27001-23-33-000-2024-00012-00 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Chocó

SENTENCIA No. 038 RADICADO: 27001233300020240001200 DEMANDANTE: IPS SERVIMEDICOS S.A.S DEMANDADO: ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ (AMBUQ) EPS –S- ESS EN LIQUIDACIÓN HOY EL MANDATO Y LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL MEDIO DE CONTROL: TEMA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (LEY 2080 DE 2021) SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO Y DEVOLUCIÓN DE SUMAS DE DINERO PRESUNTAMENTE ENTREGADAS A TÍTULO DE INVERSIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Temas: LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA – Proceso concursal y universal orientado a la pronta realización de activos y al pago gradual del pasivo hasta concurrencia de estos, regido por los principios de universalidad e igualdad entre acreedores, sin perjuicio de la prelación legal de créditos.

INEFICACIA DE RECLAMACIONES INDIVIDUALES – Improcedencia de solicitudes autónomas por fuera del proceso concursal. SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Su configuración no genera derecho sustancial exigible cuando la petición desconoce el régimen liquidatario. ACTO FICTO AJUSTADO A DERECHO – No hay lugar a nulidad ni a restablecimiento.

NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES – Se niegan las súplicas de la demanda. 1. Procede la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso promovido por la empresa IPS SERVIMEDICOS S.A.S en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ EPS EN LIQUIDACIÓN y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL en el que pretende obtener la nulidad del acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo por la omisión de dar respuesta a la petición de fecha 3 de marzo de 2023 relacionada con el reconocimiento y devolución de la suma de Mil Cien Millones de Pesos ($1.100.000.000) que dejó la referida IPS reservados como promitentes inversionistas ante la citada asociación mutual.

ANTECEDENTES Pretensiones 2. Se solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto originado por el silencio administrativo negativo por la falta de respuesta de la reclamación administrativa radicada ante la entidad demandada el 3 de marzo de 2023 relacionada con el reconocimiento y devolución de la suma de Mil Cien Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Millones de Pesos ($1.100.000.000), que dejó la referida IPS reservados como promitentes inversionistas ante la citada asociación mutual. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la mencionada suma de dinero, de los intereses moratorios y de la condena en costas. Hechos 4. En la demanda se relataron como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se sintetizan: 5.

La IPS Servimédico S.A.S. y la EPS-S Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó – AMBUQ E.S.S. celebraron varios contratos para la prestación de servicios de salud en el departamento del Chocó, en desarrollo de los cuales surgieron obligaciones económicas entre las partes. 6. Mediante acta de liquidación del 27 de marzo de 2019, las partes acordaron constituir una reserva por valor de $1.100.000.000, correspondiente al aporte prometido por un inversionista, la cual quedó condicionada a la aprobación del Proyecto de Reorganización Institucional por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, precisándose que, en caso de decisión negativa, dicho valor permanecería a favor del prometiente inversionista. 7.

Posteriormente, a través de Resolución No. 008924 del 19 de noviembre de 2020, la Superintendencia Nacional de Salud negó la aprobación del proyecto de reorganización, razón por la cual, según lo pactado, la suma reservada debía ser devuelta en su totalidad. 8. Luego, la Superintendencia Nacional de Salud a través de la Resolución No. 001214 del 8 de febrero de 2021 ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de AMBUQ EPS-S-ESS, disponiendo su intervención forzosa administrativa para liquidar, sin perjuicio de la continuidad en la prestación de los servicios de salud hasta el traslado de los usuarios a otras EPS. 9.

El 1 de marzo de 2023, la parte demandante presentó solicitud de devolución de los recursos reservados, sin que, a la fecha de presentación de la demanda, se hubiera emitido respuesta por parte de la entidad en liquidación. 10. Dicha falta de respuesta configura un acto administrativo ficto negativo, mediante el cual se niega la devolución de unos recursos a los que considera tener derecho, situación que, a su juicio, comporta un enriquecimiento sin causa a favor de la entidad demandada. 11.

En virtud de ello, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el idóneo para controvertir la actuación del liquidador dentro del proceso de liquidación administrativa y la Superintendencia Nacional de Salud debe responder por las actuaciones de aquel, en tanto fue la entidad que lo designó. Normas violadas y concepto de la violación 12.

En sustento de sus pretensiones, la parte actora invocó como normas violadas los artículos 13, 25, 29, 42, 48, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política, artículo 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 2519 de 2015. Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 13.

En el concepto de la violación manifestó: que la entidad demandada (se transcribe incluidos errores) “(…) Los fundamentos de derecho que a continuación se expresan y explican están dirigidos a demostrar la nulidad de los actos administrativos ficto o presunto, originado por silencio administrativo negativo por la falta de respuesta de la reclamación administrativa radicada ante Barrios Unido en Liquidación el 01 de marzo de 2023, y demás actos administrativo que se generen de este, por medio del cual se niega el reconocimiento y devolución de la suma de los MIL CIEN MILLONES DE PESOS ($ 1.100.000.000), que dejó mi representada reservados como promitentes inversionistas ante BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ, con base en los preceptos normativos y jurisprudenciales que se relacionan a continuación: (…) De acuerdo a lo expuesto brevemente, y conforme lo preceptuado por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, las causales de anulación que emergen en el caso sub- examine son la infracción directa de normas superiores, jurisprudencia de las Altas Cortes y la falsa de (sid) motivación del acto administrativo demandado, pues no le asiste razón a la entidad demandada para negar la devolución de los recursos que dejó mi poderdante reservados como futuro inversionista, pues los mismos acuerdos previos celebrados entre las partes dejó claro que se devolvería el dinero si la superintendencia no aprobaba el proyecto.

(…)”. Contestación de la demanda 14. Las entidades demandadas ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ (AMBUQ) EPS –S- ESS EN LIQUIDACIÓN HOY EN MANDATO Y LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL no contestaron la demanda, pese habérseles notificado en debida forma. Trámite procesal de primera instancia 15. Estudiada la demanda y sus anexos, se procedió a su admisión mediante auto interlocutorio No. 034 del 13 de junio de 2024 al considerarse que la misma reunía los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico1. 16.

Las notificaciones ordenadas en el auto admisorio de la demanda, se cumplieron a cabalidad, tal y como consta en el expediente digital2 disponible en la plataforma SAMAI. 17. Posteriormente, en aplicación del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, mediante auto interlocutorio No. 203 del 26 de agosto de 2024, se prescindió de la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, se fijó el litigio en los siguientes términos3: “(…) “a. Debe declararse o no la nulidad del acto ficto o presunto originado del silencio administrativo negativo frente a la reclamación administrativa de fecha 3 de marzo de 2023, mediante el cual la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ (AMBUQ) EPS –S- ESS EN LIQUIDACIÓN HOY EL MANDATO negó el reconocimiento y devolución de la suma de dinero equivalente a MIL CIEN MILLONES DE PESOS (1.100.000.000), consignados por la IPS SERVIMÉDICOS S.A.S. al fondo de inversiones de BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ hoy EN LIQUIDACIÓN como valor de 1 visible a índice 9 de la plataforma SAMAI 2 visible a índice 11 de la plataforma SAMAI 3 visible a índice 14 denominado “Auto de tramite” del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI.

Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co reserva estipulado en el contrato de prestación de servicios de salud de fecha 27 de marzo de 2019, en virtud de la improbación del proyecto de reorganización por parte de la Superintendencia de Salud. b. De igual manera, deberá establecerse, si a título de restablecimiento del derecho, debe ordenársele a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la suma de dinero dada en reserva de inversión, o si por el contrario el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a derecho y por ello, deben negarse las súplicas de la demanda”. 18.

Se incorporaron las pruebas allegadas con la demanda y durante el trámite procesal y en la misma providencia, se dispuso a correr traslado por el término de 10 días a las partes y al Ministerio Público para que presentaran por escrito, los primeros sus alegatos de conclusión y el segundo su concepto final si a bien lo consideraba en el marco de sus competencias.

Alegatos de conclusión 19. Las partes presentaron alegatos de conclusión oportunamente en los siguientes términos: 20. La parte demandante presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda, en el sentido de que el acto administrativo acusado vulnera el ordenamiento jurídico por desconocer las normas que regulan la materia objeto de controversia.

Sostuvo que la actuación de las entidades demandadas se apartó de los principios de legalidad y debido proceso, y solicitó que se acceda a las pretensiones, al estimar acreditados los hechos y los vicios alegados. 21. La parte demandada Nación – Ministerio de Salud y Protección Social presentó alegatos de conclusión solicitando negar las pretensiones de la demanda, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tuvo injerencia alguna en el acto administrativo presunto cuestionado ni en el proceso de liquidación de la EPS demandada.

Sostuvo que las decisiones relacionadas con el reconocimiento o rechazo de acreencias corresponden exclusivamente al liquidador, en ejercicio de sus competencias legales, y que no existe solidaridad ni obligación legal que permita imputarles responsabilidad alguna. Agregó que el control tutelar que ejerce sobre la Superintendencia Nacional de Salud no implica autorización, revisión ni intervención en actos particulares, por lo que no se configura daño imputable ni nexo causal que sustente la responsabilidad estatal reclamada. 22.

La parte demandada ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS-S-ESS en liquidación presentó alegatos de conclusión solicitando negar las pretensiones de la demanda, al considerar que no se configuró acto administrativo ficto por silencio administrativo negativo. Sostuvo que la reclamación presentada por la IPS SERVIMEDICO S.A.S. el 3 de marzo de 2023 fue improcedente e inoportuna por cuanto las acreencias reclamadas ya habían sido objeto de pronunciamiento expreso dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante actos administrativos debidamente expedidos y ejecutoriados.

Indicó que el proceso liquidatario es de naturaleza concursal y universal, regido por el principio de igualdad entre acreedores, con etapas preclusivas, por lo que no es posible reabrir discusiones ni revivir términos a través de reclamaciones administrativas extemporáneas. En consecuencia, afirmó que las decisiones adoptadas por el Agente Especial Liquidador se ajustaron al marco normativo aplicable y al régimen Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co de prelación de créditos, razón por la cual no existe vulneración de derechos ni lugar al reconocimiento de las sumas reclamadas. 23.

El Ministerio Público no emitió concepto final o por lo menos no existe constancia de ello en el expediente digital disponible en la plataforma SAMAI. II. CONSIDERACIONES 24. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios que acarreen nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo.

Problema jurídico 25. En el presente asunto, se circunscribe en determinar: si debe declararse o no la nulidad del acto ficto o presunto originado del silencio administrativo negativo frente a la reclamación administrativa de fecha 3 de marzo de 2023, mediante el cual a la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ (AMBUQ) EPS – S- ESS EN LIQUIDACIÓN HOY EL MANDATO negó el reconocimiento y devolución de la suma de dinero equivalente a MIL CIEN MILLONES DE PESOS (1.100.000.000), consignados por la IPS SERVIMÉDICOS S.A.S. al fondo de inversiones de BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ hoy EN LIQUIDACIÓN como valor de reserva estipulado en el contrato de prestación de servicios de salud de fecha 27 de marzo de 2019, en virtud de la improbación del proyecto de reorganización por parte de la Superintendencia de Salud. 26.

De igual manera, deberá establecerse, si a título de restablecimiento del derecho, debe ordenársele a las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la suma de dinero dada en reserva de inversión, o si por el contrario el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a derecho y por ello, deben negarse las súplicas de la demanda.

Tesis de la Sala 27. La Sala negará las súplicas de la demanda, por cuanto si bien en el presente asunto se configuró un acto administrativo ficto negativo derivado de la falta de respuesta expresa a la reclamación administrativa presentada el 3 de marzo de 2023 por la IPS SERVIMÉDICOS S.A.S., dicho acto no resulta susceptible de anulación ni da lugar al restablecimiento del derecho pretendido. 28.

Lo anterior, en razón a que la solicitud elevada por la parte demandante estaba dirigida al reconocimiento y devolución de una suma de dinero cuyo pago se encuentra sometido al régimen especial del proceso de liquidación forzosa administrativa de la EPS demandada. Este procedimiento concursal se rige por el principio de igualdad entre acreedores, el cual impide resolver reclamaciones individuales por fuera del trámite liquidatario y excluye la posibilidad de ordenar pagos o devoluciones mediante decisiones administrativas o judiciales aisladas. 29.

En consecuencia, el silencio administrativo negativo surgido frente a dicha petición no tiene la virtualidad de generar un derecho sustancial exigible ni de habilitar la devolución automática de los recursos reclamados, razón por la cual el acto administrativo ficto o presunto demandado se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico. Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Procedimiento de liquidación administrativa forzosa de las Entidades Prestadoras de Salud 30.

Antes de abordar el análisis del asunto sometido a consideración de la Sala, conviene precisar la naturaleza jurídica del proceso de liquidación forzosa administrativa al que fue sometido la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS-S-ESS, así como las reglas que gobiernan el reconocimiento y pago de acreencias dentro de dicho trámite. 31.

Conforme el marco normativo aplicable a los procesos de intervención y liquidación adelantados por la Superintendencia Nacional de Salud y el parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 que prevé que: “El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria (Financiera)”, es clara la remisión expresa al régimen previsto para el sector financiero. 32.

En concordancia con lo anterior, el artículo 6 del Decreto 506 de 2005 establece que: “las medidas cautelares y la toma de posesión de bienes, haberes y negocios se regirán por las disposiciones contempladas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, reafirmando así la aplicación de dicho estatuto a las actuaciones de intervención administrativa en el sector salud. 33.

A su vez, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 previó que: “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos”. 34.

Por su parte, el artículo 1 del Decreto 1015 de 2002, reglamentario del artículo 68 transcrito, establece que: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan”. 35.

Y el artículo 1 del Decreto 3023 del 2003, reglamentario de los artículos 230 de la Ley 100 de 1993 y 68 de la Ley 715 de 2001, prevé: “La Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o contributivo en las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su naturaleza, de conformidad con la evaluación previa, el Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co grado y la causa de la falta, anomalía e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud.

Para tales efectos, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas de procedimiento previstas en el Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan”. (Negrillas fuera del texto original). 36. Del anterior contexto normativo es diáfano que los procedimientos de intervención forzosa para liquidar que adelanta la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las Entidades Promotoras de Salud se rigen por lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en lo adelante EOSF - Decreto-Ley 663 de 1993 -. 37.

De acuerdo con el artículo 293 del EOSF esta liquidación forzosa administrativa es un verdadero procedimiento administrativo, concursal y universal, adelantado por un liquidador, que actúa como auxiliar de la justicia, y que ejerce funciones públicas administrativas transitorias, según el tenor del artículo 295 ibidem. La Corte Constitucional ha admitido que estas características son extensibles a los agentes liquidadores de Entidades Promotoras de Salud, así: “Ciertamente, igual a como lo prevé el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) para los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas”4. 38.

En torno a la naturaleza de los actos expedidos por el liquidador de una EPS intervenida y sometida a procedimiento de liquidación, el Consejo de Estado ha distinguido la presencia de dos tipos de decisiones. Por un lado, la posibilidad de dictar actos administrativos y, de otra, la de proferir actos de gestión. Así lo ha explicado: “(…) De la normativa en referencia se desprende con claridad que el funcionario Liquidador, en desarrollo de su ejercicio, está facultado legalmente para proferir actos administrativos, cuya expedición en todo caso estará condicionada a que la materia que allí se recoja verse sobre aspectos íntimamente ligados a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos o a decisiones proferidas en ejercicio de la función administrativa de la cual está dotado transitoriamente5 y así mismo podrá realizar actos de gestión”6. 39.

De este modo, la Sala advierte que las decisiones adoptadas por el liquidador en el marco del proceso de liquidación forzosa administrativa, en particular 4 Corte Constitucional. Auto 343 de 2021. Reiterado en auto 687 de 2021, 1253 de 2022, 1210 de 2023 y 285 de 2023. 5 Original de la cita. Sentencia T-258 de 2007 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández: “Dado que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º. del art. 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero el liquidador ‘ejercerá funciones públicas administrativas transitorias’, los actos del liquidador, de que trata el inciso 1º. del artículo 7º del Decreto-Ley 254 de 2000 (modificado por el art. 7º. de la Ley 1105 de 2006), en cuanto resulten manifiestamente contrarios a la ley, pueden llegar a ser subsumibles dentro de la hipótesis típica contenida en el artículo 413 del Código Penal, que describe el delito de prevaricato por acción. ‘De igual forma, en razón del ejercicio de funciones públicas administrativas transitorias por parte del liquidador, resulta aplicable a sus acciones y omisiones la Ley 734 de 2002, (Código Disciplinario Único), que establece la responsabilidad disciplinaria derivada de la realización objetiva de una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo (art. 48, numeral 1º.), erige como falta disciplinaria el incumplimiento de los deberes y la extralimitación en el ejercicio de los derechos y funciones (art. 23), y alude en forma expresa a la imparcialidad que el sujeto disciplinable ha de observar en el desempeño de las funciones propias de su cargo (art. 22).En el inciso final del parágrafo segundo del artículo 6º. del Decreto-Ley 254 de 2000 se establece que ‘El liquidador enviará a la Contraloría General de la República copia del informe correspondiente, para los efectos relacionados con su responsabilidad como liquidador.’.” 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de noviembre de 2013.

Exp: 31431. Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co aquellas relacionadas con la admisión, rechazo, graduación y pago de acreencias, constituyen verdaderos actos administrativos expedidos dentro de un procedimiento concursal y universal, sometido a reglas especiales de preclusión y sujeción a términos. 40.

En el presente asunto, no se controvierte un acto expreso de calificación o rechazo de créditos dentro del trámite liquidatario, sino la alegada configuración de un acto ficto negativo frente a una solicitud presentada por fuera del procedimiento concursal. En consecuencia, corresponde establecer si dicha reclamación era procedente en ese escenario y si el silencio administrativo puede generar un derecho exigible en el marco de un régimen especial de liquidación. El fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo 41.

El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la administración frente a peticiones o recursos incoados por los administrados, se le da un resultado que puede ser negativo o positivo. Esa consecuencia se conoce como acto presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la Ley le da a ese silencio unos efectos similares a los del acto administrativo expreso.

La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida y que los administrados se vieran imposibilitados para hacer valer sus derechos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dada la negligencia de la administración en dar respuesta a una petición. 42.

De cara a lo anterior, el artículo 83 del CPACA reguló el silencio negativo, así: “ARTÍCULO 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que ésta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión”. 43.

Por su parte, el artículo 161 ibidem, modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, determinó: “ARTÍCULO 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. (…)”. 44. Así las cosas, se tiene que una vez transcurridos tres (3) meses a partir de la presentación de la petición sin que se haya obtenido respuesta por la entidad, se presume con el silencio de la administración una respuesta negativa y la posibilidad de demandar directamente el acto.

Efectuada la anterior precisión, advierte la Sala analizado el expediente digital disponible en la plataforma SAMAI que en el presente asunto, la parte demandante solicita la nulidad del acto administrativo ficto derivado del silenció de la entidad demandada frente a la petición radicada el 3 de marzo de 2023 relacionada con la devolución de la suma de $1.100.000.000, monto que se afirma fue dejado en reserva por aquel extremo activo de la litis en su condición de promitente inversionista, según lo pactado en el acta de liquidación de contratos del 27 de marzo de 2019. 46.

En cuanto al restablecimiento del derecho, se pretende que se ordene el pago de dicha suma. 47. Pues bien, conforme las pruebas válidamente aportadas al proceso, la Sala encuentra acreditadas las siguientes situaciones fácticas relevantes: 48. El 27 de septiembre de 2018, la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS-ESS y varias clínicas e IPS, entre ellas, SERVIMÉDICO S.A.S. suscribieron un acta de compromiso de compra de acciones y futura capitalización. En dicho documento, la IPS demandante se obligó a adquirir un paquete accionario por valor de $1.100.000.000 y autorizó que esa suma, destinada a la futura capitalización, fuera descontada de manera inmediata y automática por la Tesorería de la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS de los recursos que figuraban a su favor en la contabilidad, para que pasaran a integrar el patrimonio de la EPS Barrios Unidos de Quibdó7. 49.

Posteriormente, el 27 de marzo de 2019, la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS-ESS y la IPS SERVIMÉDICO S.A.S. suscribieron el acta de liquidación de los contratos de prestación de servicios de salud correspondientes a todas las vigencias anteriores, con corte al año 2018, en la cual se acordó reconocer y pagar al prestador SERVIMÉDICO S.A.S. la suma total de $1.550.145.065 M/cte, discriminada de la siguiente manera8: Saldo para pagar después de depuración de cartera capitada a 2018 $366.814.432.

Saldo para pagar después de depuración de cartera evento a 2018 $940.007.841 Cartera en Tesorería de enero a la firma de este acuerdo (año 2019) $243.322.792 TOTAL $1.550.145.065 Valor promesa régimen de inversión primer año Futura S.A.S. $1.100.000.000 SALDO PARA ACUERDO DE PAGO DESCONTANDO PROMESA INVERSIÓN $450.145.065 50.

En la cláusula segunda de dicho acuerdo, las partes pactaron que, atendiendo las directrices del proyecto de reorganización institucional en el que se encontraba 7 Expediente digital en Samai índice 00001, archivo denominado; anexo Demanda(.pdf) 8 Expediente digital en Samai índice 00001, archivo denominado; anexo Demanda(.pdf) Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co la EPS, el valor correspondiente a la promesa de inversión sería registrado como reserva, para ser aplicado en ambas contabilidades una vez la Superintendencia Nacional de Salud impartiera su legalización, conforme a lo dispuesto en el acta de compromiso de compra de acciones y futura capitalización suscrita el 27 de septiembre de 2018. 51.

Así mismo, se pactó que, en caso de que la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud fuese negativa, el valor reservado de $1.100.000.000 correspondiente al primer año continuaría registrado a favor del promitente inversionista. 52. En la cláusula tercera de la citada acta, se estableció la forma de pago del saldo restante, esto es, $450.145.065, el cual sería cancelado en cinco (5) cuotas, así: cuatro (4) cuotas por valor de $100.000.000 cada una, pagaderas en los meses de abril, mayo, junio y julio, y una última cuota por valor de $50.145.065, pagadera en el mes de agosto de 2020, todas ellas mediante el mecanismo de Giro Directo. 53.

Posteriormente, el 13 de febrero de 2020, la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS-ESS y SERVIMEDICOS S.A.S., suscribieron acuerdo de pago en el cual pactaron reconocer y pagar a este último la suma de $1.630.706.811, valores correspondientes a algunos saldos anteriores a la vigencia 2019, dejándose constancia por parte del prestador que no quedaba ningún valor por reclamar de esa vigencia9. 54.

En la cláusula segunda de dicho acuerdo de pago, nuevamente se pactó que atendiendo las directrices del proyecto de reorganización institucional en el que se encontraba la EPS, el valor correspondiente a la promesa de inversión sería registrado como reserva, para ser aplicado en ambas contabilidades una vez la Superintendencia Nacional de Salud impartiera su legalización, conforme a lo dispuesto en el acta de compromiso de compra de acciones y futura capitalización suscrita los días 26 y 27 de septiembre de 2018. 55.

Se acordó, además, que, si la decisión de la Superintendencia frente al Plan de reorganización resultaba negativa, el respectivo valor de $1.100.000.000 reservado para el cumplimiento del primer año en la Liquidación de Contratos del 27 de marzo de 2019 seguiría cargado en la Contabilidad de la EPS a favor del Prometiente Inversionista. 56.

Y en esa oportunidad, en la cláusula tercera, se estableció la forma de pago en ocho cuotas, así: siete (7) iguales de 200.000.000 cada una en los meses de marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto y septiembre y otra por valor de $230.706.811 pagadera en el mes de octubre de 2020, las cuales serían programadas por giro directo. 57.

La Superintendencia Nacional de Salud mediante la Resolución Nro. 008924 del 16 de julio de 2020, confirmada a través de la Resolución 013080 del 19 de noviembre del mismo año, negó la solicitud de aprobación del Plan de reorganización institucional presentado por la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó “AMBUQ EPS-S-ESS”10. 58.

El día 8 de febrero de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución Nro. 001214 ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar la 9 Ibidem. 10 Ibidem. Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS-ESS, identificada con NIT 818.000.140-0, por el término de dos (2) años.11 59.

En el artículo tercero del citado acto administrativo, se ordenó dar cumplimiento a las siguientes medidas, de conformidad con lo establecido en el artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 255 de 2010, así: “(…) h. La advertencia de que el liquidador está facultado para poner fin a cualquier clase de contratos existentes al momento de la toma de posesión, si los mismos no son necesarios.

Si se decide la liquidación, los derechos causados hasta la fecha de la intervención serán reconocidos y pagados de conformidad con las reglas que rigen el proceso de liquidación forzosa administrativa”. 60. En el mismo acto administrativo se designó como Liquidador de la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ - AMBUQ EPS-S-ESS, al doctor LUIS CARLOS OCHOA CADAVID identificado con cédula de ciudadanía No. 3.351.084 de Medellín, para ejercer las funciones propias de su cargo de acuerdo con lo previsto en las normas del Sistema General de Seguridad Social, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que le sean aplicables. 61.

Posteriormente, el Agente liquidador profirió la Resolución No. AMBUQ-LIQ- 2021-003 del 9 de julio del 2021 a través de la cual se dispuso el cierre del periodo para recepción de reclamaciones oportunas y el traslado de los créditos reclamados de manera oportuna dentro del proceso de liquidación de la asociación mutual barrios unidos de QUIBDÓ AMBUQ EPS-S-ESS – en liquidación12. 62.

Luego, el 3 de marzo de 2023, La IPS SERVIMEDICO S.A.S. solicitó al Agente Liquidador de la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ - AMBUQ EPS-S-ESS la devolución de la suma de 1.100.000.000., que dejó reservados como promitente inversionista, conforme el acta de liquidación de los contratos de fecha 27 de marzo de 201913. 63. Por último, se advierte que, mediante resolución número 0042 de 08 de agosto de 2023, expedida por el Agente Liquidador se dispuso declarar terminado el proceso de liquidación forzada administrativa y, como consecuencia, la extinción para todos los efectos legales de la persona jurídica denominada ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ EN LIQUIDACIÓN – AMBUQ EPS-ESS EN LIQUIDACIÓN, así como la cancelación de inscripción de las sucursales, agencias y/o establecimientos de comercio de la asociación liquidada14. 64.

Ante este panorama, conviene precisar que el proceso de liquidación forzosa administrativa es por naturaleza, un trámite concursal y universal, cuya finalidad esencial consiste en la pronta realización de los activos de la entidad en liquidación y el pago gradual y ordenado del pasivo externo hasta la concurrencia de sus activos. Esto implica que, una vez conformada la masa de la liquidación, los acreedores solo podrán obtener el pago de sus créditos hasta el límite de los bienes disponibles. 65.

En ese marco, toda persona que, desde su posición jurídica, considere tener un derecho de contenido económico frente a la entidad en liquidación, tiene la carga de presentar su reclamación ante el agente liquidador dentro del término establecido. Posteriormente, el liquidador deberá resolver mediante actos administrativos motivados tanto las reclamaciones oportunas como aquellas 11 Expediente digital en Samai índice 00023, archivo denominado; 34_MemorialWeb_Alegatos-Resolucion001214de(.pdf) NroActua 23 12 Según se extrae de la resolución Nro. 0042 del 08 de agosto de 2023, visible a índice 00023 del expediente digital en Samai. 13 Expediente digital en Samai índice 00001, archivo denominado; anexo Demanda(.pdf) 14 Expediente digital en Samai índice 00023.

Con fundamento en lo anterior, se advierte que, aunque la parte demandante sustenta su pretensión en las cláusulas contractuales que consagraban la permanencia del valor de $1.100.000.000 a su favor en caso de improbación del proyecto de reorganización de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó (AMBUQ) EPS, hoy liquidada, lo cierto es que, una vez se inició la liquidación forzosa administrativa, cualquier derecho de contenido económico debía hacerse valer exclusivamente dentro del trámite concursal, conforme al principio de universalidad, igualdad entre acreedores y a la prelación legal de créditos. 67.

La Sala advierte que el proceso liquidatario desplaza la eficacia directa de los acuerdos bilaterales en lo relativo al modo, oportunidad y forma de pago, sometiendo toda acreencia al trámite colectivo y a la verificación por parte del liquidador. En tal virtud, incluso si el valor objeto de discusión permanecía registrado contablemente a favor de la parte demandante, ello no la eximía de la carga de presentarlo oportunamente como crédito dentro del referido proceso, como corresponde a todo acreedor sujeto a las reglas generales de universalidad. 68.

De otro lado, la Sala observa que el concepto de la violación expuesto en la demanda carece de un desarrollo argumentativo suficiente para estructurar de manera clara y concreta los cargos de nulidad invocados. Aunque la parte actora menciona la presunta infracción de normas superiores, el desconocimiento de la jurisprudencia de las altas cortes y la falsa motivación del acto administrativo ficto, tales afirmaciones fueron formuladas de manera genérica y meramente enunciativa, sin un análisis jurídico juicioso y específico orientado a demostrar la forma en que el acto acusado desconocía el ordenamiento jurídico.

La demanda se limitó a reiterar afirmaciones sobre la supuesta obligación de devolución de los recursos, sin confrontar adecuadamente el régimen especial de liquidación forzosa administrativa aplicable ni explicar por qué, pese a dicho marco normativo, resultaría procedente el reconocimiento individual pretendido. Así las cosas, esta ausencia argumentativa impide desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado, y demuestra que los vicios de nulidad alegados no fueron acreditados. 69.

En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que no se configura la infracción de normas superiores, la falsa motivación ni la vulneración del debido proceso alegada por la parte demandante como causales de nulidad. En efecto, la devolución pretendida no podía ser ordenada mediante una actuación administrativa individual, pues para la fecha de la reclamación la EPS demandada se encontraba sometida a un proceso de liquidación forzosa administrativa, escenario jurídico en el cual las acreencias deben tramitarse exclusivamente dentro del procedimiento concursal correspondiente, conforme a las reglas especiales que lo gobiernan. 70.

Conviene reiterar que los procesos de liquidación forzosa administrativa se rigen por los principios de universalidad e igualdad entre acreedores (par conditio creditorum)15 lo que implica que todos los activos de la entidad en liquidación constituyen una prenda común para todos los acreedores y que la satisfacción de las obligaciones debe efectuarse conforme a la graduación y calificación de créditos dentro del trámite liquidatario, sin que resulte jurídicamente viable el reconocimiento o pago individual de acreencias por fuera de dicho procedimiento. 15 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto de 8 de junio de 2016 (Radicación núm. 11001-03-06- 000-2016-00029-00(C), CP.

Álvaro Namén Vargas). Sentencia N y R (1ra Instancia) Radicado No. 27001233300020240001200 IPS SERVIMEDICOS S.A.S. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA QUINTA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co En esa línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado16 ha precisado que la liquidación forzosa administrativa tiene carácter universal, pues comprende tanto la totalidad del patrimonio del deudor como la concurrencia de todos sus acreedores, precisamente para garantizar condiciones de igualdad en la satisfacción de sus créditos. 71.

A partir de lo anterior, el silencio administrativo negativo configurado frente a la reclamación presentada por la IPS SERVIMÉDICOS S.A.S. no genera un derecho sustancial autónomo ni exigible al margen del proceso liquidatario. La ausencia de respuesta expresa de la entidad no podía producir el reconocimiento automático de la obligación reclamada, pues ello desconocería el régimen especial aplicable y afectaría la igualdad entre acreedores al permitir la satisfacción individual de una acreencia que debía tramitarse dentro del procedimiento colectivo y reglado propio de la liquidación. 72.

En consecuencia, aunque en el caso concreto se configuró un acto administrativo ficto negativo por falta de respuesta a la reclamación radicada el 3 de marzo de 2023, tal acto no es susceptible de anulación ni genera el restablecimiento del derecho pretendido. La solicitud elevada por la parte demandante versaba sobre el reconocimiento y devolución de recursos cuya definición debía surtirse dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa de la EPS demandada, contexto en el cual toda reclamación individual queda sometida a las reglas concursales y al principio de igualdad entre acreedores.

Por consiguiente, el acto presunto se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico. 73. Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará configurado el acto administrativo ficto negativo derivado del silencio frente a la petición radicada el 3 de marzo de 2023, mediante la cual la parte demandante solicitó a la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS-ESS EN LIQUIDACIÓN la devolución de la suma de $1.100.000.000; y negará las pretensiones de la demanda.

La condena en costas 74. En cuanto a la condena en costas, el Consejo de Estado con posterioridad a la modificación que la Ley 2080 de 2021 efectuó, entre otros, al artículo 188 del CPACA, estableció que el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 75.

Conforme lo anterior, la Sala no observa carencia de fundamento legal en el presente asunto por parte del extremo demandante, pues aquel acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de obtener la prosperidad de las súplicas de la demanda, razón por la cual, no se condenará en costas. III. PARTE RESOLUTIVA 76.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. 16 Al respecto ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente, Nubia Margoth Peña Garzón, Sentencia del 21 de noviembre de 2024, medio de control, nulidad y restablecimiento del derecho, expediente 11001032400020040022001.

PRIMERO: DECLÁRESE configurado el acto administrativo ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición radicada el 3 de marzo de 2023, mediante la cual la parte demandante solicitó a la ASOCIACIÓN MUTUAL BARRIOS UNIDOS DE QUIBDÓ – AMBUQ EPS-ESS EN LIQUIDACIÓN la devolución de la suma de $1.100.000.000, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: NIÉGUENSE las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría archívese el expediente previas las anotaciones en la plataforma SAMAI y cancélese su radicación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: la anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.