REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.° 161 Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO Demandado DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD y MUNICIPIO DE SIPÍ Radicado 27001 33 33 003 2023 00114 01 Instancia Segunda Temas y subtemas i) Organización institucional del Sistema General de Seguridad Social en Salud ii) Régimen contributivo y régimen subsidiado: afiliación, administración y competencias territoriales iii) Financiación del régimen subsidiado, giro directo y esfuerzo propio territorial Decisión Modifica decisión MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD, contra la Sentencia de primera instancia N.º 049 del treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual concedió las pretensiones de la demanda, y en tal sentido se resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto producto del requerimiento efectuado por el liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom EICE en Liquidación, al Departamento del Chocó – Secretaría Departamental de Salud del Chocó y al municipio de Sipí, respecto a la circularización de cartera de aseguramiento – esfuerzo propio municipal, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento, CONDENAR al Departamento del Chocó – Secretaría Departamental de Salud del Chocó y el Municipio de Sipí, a cancelar a favor de la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom EICE, hoy Patrimonio Autónomo De Remanentes de Caprecom Liquidado, la suma correspondientes al valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, en atención de lo establecido en el artículo 3º del Decreto 000971 de 2011, el artículo 7° del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 3830 de 2011, y el artículo 10 del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 1713 de 2012, con ocasión de los servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado (Servicios y tecnologías incluidos en el plan MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros obligatorio de salud del régimen subsidiado – POSS), garantizados por la extinta EPS a la población afiliada del departamento del Chocó - Municipio de Sipi durante los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2011; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2012; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, diciembre de 2013; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2014; febrero y marzo de 2015.
El reintegro de las sumas aquí reclamadas deberá comprender además el pago de intereses moratorios a la tasa establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con las precisiones efectuadas.
TERCERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en favor de la entidad Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – Dasalud en liquidación, conforme a la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.
QUINTO: Sin costas. I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA instauró demanda contra el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL y el MUNICIPIO DE SIPÍ para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia sobre las siguientes: 1.1.
PRETENSIONES. En la demanda se formulan las siguientes pretensiones: 1.1.1. Que se declare la nulidad de los ACTOS ADMINISTRATIVOS FICTOS O PRESUNTOS de la administración en cabeza del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y el MUNICIPIO DE SIPI, que negaron el reconocimiento de la obligación de pago de la Unidad de Pago por Capitación en su fuente de cofinanciación del esfuerzo propio territorial establecido en la Liquidación Mensual de Afiliados expedida por el Ministerio de Salud y Protección social correspondiente a las vigencias 2011 a 2016, establecida para el aseguramiento del régimen subsidiado garantizado por la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO a la población del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y el MUNICIPIO DE SIPI; solicitada y que se configuró al no resolver las reclamaciones administrativas presentadas ante el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ, mediante el oficio con número de radicado 202070000001961 del 05 de febrero de 2020, el cual no fue resuelto; y ante el MUNICIPIO DE SIPI, por medio los oficios con número de 201663200021781 del 10 de marzo de 2016, 201760000015171 del 05 de junio 2017, 201760000020971 de 14 de diciembre de 2017 y 2019600000026751 del 09 de diciembre de 2019 y la petición enviada mediante correo electrónico del 01 de julio de 2016. 1.1.2.
Que se declare, a título de restablecimiento del derecho, al DEPARTAMENTO DE CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DE CHOCÓ y al MUNICIPIO DE SIPI, responsables del pago a favor de la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, del valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social durante las vigencias 2011 a 2016, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, en atención de lo establecido en el artículo 3° del Decreto 000971 de 2011, el artículo 7° del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 3830 de 2011, y el artículo 10 del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 1713 de 2012, con ocasión de los servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado (Servicios y tecnologías incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado – POSS). 1.1.3.
Que como consecuencia de lo anterior se condene al DEPARTAMENTO DE CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DE CHOCÓ y al MUNICIPIO DE SIPI, a cancelar a favor de la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, la suma de VEINTIOCHO MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS M/CTE ($28.258.882,50), correspondientes al valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, por las vigencias 2011 a 2016. 1.1.4.
Que se condene a las entidades demandadas al pago de los intereses corrientes, moratorios, la indexación y demás derechos pecuniarios a que haya lugar desde que la entidad demandante adquirió el derecho hasta el pago de las obligaciones, así como al pago de las costas y gastos procesales. 1.2.
HECHOS Como fundamento fáctico de sus pretensiones, el apoderado de la parte demandante hizo el relato de los siguientes hechos: 1.2.1 La Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM EICE fue creada mediante la Ley 82 de 1912 como establecimiento público, con el objeto de reconocer prestaciones a los empleados de los ramos postal y telegráfico y mediante la Ley 314 de 1996, fue transformada en Empresa Industrial y Comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, quedando vinculada inicialmente al Ministerio de Comunicaciones y posteriormente al Ministerio de Salud y Protección Social. 1.2.2.
En virtud de la Ley 314 de 1996, CAPRECOM fue autorizada para operar como Entidad Promotora de Salud (EPS) y como Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS), ofreciendo el Plan Obligatorio de Salud en los regímenes contributivo y subsidiado. Posteriormente, con la expedición del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de CAPRECOM EICE. 1.2.3.
El proceso de liquidación de CAPRECOM culminó el 27 de enero de 2017, conforme al acta final de liquidación publicada en el Diario Oficial, en desarrollo del proceso liquidatorio, se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado mediante el Contrato de Fiducia Mercantil No. 3-1-67672, celebrado entre CAPRECOM en liquidación y Fiduciaria La Previsora S.A, cuya finalidad es administrar los activos remanentes, atender las obligaciones pendientes y contingentes, y adelantar el cobro judicial y administrativo de la cartera activa. 1.2.4.
La Fiduciaria La Previsora S.A., como vocera y administradora del patrimonio autónomo, otorgó los poderes necesarios para la representación judicial y administrativa del mismo. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros 1.2.5.
CAPRECOM, en su calidad de EPS, tuvo a su cargo el aseguramiento de una parte de la población afiliada al régimen subsidiado en el Municipio de Sipí, Departamento del Chocó. En cumplimiento de dicha función, garantizó a la población afiliada la prestación de los servicios incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. 1.2.6. Los servicios prestados debían ser financiados con las fuentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo la Unidad de Pago por Capitación y la fuente de cofinanciación denominada esfuerzo propio territorial.
Conforme al Decreto 4747 de 2007 y al Decreto 971 de 2011, las entidades territoriales son responsables del pago de los servicios de salud con cargo a la UPC en su componente de esfuerzo propio. 1.2.7. El Ministerio de Salud y Protección Social publicó la Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente a los meses de abril a diciembre de 2011, todo el año 2012, varios meses de 2013, 2014, 2015 y los meses de enero y febrero de 2016.
En dichas liquidaciones se determinó que, por concepto de esfuerzo propio territorial, correspondía a las entidades territoriales pagar a CAPRECOM, hoy al Patrimonio Autónomo de Remanentes, la suma total de $28.258.882,50. 1.2.8. El Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado presentó reclamación administrativa ante el Departamento del Chocó – Secretaría Departamental de Salud mediante oficio con radicado 202070000001961 del 5 de febrero de 2020, de igual forma, CAPRECOM y posteriormente el Patrimonio Autónomo presentaron reclamaciones administrativas ante el Municipio de Sipí mediante oficios radicados en los años 2016, 2017 y 2019, así como mediante correo electrónico del 1° de julio de 2016. 1.2.9.
En las reclamaciones administrativas se solicitó el pago de la Unidad de Pago por Capitación correspondiente al esfuerzo propio territorial determinado en la Liquidación Mensual de Afiliados, al respecto, ni el Departamento del Chocó ni el Municipio de Sipí dieron respuesta a la reclamación administrativa presentada, configurándose los actos administrativos fictos o presuntos por silencio administrativo negativo. 1.2.10.
El Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado expidió certificación contable en la que consta que el Municipio de Sipí adeuda la suma de $28.258.882,50 por concepto de la Liquidación Mensual de Afiliados de los periodos reclamados. 1.2.11. El representante legal del Patrimonio Autónomo solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social la certificación del valor adeudado y la remisión de las liquidaciones mensuales correspondientes, sin obtener respuesta. 1.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. Tuvo como vulnerados los artículos 13, 23, 29, 48 y 49 de la Constitución Política de Colombia, así como las Leyes 100 de 1993, 715 de 2001 y 1438 de 2011; el artículo 3 literal b del Decreto 4747 de 2007; los artículos 3, 7 y 10 del Decreto 971 de 2011; el Decreto 1713 de 2012, modificatorio del artículo 10 del Decreto 971 de 2011; y el Estatuto Tributario.
Como concepto de violación, sostuvo que los actos administrativos fictos o presuntos configurados por el silencio del Departamento del Chocó y del Municipio de Sipí fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, al desconocer el régimen legal que regula el pago de la Unidad de Pago por Capitación en su componente de esfuerzo propio territorial.
Afirmó que la omisión de las entidades demandadas vulneró el derecho fundamental de petición, al no dar respuesta de fondo, oportuna y eficaz a las reclamaciones administrativas presentadas para el cobro de la UPC determinada en la Liquidación MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros Mensual de Afiliados.
Continuó exponiendo que dicha omisión también desconoció el derecho al debido proceso administrativo, en tanto la administración pretermitió las reglas legales que gobiernan el procedimiento de reconocimiento y pago de obligaciones derivadas del aseguramiento en salud. Indicó que se vulneró el derecho a la igualdad, pues el trato otorgado por las entidades demandadas desconoció las condiciones legales uniformes que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el deber de las autoridades de aplicar de manera homogénea las normas de financiación del régimen subsidiado.
Expuso que el Departamento del Chocó y el Municipio de Sipí incumplieron las obligaciones que les impone el Decreto 971 de 2011, al no presupuestar, ordenar el gasto ni girar oportunamente los recursos del esfuerzo propio territorial definidos en la Liquidación Mensual de Afiliados. Sostuvo que la Liquidación Mensual de Afiliados, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, constituye el instrumento técnico y jurídico que determina la obligación de pago de la UPC y su distribución entre las fuentes de financiación, por lo que su desconocimiento implicó una actuación contraria a la ley.
Afirmó que, pese a que CAPRECOM —y posteriormente el Patrimonio Autónomo— garantizó efectivamente la prestación de los servicios de salud a la población afiliada, las entidades demandadas omitieron cumplir con el pago de la obligación legalmente causada. Concluyó que la actuación omisiva de las entidades demandadas desconoció los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, al afectar la sostenibilidad financiera del sistema y el adecuado funcionamiento del servicio público de salud.
Finalmente, sostuvo que, al tratarse de recursos parafiscales del sistema de seguridad social, el no pago oportuno de la UPC vulneró el régimen legal de financiación y justificó, a su juicio, la declaratoria de nulidad de los actos fictos y el restablecimiento del derecho mediante la condena al pago de las sumas adeudadas.
1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.4.1. DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL Por intermedio de apoderada judicial, dio contestación oportuna a la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. En relación con los hechos, aceptó como ciertos aquellos referidos a la creación, naturaleza jurídica, transformación y liquidación de la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM EICE, así como los relacionados con la designación de apoderados y la representación del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado.
Manifestó no constarle varios hechos relativos a la constitución y contenido del contrato de fiducia mercantil, así como aquellos concernientes a la efectiva prestación de los servicios de salud, por considerar que no fueron acreditados con los anexos de la demanda o requerían prueba dentro del proceso. Frente a otros enunciados, señaló que no constituían hechos sino transcripciones normativas, y en algunos casos se atuvo a lo que resultara probado.
Respecto de los hechos relacionados con la existencia de la deuda, sostuvo que no es cierto que el Departamento del Chocó adeude suma alguna por concepto de Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente al esfuerzo propio territorial, afirmando que en actas de trabajo y mesas de depuración de cartera CAPRECOM habría aceptado que el ente departamental no tenía obligaciones pendientes.
Indicó, además, que la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros certificación aportada por la parte demandante únicamente hace referencia a una deuda atribuible al Municipio de Sipí, mas no al Departamento del Chocó. Propuso las excepciones de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, (iii) prescripción e (iv) inepta demanda por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
1.4.2. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ – DASALUD CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN El Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD Chocó en Liquidación, debidamente vinculado al proceso, por intermedio de apoderado judicial, dio contestación oportuna a la demanda, solicitando que se negara la prosperidad de las pretensiones.
Como consideraciones iniciales, expuso que DASALUD Chocó fue suprimido y puesto en liquidación mediante el Decreto 099 del 3 de mayo de 2013, proceso dentro del cual se surtieron los emplazamientos a acreedores conforme a la normativa aplicable, y que el trámite liquidatorio se adelantó bajo las reglas previstas en la Ley 1105 de 2006, el Decreto 254 de 2000, el Decreto 2555 de 2010 y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Indicó que las reclamaciones presentadas contra la entidad debían someterse a las reglas propias del concurso de acreedores, incluyendo la oportunidad para su presentación, la calificación y graduación de créditos y la sujeción a la disponibilidad de la masa liquidatoria. Sostuvo que, para los períodos comprendidos entre los años 2011 y 2013, DASALUD Chocó se encontraba en funcionamiento y era la entidad competente en materia de aseguramiento en salud, razón por la cual cualquier reclamación relacionada con obligaciones de dicha época debía presentarse dentro del proceso liquidatorio.
Señaló que el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado no presentó reclamación alguna dentro de los términos legales del proceso de liquidación, por lo que las eventuales acreencias no hacen parte del pasivo reconocido de la entidad, encontrándose además afectadas por los fenómenos de caducidad y prescripción. En relación con las pretensiones, se opuso a su prosperidad en su totalidad, al considerar que no se configuraron actos administrativos fictos o presuntos imputables a DASALUD Chocó en Liquidación, dado que no existió reclamación administrativa previa presentada oportunamente ante dicha entidad por los conceptos y períodos reclamados.
Añadió que, en ausencia de reclamación dentro del proceso liquidatorio, no era jurídicamente viable demandar un silencio administrativo ni pretender el reconocimiento judicial de obligaciones no incorporadas en la masa de pasivos. Propuso como excepciones las de (i) inepta demanda, (ii) caducidad de la acción, (iii) prescripción, (iv) cobro de lo no debido y la (v) excepción genérica.
1.4.3. MUNICIPIO DE SIPÍ No aportó contestación a la demanda.
1.5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante sentencia proferida el treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), realizó un análisis del flujo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, partiendo del carácter parafiscal de los recursos de la UPC, la obligatoriedad de su destinación específica y las competencias atribuidas por la Ley 100 de 1993, la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 971 de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros 2011, con sus modificaciones, a las entidades territoriales en materia de presupuestación, ordenación del gasto y giro de los recursos del régimen subsidiado.
Concluyó que se encontraba acreditada la obligación legal en cabeza del Departamento del Chocó y del Municipio de Sipí de girar los recursos correspondientes al esfuerzo propio territorial, conforme a la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por la autoridad competente, y que no se demostró en el proceso el pago efectivo de dichas sumas a favor de CAPRECOM.
Destacó que las entidades demandadas no acreditaron haber solicitado oportunamente la validación o corrección de la información contenida en las liquidaciones mensuales de afiliados ni aportaron prueba que desvirtuara los valores certificados por el ADRES. El Juez de primera instancia, igualmente señaló que la prueba allegada al proceso permitía establecer, con certeza, la existencia de las sumas adeudadas por concepto de esfuerzo propio municipal, particularmente a cargo del Municipio de Sipí, y enfatizó que, conforme a la normativa vigente, los entes territoriales están obligados a concurrir en la cofinanciación del régimen subsidiado mediante los recursos de dicha fuente.
Respecto de DASALUD Chocó en Liquidación, el juzgado consideró que no se acreditó la existencia de reclamaciones administrativas presentadas contra dicha entidad ni la inclusión de acreencias en su masa liquidatoria, razón por la cual declaró de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. En cuanto a la prescripción, advirtió que no se configuró dicho fenómeno, al considerar que los recursos reclamados tienen naturaleza parafiscal y se encuentran sometidos al término de prescripción de cinco (5) años previsto en el Estatuto Tributario, término que no se había cumplido al momento de la reclamación administrativa y de la presentación de la demanda.
Así mismo, concluyó que el incumplimiento en el giro oportuno de los recursos del esfuerzo propio da lugar al reconocimiento de intereses moratorios.
1.6. EL RECURSO DE APELACIÓN. El DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD, interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al considerar que el a quo incurrió en errores de valoración probatoria, indebida aplicación normativa y desconocimiento de excepciones oportunamente propuestas. En primer lugar, sostuvo que la sentencia desconoció la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pese a encontrarse acreditado que el Departamento del Chocó no es titular de la población afiliada al régimen subsidiado, ni tiene a su cargo la identificación, validación o administración de los afiliados, funciones que corresponden a los municipios.
Indicó que, para los periodos comprendidos entre los años 2011 y abril de 2013, la administración de la salud en el departamento estaba a cargo del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD, entidad descentralizada, y que la Secretaría Departamental de Salud solo fue creada a partir del 3 de mayo de 2013, motivo por el cual no podía atribuírsele responsabilidad por obligaciones anteriores.
Añadió que la certificación contable aportada por el propio Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado imputa la supuesta deuda exclusivamente al Municipio de Sipí, sin asignar obligación alguna al Departamento. En segundo término, reiteró la excepción de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, argumentando que la Liquidación Mensual de Afiliados constituye un instrumento técnico de estimación y no una prueba plena de obligación exigible.
Afirmó que no se acreditó la efectiva prestación de los servicios de salud, ni la existencia de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros contratos con la red prestadora, bases de datos validadas de afiliados o un déficit real imputable al Departamento del Chocó. Destacó que los recursos del esfuerzo propio departamental fueron girados directamente a la red prestadora de servicios de salud, conforme a la Resolución 1932 de 2013, y que en las mesas de depuración de cartera realizadas con participación del propio Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado se dejó constancia expresa de la inexistencia de deuda departamental por concepto de esfuerzo propio durante la vigencia de la Secretaría Departamental de Salud.
Asimismo, cuestionó la negativa de la excepción de prescripción, señalando que el despacho incurrió en un error al considerar que las reclamaciones se habían presentado en el año 2016 frente al Departamento del Chocó, cuando en realidad dichas reclamaciones fueron dirigidas únicamente al Municipio de Sipí. Precisó que la única reclamación administrativa presentada contra el Departamento del Chocó fue radicada el 5 de febrero de 2020, cuando ya había transcurrido el término prescriptivo respecto de las obligaciones supuestamente causadas entre los años 2011 y 2015, tanto si se aplica el término de tres (3) años propio de las leyes sociales como el de cinco (5) años previsto para obligaciones de naturaleza parafiscal.
Finalmente, alegó una incongruencia interna en la sentencia, al declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de DASALUD en Liquidación, pero simultáneamente trasladar al Departamento del Chocó obligaciones correspondientes a periodos en los que la competencia recaía en dicha entidad descentralizada. Indicó que CAPRECOM sí se presentó oportunamente a la masa liquidatoria de DASALUD, donde las acreencias fueron reconocidas y graduadas, razón por la cual no podían ser reclamadas por fuera del proceso liquidatorio ni trasladadas a una entidad distinta.
Con fundamento en lo anterior, solicitó la revocatoria de la sentencia apelada y, en su lugar, la declaratoria de prosperidad de las excepciones propuestas, con la consecuente absolución del Departamento del Chocó – Secretaría Departamental de Salud.
1.7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Mediante auto interlocutorio N.º 184 del 16 de julio de 2025 se admitió el recurso interpuesto contra el fallo de primera instancia y se advirtió a las partes que de conformidad con los numerales 4° y 6° del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, podrían alegar de conclusión, desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, y al Ministerio Público se le recordó que podría rendir concepto hasta antes de que ingresara el proceso al Despacho para sentencia.
1.7.1. PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO La parte demandante, por intermedio de su apoderada judicial, presentó escrito en segunda instancia en el que expuso petición procesal previa, relacionada con el traslado de los recursos de apelación interpuestos por el Departamento del Chocó y el Municipio de Sipí, al considerar que dichos recursos no le fueron remitidos oportunamente, lo cual, a su juicio, impedía realizar la manifestación prevista en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA.
Indicó que la sentencia de primera instancia fue proferida el 30 de abril de 2025 y notificada el 6 de mayo del mismo año; que los recursos de apelación fueron presentados el 19 de mayo de 2025; que mediante auto del 27 de mayo de 2025 se concedieron los recursos y se remitió el proceso al Tribunal Administrativo del Chocó; y que el recurso fue admitido en segunda instancia mediante auto notificado el 17 de julio de 2025.
Señaló MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros que no tuvo acceso a los escritos de apelación ni a través de comunicaciones directas ni por medio de la plataforma SAMAI. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se le corriera traslado de los escritos de apelación presentados por las entidades demandadas, a fin de ejercer adecuadamente el derecho a pronunciarse conforme al artículo 247 del CPACA, y que, de considerarlo procedente, se revisara el eventual incumplimiento del deber de remisión de memoriales previsto en el artículo 78 numeral 14 del CGP, en concordancia con el artículo 3 de la Ley 2213 de 2022.
1.7.2. EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD Por conducto de su apoderada judicial, presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, en los que se ratificó íntegramente en los argumentos expuestos durante la primera instancia y en el recurso de apelación, y reiteró su oposición a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la parte demandante.
Sostuvo que se configuraba la falta de legitimación en la causa por pasiva, al señalar que durante los períodos reclamados, particularmente entre los años 2011 y abril de 2013, la administración de la salud en el Departamento del Chocó se encontraba a cargo del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social – DASALUD, entidad descentralizada que fue posteriormente suprimida y liquidada, mientras que la Secretaría Departamental de Salud solo fue creada a partir del 3 de mayo de 2013, razón por la cual no podía atribuírsele responsabilidad por obligaciones originadas con anterioridad.
Indicó que CAPRECOM se presentó oportunamente al proceso de liquidación de DASALUD, donde sus acreencias fueron reconocidas y graduadas, por lo que no podían ser reclamadas por fuera del respectivo proceso liquidatorio. Agregó que la Liquidación Mensual de Afiliados, publicada por el Ministerio de Salud a través de la ADRES, no constituye prueba suficiente de la efectiva prestación del servicio ni de la existencia de una obligación exigible, por encontrarse sujeta a validaciones, correcciones y procesos de depuración a cargo de las entidades territoriales competentes.
Destacó que, en el marco de las mesas de trabajo adelantadas para la depuración de cartera del régimen subsidiado, con participación del propio Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM Liquidado, se dejó constancia expresa de que no existía deuda a cargo del Departamento del Chocó por concepto de esfuerzo propio durante la vigencia de la Secretaría Departamental de Salud, precisando que cualquier eventual obligación recaería en cabeza del Municipio de Sipí. Asimismo, reiteró la excepción de prescripción, al sostener que la única reclamación administrativa presentada contra el Departamento del Chocó fue radicada el 5 de febrero de 2020, cuando ya había transcurrido el término prescriptivo respecto de las obligaciones supuestamente causadas desde el año 2011, tanto bajo el término de tres (3) años previsto para las leyes sociales como bajo el término de cinco (5) años aplicable a recursos de naturaleza parafiscal.
Finalmente, insistió en la ineptitud de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. II. CONSIDERACIONES 2.1. Consideración previa sobre la solicitud procesal del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado. Previo a abordar el estudio de fondo, la Sala se pronuncia sobre la solicitud elevada por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado, en su escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia, relativa a la supuesta falta de traslado de los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros Del examen del expediente se advierte que la sentencia de primera instancia fue notificada el 6 de mayo de 2025, y que el recurso de apelación fue presentado el 19 de mayo del mismo año. Mediante auto del 27 de mayo de 2025, el Juzgado de primera instancia concedió el recurso y remitió el expediente al Tribunal; posteriormente, esta Corporación, mediante auto notificado el 17 de julio de 2025, admitió la alzada, habilitando a las partes para presentar alegatos de conclusión conforme al artículo 247 del CPACA.
No obstante, aun cuando la parte demandante afirma no haber tenido acceso a los escritos de apelación en su momento, observa la Sala que dicha situación no afectó su derecho de defensa ni limitó su participación en esta etapa procesal, pues una vez allegado su escrito, no introdujo argumentos de fondo dirigidos a controvertir los planteamientos de las entidades apelantes, limitándose exclusivamente a plantear la cuestión formal mencionada.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera pertinente recordar que los apoderados judiciales cuentan con el deber profesional y la posibilidad material de consultar de manera permanente el expediente a través de la plataforma institucional SAMAI, mecanismo oficial de acceso y seguimiento a los procesos radicados ante esta jurisdicción. La consulta del expediente por medios electrónicos constituye una carga procesal mínima, especialmente a partir de la notificación de la sentencia de primera instancia y durante el trámite de la apelación, razón por la cual se entiende que el apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado pudo y debió verificar oportunamente la existencia y el contenido de los recursos presentados.
En consecuencia, cualquier dificultad de acceso atribuible a la falta de gestión del apoderado no puede trasladarse a la actuación judicial ni genera afectación al debido proceso. Asimismo, se constata que el eventual incumplimiento del deber de remisión de memoriales previsto en el artículo 78 numeral 14 del CGP, en concordancia con el artículo 3 de la Ley 2213 de 2022, no genera nulidad ni afecta la validez de la actuación, por cuanto la parte tuvo oportunidad real, efectiva y suficiente de conocer el expediente en sede de segunda instancia y de intervenir antes de que el proceso ingresara al Despacho para fallo.
En consecuencia, no se advierte vulneración al debido proceso, ni se configura situación que amerite retrotraer la actuación para efectos de un nuevo traslado. Por lo anterior, la Sala se limita a dejar constancia de lo manifestado por la parte demandante y procede a resolver de fondo el recurso, dentro del marco delimitado por los argumentos expuestos por la parte apelante. 2.2 PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 2.2.1 COMPETENCIA. El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”. Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNAN ANDRADE RINCON, expediente 41001-23-31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo1.” Así las cosas, la Sala, en su condición de juez de la segunda instancia, se circunscribirá exclusivamente al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, en concordancia con el artículo 328 del C.G.P., aplicable al caso concreto por el artículo 306 del CPACA, y la jurisprudencia citada.
Adicionalmente, conviene destacar que la competencia de esta Jurisdicción para conocer de controversias relacionadas con el pago de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y, en particular, de las obligaciones derivadas del esfuerzo propio territorial, ha sido reiterada por la Corte Constitucional al resolver conflictos de jurisdicción. En efecto, en el Auto 878 de 2023, la Sala Plena señaló que las reclamaciones orientadas al pago de valores liquidados dentro de la Liquidación Mensual de Afiliados constituyen controversias de naturaleza eminentemente administrativa y económica contra entidades públicas, por lo que deben ser tramitadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a la cláusula general del artículo 104 del CPACA.-Administrativo, conforme a la cláusula general del artículo 104 del CPACA.
En el mismo sentido, el Auto 857 de 2023 precisó que los litigios encaminados a obtener el pago de la UPC en su componente de esfuerzo propio territorial —incluyendo aquellos sustentados en la Liquidación Mensual de Afiliados— se enmarcan dentro del control jurisdiccional propio de esta Jurisdicción, puesto que se trata de obligaciones surgidas en el marco de procedimientos administrativos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuya ejecución y fiscalización recaen sobre entidades estatales.
La Corte concluyó que, al no existir una relación laboral ni un vínculo contractual privado, no es competente la jurisdicción ordinaria laboral, reafirmando la competencia exclusiva de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 2.2.2 OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA El medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se encuentra definido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: “ARTÍCULO 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior ” A su turno el artículo 164 ibídem respecto a la oportunidad de presentar la demanda, indica: 1 Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”.
O como dice COUTURE, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso.” (Negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: … d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo En el presente asunto, como la demanda se dirige contra actos administrativos presuntos originados en el silencio administrativo negativo, la acción podía promoverse en cualquier tiempo, conforme a lo previsto en el artículo 164 del CPACA, literal d), que expresamente exceptúa estos casos de cualquier término de caducidad, habilitando al interesado para acudir a la jurisdicción sin sujeción a límite temporal alguno.
2.2.3. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si, a la luz del acervo probatorio y del marco normativo aplicable, la Secretaría de Salud del Departamento del Chocó ostenta legitimación en la causa por pasiva para responder por las obligaciones relacionadas con el esfuerzo propio territorial derivado de la Liquidación Mensual de Afiliados; o si, por el contrario, como lo alega la entidad apelante, dichas obligaciones recaen exclusivamente en el Municipio de Sipí o en entidades ya liquidadas como DASALUD, lo que conduciría a la prosperidad de las excepciones propuestas y, en consecuencia, a la modificación de la decisión de primera instancia. Asimismo, deberá la Sala determinar si se configuró la prescripción respecto de las sumas reclamadas.
Para dar respuesta al problema planteado, esta Sala analizará i) Organización institucional del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ii) Régimen contributivo y régimen subsidiado: afiliación, administración y competencias territoriales, iii) Financiación del régimen subsidiado, giro directo y esfuerzo propio territorial y iv) Caso concreto. 2.3.
MARCO TEÓRICO. DE LOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES. 2.3.1. Organización institucional del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se estructura como un servicio público de carácter obligatorio, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, conforme a los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, los cuales imponen la destinación específica de los recursos y su manejo conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
La prestación directa de los servicios de salud corresponde a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), públicas o privadas, mientras que la afiliación de los usuarios, la administración del aseguramiento y la garantía del acceso al Plan de Beneficios en Salud (PBS) se encuentran a cargo de las Empresas Promotoras de Salud (EPS), de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993: “Artículo 156.
Características básicas del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: a) El Gobierno Nacional dirigirá, orientará, regulará, controlará y vigilará el servicio público esencial de salud que constituye el Sistema General de Seguridad Social en Salud;
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros b) Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales; c) Todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud recibirán un Plan Integral de protección de la salud, con atención preventiva, médico-quirúrgica y medicamentos esenciales, que será denominado el Plan Obligatorio de Salud; d) El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud;-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud; e) Las Entidades Promotoras de Salud tendrán a cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las Instituciones Prestadoras.
Ellas están en la obligación de suministrar, dentro de los límites establecidos en el numeral 5 del artículo 180, a cualquier persona que desee afiliarse y pague la cotización o tenga el subsidio correspondiente, el Plan Obligatorio de Salud, en los términos que reglamente el Gobierno; f) Por cada persona afiliada y beneficiaria, la Entidad Promotora de Salud recibirá una Unidad de Pago por Capitación – UPC – que será establecida periódicamente por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; g) Los afiliados al sistema elegirán libremente la Entidad Promotora de Salud, dentro de las condiciones de la presente Ley.
Así mismo, escogerán las instituciones prestadoras de servicios y/o los profesionales adscritos o con vinculación laboral a la Entidad Promotora de Salud, dentro de las opciones por ella ofrecidas.” “Artículo 177. Definición. Las Entidades Promotoras de Salud son las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente Ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente Ley.” “Artículo 179.
Campo de acción de las Entidades Promotoras de Salud. Para garantizar el Plan de Salud Obligatorio a sus afiliados, las Entidades Promotoras de Salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud con las Instituciones Prestadoras y los profesionales. Para racionalizar la demanda por servicios, las Entidades Promotoras de Salud podrán adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos.
Cada Entidad Promotora deberá ofrecer a sus afiliados varias alternativas de Instituciones Prestadoras de Salud, salvo cuando la restricción de oferta lo impida, de conformidad con el reglamento que para el efecto expida el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Parágrafo. Las Entidades Promotoras de Salud buscarán mecanismos de agrupamiento de riesgo entre sus afiliados, entre empresas, agremiaciones o asociaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros De acuerdo con dichas normas, las EPS pueden garantizar la prestación de los servicios de manera directa, a través de instituciones propias, o mediante la contratación con otras IPS y profesionales de la salud, debiendo ofrecer a sus afiliados varias alternativas de prestadores, salvo restricciones de oferta debidamente justificadas.
En materia financiera, corresponde actualmente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) la administración, reconocimiento y giro de los recursos del sistema, función atribuida originalmente al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA y posteriormente trasladada a la ADRES, conforme a lo dispuesto en los artículos 66 de la Ley 1753 de 2015 y 239 de la Ley 1955 de 2019.
La Corte Constitucional ha reiterado que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud tienen naturaleza pública y destinación específica, y que su manejo no puede asimilarse al de recursos privados de las EPS, incluso después de su reconocimiento, al tratarse de recursos afectados a la garantía de un derecho fundamental.
En tal sentido, ha precisado que: “Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son recursos públicos de destinación específica, afectados al cumplimiento de los fines constitucionales de la seguridad social, por lo que no ingresan al patrimonio de las entidades promotoras de salud ni pueden ser considerados como recursos propios de estas, aun cuando sean administrados temporalmente por ellas”2 En la misma línea, la Corte Constitucional ha señalado que: “Los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, aun cuando sean recaudados o administrados por entidades privadas, conservan su naturaleza de recursos públicos y se encuentran sujetos a un régimen especial de protección, vigilancia y control, en razón de su destinación específica y de su vinculación directa con la garantía del derecho fundamental a la salud”3 En tal medida, se comprende que los recursos del SGSSS tienen naturaleza pública y destinación específica, y que su manejo no puede asimilarse al de recursos privados de las EPS, incluso después de su reconocimiento, al tratarse de recursos afectados a la garantía de un derecho fundamental. 2.3.2.
Régimen contributivo y régimen subsidiado: afiliación, administración y competencias territoriales. El SGSSS se organiza en dos regímenes de afiliación: contributivo y subsidiado, definidos en los artículos 202 y 211 de la Ley 100 de 1993, diferenciados por la capacidad de pago de los afiliados y por la fuente de financiación del aseguramiento.
El régimen contributivo comprende a quienes acceden al sistema mediante el pago de cotizaciones, financiadas directamente por el afiliado o en concurrencia con el empleador o la Nación. Por su parte, el régimen subsidiado agrupa a la población sin capacidad de pago, cuya afiliación se realiza mediante el pago de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) con recursos fiscales o de solidaridad.
En ambos regímenes, las EPS son responsables de la afiliación, el registro de los afiliados y la garantía del Plan de Beneficios en Salud, conforme a los artículos 156, 177 y 178 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, en el régimen subsidiado, la ley asigna a las entidades territoriales competencias específicas relacionadas con la identificación de beneficiarios, 2 Sentencia C-313 de 2014. 3 Sentencia C-577 de 2014.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros la validación de la información de afiliación y la presupuestación de los recursos destinados a la cofinanciación del aseguramiento. Adicionalmente, el artículo 156 literal p) de la Ley 100 de 1993 establece que la Nación y las entidades territoriales deben garantizar el acceso a los servicios de salud de las personas no amparadas por el sistema, hasta tanto se alcance la cobertura universal, así como asumir el pago de determinadas prestaciones y tecnologías no incluidas en el PBS, conforme al reparto de competencias definido por la ley y la reglamentación. Del análisis sistemático del marco constitucional y legal que regula el Sistema General de Seguridad Social en Salud se desprende que la estructura y distribución funcional de competencias no permite trasladar de manera automática a las entidades territoriales obligaciones que no les hayan sido atribuidas de forma expresa por el legislador, o que, por su naturaleza, correspondan a otros actores del sistema, como las entidades promotoras de salud o los administradores de los recursos.
En particular, la determinación de la responsabilidad estatal en materia de salud exige diferenciar con claridad las funciones de aseguramiento, financiación y administración de recursos, de aquellas relacionadas con la prestación directa de los servicios de salud, pues solo respecto de estas últimas puede predicarse, en principio, una vinculación inmediata del ente territorial.
Cualquier interpretación distinta conduciría a desdibujar el modelo legal del sistema y a introducir una forma de imputación objetiva de responsabilidades no prevista en el ordenamiento jurídico. 2.3.3. Financiación del régimen subsidiado, giro directo y esfuerzo propio territorial. En relación con la financiación del régimen subsidiado, la Ley 100 de 1993 dispuso inicialmente que la administración y pago de los recursos de la UPC correspondía a las entidades territoriales, previo contrato de aseguramiento con las EPS (arts. 214 y 215).
No obstante, este esquema fue modificado sustancialmente por el legislador. La Ley 1438 de 2011 eliminó el modelo de contratación directa entre entidades territoriales y EPS y creó el mecanismo de giro directo, mediante el cual los recursos del aseguramiento son transferidos directamente desde la Nación a las EPS, en nombre de las entidades territoriales, o directamente a las IPS, con el fin de mejorar la eficiencia y transparencia en el uso de los recursos.
Este esquema fue desarrollado posteriormente por el Decreto 971 de 2011, compilado en el Decreto 780 de 2016, el cual regula la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA) como instrumento jurídico y técnico para el reconocimiento de la UPC del régimen subsidiado (art. 2.6.4.3.2.2 del Decreto 780 de 2016). Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado4, en concepto del 20 de mayo de 2021 (Consejero Ponente: Édgar González López), precisó que: • Los recursos con los que se financia la UPC del régimen subsidiado provienen de múltiples fuentes, entre ellas el Sistema General de Participaciones, las rentas cedidas, las regalías, los recursos del FOSYGA/ADRES y los recursos propios de las entidades territoriales. • Dichos recursos tienen naturaleza parafiscal, son de carácter público y están sujetos a destinación específica. • La ADRES es la entidad encargada de administrar, reconocer y transferir dichos recursos, sin que estos ingresen al patrimonio de las EPS. 4 Concepto del 20 de mayo de 2021.
C.P. Édgar González López. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros Dentro de este marco, el esfuerzo propio territorial constituye una fuente de financiación del régimen subsidiado, respecto de la cual el Decreto 780 de 2016 distingue entre: • Esfuerzo propio territorial sin situación de fondos, correspondiente a los recursos que deben ser girados directamente por la entidad territorial a las EPS, conforme al monto definido en la LMA (arts. 2.3.2.2.3 y 2.3.2.2.9). • Esfuerzo propio territorial con situación de fondos, relativo a los recursos que, aunque tienen origen territorial, son girados directamente por la ADRES a las EPS y, en nombre de estas, a las IPS y proveedores de servicios y tecnologías en salud, en desarrollo del giro directo.
En este punto resulta imprescindible reiterar que la determinación del sujeto obligado a efectuar el giro de los recursos del régimen subsidiado no puede resolverse con base en el solo origen territorial de las fuentes de financiación, sino que debe atender a la distribución funcional de competencias diseñada por el legislador y al flujo normativo vigente del aseguramiento en salud.
En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que “la normativa vigente regula la figura del giro directo como el mecanismo general y ordinario para transferir los recursos que el sistema debe reconocer para cubrir los gastos del aseguramiento en salud, de acuerdo con la distribución de competencias fijada por el legislador”.5 Esta precisión resulta determinante, pues confirma que la obligación de giro no se predica automáticamente de la entidad territorial, aun cuando los recursos tengan origen territorial, cuando el esquema legal vigente asigna dicha función a la ADRES.
Así, únicamente en aquellos eventos en los que el ordenamiento expresamente excluye la aplicación del giro directo, como ocurre con el esfuerzo propio territorial sin situación de fondos, puede sostenerse la existencia de una obligación directa de giro en cabeza del ente territorial. En los demás casos, la imputación de dicha obligación desconoce la organización legal del sistema, desdibuja la separación entre aseguramiento y financiación y conduce a una reasignación de competencias no prevista por el legislador.
2.4. EL MATERIAL PROBATORIO RECOPILADO Y SU VALORACIÓN. Establece el artículo 176 del Código General del Proceso que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, determinando, así mismo, que el juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada una de ellas. Para el presente caso, fueron oportunamente aportadas y recaudadas en el expediente las siguientes pruebas: ➢ Copia de la Liquidación Mensual de Afiliados por EPS (CAPRECOM) y entidad territorial (MUNICIPIO DE SIPÍ) de los periodos correspondiente a los meses de abril a diciembre de 2011; febrero a diciembre de 2012; de febrero a septiembre y diciembre de 2013, de febrero a diciembre de 2014; febrero y mayo de 2015; enero y febrero de 2016. ➢ Copia de la petición con radicado interno 201663200021781 del 10 de marzo de 2016, con fecha de radicado del 22 de marzo de 2016, dirigido al Alcalde de Sipí, por medio del cual la entidad demandante solicitó el pago de obligaciones originadas por concepto de aseguramiento y la depuración de la cartera. ➢ Copia del Correo electrónico del 01 de julio de 2016, enviado por la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, al MUNICIPIO DE SIPI - CHOCÓ, por medio del cual, la entidad demandante solicitó a la entidad demandada el pago de $28.258.415 MCTE, por concepto de ESFUERZO PROPIO. ➢ Copia de la petición con radicado interno 201760000015171 del 05 de junio de 2017, con fecha de radicado del 08 de septiembre de 2017, enviado por el 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 20 de mayo de 2021, Radicación 11001‑03‑06‑000‑2021‑00019‑00 (2461), C.P. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, al MUNICIPIO DE SIPI - CHOCÓ, por medio del cual se solicitó a la entidad demandada el pago de obligaciones originadas por concepto de aseguramiento y la depuración de la cartera. ➢ Copia del derecho de petición con radicado interno 201760000020971 de 14 de diciembre de 2017, con fecha de radicado del 01 de diciembre de 2017, enviado por el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, al MUNICIPIO DE SIPI - CHOCÓ, por medio del cual se solicitó a la entidad demandada el pago de obligaciones originadas por concepto de aseguramiento y la depuración de la cartera. ➢ Copia del derecho de petición con radicado interno 201960000026751 del 09 de diciembre de 2019 por medio del cual se solicitó al MUNICIPIO DE SIPÍ el pago de obligaciones originadas por concepto de aseguramiento y la depuración de la cartera. ➢ Copia de la Constancia del 31 de agosto de 2020, expedida por el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, por medio de la cual se certifica que de los estados financieros de la extinta entidad se puede evidenciar que el municipio de Sipí – Chocó, adeuda al PAR CAPRECOM LIQUIDADO, la suma de $28.258.882,50 por concepto de la Liquidación Mensual de Afiliados de las vigencias 2011 a 2016. ➢ Copia del oficio con radicado interno 202070000001961 del 05 de febrero de 2020, con fecha de radicado del 14 de febrero de 2020, por el cual se le solicito al DEPARTAMENTO DE CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DE CHOCÓ, que en virtud de lo establecido en el artículo 3° del Decreto 000971 de 2011 que le asigna a los departamentos la responsabilidad en la presupuestación y la ordenación del gasto de los recursos que financian y cofinancian el Régimen Subsidiado, realice el pago de los valores que adeuda entre otros, junto con el municipio de Sipí. ➢ Copia del oficio con radicado interno 202070000004051 del 11 de marzo de 2020, con fecha de radicado del 12 de marzo de 2020, por medio del cual se solicitó al Ministerio de Salud y de la Protección Social, la expedición de la certificación del valor que adeuda entre otros municipios, el Municipio de Sipí, por concepto de la Liquidación Mensual de Afiliados correspondientes a las vigencias 2011 a 2016, al igual que la remisión de las LMA publicadas durante dichas vigencias. ➢ Oficio con radicado N.º 20211501035851 del 23 de noviembre de 2021, mediante el cual el ADRES informa entre otros los valores por Esfuerzo Propio Territorial Con Situación de Fondos, girados a la EPS Caprecom, en nombre del MUNICIPIO DE SIPÍ – CHOCÓ en las vigencias 2011 a 2016. ➢ Resolución N.º 000316 de fecha 10 de marzo de 2015, mediante la cual la Supersalud acepta el retiro voluntario de la EPS CAPRECOM en el Departamento del Chocó. ➢ Decreto 100 del 03 de mayo de 2013 Por el cual se crea la Secretaría de Salud Departamental del Chocó. ➢ Resolución 1932 del 25 de noviembre de 2013, mediante la cual el Departamento del Chocó – Secretaría de Salud, acepta realizar giro directo a las IPS de los recursos que el Departamento destina a la financiación del Régimen Subsidiado. ➢ Acta mesa de trabajo de los días 11 y 12 de septiembre del 2019 para la Depuración de cartera régimen subsidiado vigencia 2011-2015. ➢ Acta mesa de trabajo N.°003 del 27 de septiembre del 2018 para la Depuración de cartera régimen subsidiado vigencia 2011-2015. ➢ Acta Mesa Trabajo No. 004 del 25, 26 y 27 de septiembre de 2019, en la que los municipios del Departamento del Chocó participantes, se comprometieron a enviar los soportes a la Secretaría de Salud para sanear la cartera, y el PAR CAPRECOM LIQUIDADO se compromete a analizar la información entregada por los municipios y dar respuesta periódica de los avances.
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2.5. CASO CONCRETO En el asunto bajo análisis se debate la titularidad de la entidad territorial obligada a responder por la cofinanciación del Sistema General de Seguridad Social en Salud en relación con los valores determinados en la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA), específicamente respecto del componente denominado esfuerzo propio territorial.
Para resolver el debate, es necesario efectuar una delimitación temporal y competencial entre las entidades del orden departamental que intervinieron en la administración del aseguramiento en salud durante las vigencias reclamadas, esto es, 2011 a 2016. Obra el oficio con radicado 20211501035851 de fecha 23 de noviembre de 2021, mediante el cual la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, remite la información oficial correspondiente al proceso de Liquidación Mensual de Afiliados (LMA) del régimen subsidiado, específicamente respecto del Municipio de Sipí y de la extinta EPS Caprecom.
Dentro del citado documento, la ADRES incorporó el cuadro detallado de “Esfuerzo Propio Territorial Sin Situación de Fondos (A girar por la Entidad Territorial)”, el cual constituye el soporte técnico que identifica, para cada periodo analizado, el monto que correspondía ser girado directamente por el Municipio de Sipí a la EPS Caprecom, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 2.3.2.2.3 y 2.3.2.2.9 del Decreto 780 de 2016.
Así se detalla: Proceso LMA Código Dane Municipio EPS Esfuerzo Propio Territorial ($) 1/04/2011 27745 SIPÍ EPS020 406.775,57 1/05/2011 27745 SIPÍ EPS020 409.283,16 1/06/2011 27745 SIPÍ EPS020 409.004,61 1/07/2011 27745 SIPÍ EPS020 397.822,03 1/08/2011 27745 SIPÍ EPS020 398.558,66 1/09/2011 27745 SIPÍ EPS020 400.159,44 1/10/2011 27745 SIPÍ EPS020 398.925,63 1/11/2011 27745 SIPÍ EPS020 397.290,92 1/12/2011 27745 SIPÍ EPS020 397.973,02 1/01/2012 27745 SIPÍ EPS020 597.480,08 1/02/2012 27745 SIPÍ EPS020 644.124,52 1/03/2012 27745 SIPÍ EPS020 615.073,11 1/04/2012 27745 SIPÍ EPS020 613.464,24 1/05/2012 27745 SIPÍ EPS020 626.647,86 1/06/2012 27745 SIPÍ EPS020 599.725,55 1/07/2012 27745 SIPÍ EPS020 1.144.876,57 1/08/2012 27745 SIPÍ EPS020 1.124.130,94 1/09/2012 27745 SIPÍ EPS020 1.162.437,18 1/10/2012 27745 SIPÍ EPS020 1.161.702,58 1/11/2012 27745 SIPÍ EPS020 1.126.951,43 1/12/2012 27745 SIPÍ EPS020 1.111.258,53 1/02/2013 27745 SIPÍ EPS020 897.816,20 1/03/2013 27745 SIPÍ EPS020 885.327,37 1/04/2013 27745 SIPÍ EPS020 899.477,42 1/05/2013 27745 SIPÍ EPS020 878.261,67 1/06/2013 27745 SIPÍ EPS020 889.716,39 1/07/2013 27745 SIPÍ EPS020 881.414,35 1/08/2013 27745 SIPÍ EPS020 877.305,13 1/09/2013 27745 SIPÍ EPS020 883.760,87 1/12/2013 27745 SIPÍ EPS020 594.376,25 1/02/2014 27745 SIPÍ EPS020 648.236,37 1/03/2014 27745 SIPÍ EPS020 638.632,32 1/04/2014 27745 SIPÍ EPS020 657.564,76 1/05/2014 27745 SIPÍ EPS020 640.464,69 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros 1/06/2014 27745 SIPÍ EPS020 659.926,30 1/07/2014 27745 SIPÍ EPS020 634.948,24 1/08/2014 27745 SIPÍ EPS020 640.356,91 1/09/2014 27745 SIPÍ EPS020 625.179,47 1/10/2014 27745 SIPÍ EPS020 620.680,72 1/11/2014 27745 SIPÍ EPS020 640.354,54 1/12/2014 27745 SIPÍ EPS020 633.057,21 1/02/2015 27745 SIPÍ EPS020 646.134,48 1/05/2015 27745 SIPÍ EPS020 3.290,62 1/01/2016 27745 SIPÍ EPS020 452,77 1/02/2016 27745 SIPÍ EPS020 14,97 Frente a la responsabilidad en efectuar el pago de tales valores, el Departamento del Chocó argumento que la Secretaría de Salud Departamental fue creada mediante el Decreto N.º 100 del 03 de mayo de 2013, por lo tanto, no es posible endilgarle responsabilidades de obligaciones en las cuales no participó. Seguidamente, con relación al esfuerzo propio que debió aportar como cofinanciación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, aduce que no tiene saldo adeudado a favor del PAR CAPRECOM LIQUIDADO, y que así quedó consignado en Acta de mesa de trabajo del 11 y 12 de septiembre de 2019: 1.
Depuración de cartera Aseguramiento Régimen Subsidiado. Se inicia reunión indicando por parte del PAR CAPRECOM que dentro sus estados financieros se identifica un saldo de $7.363.809.527,22 que corresponde a los 30 municipios que hacen parte del Departamento de Chocó por concepto de Cofinanciación de Aseguramiento (Esfuerzo propio); la secretaría de salud del Departamento informó que no existen deuda por parte del ente departamental, y la deuda presunta estaría en cabeza de los municipios.
(…) En relación esfuerzo propio es de aclarar que, en el periodo de la Secretaría de salud (5 de mayo de 2013 al abril de 2015) no existe deuda con PAR CAPRECOM por Esfuerzo propio, en cumplimiento de la Resolución 1932 de 2013 emitida por el Departamento del Chocó, en este caso la presunta deuda pendiente corresponde a los municipios del Departamento del Chocó. (…) El PAR CAPRECOM informó a la Secretaría Departamental de Salud que si bien es cierto existe una deuda por parte de los municipios, de igual manera se evidencia dentro de la vigencia de operación de DASALUD hasta 4 de mayo de 2013 por valor de $12.084.176.524,21 frente a lo cual la Secretaría Departamental de Salud manifiesta que van a ser facilitadores con la entidad para aclarar las cifras relacionadas con esta cartera pendiente” Por su parte, el Municipio de Sipí no hizo manifestación alguna dentro del trámite, mucho menos aportó constancia o recibo alguno que acredite giro directo o transferencia realizados por concepto de esfuerzo propio para la cofinanciación del aseguramiento del régimen subsidiado.
Del examen conjunto del acervo probatorio se desprende que, para los periodos comprendidos entre los años 2011 y el 3 de mayo de 2013, la administración del aseguramiento y la cofinanciación del régimen subsidiado en el Departamento del Chocó correspondían al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD, entidad descentralizada dotada de autonomía administrativa, presupuestal y MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros financiera y solo a partir de la expedición del Decreto 100 del 3 de mayo de 2013, mediante el cual se creó la Secretaría Departamental de Salud, esta última asumió las competencias sectoriales.
En consecuencia, no es jurídicamente viable imputar al Departamento del Chocó – Secretaría de Salud responsabilidades derivadas de obligaciones causadas antes de su entrada en operación, máxime cuando no obra en el expediente disposición normativa o contractual alguna que imponga a la Secretaría la asunción de pasivos de la entidad liquidada.
Aunado a lo anterior, la Sala observa que, conforme a las reglas del proceso liquidatorio aplicables a entidades públicas6 todas las acreencias causadas durante el funcionamiento de una entidad deben ser reclamadas dentro del trámite concursal correspondiente, en atención a los principios de universalidad, exclusividad y preclusión que rigen dichos procesos.
En el caso concreto, obra en el expediente evidencia de que CAPRECOM presentó oportunamente sus reclamaciones en la liquidación de DASALUD, que fueron objeto de calificación y graduación mediante la Resolución 081 del 13 de agosto de 2013. Contra dicha resolución CAPRECOM interpuso recursos de reposición que fueron resueltos mediante Resolución 1561 del 12 de noviembre de 2013 y 1883 del 18 de noviembre de 2013, desprendiéndose de tales actos administrativos que las acreencias reclamadas ascendían a la suma de $807.142.308 y $12.561.579.565 respectivamente.
En virtud de ello, las sumas correspondientes a los periodos 2011 a abril de 2013 quedaron incorporadas en el proceso liquidatorio, circunstancia que impide su reclamo posterior ante una entidad diferente, por encontrarse sometidas al régimen propio de ejecución, prelación y cierre del proceso concursal estatal, razón por la cual habrá de declararse probada la excepción de cobro de lo no debido en tales periodos.
Ahora bien, para los periodos posteriores a mayo de 2013, debe decirse que a partir de la liquidación de DASALUD y la creación de la Secretaría Departamental de Salud, la responsabilidad de cofinanciación del aseguramiento en salud recae directamente en los entes territoriales, de conformidad con la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 971 de 2011.
Sin embargo, el acervo probatorio permite establecer que la obligación reclamada por el Patrimonio Autónomo de Remanentes se circunscribe al componente de esfuerzo propio sin situación de fondos, cuya titularidad y ejecución recaen exclusivamente en los municipios, de acuerdo con los artículos 2.3.2.2.3 y 2.3.2.2.9 del Decreto 780 de 2016.
De manera adicional, la Sala advierte que mediante la Resolución 1932 del 25 de noviembre de 2013, el Departamento del Chocó — Secretaría de Salud Departamental, decidió acogerse al mecanismo de giro directo previsto en la Resolución 2409 de 2012 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para efectuar directamente a las IPS los recursos que el Departamento destina a la financiación del régimen subsidiado.
Así, a partir de la adopción de dicha medida, los recursos departamentales destinados al aseguramiento no eran girados a las EPS ni a los municipios para efectos de esfuerzo propio territorial, sino canalizados directamente a la red prestadora. En ese contexto, y dado que la obligación reclamada corresponde específicamente al componente de esfuerzo propio sin situación de fondos, cuya ejecución no está comprendida dentro del giro directo departamental, se reafirma que la competencia para realizar estos pagos recayó exclusivamente en el Municipio de Sipí, como titular de la obligación de cofinanciación definida en la Liquidación Mensual de Afiliados, recursos que deben ser girados directamente por el municipio a la EPS correspondiente. 6 Ley 1105 de 2006, Decreto 254 de 2000 y normas concordantes.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros Ahora, es necesario precisar el régimen jurídico aplicable a la prescripción de las obligaciones reclamadas. Conforme lo reconoce la sentencia de primera instancia y lo ha reiterado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, los recursos con los cuales se financia la Unidad de Pago por Capitación (UPC), incluidos aquellos provenientes del esfuerzo propio territorial, tienen naturaleza pública y parafiscal, están afectos a destinación específica y no ingresan al patrimonio de las EPS.
En consecuencia, las obligaciones derivadas de la Liquidación Mensual de Afiliados (LMA) se someten al régimen de prescripción previsto para las obligaciones fiscales. El artículo 817 del Estatuto Tributario dispone que la acción de cobro prescribe en cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, razón por la cual corresponde determinar, para cada periodo reclamado, el momento en que se hizo exigible el pago del esfuerzo propio territorial, advirtiendo que la simple reclamación del acreedor no suspende ni interrumpe la prescripción de la deuda.
De acuerdo con el Decreto 971 de 2011 y sus modificaciones, la LMA se pone en conocimiento de las entidades territoriales a más tardar el tercer día hábil del mes siguiente, y el giro de los recursos de esfuerzo propio debe efectuarse dentro de los diez (10) primeros días hábiles del mismo mes. Ello implica que cada obligación mensual se torna exigible dentro del mes inmediatamente siguiente a la prestación del aseguramiento, sin necesidad de acto adicional, y desde ese momento inicia el cómputo del término de prescripción fiscal.
Ahora bien, en el presente proceso se encuentra acreditado que la demanda fue inicialmente radicada en la jurisdicción ordinaria laboral el 26 de noviembre de 20207, en virtud de lo anterior, todas las obligaciones derivadas de la LMA cuya exigibilidad ocurrió antes del 26 de noviembre de 2015 se encontraban prescritas al momento de la presentación de la demanda; por el contrario, aquellas que se hicieron exigibles con posterioridad a esa fecha conservan plena exigibilidad y pueden ser objeto de restablecimiento.
Se concluye, entonces, que la excepción de prescripción prospera parcialmente, en cuanto extingue las obligaciones derivadas de las Liquidaciones Mensuales de Afiliados desde mayo de 2013 hasta octubre de 2015. Finalmente, en cuanto a los efectos económicos del restablecimiento del derecho, la Sala precisa que no es procedente aplicar los intereses moratorios previstos en el Decreto 1281 de 2002, por cuanto dicho cuerpo normativo no regula el componente de esfuerzo propio territorial ni las obligaciones determinadas en la Liquidación Mensual de Afiliados.
En su lugar, y en garantía del principio de reparación integral, las sumas que resulten a cargo del obligado deberán actualizarse monetariamente conforme al Índice de Precios al Consumidor —IPC— certificado por el DANE, desde la fecha en que cada obligación se hizo exigible y hasta el momento en que se verifique su pago efectivo. Las sumas adeudadas deberán ser actualizadas conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE, utilizando la siguiente fórmula: R = Rh x INDICE FINAL INDICE INICIAL Donde el valor presente (R) se obtiene multiplicando el valor histórico (Rh), correspondiente al monto certificado en la Liquidación Mensual de Afiliados para cada periodo no prescrito, por el guarismo resultante de dividir el Índice de Precios al Consumidor final por el Índice de Precios al Consumidor inicial; entendiéndose por IPC inicial el índice vigente en el mes en que la obligación se hizo exigible según los plazos definidos en el artículo 7 del Decreto 971 de 2011 y sus modificaciones, y por IPC final el 7 Como se acredita de la consulta de procesos unificada, con radicado 27001310500120200018900.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros índice vigente en el mes anterior al pago efectivo, con el fin de preservar el poder adquisitivo de la suma adeudada. La fórmula se aplicará separadamente mes por mes, atendiendo la fecha de exigibilidad de cada obligación. A partir de lo expuesto, se impone para la Sala Primera de Decisión REVOCAR el numeral segundo de la Sentencia N.º 049 del treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que había condenado tanto al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ — SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD como al MUNICIPIO DE SIPÍ, para, en su lugar, declarar probadas las excepciones de cobro de lo no debido y de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento, y declarar igualmente probada, de manera parcial, la excepción de prescripción respecto de las obligaciones derivadas de la Liquidación Mensual de Afiliados cuyo término de exigibilidad se produjo entre mayo de 2013 y octubre de 2015, inclusive, por encontrarse extinguidas según lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
En consecuencia, precisado que la obligación derivada del esfuerzo propio territorial recae de manera exclusiva sobre el MUNICIPIO DE SIPÍ, únicamente subsisten las obligaciones no prescritas cuya exigibilidad tuvo lugar a partir de noviembre de 2015, y así se definirá en la parte resolutiva.
2.6. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas. Por lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR los numerales primero, tercero, cuarto, quinto y sexto de la Sentencia N.º 049 del treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la Sentencia N.º 049 del treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que había condenado al Departamento del Chocó – Secretaría Departamental de Salud del Chocó y al Municipio de Sipí, para en su lugar, disponer: “SEGUNDO: DECLARAR probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y cobro de lo no debido respecto del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD, por las razones expuestas en la parte motiva.
Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción, en cuanto se encuentran prescritas las obligaciones derivadas de la Liquidación Mensual de Afiliados cuya exigibilidad ocurrió entre mayo de 2013 y octubre de 2015, inclusive, de conformidad con el artículo 817 del Estatuto Tributario y lo expuesto en la parte motiva. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 27001 33 33 003 2023 00114 01 DEMANDANTE: PAR CAPRECOM DEMANDADO: MUNICIPIO DE SIPÍ y Otros A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR ÚNICAMENTE al MUNICIPIO DE SIPÍ a pagar a favor de la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom EICE, hoy Patrimonio Autónomo De Remanentes de Caprecom Liquidado, las sumas correspondientes al valor que, conforme a la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y Protección Social, corresponda girar por concepto de esfuerzo propio territorial por los periodos cuya exigibilidad tuvo lugar a partir de noviembre de 2015.
Las sumas adeudadas deberán ser actualizadas conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE, conforme lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala ordinaria de decisión según consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.