REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.° 164 Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO Demandado DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD y MUNICIPIO DE RÍO QUITO Radicado 27001 33 33 003 2023 00121 01 Instancia Segunda Temas y subtemas i) Organización institucional del Sistema General de Seguridad Social en Salud ii) Régimen contributivo y régimen subsidiado: afiliación, administración y competencias territoriales iii) Financiación del régimen subsidiado, giro directo y esfuerzo propio territorial Decisión Revoca decisión MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD y el MUNICIPIO DE RÍO QUITO, contra la Sentencia de primera instancia N.º 047 del treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual concedió las pretensiones de la demanda, y en tal sentido se resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto producto del requerimiento efectuado por el liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom EICE en Liquidación, al Departamento del Chocó – Secretaría Departamental de Salud del Chocó y al municipio de Rio Quito, respecto a la circularización de cartera de aseguramiento –esfuerzo propio municipal, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento, CONDENAR al Departamento del Chocó – Secretaría Departamental de Salud del Chocó y el Municipio de Rio Quito, a cancelar a favor de la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom EICE, hoy Patrimonio Autónomo De Remanentes de Caprecom Liquidado, la suma correspondientes al valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, en atención de lo establecido en el artículo 3º del Decreto 000971 de 2011, el artículo 7° del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 3830 de 2011, y el artículo 10 del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 1713 de 2012, con ocasión de los servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado (Servicios y tecnologías incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado – POSS), garantizados por la extinta MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros EPS a la población afiliada del departamento del Chocó - Municipio de Rio Quito durante los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2011; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2012; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2013; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2014; febrero y marzo de 2015.
El reintegro de las sumas aquí reclamadas deberá comprender además el pago de intereses moratorios a la tasa establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con las precisiones efectuadas.
TERCERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en favor de la entidad Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – Dasalud en liquidación, conforme a la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.
QUINTO: Sin costas. I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA instauró demanda contra el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL y el MUNICIPIO DE RÍO QUITO para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia sobre las siguientes: 1.1.
PRETENSIONES. En la demanda se formulan las siguientes pretensiones: 1.1.1. Que se declare la nulidad de los ACTOS ADMINISTRATIVOS FICTOS O PRESUNTOS de la administración en cabeza del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y el MUNICIPIO DE RÍO QUITO, que negaron el reconocimiento de la obligación de pago de la Unidad de Pago por Capitación en su fuente de cofinanciación del esfuerzo propio territorial establecido en la Liquidación Mensual de Afiliados expedida por el Ministerio de Salud y Protección social correspondiente a las vigencias 2011 a 2015, establecida para el aseguramiento del régimen subsidiado garantizado por la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO a la población del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y el MUNICIPIO DE RÍO QUITO; solicitada y que se configuró al no resolver las reclamaciones administrativas presentadas ante el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ, mediante el oficio con número de radicado 202070000001961 del 05 de febrero de 2020, el cual no fue resuelto; y ante el MUNICIPIO DE RIO QUITO, por medio los oficios con número de 201663200021211 del 10 de marzo de 2016, 201760000015171 de 05 de junio de 2017,201760000020971 de 14 de diciembre de 2017; 201960000026751 de 09 de diciembre de 2019, y la petición enviada mediante correo electrónico del 1 de julio de 2016. 1.1.2.
Que se declare, a título de restablecimiento del derecho, al DEPARTAMENTO DE CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DE CHOCÓ y al MUNICIPIO DE RÍO QUITO, responsables del pago a favor de la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, del valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social durante las vigencias 2011 a 2015, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, en atención de lo establecido en el artículo 3° del Decreto 000971 de 2011, el artículo 7° del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 3830 de 2011, y el artículo 10 del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 1713 de 2012, con ocasión de los servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado (Servicios y tecnologías incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado – POSS). 1.1.3.
Que como consecuencia de lo anterior se condene al DEPARTAMENTO DE CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DE CHOCÓ y al MUNICIPIO DE RÍO QUITO, a cancelar a favor de la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, la suma de CIENTO DOS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS OCHO PESOS CON SETENTA Y NUEVE CENTAVOS ($102.886.308,79) M/CTE, correspondientes al valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, por las vigencias 2011 a 2015. 1.1.4.
Que se condene a las entidades demandadas al pago de los intereses corrientes, moratorios, la indexación y demás derechos pecuniarios a que haya lugar desde que la entidad demandante adquirió el derecho hasta el pago de las obligaciones, así como al pago de las costas y gastos procesales. 1.2.
HECHOS Como fundamento fáctico de sus pretensiones, el apoderado de la parte demandante hizo el relato de los siguientes hechos: 1.2.1 La Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM EICE fue creada mediante la Ley 82 de 1912 como establecimiento público, con el objeto de reconocer prestaciones a los empleados de los ramos postal y telegráfico y mediante la Ley 314 de 1996, fue transformada en Empresa Industrial y Comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, quedando vinculada inicialmente al Ministerio de Comunicaciones y posteriormente al Ministerio de Salud y Protección Social. 1.2.2.
En virtud de la Ley 314 de 1996, CAPRECOM fue autorizada para operar como Entidad Promotora de Salud (EPS) y como Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS), ofreciendo el Plan Obligatorio de Salud en los regímenes contributivo y subsidiado. Posteriormente, con la expedición del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM EICE. 1.2.3.
El proceso de liquidación de CAPRECOM culminó el 27 de enero de 2017, conforme al acta final de liquidación publicada en el Diario Oficial, en desarrollo del proceso liquidatorio, se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado mediante el Contrato de Fiducia Mercantil No. 3-1-67672, celebrado entre CAPRECOM en liquidación y Fiduciaria La Previsora S.A, cuya finalidad es administrar los activos remanentes, atender las obligaciones pendientes y contingentes, y adelantar el cobro judicial y administrativo de la cartera activa. 1.2.4.
CAPRECOM, en su calidad de EPS, tuvo a su cargo el aseguramiento de una parte de la población afiliada al régimen subsidiado en el MUNICIPIO DE RÍO QUITO, Departamento del Chocó. En cumplimiento de dicha función, garantizó a la población afiliada la prestación de los servicios incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros 1.2.6.
Los servicios prestados debían ser financiados con las fuentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo la Unidad de Pago por Capitación y la fuente de cofinanciación denominada esfuerzo propio territorial. Conforme al Decreto 4747 de 2007 y al Decreto 971 de 2011, las entidades territoriales son responsables del pago de los servicios de salud con cargo a la UPC en su componente de esfuerzo propio. 1.2.7.
El Ministerio de Salud y Protección Social publicó la Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente a los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2011; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2012; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2013; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2014; febrero y marzo de 2015.
En dichas liquidaciones se determinó que, por concepto de esfuerzo propio territorial, correspondía a las entidades territoriales pagar a CAPRECOM, hoy al Patrimonio Autónomo de Remanentes, la suma total de $ 102.886.308,79. 1.2.8. El Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado presentó reclamación administrativa ante el Departamento del Chocó – Secretaría Departamental de Salud mediante oficio con radicado 202070000001961 del 5 de febrero de 2020, de igual forma, CAPRECOM y posteriormente el Patrimonio Autónomo presentaron reclamaciones administrativas ante el MUNICIPIO DE RÍO QUITO mediante oficios con número de radicado 201663200021211 del 10 de marzo de 2016, 201760000015171 de 05 de junio de 2017,201760000020971 de 14 de diciembre de 2017; 201960000026751 de 09 de diciembre de 2019, y la petición enviada mediante correo electrónico del 1 de julio de 2016.. 1.2.9.
En las reclamaciones administrativas se solicitó el pago de la Unidad de Pago por Capitación correspondiente al esfuerzo propio territorial determinado en la Liquidación Mensual de Afiliados, al respecto, ni el Departamento del Chocó ni el MUNICIPIO DE RÍO QUITO dieron respuesta a la reclamación administrativa presentada, configurándose los actos administrativos fictos o presuntos por silencio administrativo negativo. 1.2.10.
El Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado expidió certificación contable en la que consta que el MUNICIPIO DE RÍO QUITO adeuda la suma de $ 102.886.308,79 por concepto de la Liquidación Mensual de Afiliados de los periodos reclamados. 1.2.11. El representante legal del Patrimonio Autónomo solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social la certificación del valor adeudado y la remisión de las liquidaciones mensuales correspondientes, sin obtener respuesta. 1.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. Invocó como fundamentos de derecho el Título XIV del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, los artículos 74 y s.s. del Código P. Laboral; Ley 1564 de 2012 artículo 622 del Código General del Proceso; la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001, el Decreto 1281 de 2002, la Ley 1438 de 2011, el Estatuto Tributario, el Decreto 1700 de 2011, el Decreto 3830 de 2011, el Decreto 4962 de 2011, y el Decreto 1713 de 2012 y demás normas concordantes.
Como concepto de violación, sostuvo que los actos administrativos fictos o presuntos configurados por el silencio del Departamento del Chocó y del MUNICIPIO DE RÍO QUITO fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, al desconocer el régimen legal que regula el pago de la Unidad de Pago por Capitación en su componente de esfuerzo propio territorial.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros Afirmó que la omisión de las entidades demandadas vulneró el derecho fundamental de petición, al no dar respuesta de fondo, oportuna y eficaz a las reclamaciones administrativas presentadas para el cobro de la UPC determinada en la Liquidación Mensual de Afiliados.
Continuó exponiendo que dicha omisión también desconoció el derecho al debido proceso administrativo, en tanto la administración pretermitió las reglas legales que gobiernan el procedimiento de reconocimiento y pago de obligaciones derivadas del aseguramiento en salud. Indicó que se vulneró el derecho a la igualdad, pues el trato otorgado por las entidades demandadas desconoció las condiciones legales uniformes que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el deber de las autoridades de aplicar de manera homogénea las normas de financiación del régimen subsidiado.
Expuso que el Departamento del Chocó y el MUNICIPIO DE RÍO QUITO incumplieron las obligaciones que les impone el Decreto 971 de 2011, al no presupuestar, ordenar el gasto ni girar oportunamente los recursos del esfuerzo propio territorial definidos en la Liquidación Mensual de Afiliados. Sostuvo que la Liquidación Mensual de Afiliados, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, constituye el instrumento técnico y jurídico que determina la obligación de pago de la UPC y su distribución entre las fuentes de financiación, por lo que su desconocimiento implicó una actuación contraria a la ley.
Afirmó que, pese a que CAPRECOM —y posteriormente el Patrimonio Autónomo— garantizó efectivamente la prestación de los servicios de salud a la población afiliada, las entidades demandadas omitieron cumplir con el pago de la obligación legalmente causada. Concluyó que la actuación omisiva de las entidades demandadas desconoció los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, al afectar la sostenibilidad financiera del sistema y el adecuado funcionamiento del servicio público de salud.
Finalmente, sostuvo que, al tratarse de recursos parafiscales del sistema de seguridad social, el no pago oportuno de la UPC vulneró el régimen legal de financiación y justificó, a su juicio, la declaratoria de nulidad de los actos fictos y el restablecimiento del derecho mediante la condena al pago de las sumas adeudadas.
1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.4.1. DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Por intermedio de apoderada judicial, dio contestación oportuna a la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. En relación con los hechos, aceptó como ciertos aquellos referidos a la creación, naturaleza jurídica, transformación y liquidación de la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM EICE, así como los relacionados con la designación de apoderados y la representación del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado.
Manifestó no constarle varios hechos relativos a la constitución y contenido del contrato de fiducia mercantil, así como aquellos concernientes a la efectiva prestación de los servicios de salud, por considerar que no fueron acreditados con los anexos de la demanda o requerían prueba dentro del proceso. Frente a otros enunciados, señaló que no constituían hechos sino transcripciones normativas, y en algunos casos se atuvo a lo que resultara probado.
Respecto de los hechos relacionados con la existencia de la deuda, sostuvo que no es cierto que el Departamento del Chocó adeude suma alguna por concepto de Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente al esfuerzo propio territorial, afirmando que en MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros actas de trabajo y mesas de depuración de cartera CAPRECOM habría aceptado que el ente departamental no tenía obligaciones pendientes.
Indicó, además, que la certificación aportada por la parte demandante únicamente hace referencia a una deuda atribuible al Municipio de Río Quito, mas no al Departamento del Chocó. Propuso las excepciones de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, (iii) prescripción e (iv) inepta demanda por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
1.4.2. MUNICIPIO DE RÍO QUITO Por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito de contestación dentro del término legal, en el cual se pronunció en relación con los hechos de la demanda, señalando que algunos resultan ciertos parcialmente, principalmente aquellos relacionados con la existencia y transformación jurídica de CAPRECOM, mientras que otros no le constan o constituyen simples transcripciones normativas, actuaciones procesales o afirmaciones que deben ser demostradas por la parte actora.
Destacó especialmente que no le consta adeudo alguno con el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM y que, según afirmó, existe Acta de Liquidación No. 04 de septiembre de 2019, suscrita con participación del Departamento del Chocó y del PAR Caprecom, en la que las partes se declararon a paz y salvo respecto de las obligaciones derivadas del esfuerzo propio territorial.
Frente a las pretensiones de la demanda, el municipio manifestó oposición total y solicitó su rechazo, afirmando que no adeuda suma alguna por concepto de esfuerzo propio y que la demandante pretende el reconocimiento de acreencias inexistentes. Como excepciones de mérito, propuso las de i) Inexistencia de la obligación, señalando que la LMA no constituye prueba idónea de la efectiva prestación del servicio y que, adicionalmente, el municipio se encontraría a paz y salvo con CAPRECOM por virtud del acta de 2019 mencionada.
Afirmó que no obra en el expediente evidencia de pagos pendientes o de obligación exigible a su cargo; ii) Prescripción extintiva, argumentando que, en su criterio, las sumas reclamadas constituyen obligaciones derivadas de facturación o prestación de servicios, sujetas al término trienal del Código de Comercio, y que incluso si se aceptara su naturaleza parafiscal, igualmente habrían prescrito bajo el término quinquenal del artículo 817 del Estatuto Tributario, dado que los periodos reclamados corresponden a los años 2011 a 201 y iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, bajo el argumento de que el municipio no administra directamente los recursos del régimen subsidiado ni está legalmente facultado para realizar giros a las EPS en los términos reclamados; sostuvo que la obligación de giro corresponde al Ministerio de Salud y al Departamento del Chocó, de acuerdo con los artículos 3, 7, 8 y 10 del Decreto 971 de 2011 y el Decreto 1713 de 2012.
Finalmente, el municipio indicó que la LMA no demuestra por sí misma la prestación del servicio ni la existencia de una obligación exigible, reiteró que no maneja recursos con situación de fondos para cubrir la UPC del régimen subsidiado, y solicitó al despacho considerar temeraria la actuación de la parte actora por pretender el cobro de obligaciones inexistentes.
Con fundamento en lo anterior, pidió negar la demanda y declarar probadas las excepciones propuestas.
1.4.3. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ – DASALUD CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN El Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD Chocó en Liquidación, debidamente vinculado al proceso, por intermedio de apoderado judicial, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros dio contestación oportuna a la demanda, solicitando que se negara la prosperidad de las pretensiones.
Como consideraciones iniciales, expuso que DASALUD Chocó fue suprimido y puesto en liquidación mediante el Decreto 099 del 3 de mayo de 2013, proceso dentro del cual se surtieron los emplazamientos a acreedores conforme a la normativa aplicable, y que el trámite liquidatorio se adelantó bajo las reglas previstas en la Ley 1105 de 2006, el Decreto 254 de 2000, el Decreto 2555 de 2010 y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Indicó que las reclamaciones presentadas contra la entidad debían someterse a las reglas propias del concurso de acreedores, incluyendo la oportunidad para su presentación, la calificación y graduación de créditos y la sujeción a la disponibilidad de la masa liquidatoria. Sostuvo que, para los períodos comprendidos entre los años 2011 y 2013, DASALUD Chocó se encontraba en funcionamiento y era la entidad competente en materia de aseguramiento en salud, razón por la cual cualquier reclamación relacionada con obligaciones de dicha época debía presentarse dentro del proceso liquidatorio.
Señaló que el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado no presentó reclamación alguna dentro de los términos legales del proceso de liquidación, por lo que las eventuales acreencias no hacen parte del pasivo reconocido de la entidad, encontrándose además afectadas por los fenómenos de caducidad y prescripción. En relación con las pretensiones, se opuso a su prosperidad en su totalidad, al considerar que no se configuraron actos administrativos fictos o presuntos imputables a DASALUD Chocó en Liquidación, dado que no existió reclamación administrativa previa presentada oportunamente ante dicha entidad por los conceptos y períodos reclamados.
Añadió que, en ausencia de reclamación dentro del proceso liquidatorio, no era jurídicamente viable demandar un silencio administrativo ni pretender el reconocimiento judicial de obligaciones no incorporadas en la masa de pasivos. Propuso como excepciones las de (i) inepta demanda, (ii) caducidad de la acción, (iii) prescripción, (iv) cobro de lo no debido y la (v) excepción genérica.
1.5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante sentencia proferida el treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), realizó un análisis del flujo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, partiendo del carácter parafiscal de los recursos de la UPC, la obligatoriedad de su destinación específica y las competencias atribuidas por la Ley 100 de 1993, la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 971 de 2011, con sus modificaciones, a las entidades territoriales en materia de presupuestación, ordenación del gasto y giro de los recursos del régimen subsidiado.
Concluyó que se encontraba acreditada la obligación legal en cabeza del Departamento del Chocó y del MUNICIPIO DE RÍO QUITO de girar los recursos correspondientes al esfuerzo propio territorial, conforme a la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por la autoridad competente, y que no se demostró en el proceso el pago efectivo de dichas sumas a favor de CAPRECOM.
Destacó que las entidades demandadas no acreditaron haber solicitado oportunamente la validación o corrección de la información contenida en las liquidaciones mensuales de afiliados ni aportaron prueba que desvirtuara los valores certificados por el ADRES. El Juez de primera instancia, igualmente señaló que la prueba allegada al proceso permitía establecer, con certeza, la existencia de las sumas adeudadas por concepto de esfuerzo propio municipal, particularmente a cargo del MUNICIPIO DE RÍO QUITO, y enfatizó que, conforme a la normativa vigente, los entes territoriales están obligados a concurrir en la cofinanciación del régimen subsidiado mediante los recursos de dicha fuente.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros Respecto de DASALUD Chocó en Liquidación, el juzgado consideró que no se acreditó la existencia de reclamaciones administrativas presentadas contra dicha entidad ni la inclusión de acreencias en su masa liquidatoria, razón por la cual declaró de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
En cuanto a la prescripción, advirtió que no se configuró dicho fenómeno, al considerar que los recursos reclamados tienen naturaleza parafiscal y se encuentran sometidos al término de prescripción de cinco (5) años previsto en el Estatuto Tributario, término que no se había cumplido al momento de la reclamación administrativa y de la presentación de la demanda.
Así mismo, concluyó que el incumplimiento en el giro oportuno de los recursos del esfuerzo propio da lugar al reconocimiento de intereses moratorios.
1.6. EL RECURSO DE APELACIÓN. 1.6.1. Dentro del término legal, el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, manifestando su inconformidad con el fallo por considerar que el juez de primera instancia omitió realizar un estudio completo y riguroso de las excepciones propuestas, lo que lo condujo a una decisión desacertada y contraria a la realidad jurídica, financiera y administrativa del departamento.
En primer lugar, desarrolló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, señalando que los periodos reclamados por el PAR Caprecom (noviembre y diciembre de 2011; enero a diciembre de 2012; y los primeros meses de 2013) corresponden a una época en la que la administración de los servicios de salud no estaba a cargo de la Secretaría de Salud Departamental, sino del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó —DASALUD—, entidad descentralizada con autonomía administrativa y financiera.
Recordó que la Secretaría de Salud Departamental sólo fue creada mediante el Decreto 100 del 3 de mayo de 2013, mientras que DASALUD fue suprimida y puesta en liquidación el mismo día mediante Decreto 099, en un proceso regido por las disposiciones aplicables a las entidades públicas en liquidación, en particular el Decreto 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006.
Expuso que, en el marco de dicha liquidación, los acreedores contaban con la obligación de presentar sus reclamaciones ante el liquidador para que fuesen graduadas y calificadas dentro de la masa de obligaciones. En ese contexto, CAPRECOM presentó su reclamación bajo el radicado A-836, la cual fue reconocida parcialmente mediante Resolución 1561 de 2013, fijando el monto adeudado por DASALUD en liquidación por servicios NO POS, situación que —según afirmó— demuestra que la supuesta deuda reclamada por el actor debe ventilarse en el escenario propio del proceso liquidatorio y no trasladarse al departamento como si se tratara de un obligado directo.
De esta manera, sostuvo que el ente territorial carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no participó ni en la gestión ni en la administración de los servicios de salud durante gran parte de los periodos reclamados; y que la entidad que sí ejercía dichas funciones —DASALUD— tiene su propio proceso de liquidación, donde se surtió la reclamación correspondiente y donde deben hacerse valer los derechos del PAR Caprecom.
En segundo lugar, la apelante desarrolló el argumento relacionado con la excepción de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, señalando que la Sentencia de Primera Instancia otorgó plena eficacia probatoria a la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA) sin considerar las condiciones normativas y administrativas bajo las cuales esta se emite.
Expuso que, conforme al artículo 7 del Decreto 971 de 2011, modificado por el Decreto 3830 de 2011, la LMA debe estar precedida por el proceso de validación que realizan las MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros entidades territoriales sobre la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA), de modo que su contenido depende de la consistencia de la información reportada por EPS y municipios.
Aseguró que la sola publicación de la LMA no acredita por sí misma la efectiva prestación de los servicios de salud ni la causación de la obligación reclamada, más aún cuando, según indicó, el proceso de depuración adelantado con los municipios arrojó abundantes inconsistencias en relación con los periodos objeto de reclamación. Detalló que, en desarrollo de las mesas de trabajo adelantadas en 2019 entre el PAR Caprecom, la Secretaría de Salud Departamental y los 21 municipios del departamento, se evidenció que: (i) varios municipios habían efectuado pagos directos a la red prestadora en virtud de la Resolución 1932 de 2013, (ii) otros habían recibido giros directos desde los terceros encargados del recaudo de juegos de suerte y azar, y (iii) se identificaron hallazgos que evidenciaban no prestación del servicio por parte de CAPRECOM en la baja y mediana complejidad en algunas vigencias, así como glosas derivadas de inconsistencias en los registros de afiliación, auditorías internas y depuraciones previas efectuadas por las administraciones municipales.
También mencionó que la EPS no celebró acuerdos de voluntades durante el último trimestre de 2014 y el primero de 2015, lo cual también compromete la posibilidad de verificar la efectiva prestación del servicio. Aduce que, estas circunstancias fueron reconocidas en el Acta de Mesa de Trabajo suscrita en Bogotá, en la sede administrativa del PAR Caprecom, donde se consignó expresamente que el Departamento del Chocó no tenía deuda vigente por concepto de esfuerzo propio en el periodo comprendido entre mayo de 2013 y marzo de 2015, lo cual constituye prueba directa de la inexistencia de la obligación. También sostiene que se configura la excepción de prescripción, señalando que el despacho de primera instancia realizó un análisis equivocado sobre el término para ejercer la acción de cobro.
Recordó que las UPC y los recursos que financian el régimen subsidiado tienen naturaleza parafiscal, y que, de conformidad con el artículo 817 del Estatuto Tributario, las obligaciones fiscales prescriben en un término de cinco años contados desde la exigibilidad del pago. Sostuvo que, si bien existieron reclamaciones de CAPRECOM en los años 2016 y 2017, estas fueron dirigidas al municipio y no al departamento, de modo que la única reclamación administrativa dirigida al ente territorial fue presentada el 11 de febrero de 2020, fecha ampliamente posterior al término de prescripción respecto de los periodos 2011 a 2015.
Finalmente, concluyó que, a la luz de las excepciones propuestas, del acervo probatorio y de las normas que rigen la materia, la Gobernación del Chocó no tiene obligaciones pendientes por concepto de esfuerzo propio territorial con el PAR Caprecom. 1.6.2 El MUNICIPIO DE RÍO QUITO, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación, aduciendo que el a quo no dilucidó adecuadamente el problema jurídico y aplicó de manera incorrecta las normas que determinan la responsabilidad por el giro del esfuerzo propio territorial derivado de la Liquidación Mensual de Afiliados – LMA.
Señaló, en primer lugar, que el fallo debió haber vinculado al Ministerio de Salud y Protección Social, por cuanto, conforme a los artículos 3, 7, 8 y 10 del Decreto 971 de 2011 —y sus modificaciones introducidas por los Decretos 3830 de 2011 y 1713 de 2012—, es el Gobierno Nacional quien realiza el giro directo de los recursos del régimen subsidiado a las EPS, y no los municipios, cuando los recursos son de naturaleza “sin situación de fondos”.
Afirmó que, entre 2011 y 2015, la entidad territorial no tenía competencia ni manejo directo de los recursos para realizar giros a la EPS CAPRECOM, razón por la cual no podía ser declarada responsable del pago de las sumas que arroja la LMA para dichos periodos. Expuso que mediante el Acta de Liquidación No. 04 suscrita en septiembre de 2019 entre el municipio, la Secretaría de Salud del Departamento y el PAR CAPRECOM, se dejó constancia de que no existían obligaciones pendientes por concepto de esfuerzo propio MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros territorial, por lo cual el juzgado debió declarar configurada la excepción de inexistencia de la obligación. Sostuvo que las obligaciones reclamadas y correspondientes a los años 2011 a 2015, se encontraban afectadas por el término prescriptivo, tanto si se consideran obligaciones fiscales de carácter parafiscal sujetas al artículo 817 del Estatuto Tributario (cinco años), como si se tratara de obligaciones derivadas de facturación o cobros contractuales, sujetas al término trienal del Código de Comercio.
Criticó que el a quo tomara como punto de partida la fecha de la reclamación administrativa, cuando la prescripción debe contarse desde la fecha en que la obligación se hizo exigible mensualmente. Asimismo, el apelante sostuvo que la LMA no constituye prueba suficiente de la prestación del servicio ni de la existencia de la obligación, y que CAPRECOM no aportó contratos, facturas, constancias de prestación ni soportes que acreditaran el aseguramiento en los periodos reclamados.
Finalmente, manifestó que el fallo impugnado omitió determinar la cuota parte o distribución de responsabilidades entre las entidades demandadas, a pesar de que los cambios normativos y los distintos roles asignados a departamentos y municipios entre 2011 y 2015 impedían atribuir una obligación solidaria. En mérito de lo anterior, solicitó la revocatoria integral de la sentencia de primera instancia.
1.7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Mediante auto interlocutorio N.º 220 del 31 de julio de 2025 se admitió el recurso interpuesto contra el fallo de primera instancia y se advirtió a las partes que de conformidad con los numerales 4° y 6° del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, podrían alegar de conclusión, desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, y al Ministerio Público se le recordó que podría rendir concepto hasta antes de que ingresara el proceso al Despacho para sentencia, sin recibirse ningún pronunciamiento.
II. CONSIDERACIONES PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 2.1 COMPETENCIA. El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”.
Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNAN ANDRADE RINCON, expediente 41001-23-31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo1.” Así las cosas, la Sala, en su condición de juez de la segunda instancia, se circunscribirá exclusivamente al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, en concordancia con el artículo 328 del C.G.P., aplicable al caso concreto por el artículo 306 del CPACA, y la jurisprudencia citada.
Adicionalmente, conviene destacar que la competencia de esta Jurisdicción para conocer de controversias relacionadas con el pago de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y, en particular, de las obligaciones derivadas del esfuerzo propio territorial, ha sido reiterada por la Corte Constitucional al resolver conflictos de jurisdicción. En efecto, en el Auto 878 de 2023, la Sala Plena señaló que las reclamaciones orientadas al pago de valores liquidados dentro de la Liquidación Mensual de Afiliados constituyen controversias de naturaleza eminentemente administrativa y económica contra entidades públicas, por lo que deben ser tramitadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, conforme a la cláusula general del artículo 104 del CPACA.
En el mismo sentido, el Auto 857 de 2023 precisó que los litigios encaminados a obtener el pago de la UPC en su componente de esfuerzo propio territorial —incluyendo aquellos sustentados en la Liquidación Mensual de Afiliados— se enmarcan dentro del control jurisdiccional propio de esta Jurisdicción, puesto que se trata de obligaciones surgidas en el marco de procedimientos administrativos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuya ejecución y fiscalización recaen sobre entidades estatales.
La Corte concluyó que, al no existir una relación laboral ni un vínculo contractual privado, no es competente la jurisdicción ordinaria laboral, reafirmando la competencia exclusiva de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 2.2 OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA El medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se encuentra definido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: “ARTÍCULO 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior ” A su turno el artículo 164 ibídem respecto a la oportunidad de presentar la demanda, indica:
ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: … d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo 1 Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”.
O como dice COUTURE, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso.” (Negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros En el presente asunto, como la demanda se dirige contra actos administrativos presuntos originados en el silencio administrativo negativo, la acción podía promoverse en cualquier tiempo, conforme a lo previsto en el artículo 164 del CPACA, literal d), que expresamente exceptúa estos casos de cualquier término de caducidad, habilitando al interesado para acudir a la jurisdicción sin sujeción a límite temporal alguno.
2.3. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si, a la luz del acervo probatorio y del marco normativo aplicable, la Secretaría de Salud del Departamento del Chocó ostenta legitimación en la causa por pasiva para responder por las obligaciones relacionadas con el esfuerzo propio territorial derivado de la Liquidación Mensual de Afiliados; o si, por el contrario, dichas obligaciones recaen exclusivamente en el MUNICIPIO DE RÍO QUITO, o en entidades ya liquidadas como DASALUD, lo que conduciría a la prosperidad de las excepciones propuestas.
Asimismo, deberá la Sala determinar si se configuró la prescripción respecto de las sumas reclamadas. Para dar respuesta al problema planteado, esta Sala analizará i) Organización institucional del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ii) Régimen contributivo y régimen subsidiado: afiliación, administración y competencias territoriales, iii) Financiación del régimen subsidiado, giro directo y esfuerzo propio territorial y iv) Caso concreto. 2.3.
MARCO TEÓRICO. DE LOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES. 2.3.1. Organización institucional del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se estructura como un servicio público de carácter obligatorio, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, conforme a los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, los cuales imponen la destinación específica de los recursos y su manejo conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
La prestación directa de los servicios de salud corresponde a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), públicas o privadas, mientras que la afiliación de los usuarios, la administración del aseguramiento y la garantía del acceso al Plan de Beneficios en Salud (PBS) se encuentran a cargo de las Empresas Promotoras de Salud (EPS), de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993: “Artículo 156.
Características básicas del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: a) El Gobierno Nacional dirigirá, orientará, regulará, controlará y vigilará el servicio público esencial de salud que constituye el Sistema General de Seguridad Social en Salud; b) Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales; c) Todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud recibirán un Plan Integral de protección de la salud, con atención preventiva, médico-quirúrgica y medicamentos esenciales, que será denominado el Plan Obligatorio de Salud;
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros d) El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud; e) Las Entidades Promotoras de Salud tendrán a cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las Instituciones Prestadoras.
Ellas están en la obligación de suministrar, dentro de los límites establecidos en el numeral 5 del artículo 180, a cualquier persona que desee afiliarse y pague la cotización o tenga el subsidio correspondiente, el Plan Obligatorio de Salud, en los términos que reglamente el Gobierno; f) Por cada persona afiliada y beneficiaria, la Entidad Promotora de Salud recibirá una Unidad de Pago por Capitación – UPC – que será establecida periódicamente por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; g) Los afiliados al sistema elegirán libremente la Entidad Promotora de Salud, dentro de las condiciones de la presente Ley.
Así mismo, escogerán las instituciones prestadoras de servicios y/o los profesionales adscritos o con vinculación laboral a la Entidad Promotora de Salud, dentro de las opciones por ella ofrecidas.” “Artículo 177. Definición. Las Entidades Promotoras de Salud son las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente Ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente Ley.” “Artículo 179.
Campo de acción de las Entidades Promotoras de Salud. Para garantizar el Plan de Salud Obligatorio a sus afiliados, las Entidades Promotoras de Salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud con las Instituciones Prestadoras y los profesionales. Para racionalizar la demanda por servicios, las Entidades Promotoras de Salud podrán adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos.
Cada Entidad Promotora deberá ofrecer a sus afiliados varias alternativas de Instituciones Prestadoras de Salud, salvo cuando la restricción de oferta lo impida, de conformidad con el reglamento que para el efecto expida el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Parágrafo. Las Entidades Promotoras de Salud buscarán mecanismos de agrupamiento de riesgo entre sus afiliados, entre empresas, agremiaciones o asociaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.” De acuerdo con dichas normas, las EPS pueden garantizar la prestación de los servicios de manera directa, a través de instituciones propias, o mediante la contratación con otras IPS y profesionales de la salud, debiendo ofrecer a sus afiliados varias alternativas de prestadores, salvo restricciones de oferta debidamente justificadas.
En materia financiera, corresponde actualmente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) la administración, reconocimiento y giro de los recursos del sistema, función atribuida originalmente al Fondo de Solidaridad MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros y Garantía – FOSYGA y posteriormente trasladada a la ADRES, conforme a lo dispuesto en los artículos 66 de la Ley 1753 de 2015 y 239 de la Ley 1955 de 2019.
La Corte Constitucional ha reiterado que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud tienen naturaleza pública y destinación específica, y que su manejo no puede asimilarse al de recursos privados de las EPS, incluso después de su reconocimiento, al tratarse de recursos afectados a la garantía de un derecho fundamental.
En tal sentido, ha precisado que: “Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son recursos públicos de destinación específica, afectados al cumplimiento de los fines constitucionales de la seguridad social, por lo que no ingresan al patrimonio de las entidades promotoras de salud ni pueden ser considerados como recursos propios de estas, aun cuando sean administrados temporalmente por ellas”2 En la misma línea, la Corte Constitucional ha señalado que: “Los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, aun cuando sean recaudados o administrados por entidades privadas, conservan su naturaleza de recursos públicos y se encuentran sujetos a un régimen especial de protección, vigilancia y control, en razón de su destinación específica y de su vinculación directa con la garantía del derecho fundamental a la salud”3 En tal medida, se comprende que los recursos del SGSSS tienen naturaleza pública y destinación específica, y que su manejo no puede asimilarse al de recursos privados de las EPS, incluso después de su reconocimiento, al tratarse de recursos afectados a la garantía de un derecho fundamental. 2.3.2.
Régimen contributivo y régimen subsidiado: afiliación, administración y competencias territoriales. El SGSSS se organiza en dos regímenes de afiliación: contributivo y subsidiado, definidos en los artículos 202 y 211 de la Ley 100 de 1993, diferenciados por la capacidad de pago de los afiliados y por la fuente de financiación del aseguramiento.
El régimen contributivo comprende a quienes acceden al sistema mediante el pago de cotizaciones, financiadas directamente por el afiliado o en concurrencia con el empleador o la Nación. Por su parte, el régimen subsidiado agrupa a la población sin capacidad de pago, cuya afiliación se realiza mediante el pago de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) con recursos fiscales o de solidaridad.
En ambos regímenes, las EPS son responsables de la afiliación, el registro de los afiliados y la garantía del Plan de Beneficios en Salud, conforme a los artículos 156, 177 y 178 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, en el régimen subsidiado, la ley asigna a las entidades territoriales competencias específicas relacionadas con la identificación de beneficiarios, la validación de la información de afiliación y la presupuestación de los recursos destinados a la cofinanciación del aseguramiento.
Adicionalmente, el artículo 156 literal p) de la Ley 100 de 1993 establece que la Nación y las entidades territoriales deben garantizar el acceso a los servicios de salud de las personas no amparadas por el sistema, hasta tanto se alcance la cobertura universal, así como asumir el pago de determinadas prestaciones y tecnologías no incluidas en el PBS, conforme al reparto de competencias definido por la ley y la reglamentación. 2 Sentencia C-313 de 2014. 3 Sentencia C-577 de 2014.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros Del análisis sistemático del marco constitucional y legal que regula el Sistema General de Seguridad Social en Salud se desprende que la estructura y distribución funcional de competencias no permite trasladar de manera automática a las entidades territoriales obligaciones que no les hayan sido atribuidas de forma expresa por el legislador, o que, por su naturaleza, correspondan a otros actores del sistema, como las entidades promotoras de salud o los administradores de los recursos.
En particular, la determinación de la responsabilidad estatal en materia de salud exige diferenciar con claridad las funciones de aseguramiento, financiación y administración de recursos, de aquellas relacionadas con la prestación directa de los servicios de salud, pues solo respecto de estas últimas puede predicarse, en principio, una vinculación inmediata del ente territorial.
Cualquier interpretación distinta conduciría a desdibujar el modelo legal del sistema y a introducir una forma de imputación objetiva de responsabilidades no prevista en el ordenamiento jurídico. 2.3.3. Financiación del régimen subsidiado, giro directo y esfuerzo propio territorial. En relación con la financiación del régimen subsidiado, la Ley 100 de 1993 dispuso inicialmente que la administración y pago de los recursos de la UPC correspondía a las entidades territoriales, previo contrato de aseguramiento con las EPS (arts. 214 y 215).
No obstante, este esquema fue modificado sustancialmente por el legislador. La Ley 1438 de 2011 eliminó el modelo de contratación directa entre entidades territoriales y EPS y creó el mecanismo de giro directo, mediante el cual los recursos del aseguramiento son transferidos directamente desde la Nación a las EPS, en nombre de las entidades territoriales, o directamente a las IPS, con el fin de mejorar la eficiencia y transparencia en el uso de los recursos.
Este esquema fue desarrollado posteriormente por el Decreto 971 de 2011, compilado en el Decreto 780 de 2016, el cual regula la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA) como instrumento jurídico y técnico para el reconocimiento de la UPC del régimen subsidiado (art. 2.6.4.3.2.2 del Decreto 780 de 2016). Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado4, en concepto del 20 de mayo de 2021 (Consejero Ponente: Édgar González López), precisó que: • Los recursos con los que se financia la UPC del régimen subsidiado provienen de múltiples fuentes, entre ellas el Sistema General de Participaciones, las rentas cedidas, las regalías, los recursos del FOSYGA/ADRES y los recursos propios de las entidades territoriales. • Dichos recursos tienen naturaleza parafiscal, son de carácter público y están sujetos a destinación específica. • La ADRES es la entidad encargada de administrar, reconocer y transferir dichos recursos, sin que estos ingresen al patrimonio de las EPS.
Dentro de este marco, el esfuerzo propio territorial constituye una fuente de financiación del régimen subsidiado, respecto de la cual el Decreto 780 de 2016 distingue entre: • Esfuerzo propio territorial sin situación de fondos, correspondiente a los recursos que deben ser girados directamente por la entidad territorial a las EPS, conforme al monto definido en la LMA (arts. 2.3.2.2.3 y 2.3.2.2.9). • Esfuerzo propio territorial con situación de fondos, relativo a los recursos que, aunque tienen origen territorial, son girados directamente por la ADRES a las EPS y, en nombre de estas, a las IPS y proveedores de servicios y tecnologías en salud, en desarrollo del giro directo. 4 Concepto del 20 de mayo de 2021.
C.P. Édgar González López. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros En este punto resulta imprescindible reiterar que la determinación del sujeto obligado a efectuar el giro de los recursos del régimen subsidiado no puede resolverse con base en el solo origen territorial de las fuentes de financiación, sino que debe atender a la distribución funcional de competencias diseñada por el legislador y al flujo normativo vigente del aseguramiento en salud.
En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que “la normativa vigente regula la figura del giro directo como el mecanismo general y ordinario para transferir los recursos que el sistema debe reconocer para cubrir los gastos del aseguramiento en salud, de acuerdo con la distribución de competencias fijada por el legislador”.5 Esta precisión resulta determinante, pues confirma que la obligación de giro no se predica automáticamente de la entidad territorial, aun cuando los recursos tengan origen territorial, cuando el esquema legal vigente asigna dicha función a la ADRES.
Así, únicamente en aquellos eventos en los que el ordenamiento expresamente excluye la aplicación del giro directo, como ocurre con el esfuerzo propio territorial sin situación de fondos, puede sostenerse la existencia de una obligación directa de giro en cabeza del ente territorial. En los demás casos, la imputación de dicha obligación desconoce la organización legal del sistema, desdibuja la separación entre aseguramiento y financiación y conduce a una reasignación de competencias no prevista por el legislador.
2.4. EL MATERIAL PROBATORIO RECOPILADO Y SU VALORACIÓN. Establece el artículo 176 del Código General del Proceso que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, determinando, así mismo, que el juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada una de ellas. Para el presente caso, fueron oportunamente aportadas y recaudadas en el expediente las siguientes pruebas: ➢ Copia de la Liquidación Mensual de Afiliados por EPS (CAPRECOM) y entidad territorial (MUNICIPIO DE RÍO QUITO) de los periodos correspondiente a los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2011; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2012; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2013; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2014; febrero y marzo de 2015. ➢ Copia del Correo electrónico del 1 de julio de 2016, enviado por la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, al MUNICIPIO DE RÍO QUITO - CHOCÓ, por medio del cual, la entidad demandante solicitó a la entidad demandada el pago por concepto de ESFUERZO PROPIO. ➢ Copia de la petición con radicado interno o 201663200021211 del 10 de marzo de 2016, con fecha de radicado del 22 de marzo de 2016 en la Gobernación del Chocó, enviado por la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, al MUNICIPIO DE RÍO QUITO- CHOCÓ, por medio del cual, la entidad demandante solicitó a la entidad demanda el pago de obligaciones originadas por concepto de aseguramiento y la depuración de la cartera. ➢ Copia de la petición con radicado interno 201760000015171 del 05 de junio de 2017, enviado por el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, por medio del cual, la entidad demandante solicitó a la entidad demanda el pago de obligaciones originadas por concepto de aseguramiento y la depuración de la cartera. ➢ Copia de la petición con radicado interno 201760000020971 del 14 de diciembre de 2017, por medio del cual se solicitó a la entidad demanda el pago de obligaciones originadas por concepto de aseguramiento y la depuración de la 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 20 de mayo de 2021, Radicación 11001‑03‑06‑000‑2021‑00019‑00 (2461), C.P. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros cartera. ➢ Copia de la petición con radicado interno 201960000026751 del 09 de diciembre de 2019, por medio del cual se solicitó a la entidad demanda el pago de obligaciones originadas por concepto de aseguramiento y la depuración de la cartera. ➢ Constancia del 13 de marzo de 2020, expedida por el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, por medio de la cual certifica que de los estados financieros de la extinta entidad se puede evidenciar que el municipio de RÍO QUITO – Chocó, adeuda al PAR CAPRECOM LIQUIDADO, la suma de CIENTO DOS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS OCHO PESOS CON SETENTA Y NUEVE CENTAVOS ($102.886.308,79) M/CTE, por concepto de la Liquidación Mensual de Afiliados de las vigencias 2011 a 2015. ➢ Copia del oficio con radiado interno 202010000000201 del 23 de enero de 2020, mediante el cual se solicitó al Ministerio de Salud y de la Protección Social, la expedición de la certificación del valor que adeudan las demandadas, por concepto de la Liquidación Mensual de Afiliados correspondientes a las vigencias 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015, al igual que la remisión de las LMA publicadas durante dichas vigencias. ➢ Copia del oficio con radicado 202070000001961 del 5 de febrero de 2020, por el cual se le solicitó al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DE SALUD el pago de los valores que adeuda junto con el municipio de RÍO QUITO. ➢ Copia del oficio con radiado interno 202070000004051 del 11 de marzo de 2020, por el cual se le solicitó al Ministerio de Salud y de la Protección Social, la expedición de la certificación del valor que adeudan las demandadas, por concepto de la Liquidación Mensual de Afiliados correspondientes a las vigencias 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015, al igual que la remisión de las LMA publicadas durante dichas vigencias. ➢ Oficio con Radicado 20221500072031 del 14 de febrero de 2022 mediante el cual la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES donde se relaciona los valores que por LMA le corresponde girar al municipio de RÍO QUITO - Chocó, a favor de la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones - CAPRECOM EICE, durante los periodos 2011 a 2015. ➢ Resolución N.º 000316 de fecha 10 de marzo de 2015, mediante la cual la Supersalud acepta el retiro voluntario de la EPS CAPRECOM en el Departamento del Chocó. ➢ Decreto 100 del 03 de mayo de 2013 Por el cual se crea la Secretaría de Salud Departamental del Chocó. ➢ Resolución 1932 del 25 de noviembre de 2013, mediante la cual el Departamento del Chocó – Secretaría de Salud, acepta realizar giro directo a las IPS de los recursos que el Departamento destina a la financiación del Régimen Subsidiado. ➢ Acta mesa de trabajo de los días 11 y 12 de septiembre del 2019 para la Depuración de cartera régimen subsidiado vigencia 2011-2015. ➢ Acta mesa de trabajo N.°003 del 27 de septiembre del 2018 para la Depuración de cartera régimen subsidiado vigencia 2011-2015. ➢ Acta Mesa Trabajo No. 004 del 25, 26 y 27 de septiembre de 2019, en la que los municipios del Departamento del Chocó participantes, se comprometieron a enviar los soportes a la Secretaría de Salud para sanear la cartera, y el PAR CAPRECOM LIQUIDADO se compromete a analizar la información entregada por los municipios y dar respuesta periódica de los avances. ➢ Decreto 99 del 03 de mayo de 2013 “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones” ➢ Resolución 0081 del 13 de agosto de 2013, mediante la cual el Agente Liquidador de Dasalud se pronuncia sobre la calificación y graduación de acreencias presentadas en el proceso liquidatorio. ➢ Decreto 99 del 03 de mayo de 2013 “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD, se ordena su MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros liquidación y se dictan otras disposiciones”
2.5. CASO CONCRETO Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, atendiendo los argumentos expuestos por el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD y el MUNICIPIO DE RÍO QUITOS en sus escritos de apelación, en armonía con las pruebas debidamente incorporadas al plenario. En el asunto se debate la titularidad de la entidad territorial obligada a responder por la cofinanciación del Sistema General de Seguridad Social en Salud en relación con los valores determinados en la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA), específicamente respecto del componente denominado esfuerzo propio territorial.
Para resolver el debate, es necesario efectuar una delimitación temporal y competencial entre las entidades del orden departamental que intervinieron en la administración del aseguramiento en salud durante las vigencias reclamadas, esto es, 2011 a 2015. Obra el oficio con radicado 20221500072031 del 14 de febrero de 2022 mediante el cual la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES presentan los valores que, en el marco del proceso de Liquidación Mensual de Afiliados del régimen subsidiado, le corresponde girar al municipio de RÍO QUITO - Chocó, a favor de la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones - CAPRECOM EICE, durante los periodos 2011 a 2015: Frente a la responsabilidad en efectuar el pago de tales valores, el Departamento del Chocó argumento que la Secretaría de Salud Departamental fue creada mediante el Decreto N.º 100 del 03 de mayo de 2013, por lo tanto, no es posible endilgarle responsabilidades de obligaciones en las cuales no participó. Seguidamente, con relación al esfuerzo propio que debió aportar como cofinanciación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, aduce que no tiene saldo adeudado a favor del PAR CAPRECOM LIQUIDADO, y que así quedó consignado en Acta de mesa de trabajo del 11 y 12 de septiembre de 2019: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros 1.
Depuración de cartera Aseguramiento Régimen Subsidiado. Se inicia reunión indicando por parte del PAR CAPRECOM que dentro sus estados financieros se identifica un saldo de $7.363.809.527,22 que corresponde a los 30 municipios que hacen parte del Departamento de Chocó por concepto de Cofinanciación de Aseguramiento (Esfuerzo propio); la secretaría de salud del Departamento informó que no existen deuda por parte del ente departamental, y la deuda presunta estaría en cabeza de los municipios.
(…) En relación esfuerzo propio es de aclarar que, en el periodo de la Secretaría de salud (5 de mayo de 2013 al abril de 2015) no existe deuda con PAR CAPRECOM por Esfuerzo propio, en cumplimiento de la Resolución 1932 de 2013 emitida por el Departamento del Chocó, en este caso la presunta deuda pendiente corresponde a los municipios del Departamento del Chocó. (…) El PAR CAPRECOM informó a la Secretaría Departamental de Salud que si bien es cierto existe una deuda por parte de los municipios, de igual manera se evidencia dentro de la vigencia de operación de DASALUD hasta 4 de mayo de 2013 por valor de $12.084.176.524,21 frente a lo cual la Secretaría Departamental de Salud manifiesta que van a ser facilitadores con la entidad para aclarar las cifras relacionadas con esta cartera pendiente” Por su parte, el MUNICIPIO DE RÍO QUITO controvirtió la titularidad en el pago del componente Esfuerzo Propio Territorial, al considerar que no es obligación del ente territorial sino del Gobierno Nacional, señaló además que debe declararse la prescripción de aquellos valores que no fueron reclamados en el término quinquenal dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, aplicable al asunto por ser cobros de obligaciones de carácter fiscal.
Del examen conjunto del acervo probatorio se desprende que, para los periodos comprendidos entre los años 2011 y el 3 de mayo de 2013, la administración del aseguramiento y la cofinanciación del régimen subsidiado en el Departamento del Chocó correspondían al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD, entidad descentralizada dotada de autonomía administrativa, presupuestal y financiera.
Solo a partir de la expedición del Decreto 100 del 3 de mayo de 2013, mediante el cual se creó la Secretaría Departamental de Salud, esta última asumió las competencias sectoriales. En consecuencia, no es jurídicamente viable imputar al Departamento del Chocó – Secretaría de Salud responsabilidades derivadas de obligaciones causadas antes de su entrada en operación, máxime cuando no obra en el expediente disposición normativa o contractual alguna que imponga a la Secretaría la asunción de pasivos de la entidad liquidada.
Aunado a lo anterior, la Sala observa que, conforme a las reglas del proceso liquidatorio aplicables a entidades públicas6 todas las acreencias causadas durante el funcionamiento de una entidad deben ser reclamadas dentro del trámite concursal correspondiente, en atención a los principios de universalidad, exclusividad y preclusión que rigen dichos procesos.
En el caso concreto, obra en el expediente evidencia de que CAPRECOM presentó oportunamente sus reclamaciones en la liquidación de DASALUD, que fueron objeto de calificación y graduación mediante la Resolución 081 del 13 de agosto de 2013. 6 Ley 1105 de 2006, Decreto 254 de 2000 y normas concordantes. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros Contra dicha resolución CAPRECOM interpuso recursos de reposición que fueron resueltos mediante Resolución 1561 del 12 de noviembre de 2013 y 1883 del 18 de noviembre de 2013, desprendiéndose de tales actos administrativos que las acreencias reclamadas ascendían a la suma de $807.142.308 y $12.561.579.565 respectivamente.
En virtud de ello, las sumas correspondientes a los periodos 2011 a abril de 2013 quedaron incorporadas en el proceso liquidatorio, circunstancia que impide su reclamo posterior ante una entidad diferente, por encontrarse sometidas al régimen propio de ejecución, prelación y cierre del proceso concursal estatal, razón por la cual habrá de declararse probada la excepción de cobro de lo no debido en tales periodos.
Ahora bien, para los periodos posteriores a mayo de 2013, debe decirse que a partir de la liquidación de DASALUD y la creación de la Secretaría Departamental de Salud, la responsabilidad de cofinanciación del aseguramiento en salud recae directamente en los entes territoriales, de conformidad con la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 971 de 2011.
Sin embargo, el acervo probatorio permite establecer que la obligación reclamada por el Patrimonio Autónomo de Remanentes se circunscribe al componente de esfuerzo propio sin situación de fondos, cuya titularidad y ejecución recaen exclusivamente en los municipios, de acuerdo con los artículos 2.3.2.2.3 y 2.3.2.2.9 del Decreto 780 de 2016.
De manera adicional, la Sala advierte que mediante la Resolución 1932 del 25 de noviembre de 2013, el Departamento del Chocó — Secretaría de Salud Departamental, decidió acogerse al mecanismo de giro directo previsto en la Resolución 2409 de 2012 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para efectuar directamente a las IPS los recursos que el Departamento destina a la financiación del régimen subsidiado.
Así, a partir de la adopción de dicha medida, los recursos departamentales destinados al aseguramiento no eran girados a las EPS ni a los municipios para efectos de esfuerzo propio territorial, sino canalizados directamente a la red prestadora. En ese contexto, y dado que la obligación reclamada corresponde específicamente al componente de esfuerzo propio sin situación de fondos, cuya ejecución no está comprendida dentro del giro directo departamental, se reafirma que la competencia para realizar estos pagos recayó exclusivamente en el MUNICIPIO DE RÍO QUITO, como titular de la obligación de cofinanciación definida en la Liquidación Mensual de Afiliados, recursos que deben ser girados directamente por el municipio a la EPS correspondiente.
En este punto es necesario precisar el régimen jurídico aplicable a la prescripción de las obligaciones reclamadas. Conforme lo reconoce la sentencia de primera instancia y lo ha reiterado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, los recursos con los cuales se financia la Unidad de Pago por Capitación (UPC), incluidos aquellos provenientes del esfuerzo propio territorial, tienen naturaleza pública y parafiscal, están afectos a destinación específica y no ingresan al patrimonio de las EPS, en consecuencia, las obligaciones derivadas de la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA) se someten al régimen de prescripción previsto para las obligaciones fiscales.
El artículo 817 del Estatuto Tributario dispone que la acción de cobro prescribe en cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, razón por la cual corresponde determinar, para cada periodo reclamado, el momento en que se hizo exigible el pago del esfuerzo propio territorial, advirtiendo que la simple reclamación del acreedor no suspende ni interrumpe la prescripción de la deuda.
De acuerdo con el Decreto 971 de 2011 y sus modificaciones, la LMA se pone en conocimiento de las entidades territoriales a más tardar el tercer día hábil del mes siguiente, y el giro de los recursos de esfuerzo propio debe efectuarse dentro de los diez (10) primeros días hábiles del mismo mes. Ello implica que cada obligación mensual se torna exigible dentro del mes inmediatamente siguiente a la prestación del MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros aseguramiento, sin necesidad de acto adicional, y desde ese momento inicia el cómputo del término de prescripción fiscal.
En el presente proceso se encuentra acreditado que la demanda fue inicialmente radicada en la jurisdicción ordinaria laboral el 28 de enero de 20217; en virtud de lo anterior, todas las obligaciones derivadas de la LMA cuya exigibilidad ocurrió antes del 28 de enero de 2016 se encontraban prescritas al momento de la presentación de la demanda.
Por el contrario, aquellas cuya exigibilidad hubiese tenido lugar con posterioridad a dicha fecha conservarían plena exigibilidad y podrían ser objeto de restablecimiento; sin embargo, como los periodos reclamados solo comprenden vigencias entre mayo de 2013 y marzo de 2015, todas ellas se encuentran afectadas por el fenómeno prescriptivo.
Se concluye, entonces, que la excepción de prescripción prospera de manera íntegra respecto de todos los periodos comprendidos entre mayo de 2013 y marzo de 2015, por haber transcurrido plenamente el término quinquenal previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario. Finalmente, en lo concerniente al análisis efectuado por el a quo sobre la procedencia de intereses moratorios con fundamento en el Decreto 1281 de 2002, la Sala advierte que tal decreto no resulta aplicable a las obligaciones aquí discutidas.
Aunque dicho cuerpo normativo emplea expresiones amplias sobre los “recursos del sector salud”, su contenido evidencia que su ámbito material se circunscribe exclusivamente al manejo del flujo de caja del FOSYGA -hoy ADRES-, a los rendimientos de las cotizaciones y a los eventos de pago no debido derivados de deficiencias en la información para la operación del giro directo.
Ninguna de sus disposiciones regula el componente denominado esfuerzo propio territorial ni las obligaciones determinadas en la Liquidación Mensual de Afiliados, instrumentos creados y reglamentados posteriormente por la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 971 de 2011. En consecuencia, los intereses moratorios previstos en aquella norma no son aplicables al asunto sometido a consideración, y el régimen pertinente para la exigibilidad, mora y extinción de estas obligaciones es el previsto en la normativa especial del aseguramiento en salud y, específicamente, la prescripción quinquenal establecida en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
A partir de lo expuesto, se impone para la Sala Primera de Decisión REVOCAR la Sentencia N.º 047 del treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que había condenado tanto al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ — SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD como al MUNICIPIO RÍO QUITO, para, en su lugar, declarar probadas las excepciones de cobro de lo no debido y de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento, y declarar igualmente probada la excepción de prescripción respecto de todas las obligaciones derivadas de la LMA correspondientes a los periodos mayo de 2013 a marzo de 2015, inclusive, por encontrarse extinguidas conforme a lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
2.5. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 7 Como se acredita de la consulta de procesos unificada, con radicado 27001310500220210001200.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00121 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE RIO QUITO y Otros En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas.
Por lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia N.º 047 del treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, por lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADAS las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y cobro de lo no debido respecto del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción respecto de todas las obligaciones derivadas de la Liquidación Mensual de Afiliados dirigidas al MUNICIPIO DE RÍO QUITO, correspondientes a los periodos mayo de 2013 a marzo de 2015, inclusive, por encontrarse extinguidas conforme a lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario y según las razones expuestas en la parte motiva.
CUARTO: Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
QUINTO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala ordinaria de decisión según consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.