44001-23-40-000-2024-00006-00 · Tribunal Administrativo de la Guajira

SIGCMA Rama Judicial Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira Magistrada Ponente: CARMEN CECILIA PLATA JIMENEZ Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, veintinueve (29) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Acción: Objeción de acuerdo Accionante: Alcalde Municipal de El Molino – La Guajira Accionado: Proyecto de acuerdo No. 009 de diciembre de 2023 del concejo municipal de El Molino-La Guajira Radicación No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 Tema: ASUNTO De conformidad con lo establecido en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, procede este Tribunal a resolver sobre las objeciones realizadas al Acuerdo No. 009 de diciembre de 2023 proferido por el concejo municipal de El Molino-La Guajira, previo los siguientes I.

ANTECEDENTES El ciudadano Juan Pablo Vega Escobar, en su calidad de alcalde del Municipio de El Molino, remitió a este Tribunal las objeciones al proyecto de acuerdo No. 009 de diciembre de 2023 del concejo municipal de El Molino-La Guajira “por medio del cual se expide el presupuesto general de ingresos y gastos del Municipio de El Molino – La Guajira, correspondiente a la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, para que se realizara el control de legalidad.

El proceso le correspondió por reparto al despacho ponente1, y mediante auto del 18 de enero de 20242, se requirió a las partes para que allegaran documentación pertinente para dilucidar la procedencia de impartir trámite al asunto de la referencia. Frente al anterior requerimiento se recibió respuesta3 por parte del Alcalde Municipal de El Molino – La Guajira, y el proceso fue ingresado al despacho el 24 de enero de la presente anualidad para proveer.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Oportunidad y procedencia En el presente asunto, el alcalde del Municipio de El Molino, remitió a este Tribunal las objeciones al proyecto de acuerdo No. 009 de diciembre de 2023 del concejo municipal de El Molino-La Guajira “por medio del cual se expide el presupuesto general de ingresos y gastos del Municipio de El Molino – La Guajira, correspondiente a la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, para que se realizara el control de legalidad. 1 Folio 14. 2 Folio 18 3 Folio 28 Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 Sea lo primero precisar que, mediante el Acuerdo No. 009 del 23 de diciembre cuya validez pretende el actor sea analizada por este Tribunal, el Concejo municipal de El Molino – La Guajira expidió el presupuesto de ingresos y gastos de dicho municipio para el año 2024.

Lo anterior cobra relevancia dado que, cuando se trata de este tipo de acuerdos, no se aplica lo contenido en los artículos 78 a 80 de la Ley 136 de 1994, sino que, el trámite se encuentra regido por la disposición normativa especial, reglada en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, el cual reza a su tenor lo siguiente: “ARTÍCULO 109.

Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.

Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38/89, artículo 94.

Ley 179/94, artículo 52).” La norma en cita dispuso un trámite especial y expedito para el control de legalidad de los acuerdos mediante los cuales los concejos municipales aprueben el proyecto de presupuesto para una determinada vigencia fiscal. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha diferenciado los acuerdos mediante los cuales se adopta el presupuesto de aquellos mediante los cuales se adopta una norma orgánica de presupuesto, para esclarecer que, la norma especial, esto es, el Decreto 111 de 1996 solo aplica es para el primero de estos.

En reciente pronunciamiento el alto tribunal sostuvo que: “13.- Este análisis parte de una confusión entre el acuerdo anual de presupuesto y el acuerdo que adopta la norma orgánica municipal de presupuesto. Esta diferenciación es relevante en la medida que la expresión <> contenida en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 se refiere a los proyectos anuales de presupuesto que deben ser elaborados con base en la norma orgánica municipal de presupuesto, no a esta última.

(…)16.- Así bien, en relación con el argumento de la actora según el cual el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 hace alusión al término en el que el alcalde debe presentar las objeciones para los proyectos de acuerdo de presupuesto, y no los que adoptan el estatuto presupuestal (norma orgánica municipal), como es el caso, se observa que este es correcto, de manera que el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo en la sentencia atacada”.4 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 Tal premisa surgió a partir de los pronunciamientos anteriores proferidos por el mismo órgano en el que señaló lo siguiente: “Vistos los argumentos esgrimidos por el actor, se encuentra que básicamente alude a que el Tribunal se fundamentó en una norma inaplicable al caso concreto, es decir, tuvo en cuenta el procedimiento para las objeciones contenido en la Ley 136 de 1994, cuando debió tener en cuenta aquel del Decreto 111 de 1996, norma especial tratándose de proyectos de acuerdo sobre presupuesto.

En efecto, el procedimiento contenido en la Ley 136 de 1994, artículos 78, 79 y 80, trata de manera general el trámite que debe imprimir el Burgomaestre a las objeciones por ilegal e inconstitucional de algún proyecto de acuerdo5. Por su parte, el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, precisa en su artículo 109 que para el trámite de normas orgánicas de presupuesto, las entidades territoriales deberán ceñirse a las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto adaptándolas, mutatis mutandi, a su organización y a las condiciones de cada entidad territorial, y en lo que tiene que ver con las objeciones presentadas por el alcalde al proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, precisa que estas deberán ser enviadas al Tribunal Administrativo dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo para sanción, sin imponer ningún trámite previo a la remisión a la Corporación. Dice expresamente la norma: “ARTICULO 109.

En ese sentido, la normativa orgánica de presupuesto contiene un trámite especial cuando se trate objeciones efectuadas por el Alcalde al proyecto de acuerdo sobre presupuesto, que es diferente y preferente al que contiene genéricamente la Ley 136 de 1994. La Sala encuentra que la distinción en el trámite para las objeciones de proyectos de acuerdos de naturaleza presupuestal, fue dispuesta por el 5 “Artículo 78º.- Objeciones.

El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas. El alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto exceda cincuenta artículos.

Si el Concejo no estuviere reunido, el alcalde está en la obligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días. Artículo 79º.- Modificado Artículo 4 Ley 177 de 1994 decía así: Objeciones por inconveniencia. Si la plenaria del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no menor a ocho (8) días.

Si no lo sanciona, el presidente de la corporación procederá a sancionarlo y publicarlo. Subrayado declarado inexequible Sentencia C 112 de 1996 Corte Constitucional. Artículo 80º.- Objeciones de derecho. Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio.

Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva. Si el tribunal considera parcialmente vaciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se reconsidere. Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo el Tribunal para fallo definitivo.” Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 legislador teniendo en cuenta que se trata de un tema de trascendencia social para la comunidad respectiva, que requiere agilidad, sumariedad y prontitud, por ende, no puede ser sometido al trámite normal de un proyecto de acuerdo de cualquier otra materia.

A partir de lo anterior, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, debió acudir al procedimiento consagrado en la norma especial, previamente aludida, a fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio y de esa forma, de verificar las demás condiciones procesales requeridas, emitir un juicio de valor y de fondo respecto de las objeciones al proyecto de presupuesto presentadas por el Alcalde de Chocontá.”6 En otra oportunidad el máximo ente de lo contencioso administrativo decidió que: “Observa esta Sala que en el fallo objeto de la presente acción de tutela, los magistrados accionados resolvieron, en efecto, «INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo acerca de la solicitud de revisión presentada por el Alcalde Municipal de Guatapé (Ant.) sobre las objeciones presentadas al Proyecto de Acuerdo Municipal N° 21 del 28 de noviembre de 2017, “POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS DEL MUNICIPIO DE GUATAPÉ, PARA LA VIGENCIA FISCAL 2018”, expedido por el Concejo Municipal de Guatapé, por las razones expuestas de la parte motiva de esta providencia» (ff. 39 y 40).

Para arribar a la anterior determinación, sostuvieron que cuando se trata en particular del proyecto de acuerdo del presupuesto municipal y «[…] las objeciones son por inconstitucionalidad e ilegalidad, el término y el procedimiento es el dispuesto en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 y no el señalado en los artículos 78 a 80 de la Ley 136 de 1998 (1994), es decir, debió enviarse directamente al Tribunal dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo para su sanción. De conformidad con los hechos narrados, se encuentra demostrado que el Alcalde Municipal tenía hasta el 12 de diciembre de 2017 para presentar ante este Tribunal las objeciones de derecho al proyecto de acuerdo de conformidad con lo establecido en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996.

Tal término se establece porque el Alcalde disponía de los 5 días siguientes contados a partir del recibo del proyecto para sanción (4 de diciembre de 2017 Fl.65), para radicar ante el Tribunal dichas objeciones […]», y las presentó solo hasta el 12 de enero de 2018. El accionante no discute los hechos sino la normativa que aplicó el Tribunal para inhibirse de resolver, que significó un plazo más corto (5 días) para allegar en sede judicial las objeciones de derecho al proyecto de presupuesto municipal, según el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, sin tener en cuenta que en una providencia anterior, por la que se guio el actual alcalde, la misma Colegiatura había predicado que el término era de 10 días, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 136 de 1994.

La Sala no encuentra vulnerados los derechos constitucionales fundamentales invocados por el municipio accionante en la decisión judicial censurada, por cuanto el Tribunal Administrativo de Antioquia se apoyó en una normativa realmente aplicable al caso, esto es, la contenida en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, tesis avalada además por la jurisprudencia del 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION “A” Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03- 15-000-2010-00573-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE CHOCONTA – CUNDINAMARCA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION PRIMERA - SUBSECCION B Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 Consejo de Estado, por tratarse de una regulación legal de naturaleza especial y posterior a la que reclama como aplicable el actor, o sea, el artículo 80 de la Ley 136 de 1994.

(…) Al cotejar las disposiciones reproducidas, puede verificar la Sala que el trámite previsto en artículos 78 a 80 de la Ley 136 de 1994 se refiere a la posibilidad que tiene el alcalde municipal de «objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas» (se subraya), sin distinción de la materia o asunto, ya sea por razones de derecho o por motivos de inconveniencia; sin embargo, de esta normativa quedan excluidas las objeciones de derecho cuando se trata del proyecto de acuerdo del presupuesto municipal aprobado por el respetivo concejo, en virtud de que, de manera especial, específica y posterior, el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 dispuso que «Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción» (se destaca).

Lo anterior en el marco de la obligación que la misma norma impuso, en el sentido de que «Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial». En atención a los parámetros expuestos, concluye la Sala que el término que tenía el tutelante para acudir al Tribunal Administrativo de Antioquia con el propósito de que resolviera las objeciones de derecho formuladas al proyecto de presupuesto anual era, en efecto, de 5 días y no de 10, como erradamente lo persigue, con apoyo en una providencia anterior en la que se realizó una distorsionada interpretación de las normas sobre la materia, que, por lo mismo, no puede tenerse como antecedente para el caso sub examine”7.

Los anteriores postulados jurisprudenciales denotan con claridad que, cuando se trate de objeciones frente acuerdos que profieran los concejos municipales mediante los cuales adopten el presupuesto de una respectiva vigencia fiscal, el trámite a impartir será el dispuesto en el Decreto 111 de 1996. En ese marco, se tiene que, el concejo municipal de El Molino, remitió al despacho del Alcalde el acuerdo No. 009 del 9 de diciembre de 2023 el día 15 de diciembre de 2023, tal y como se evidencia del oficio visible a folio 29 del expediente, por lo que el jefe del ente territorial, tenía 5 días contados a partir de dicha fecha para remitir ante este Tribunal las objeciones que a su juicio debía presentar.

En efecto, el término con el que contaba el alcalde del reseñado ente municipal corrió desde el 18 de diciembre, viéndose suspendido por la vacancia judicial, que finalizó el 10 de enero de 2024. Está acreditado que, el alcalde del municipio de El Molino, presentó las objeciones formuladas la oficina de reparto de este Tribunal, el día 29 de diciembre del año 2023, por lo cual solo fue repartida hasta el 11 de enero de 2024, pero ello impone entonces concluir que las objeciones fueron presentadas dentro de la oportunidad legal. 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01522-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE GUATAPE – ANTIOQUIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 Lo anterior, de conformidad a lo consignado en el artículo 118 del Código General del Proceso, que señala que en los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado. 2.2 Sobre la legalidad del acuerdo Establecido que este Tribunal tiene competencia para analizar las objeciones oportunamente presentadas en contra del Acuerdo No. 009 del 9 de diciembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de El Molino – La Guajira, se procede a abordar el análisis de legalidad del mismo. 2.3 De las objeciones presentadas por la parte demandante El ciudadano Juan Pablo Vega Escobar, en su calidad de alcalde del Municipio de El Molino, remitió a este Tribunal las objeciones al proyecto de acuerdo No. 009 de diciembre de 2023 del concejo municipal de El Molino-La Guajira “por medio del cual se expide el presupuesto general de ingresos y gastos del Municipio de El Molino – La Guajira, correspondiente a la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”.

Las objeciones presentadas atacan directamente algunos articulados del acuerdo sometido a estudio, pues en primera medida, el demandante señala que, el artículo 14, específicamente en su parágrafo 2, y el artículo 26 en su inciso segundo, otorgan facultades extralimitadas para la vigencia del año 2024, dado que, se faculta al alcalde a realizar modificaciones al presupuesto sin justificación, cuando esta es una facultad del Concejo Municipal, facultades que deben otorgarse en la respectiva vigencia, como lo dispone el artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política de Colombia.

Igualmente, señala el alcalde que, en los artículos 14 parágrafo 3, y 8 inciso segundo, se incluyen facultades que no están relacionadas con el tema de presupuesto, rompiendo la unidad de materia, pues tales facultades tiene que ver con la celebración de convenios y contratos para la vigencia 2024, siendo estas facultades de contratación y no presupuestales, facultades que trasgreden la Ley 136 de 1994 y la Ley 1551 de 2012. 2.4 De la resolución de los cargos - De la extralimitación de las facultades otorgadas al alcalde Como se dejó sentado, la parte demandante sustenta el cargo de invalidez en que a su juicio, las disposiciones contenidas en el artículo 14 parágrafo 2, y el artículo 26 inciso segundo, no solo facultan al alcalde para realizar modificaciones al presupuesto de la vigencia fiscal del año 2024, sino que además, cercenan todo tipo de control presupuestal que pueda hacer el Concejo Municipal para dicha vigencia. Los postulados normativos atacados por el extremo actor, establecen en su tenor literal lo siguiente: Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 Las disposiciones en cita, claramente otorgan al alcalde municipal de El Molino – La Guajira la competencia para modificar mediante acto administrativo el presupuesto para la vigencia fiscal del año 2024.

Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 En relación con la competencia de los concejos municipales, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política, determinó que a estos les corresponde expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, al respecto señala la norma lo siguiente: 16. “Art. 313.- Corresponde a los concejos: (….) 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden al concejo. (…..) 5. Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos." (Resaltado de la Sala) Ahora bien, el artículo 345 ibidem, señala: “Art. 345.- En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto." A su vez, el artículo 352 de la C.P. dispone: “Art. 352.- Además de lo señalado en esta constitución, la Ley Orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar".

Entre tanto, el artículo 77 del Decreto 111 de 1996 autoriza al Gobierno (Alcalde en el caso de los Municipios) para reducir y aplazar, total o parcialmente, las apropiaciones presupuéstales; así mismo prevé la posibilidad de que el Congreso (Concejo en el caso municipal) a iniciativa del Gobierno (Alcalde), decrete los traslados presupuestados o abra créditos adicionales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. A su vez, el artículo 81 ibídem estableció: "Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones” (Ley 38/89, artículo 67).

Por su parte, el artículo 82 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señaló Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 “ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces”.

Ahora bien, además de los principios rectores del sistema presupuestal dispuestos en el estatuto orgánico del presupuesto, este proceso debe regirse por el principio de legalidad o competencia, dado que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política de Colombia, cada órgano del Estado tiene su función, y prestan colaboración armónica para la consecución de sus fines.

En torno a ello, en sentencia de constitucionalidad C-192 del 15 de abril de 1997, la Corte Constitucional señaló: 32. “Legalidad del gasto, ley orgánica y reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales. 5- Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales.

Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.

Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos.

Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley, orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto. (Negrilla y resaltado fuera del texto). En este punto, se recuerda que el actor reprocha que las disposiciones contenidas en el artículo 14 parágrafo 2, y el artículo 26 inciso segundo, trasgreden lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política dado que se otorgó al alcalde una función que es exclusiva del Concejo municipal.

En ese marco, debe señalarse que el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, norma a la que han de sujetarse las disposiciones presupuéstales, prevé expresamente la posibilidad de modificar el presupuesto y en los artículos 79, 80 y 81, autoriza la apertura de créditos adicionales por parte del Congreso, en el presente caso el Concejo Municipal, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes, siempre que se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes, establecer nuevos servicios autorizados por la ley, entre otros.

Precisamente, frente a las modificaciones al presupuesto de las entidades territoriales, consistentes en adiciones al presupuesto y créditos adicionales, el Consejo de Estado en concepto de fecha 05 de junio de 2008, radicación N° 1889 señaló: Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 39. ''El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las 'modificaciones al presupuesto,' como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuéstales, total o parcialmente, porque los recaudos del erario pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizado; o por razones de coherencia macroeconómica.

El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto, pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.

La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción (..) (Resaltado fuera del texto).

En éste mismo sentido, la misma corporación sostuvo que8: 41. "En tal orden, eventos tales como la modificación del presupuesto o que se incluyan en éste potestades que son ajenas a la autoridad que debe ponerlo en vigencia por Decreto sólo son ejecutables por el órgano de Representación popular, es decir, Congreso, Asamblea y Concejo.

(Artículos 338 y 34S de la Carta Política), en aplicación del designio constitucional que fue claro en establecer que no es posible crear o modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación de la respectiva Corporación Pública de elección popular. Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es ésta Corporación, es decir, el Concejo Municipal de Suesca, el que tiene la competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde tales como la creación de rubros, traslados, adiciones, aprobación de créditos, aumento del monto de las apropiaciones, suscripción de contratos, etc." (Resaltado de la Sala) Por su parte la Corte Constitucional al efecto ha mencionado: 43.

"Si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil quince (2015), Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00153-01, Actor: VEEDURÍA CIUDADANA DE SUESCA, Demandado: MUNICIPIO DE SUESCA.

Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito).

Sólo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto. Por ello, sí el Gobierno se encuentra obligado a efectuar créditos adicionales o traslados presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley.9 (Negrilla y resaltado fuera del texto).

Los pronunciamientos jurisprudenciales traídos a colación, permiten concluir con claridad que, el presupuesto municipal adoptado por Acuerdo del Concejo Municipal, puede ser materia de modificaciones consistentes en la apertura de créditos adicionales, para lo cual es necesario que el alcalde presente a la Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, considerando que no es ajustado a derecho que tales decisiones se adopten por decreto administrativo.

Y es que si bien, se pueden hacer uso de las facultades pro tempore, establecidas en el artículo 313-3 Superior, el Concejo no puede facultar al alcalde Municipal para modificar el presupuesto municipal en lo que tiene que ver con adiciones y operaciones de crédito. En tanto que el ordenamiento constitucional y legal proscribe dichas adiciones a los presupuestos de las entidades territoriales (Nación, Departamento y Municipio).

Por lo que de ningún modo el Concejo Municipal puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del alcalde. En efecto, por mandato constitucional, la creación del presupuesto de rentas y gastos, debe ser ordenada por el legislador, en este caso, corresponde al Concejo Municipal, tal como lo establece el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política.

En refuerzo de lo anterior, debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 352 Superior, las autoridades deben ceñirse al Estatuto Orgánico del Presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996, preceptuando en su artículo 80 que 'El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión".

Lo anterior, impone concluir entonces que, no es potestativo, sino obligatorio, que, para el caso de los municipios, sea el Concejo a solicitud del alcalde el que apruebe las modificaciones a efectuarse en el presupuesto de cada vigencia fiscal. Ahora bien, la Sala no desconoce que, de conformidad con el literal G del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, es facultad de los Alcaldes en materia presupuestal, sin necesidad de Acuerdo que lo faculte o lo autorice, incorporar dentro del presupuesto municipal los recursos que haya recibido del tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de 9 C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martinez Caballero.

Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 cooperación internacional, frente a lo cual no se requiere autorización de ninguna índole, sin embargo, es una regla de excepción, y en ningún caso la regla general, y la cual no se cumple en el presente asunto. Por todo lo expuesto, la Sala observa que la facultad de realizar movimientos presupuestales otorgada al Alcalde Municipal de El Molino – La Guajira, concedida mediante los artículos 14 parágrafo 2, y el artículo 26 inciso segundo del Acuerdo 009 de 2023, para realizar las modificaciones al presupuesto general de ingresos y gastos de la vigencia fiscal 2024, no cumple con los postulados del artículo 345 de la Constitución Política, puesto que no resulta viable que el Concejo se desprenda de la atribución constitucional –artículo 311 C.P.- y legal que tiene en materia presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde, circunstancia que incumple postulados superiores.

En suma, al facultarse al alcalde municipal de El Molino para efectuar modificaciones presupuestales, siendo una función específica del Concejo Municipal, desdibuja el sistema presupuestal dispuesto en la Carta Política y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, por lo que se declararán fundadas las objeciones formuladas por el accionante y en consecuencia inválidos los preceptos normativos contenidos en el parágrafo 2 del artículo 14, y el inciso segundo del artículo 26 del Acuerdo No. 009 del 9 de diciembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de El – Molino. - De la ruptura de la unidad de materia El segundo cardo de invalidez elevado por el actor va dirigido en contra de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 8 y el parágrafo 3 del artículo 14 del Acuerdo No. 009 de 2023, pues a su juicio tales preceptos incluyen facultades que no tienen que ver con el presupuesto, rompiendo así la unidad de materia que debe regir estos acuerdos.

Los preceptos normativos atacados, disponen a su tenor literal, lo siguiente: Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 A través de las disposiciones normativas citadas, el Concejo municipal de El Molino, otorgó al alcalde expresas facultades para contratar bajo cualquier modalidad de selección o contrato, que estime necesarias para ejecutar el presupuesto de la vigencia fiscal del año 2024.

En lo que tiene que ver con el principio de unidad de materia, el mismo comporta un raigambre constitucional, pues se encuentra reglamentado en el artículo 158 de la Constitución Política de Colombia en los siguientes términos: Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 “ARTICULO 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.” Ahora bien, para el caso del trámite de los acuerdos municipales, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, regula la unidad de materia para este tipo de normas, así: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.” En este mismo sentido, los artículos 106 y 107 del Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, preceptúan lo siguiente: “Artículo 106º.- Los acuerdos a que se refieren los artículos 92, atribuciones 4 y 5, 288, inciso primero, 289, inciso primero y 311, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde.

Los Concejos conservarán el derecho de introducir en estos proyectos y respecto de las materias específicas sobre que versen, las modificaciones que acuerden. Artículo 107º.- Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo. Conforme al reglamento interno del Concejo, la Presidencia del mismo podrá rechazar las iniciativas que violen la presente disposición.” (Se destaca) Como puede apreciarse, el principio de unidad de materia consiste en que todo proyecto de norma jurídica (ley, ordenanza, acuerdo) debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

Para determinar una vulneración al principio de unidad de materia, debe examinarse en su integridad el título (eje temático) del proyecto y su contenido, en concordancia con los motivos y finalidades que dieron lugar a su expedición. Conviene recordar que, el máximo ente de lo contencioso administrativo tuvo la oportunidad de pronunciarse acerca del alcance del principio de unidad de materia, frente a lo cual expuso lo siguiente: “Sea lo primero señalar que el Principio de Unidad de Materia, en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital) emanado de una corporación colegiada de elección popular (Congreso, Asambleas y Concejos), deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo.

(…) Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 El Principio de Unidad de Materia no es ajeno a los actos generales, impersonales y abstractos expedidos por las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, es decir, las Ordenanzas y los Acuerdos. En efecto, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 establece que: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.

La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación” (Se destaca por la Sala). Este mismo tenor se establece en el artículo 107 del Decreto 1333 de 1986, por medio del cual se expide el Código de Régimen Municipal. La Jurisprudencia Constitucional ha identificado tres (3) propósitos esenciales a los que atiende el Principio de Unidad de Materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático;

(ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa.” (…) Adicionalmente, el Principio de Unidad de Materia contribuye a consolidar el Principio de Seguridad Jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las Leyes las cuales no obstante que pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática y, por otro lado, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos”10 (Se destaca) En este mismo sentido, en sentencia proferida el 2 de junio de 201711, el Consejo de Estado indicó que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (Ley, Ordenanza o Acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva entre tales contenidos, todo ello en consonancia con el principio democrático.

Así lo ha entendido también la Corte Constitucional cuando afirma que “[…] la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”, sino que, por el contrario, “un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable”, lo que significa que solo se desconoce el mencionado principio cuando “[…] entre los distintos temas que hagan parte de un 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013), radicación número: 70001-23-31-000-2005-00832-01, Actor: Enrique Carlos Román Estrada, Demandado: Concejo municipal de San Benito Abad – Sucre. 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS (E1), Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00548-01, Actor: JAIRO ALONSO MACÍAS BERRIO Y OTROS, Demandado: MUNICIPIO DE DONMATÍAS (ANTIOQUIA) Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada”12.

Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha señalado que el examen de una norma jurídica desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático, así: “ la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema”.13 Por esta razón, la Corte Constitucional ha precisado que: “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.14 (Se destaca) Lo expuesto hasta ahora, implica que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (ley, ordenanza o acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad (causal, teleológica, temática o sistemática) y que pretendan las finalidades de la ley.

Para determinar esto, es necesario examinar el título (eje temático) de la norma y los objetivos que se persiguen con ella. Bajo el marco normativo y jurisprudencial hasta aquí expuesto, se recuerda que a juicio del actor, los preceptos normativos contenidos en el inciso segundo del artículo 8 y el parágrafo 3 del artículo 14 del Acuerdo No. 009 de 2023 contravienen el principio de unidad de materia pues tratan sobre facultades de contratación que son completamente diferentes a las facultades presupuestales de que trata el acuerdo bajo estudio.

Analizado en su totalidad el acuerdo No. 009 del 9 de diciembre de 2023, la Sala advierte que el eje temático es especifico, pues se trata del acuerdo “por medio del cual se expide el presupuesto general de ingresos y gastos del Municipio de El Molino – La Guajira, correspondiente a la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, es decir, que su contenido se limita a la materia presupuestal del reseñado municipio para la vigencia fiscal del año 2024.

En ese contexto, el citado acuerdo dispone de autorizaciones y facultades al alcalde en materia presupuestal, ya estudiadas en esta decisión, y que si bien son consideradas ilegales, guardaban relación con el eje central del acuerdo. Ahora, distinto es el caso de las facultades que otorga el Concejo municipal al alcalde en las disposiciones contenidas en el inciso segundo del artículo 8 y el parágrafo 3 del 12 Sentencia C-992 de 2001. 13 Sentencia C – 540 de 2001 14 Sentencia C – 025 de 1993 Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 artículo 14 del Acuerdo No. 009 de 2023, las cuales son otorgadas para suscribir contratos a través de cualquier modalidad o tipo de contratación, durante la vigencia fiscal del año 2024.

No obstante, si bien en los preceptos normativos se indica que tal facultad es en procura de ejecutar el presupuesto, ello no es suficiente para entablar una relación entre la materia presupuestal como eje temático del acuerdo No. 009 y las facultades de contratación, pues la contratación no se erige como la única forma de ejecución del presupuesto municipal.

En segundo lugar, el acuerdo no otorga ninguna justificación o exposición de motivos que refrende el otorgamiento de las facultades dadas al alcalde para contratar, de hecho, del proyecto de acuerdo remitido por el actor al Concejo Municipal para su aprobación, se extrae que tal autorización no estaba comprendida en el cuerpo normativo que presentó el alcalde, sino que dicha facultad fue añadida por el concejo municipal sin fundamento alguno. Y es que se reitera, el principio de unidad de materia no impide que un mismo acuerdo regule varios asuntos, o temáticas diferentes, pero si exige que entre las temáticas exista una relación de conexidad, situación que no pasa en el sub examine, por cuanto, el sistema presupuestal y la contratación además de ser temáticas separadas, se encuentran reguladas por normatividades completamente diferentes, como lo son el estatuto orgánico del presupuesto, y la ley de contratación pública.

Por ello, la Sala estima que los preceptos normativos contenidos en el inciso segundo del artículo 8 y el parágrafo 3 del artículo 14 del Acuerdo No. 009 de 2023 contravienen lo dispuesto en las normas superiores, al romper el principio de unidad de materia que rige los acuerdos, por lo que se declararán fundadas las objeciones presentadas por el demandante.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADAS las objeciones formuladas por el ciudadano Juan Pablo Vega Escobar, en su calidad de alcalde del Municipio de El Molino, y en consecuencia se declara la invalidez del inciso segundo del artículo 8, los parágrafos 2 y 3 del artículo 14 y del inciso segundo del artículo 26 del acuerdo No. 009 de diciembre de 2023 del concejo municipal de El Molino-La Guajira “por medio del cual se expide el presupuesto general de ingresos y gastos del Municipio de El Molino – La Guajira, correspondiente a la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, atendiendo las consideraciones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: Comuníquese esta determinación al Gobernador del Departamento de La Guajira, al presidente del Concejo municipal y al alcalde municipal de El Molino – La Guajira. Expediente No. 44-001-23-40-000-2024-00006-00 TERCERO: En firme el presente proveído, archívese el proceso, previas las anotaciones correspondientes en el Sistema de información SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada En situación administrativa de permiso MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS Magistrada Magistrada Firmado Por: Carmen Cecilia Plata Jimenez Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b82d011c77d45ff2761157a92ad88817866b06b370125b5978c5b23e27e51af9 Documento generado en 06/02/2024 05:47:18 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica