 1437 de 2012.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR en lo que fue objeto de apelación la sentencia de fecha quince (15) de octubre de dos mil diecinueve (2019), por medio de la cual el Juzgado Segundo Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Riohacha negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Katiana Rocío Mercado Márquez contra el Municipio de Urumita, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriado el presente proveído, devuélvase el expediente dentro de los cinco (5) días siguientes al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones correspondientes en el Sistema SAMAI. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida en sesión realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada Firmas electrónicas MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS Magistrada Magistrada SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Radicación expediente No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 Hoja de firmas de la sentencia de segunda instancia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Katiana Rocío Mercado Márquez contra el Municipio de Urumita, bajo el radicado No. 44-001-33-40-002-2017-00300-01 Firmado Por: Carmen Cecilia Plata Jimenez Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 2eb85f71161d5a8c7aa4c62f0d7bad5e905fd452960a186339345f8633d5b5ab Documento generado en 06/12/2023 09:04:17 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica