REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.° 38 Medio de control REPARACION DIRECTA Demandante ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL – MUNICIPIO DE CONDOTO Radicado 27001333300320160033401 Instancia Segunda Temas y subtemas Riesgo propio de servicio Decisión Confirma sentencia MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la Sentencia No. 323 de fecha 15 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual negó las súplicas de la demanda, y en tal sentido se resolvió: “…PRIMERO: DECLARENSE probadas las excepciones propuestas por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: NIEGUENSE las suplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas.” I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderada judicial; el señor Robinson Cossio Leudo en calidad de Victima directa, Roymar Kennedy Cossio Ramirez, Jailyn Keincy Cossio Ramirez, Kendra Michel Cossio Ramirez hijos (a) de la víctima, Valentin Cossio Garrido y Martha Elena Leudo Mosquera en calidad de padres de la víctima directa, los Edwin Cossio Leudo, Jesus Edgar Cossio Leudo y Lina Marcela Cossio Leudo en calidad de hermanos de la víctima directa, en ejercicio del medio de control de Reparación Directa consagrada en el artículo 140 del CPACA demandan contenciosa y administrativamente a la Nación- Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Municipio de Condoto, para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia sobre las siguientes: 1.1.
Pretensiones. En la demanda se formulan las siguientes pretensiones, sintetizadas así: MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 2 de 25 Primera: Que se declare patrimonial y extracontractualmente responsable a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - POLICÍA NACIONAL Y al MUNICIPIO DE CONDOTO, por la falla del servicio, que trajo como consecuencia las lesiones antijurídicas, a la integridad física del señor ROBINSON COSSIO LEUDO, producida el pasado 19 de mayo de 2015 en las horas de la mañana, cuando estando mi mandante prestando sus labores como patrullero de la Policía Nacional al servicio del Comando de la Policía del Municipio de Condoto, atendió junto con su compañero, Patrullero del Cuadrante un llamado Comandante de Guardia en turno, quien les ordenó sin las previsiones, coordinación y tácticas de seguridad, que atendieran la alteración del orden público que se estaba presentando en el sector conocido como el Reten cerca de la Bomba de gasolina donde había un hombre de nombre desconocido para ese momento y posteriormente se estableció que respondía al nombre de LUIS GIRALDO PEREA MOSQUERA, armado con arma blanca – machete tratando de agredir a las personas que pasaban por ese lugar, que al atender el llamado ya en el lugar, la ciudadanía les informó que el hombre se desplazó para el Barrio Platinero, a donde acudimos y de forma inmediata fue agredido por dicho hombre con el machete, quien al parecer tenía problemas mentales, de conocimiento de las autoridades administrativas del ente territorial, y quien me le (sic) produjo una HERIDA LONGITUDINAL DE 9 CENTIMETROS EN LA PARED ANTERIOR DEL TORAX, lo que le ocasiono graves perjuicios materiales e inmateriales, que no estaba obligado a soportar.
Segunda: Que en consecuencia de lo anterior, se concede (sic) a la NACIÓN COLOMBIANA MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Y EL MUNICIPIO DE CODOTO, a pagar los perjuicios, inmateriales que le fueron ocasionados a los demandantes, a saber: PERJUICIOS INMATERIALES: 1-. Daño a la salud: Este está determinado por la lesión corporal, fisiológica, pérdida o alteración anatómica o funcional del derecho a la salud, que de manera antijurídica, sufrió mí poderdante señor ROBINSON COSSIO LEUDO, así las cosas tenemos como perjuicio inmaterial por daño a la salud, la siguiente: -.La cantidad de 40 salarios mínimos legales mensuales o lo máximo que reconozca la jurisprudencia para el señor ROBINSON COSSIO LEUDO, quien actúa en su calidad de directo lesionado. 2-.
Modalidad Daño Moral: 1-. La cantidad de 40 salarios mínimos legales mensuales o lo máximo que reconozca la jurisprudencia para el señor ROBINSON COSSIO LEUDO, quien actúa en su calidad de lesionado directo. 2-. La cantidad de 40 salarios mínimos legales mensuales o lo máximo que reconozca la jurisprudencia para ROYMAN KENNEDY COSSIO RAMÍREZ, JAILYN KEINCY COSSIO RAMIREZ, KENDRA MICHEL COSSIO RAMIREZ, quienes son menores de edad y actúa en calidad de hijos del lesionado directo señor, quien en su representante legal. 3-.
La cantidad de 40 salarios mínimos legales mensuales o lo máximo que reconozca la jurisprudencia para el señor (a)-. VALENTIN COSSIO GARRIDO Y MARTHA ELENA LEUDO MOSQUERA, quien actúa en calidad de padres del lesionado Directo. 4-. La cantidad de 40 salarios mínimos legales mensuales o lo máximo que reconozca la jurisprudencia para el señor (a)-.
EDWIN COSSIO LEUDO, JESUS EDGAR COSSIO LEUDO Y LINA MARCELA COSSIO LEUDO, quien actúa en calidad de hermano(a) del lesionado Directo” 1.2. Hechos Las pretensiones se fundamentan en las circunstancias fácticas que se resumen a continuación: En el proceso se afirma que el señor ROBINSON COSSIO LEUDO, patrullero de la Policía Nacional adscrito a la Estación de Policía de Condoto, fue lesionado el 19 de mayo de 2015, en horas de la mañana, cuando atendía un procedimiento por alteración del orden MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 3 de 25 público en el municipio.
Según la versión de la parte actora, un ciudadano armado con un machete venía amenazando y tratando de agredir a quienes transitaban por el sector, por lo cual se dispuso la intervención policial. Al ubicar al ciudadano en el barrio Platinero, este habría reaccionado de manera violenta y agredido al patrullero, ocasionándole una herida en el tórax, con incapacidad médica y secuelas.
La demanda sostiene que la Policía incurrió en falla del servicio por no haber desplegado, antes y durante el procedimiento, las medidas mínimas de previsión, coordinación y táctica operativa necesarias para garantizar la integridad del uniformado. En particular, se alega que la orden de atender el caso se impartió sin una planeación adecuada del operativo, sin valoración suficiente del nivel de riesgo, sin aseguramiento del perímetro y sin apoyo adicional, pese a tratarse de un sujeto armado con un elemento cortopunzante y en un contexto de potencial peligrosidad.
Asimismo, se afirma que, ante la condición especial atribuida al agresor, la actuación debió contemplar un manejo diferenciado (por ejemplo, coordinación interinstitucional y acompañamiento especializado), o en su defecto, el refuerzo inmediato del dispositivo policial, de modo que la intervención se realizara con mayores garantías de seguridad y control del riesgo.
Bajo ese entendido, la parte actora atribuye a tales omisiones la materialización de la agresión y el daño padecido por el patrullero 1.3. Fundamentos de derecho. La parte actora funda la demanda en los siguientes: - Artículo 90 de la Constitucion Política - Articulo 140 y concordantes del CPACA - Articulo 12 literal b, inciso final de la ley 6 de 1945 - Articulo 12 y 60 de la ley 1306 de 2009 - Decreto 094 de 1989 - Decreto 2338 de 1971 1.4.
Contestación de la demanda La Nación-Ministerio de Defensa – Policía Nacional, contestó la demanda oponiéndose a cada una de las pretensiones de la demanda, señalando que han demostrado probatoriamente que fueron terceros los que ocasionaron la lesión al señor Patrullero, alejados de la actividad de la Policía Nacional y que al igual se agrega, que el lesionado estaba siendo acompañado con uniformados expertos, concretando con que su lesión se ocasionó con relación a los riesgos propios del servicio que asumen todos y cada uno de los policías que juran proteger la vida, honra y bienes de la comunidad colombiana.
Como mecanismo de defensa propuso la excepción de hecho de un tercero, ausencia de responsabilidad por tratarse de un riesgo propio del servicio y genérica. Por su parte, el Municipio de Condoto, se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que no se evidencia nexo causal entre el hecho y el daño, toda vez que el daño fue causado por un particular, el cual al momento de los hechos no tenía relación alguna con el Municipio.
Finalmente, propuso las excepciones de falta de agotamiento de la conciliación administrativa. 1.5. La sentencia apelada El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó negó las pretensiones al concluir que las lesiones sufridas por el patrullero Cossio Leudo no eran imputables a la entidad demandada, porque no se acreditó la falla del servicio alegada por la parte actora.
En particular, el despacho indicó que la demandante sostuvo que la Policía, al ordenar atender el procedimiento, no adoptó medidas de previsión, coordinación y táctica de seguridad, y que, por el supuesto conocimiento previo de la condición mental del agresor, debió gestionarse apoyo especializado o incrementar el número de uniformados.
Sin embargo, el juzgado consideró que esa afirmación no fue probada, pues no se demostró que el patrullero careciera de formación para atender el procedimiento asignado, ni que hubiera faltado dotación o elementos para afrontar una eventual agresión. MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 4 de 25 Asimismo, el juzgado precisó que no se acreditaron adecuadamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió la lesión, ni se probó que el estado mental del presunto agresor estuviera en un nivel tal que hiciera indispensable la intervención de un grupo interdisciplinario o un despliegue policial superior al realizado.
Con base en ello, concluyó que el hecho lesivo fue materialmente ejecutado por un tercero, sin que se evidenciara participación de servidores o entidades estatales, ni que la Administración hubiera actuado de manera negligente, imprudente o reprochable. Añadió que tampoco se demostró que el patrullero hubiera sido expuesto a un riesgo excepcional que excediera los riesgos propios de la actividad policial.
En consecuencia, el juzgado declaró probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, relativas a hecho exclusivo de un tercero y ausencia de responsabilidad por tratarse de un riesgo propio del servicio, y, por ende, negó las súplicas de la demanda. 1.6. El recurso de apelación El apoderado de la parte demandante, dentro del término legal presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en los siguientes términos: Parte Demandante: La parte demandante solicitó a la Corporación que revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceda a la totalidad de las pretensiones formuladas en la demanda.
Como yerros del a quo, sostuvo que la decisión adoptada se aparta de la realidad procesal. Señaló que debe tenerse en cuenta que el Secretario de Gobierno del Municipio de Condoto fue quien alertó a la Policía Nacional sobre la alteración del orden público y que, además, de ello se desprende que el agresor era una persona con presunta condición esquizofrénica.
Adujo que la valoración probatoria demuestra que a la víctima directa se le impartió la orden de atender la alteración del orden público presentada en el municipio de Condoto y que, pese a existir un conocimiento previo sobre el agresor, no se adoptaron los protocolos de seguridad pertinentes. Agregó que el argumento de la Policía Nacional, según el cual el señor Cossio Leudo estaba entrenado para repeler la agresión sufrida, no puede conducir a concluir que, por esa sola circunstancia, el uniformado deba asumir la puesta en riesgo de su integridad física.
Sostuvo que se trata de un ser humano cuya vida e integridad el Estado también está llamado a proteger; por ello, no puede erigirse como eximente de responsabilidad el hecho de que el patrullero contara con entrenamiento. En su criterio, aceptar tal razonamiento equivaldría a tolerar una actuación estatal indiferente frente a la vida y la integridad de los miembros de la Fuerza Pública.
Así mismo, indicó que en el Formato Único de Noticia Criminal obrante en el expediente se afirma que el presunto victimario padece un trastorno mental o psiquiátrico y no cuenta con atención especializada, razón por la cual no registra historia clínica ni procedimientos asociados a su condición. A partir de ello, concluyó que el Municipio de Condoto no brindó atención al agresor, lo cual —según expuso— se relaciona con la inexistencia de un centro médico psiquiátrico que permita acciones de promoción y prevención frente a esta clase de enfermedades. 1.7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia. Parte demandante La parte demandante no presento alegatos de conclusión. Parte demanda1. No se evidencia en el expediente electrónico alegatos de conclusión por parte de las entidades demandadas. 1 Téngase en cuenta que la entidad territorial demandada Municipio de Condoto, fue excluida de la Litis al declararse probada en su favor como probada la excepción de inepta demanda por falta del agotamiento del requisito de procedibilidad.
MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 5 de 25 Ministerio Público. No existe constancia de que el Ministerio Publico haya rendido concepto en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 2.1 Competencia. El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”. Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNAN ANDRADE RINCON, expediente 41001-23-31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo2.” Así las cosas, la Sala, en su condición de juez de la segunda instancia, se circunscribirá exclusivamente al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, en concordancia con el artículo 328 del C.G.P., aplicable al caso concreto por el artículo 306 del CPACA, y la jurisprudencia citada. 2.2 Oportunidad del medio de control El medio de control de reparación directa fue ejercido oportunamente.
De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, los hechos materia de controversia ocurrieron el 19 de mayo de 2015. La parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 29 de junio de 2016, diligencia que se llevó a cabo el 22 de agosto de 2016, y la demanda fue radicada el 14 de septiembre de 2016. En consecuencia, el escrito introductorio se presentó dentro del término de dos (2) años previsto en el numeral 2, literal i), del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.
Legitimación para la causa Las personas titulares del interés jurídico que se debate en este proceso Robinson Cossio Leudo en calidad de víctima directa, Roymar Kennedy Cossio Ramirez, Jailyn Keincy Cossio Ramirez, Kendra Michel Cossio Ramirez hijos (a) de la víctima, Valentin Cossio Garrido y Martha Elena Leudo Mosquera en calidad de padres de la víctima directa, los Edwin Cossio Leudo, Jesús Edgar Cossio Leudo y Lina Marcela Cossio Leudo en calidad de hermanos de la víctima directa. 2 Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”.
O como dice COUTURE, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso.” (Negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106.
MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 6 de 25 De los documentos de identidad obrantes en el archivo numerado 139-164 del expediente digitalizado, se logró establecer el parentesco entre el demandante y las personas referenciadas como hijos, padres y hermanos, excepto a la joven Kendra Cossio Ramirez quien se presenta en la demanda como hija de la víctima, pero no logró acreditar el parentesco.
Sobre la legitimación en la causa por pasiva, la Sala observa que el daño que se invoca en la demanda proviene de decisiones que corresponden a la Nación-Ministerio de Defensa Policía Nacional y al Municipio de Condoto, de manera que la Nación se encuentra legitimada por pasiva en este asunto. Cabe señalar en este punto que el a quo en las consideraciones estableció lo siguiente: “Para el Municipio de Condoto en el presente asunto, se configura la excepción de inepta demanda por falta del requisito de procedibilidad, por cuanto no fueron convocados a la audiencia de conciliación extrajudicial que se celebró el día 22 de agosto de 2016 ante la Procuraduría 77 Judicial I para asuntos administrativos, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, norma vigente para la época de los hechos.
Revisado el expediente, en especial, el acta de conciliación extrajudicial No. 177 y la constancia No. 166 de fecha 22 de agosto de 2016 expedida por la procuraduría 77 judicial I para asuntos administrativos, advierte el Despacho, que efectivamente el Municipio de Condoto no fue convocado en el trámite de conciliación extrajudicial adelantado por la parte actora, por lo que es claro que le asiste razón a dicho ente territorial, cuando afirma que no se agotó el requisito de procedibilidad de que trata el numeral 1º del artículo 161 del CPACA.
Así las cosas, el Despacho declarará probada la excepción de inepta demanda por falta del agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por el Municipio de Condoto y como consecuencia de ello, se continuará la Litis con la NACION – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL, entidad también demandada en este asunto. Sobre este particular advierte la Sala que dicha decisión, la cual se comparte, si bien fue anunciada en las consideraciones de la providencia del 15 de diciembre de 2022, la misma no fue plasmada en la parte resolutiva. 2.4.
Problema jurídico: Corresponde a esta Sala establecer si en el caso objeto de estudio, procede o no confirmar la Sentencia 323 de fecha 15 de diciembre de 2022, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las suplicas de la demanda y declaró probada las excepciones propuestas. Para dar respuesta al problema planteado se hace necesario el siguiente análisis. 2.5.
MARCO TEÓRICO. 2.5.1. De los Fundamentos Normativos y Jurisprudenciales. Régimen de responsabilidad patrimonial del estado por los daños ocasionados a sujetos de la fuerza pública en la prestación de sus servicios. Debe advertirse que, en materia de responsabilidad estatal por los daños sufridos por los miembros de la fuerza pública que ingresan voluntariamente a la institución, la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado ha sostenido que éstos aceptan los riesgos inherentes a la actividad castrense o policial y, por ende, el Estado únicamente será responsable por aquellos perjuicios derivados de una conducta descuidada, indiferente o negligente que coloque al personal en situación de indefensión, o que lo exponga a un riesgo anómalo, es decir, distinto al propio del servicio.
Se ha aclarado, igualmente, que el riesgo profesional asumido por los integrantes de la fuerza pública no es uniforme, sino que admite matices, dado que “(…) no todos los miembros de la Fuerza Pública enfrentan idénticos riesgos y, por tal motivo, para establecer en un caso concreto ese ‘riesgo profesional’, resulta indispensable considerar MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 7 de 25 la naturaleza de las funciones, las actividades y la misión que al momento de los hechos le correspondía ejecutar, conforme a la labor escogida y a la institución a la cual se vinculó (…)”3.
En consecuencia, la valoración del riesgo debe hacerse en relación con la actividad específica desarrollada. De igual forma, se ha ponderado la actuación de los agentes de la administración, pues puede ocurrir que, aun tratándose de actividades propias del servicio, éstas se ejecuten desconociendo las reglas de cuidado y diligencia, o incumpliendo los manuales de instrucción táctica o militar, lo que configura una falla del servicio.
En todo caso, el funcionario afectado y quienes hayan sufrido perjuicios conservan el derecho a las prestaciones e indemnizaciones previamente previstas en el ordenamiento jurídico. Así lo ha establecido de manera reiterada dicha Corporación. “[Q]uienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la defensa y seguridad del Estado como los militares, agentes de policía o detectives del DAS, asuman los riesgos inherentes a la misma actividad y están cubiertos por el sistema de la indemnización predeterminada o automática (a forfait), establecida en las normas laborales para el accidente de trabajo o en las previsiones especiales que cobijan a los conscriptos.
Sólo habrá lugar a la reparación cuando dicho daño se haya producido en los siguientes eventos: a. Por falla del servicio. A este respecto, dijo la Sala Plena en sentencia del 13 de diciembre de 1983, expediente No. 10.807: “1. La doctrina, en el caso de accidente sufridos por agentes del Estado ha sostenido como norma general que la víctima no puede pretender más reparación de los derechos a la pensión de que es titular en virtud de su estatuto laboral.
La aplicación de esta regla llamada ‘Forfait de la pensión’ naturalmente hace referencia a los daños sufridos por un funcionario en ejercicio de sus funciones y en forma común. Por esta razón, el régimen de prestaciones suele estar en armonía con la actividad que se cumple. Así al asumir mayores riesgos profesionales se tiene derecho a una mayor protección prestacional.
( ) “2. No obstante, cuando el daño se produce en forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio, sino que han sido causadas por falla del servicio, el funcionario, o el militar, en su caso, que las sufre o sus damnificados tienen derecho a ser indemnizados en su plenitud ( ) “Este principio es fundamental: todo ciudadano es igual a los demás frente a la ley.
El principio constitucional que ordena al Estado proteger a los ciudadanos en su vida, honra y bienes y sobre el cual se fundamentan las acciones indemnizatorias según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, deben cubrir por igual a quien desempeña una función de servicio público como a quien es un simple ciudadano y no devenga sus ingresos del erario público.
No sería justo que la calidad de servidor público prive a un ciudadano del derecho de recibir la protección propia del Estado y de ser indemnizado por las fallas del servicio, bien por acción o bien por omisión”4. b. Cuando se someta al funcionario a un riesgo excepcional, diferente o mayor al que deban afrontar sus demás compañeros.
Ha considerado la Sala que cuando se expone al funcionario a un riesgo mayor se vulnera el principio de igualdad frente a las cargas públicas y hay lugar a la indemnización plena o integral de los perjuicios causados. Así, en providencia del 3 de abril de 1997, expediente No. 11.187, se precisó: “Valga precisar en cuanto al riesgo que asumen quienes se vinculan a las fuerzas armadas, que ese riesgo cobija a todos los integrantes por igual.
Solo cuando alguno de ellos es puesto en circunstancias que intensifican el riesgo puede hablarse de que se rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas. Pero el principio de la igualdad siempre debe mirarse referidos a quienes se encuentran en condiciones de igualdad, en este caso frente a los demás miembros del cuerpo armado.
“Entratándose del riesgo a perder la vida o a sufrir lesiones personales, no puede predicarse igualdad entre cualquier asociado y quien pertenece a las fuerzas armadas del Estado. La 3 Sentencia del 4 de febrero de 2010, expediente 18.371. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 4 Se verificó también la inexistencia de dicha falla, entre otras, en sentencias del 12 de diciembre de 1996, Exp. 10.437; del 28 de agosto de 1997, Exp: 10.021 y del 3 de mayo de 2001, Exp: 12.338.
MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 8 de 25 vinculación a esas instituciones de suyo implica la asunción del riesgo, diferente a aquel que se presenta frente al asociado común” 5.
(…) No se trata, no obstante, de hacer radicar en el Estado una responsabilidad ilimitada frente a cualquier acto o hecho de los particulares (hecho de un tercero), pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo que es achacable directamente al Estado como garante principal.
Es decir, aunque un acto u omisión de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía6. En conclusión, el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha establecido que los daños sufridos por los miembros de la fuerza pública son atribuibles a la Nación, cuando se demuestra la existencia de una falla del servicio derivada de: (i) la omisión de medidas de prevención y seguridad exigidas para el cumplimiento de la misión encomendada por parte de los superiores, (ii) la desatención de informes que advertían sobre la inminencia de un ataque enemigo, (iii) deficiencias en la comunicación entre las dependencias de la entidad y ausencia de labores de inteligencia, (iv) la asignación de un número insuficiente de efectivos para enfrentar graves alteraciones del orden público, patrullar zonas con reconocida presencia de grupos armados ilegales o la falta de apoyo oportuno a los uniformados durante el desarrollo de la misión, y (v) el deficiente estado de las armas de dotación oficial.
De acuerdo con lo anterior, tratándose de ciudadanos que ingresan de manera libre y voluntaria a la fuerza pública, los daños que constituyen la materialización de un riesgo inherente a la actividad no son imputables al Estado. La responsabilidad solo surge cuando el perjuicio obedece a una falla del servicio o cuando el militar o policía es sometido a un riesgo excepcional, distinto o superior al que normalmente deben afrontar los demás integrantes de la institución en el ejercicio de la misma función. En síntesis, si la víctima del daño es un servidor que desempeña una labor de alto riesgo vinculada con la defensa y seguridad nacional, debe soportar la realización de dicho riesgo, salvo que se evidencie una falla del servicio o una exposición a un peligro mayor al ordinario.
No obstante, debe resaltarse que tanto quienes se vinculan voluntariamente como quienes lo hacen en calidad de conscriptos conservan la titularidad de derechos exigibles frente al Estado. Por ello, en los casos en que se omite la adopción de medidas técnicas y mecanismos de prevención, reducción de riesgos o se niega a los integrantes de la fuerza pública el entrenamiento adecuado, se configura responsabilidad estatal por falla del servicio.
Ello no implica que el deber de prevención del Estado sea absoluto o infalible, ni que esté obligado a evitar toda afectación a los derechos de quienes participan en hostilidades, pues sería desproporcionado convertir las obligaciones estatales en parámetros rígidos de condena.
2.6. EL MATERIAL PROBATORIO RECOPILADO Y SU VALORACIÓN. Establece el artículo 176 del Código General del Proceso que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, determinando, así mismo, que el juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada una de ellas. ➢ El patrullero Robinson Cossio Leudo fue agredido el 19 de mayo de 2015 por un ciudadano armado con machete, en el barrio Las Américas del municipio de Condoto, mientras atendía un llamado de alteración del orden público, según informe del Departamento de Policía Chocó. 5 Consejo de Estado, Sentencia de 25 de julio de 2002, Exp. 14.001, Actor: Luz Dary Suaza Castrillón y otros. 6 Consejo de Estado;
Sección Tercera; Sentencia del 31 de agosto de 2011; Exp. 19195 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 9 de 25 ➢ Historia clínica del señor Robinson Cossío Leudo, el cual demuestra que el patrullero sufrió una herida longitudinal de 9 cm en el tórax, con incapacidad médica de seis días. ➢ Constancia de que la Fiscalía General de la Nación adelanto investigación penal en contra del señor Luis Gildardo Perea Mosquera por el delito de violencia contra servidor público. ➢ Se acreditó el parentesco de los demandantes con el lesionado, salvo respecto de la joven Kendra Cossio Ramírez, cuya calidad de hija no fue probada.
2.7. ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO. 2.7.1. El Daño Jurisprudencialmente, el daño antijurídico se entiende como la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no tiene el deber jurídico de soportar y que carece de justificación legal. Para que este daño configure responsabilidad extracontractual del Estado, debe cumplir tres requisitos: i) ser antijurídico, ii) lesionar un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento y iii) ser cierto, es decir, apreciable material y jurídicamente, sin limitarse a conjeturas.
La antijuridicidad es el primer elemento a verificar; luego, el juez debe establecer si es imputable a la entidad demandada. Si no se prueba el daño, no procede analizar la responsabilidad, aun cuando se demuestre una falla en la prestación del servicio. Ahora bien, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, advierte la sala que el señor Robinson Cossío Leudo, en su actividad como patrullero de la Policía Nacional fue lesionado por un particular que padecía de problemas mentales, el cual le ocasiono lesiones con arma cortopunzante a la altura del tórax, generándole una incapacidad de 6 días 2.7.2.
La Imputación Vale precisar que el régimen prestacional suele guardar correspondencia con la naturaleza de la actividad desempeñada: a mayor riesgo profesional, mayor debe ser la protección prestacional. En el caso de los miembros de la Fuerza Pública, este principio se materializa no solo mediante un régimen especial de prestaciones, acorde con los riesgos propios de su labor, sino también a través de disposiciones excepcionales para aquellos soldados y oficiales destinados a zonas de particular peligrosidad.
En términos generales, el sistema de indemnizaciones refleja esta lógica: cuando las lesiones o la muerte ocurren en el marco del servicio, las prestaciones por invalidez o fallecimiento resultan suficientes para cubrir los perjuicios. Tal es el caso del militar herido en combate o del agente de policía que pierde la vida en la represión del delito.
El consejo de estado ha considerado que no habrá manera de declarar la responsabilidad extracontractual al Estado cuando el miembro de la fuerza pública sufra daños en la prestación del servicio, tales como ser heridos o morir en combate contra grupos al margen de la ley, en la ejecución de un operativo contra banda delincuencial, etc.
Al respecto, el alto tribunal en pronunciamiento del 25 de julio de 2002, radicado interno 14001, aduce lo siguiente: “(…) quienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la defensa y seguridad del Estado como los militares, agentes de policía o detectives del DAS, asuman los riesgos inherentes a la misma actividad y están cubiertos por el sistema de la indemnización predeterminada o automática (a forfait), establecida en las normas laborales para el accidente de trabajo o en las previsiones especiales que cobijan a los conscriptos.
Y se ha precisado que “S)ólo habrá lugar a la reparación cuando dicho daño se haya producido en los siguientes eventos: Por falla del servicio. A este respecto, dijo la Sala Plena en sentencia del 13 de diciembre de 1983, expediente No. 10.807: “1. La doctrina, en el caso de accidente sufridos por agentes del Estado ha sostenido como norma general que la víctima no puede pretender más reparación de los derechos a la pensión de que es titular en virtud de su estatuto laboral.
La aplicación de esta regla llamada ‘Forfait de la pensión’ naturalmente hace referencia a los daños sufridos por un funcionario en ejercicio de sus funciones y en forma común. Por esta razón, el régimen de prestaciones suele estar en armonía con la MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 10 de 25 actividad que se cumple.
Así al asumir mayores riesgos profesionales se tiene derecho a una mayor protección prestacional. En el caso de los militares, por ejemplo, este principio se cumple, no sólo destinando un régimen de mayores prestaciones dados sus riesgos especiales sino también un régimen de excepción para soldados y oficiales ubicados en zonas especialmente peligrosas.
En principio el régimen de indemnizaciones refleja estas ideas. Si las heridas o la muerte sufrida por un militar son causadas dentro del servicio que prestan, las prestaciones por invalidez o muerte las cubren satisfactoriamente. Tal es el caso del militar que sufre lesiones en combate o el agente de policía que muere en la represión del delito. 2.
No obstante cuando el daño se produce en forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio, sino que han sido causadas por falla del servicio, el funcionario, o el militar, en su caso, que las sufre o sus damnificados tienen derecho a ser indemnizados en su plenitud (…) b. Cuando se someta al funcionario a un riesgo excepcional, diferente o mayor al que deban afrontar sus demás compañeros.
Ha considerado la Sala que cuando se expone al funcionario a un riesgo mayor se vulnera el principio de igualdad frente a las cargas públicas y hay lugar a la indemnización plena o integral de los perjuicios causados. Así, en providencia del 3 de abril de 1997, expediente No. 11.187, se precisó: “Valga precisar en cuanto al riesgo que asumen quienes se vinculan a las fuerzas armadas, que ese riesgo cobija a todos los integrantes por igual.
Solo cuando alguno de ellos es puesto en circunstancias que intensifican el riesgo puede hablarse de que se rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas. Pero el principio de la igualdad siempre debe mirarse referidos a quienes se encuentran en condiciones de igualdad, en este caso frente a los demás miembros del cuerpo armado.
“En tratándose del riesgo a perder la vida o a sufrir lesiones personales, no puede predicarse igualdad entre cualquier asociado y quien pertenece a las fuerzas armadas del Estado. La vinculación a esas instituciones de suyo implica la asunción del riesgo, diferente a aquel que se presenta frente al asociado común”. Considera esta Corporación que al igual que el A quo, el daño antijuridico padecido por el señor Robinson Cossío Leudo, no es imputable a las entidades demandadas, teniendo en cuenta que se trató de un riesgo propio del servicio y que no se le puede imputar responsabilidad a las hoy demandadas teniendo en cuenta que el daño fue producto de una persona que concretamente sufría de problemas mentales.
En efecto, los medios de prueba no permiten desvirtuar que las lesiones sufridas por el patrullero Cossio Leudo se produjeron en el marco del cumplimiento de sus funciones como miembro activo de la Policía Nacional, al atender un procedimiento de alteración del orden público protagonizado por un particular armado con arma blanca. En ese sentido, el daño se enmarca dentro de los riesgos propios, ordinarios y permanentes inherentes al servicio policial, los cuales son asumidos voluntariamente por quienes ejercen dicha labor.
Lo anterior tiene su fundamento en que el patrullero Robinson Cossío, el 19 de mayo de 2015 junto a su compañero acudió a un llamado de alteración del orden público por órdenes del comandante de guardia en turno, desempeñando el cumplimiento de su función riesgosa propias de la labor policía, acudiendo entonces al sitio en el cual se encontraba el particular armado, con arma blanca (machete) tratando presuntamente de agredir a las personas que se encontraban en el lugar, por lo que al momento de los patrulleros actuar conforme a correspondía, resultó lesionado el señor Cossio Leudo.
Lo dicho anteriormente se comprueba con la hoja de anotaciones de turno y el informe administrativo por lesiones, mismos que en la investigación penal se establecieron como ocurridos por la acción directa de una persona con problemas mentales. Para esta instancia, no es de recibo lo afirmado por el actor, en lo que respecta a que la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, no implementó los elementos o las acciones que pudieran evitar el daño que sufrió el patrullero o que la orden de acudir al llamado se realizó sin las previsiones, coordinaciones o tácticas de seguridad, este planteamiento no es acertado, teniendo en cuenta que las circunstancias de la ocurrencia del hecho que determine a las demandadas como responsables no está demostrada, con lo expuesto en su escrito de recurso y las pruebas allegadas no permite endilgar responsabilidad.
No se encuentra demostrado que el daño haya sido producto de una falla en el servicio, ni que el agente hubiese sido expuesto a un riesgo excepcional o superior al que MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICADO: 27001333300320160033401 DEMANDANTES: ROBINSON COSSIO LEUDO Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Y OTRO 11 de 25 normalmente deben afrontar los miembros de la Fuerza Pública en el ejercicio de sus funciones, ni que se le hubiese impuesto una carga desproporcionada frente a sus compañeros.
Por tanto, el daño no resulta imputable a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Por lo anterior la Sala concluye que el daño cuya reparación se pretende se enmarca dentro de los riesgos propios, ordinarios y permanentes inherentes al servicio policial, los cuales son asumidos voluntariamente por quienes ingresan a la Fuerza Pública.
En tal sentido, no se encuentra acreditado que la entidad demandada hubiere incurrido en una falla del servicio. Así las cosas, para la Sala es claro que el daño que conllevó a la lesión del demandante no es imputable al Estado, por cuanto esta fue producto del actuar de un tercero y se ocasionó en función de su labor como miembro de la fuerza pública, y además con las pruebas aportadas no se demuestra el nexo de causalidad de las entidades con el daño sufrido; por lo que se adicionará la sentencia recurrida en tanto quedo excluida de la Litis el Municipio de Condoto al declararse probada en su favor la excepción de inepta demanda por falta del agotamiento del requisito de procedibilidad, circunstancia que nos lleva a confirmar en lo demás el fallo apelado. 2.8.
De la condena en costas. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: ADICIONAR la Sentencia No. 323 de fecha 15 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en el sentido de declarar probada la excepción de inepta demanda por falta del agotamiento del requisito de procedibilidad, formulada por el Municipio de Condoto.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO. Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue leída y discutida en Sala conforme consta en el acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.