REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.°156 Medio de Control REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO (ACCIÓN DE GRUPO) Demandantes JESÚS EMILIO MOSQUERA ASPRILLA Y OTROS Demandados NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS Radicado 27001233100020190002300 Instancia PRIMERA Temas y Subtemas DAÑO POR ASPERSIÓN DE GLIFOSATO – TERMINO DE CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO Decisión NIEGA MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en el marco de la acción de grupo consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998.
La presente acción fue promovida por el señor Jesús Emilio Mosquera Asprilla y otros, quienes actúan en contra de la Nación, representada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. Así mismo, se dirige contra la Dirección Nacional de Estupefacientes y los municipios de Litoral del San Juan, Sipí, Istmina, Nóvita y Bajo Baudó. I.
ANTECEDENTES La doctora Marcelina Cundumi Díaz, en calidad de apoderada judicial del señor Jesús Emilio Mosquera Asprilla identificado con la cédula de ciudadanía núm. 82.382.493, Flover Victoria Bonilla, identificada con cédula de ciudadanía núm. 11.885.335; Taulino Moña Piraza, identificado con cédula de ciudadanía núm. 11.885.611;
Iroldo Opua Wacarizo, identificado con cédula de ciudadanía núm.1.078.689.703; Juan Carlos Hurtado, identificado con cédula de ciudadanía núm. 11.886.286;Robinson Victoria Cárdenas, identificado con cédula de REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN ciudadanía núm. 11.886.137; Leonardo Melbache Pizarro, identificado con la cédula de ciudadanía núm.11.886.118;
Máximo Mena Victoria identificado con la cédula de ciudadanía núm.11.890.039; José Nelo Lozano Caicedo, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.113.362.709; Rosalbina Murillo, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 35.805.313; Toribio Ibarguen Aguilar, identificado con la cédula de ciudadanía núm.11,885,016; James Pizarro, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.010.106.276;
Ony Oky González, identificado con la cédula de ciudadanía núm.1,119,3178,712; Eulogio Bermúdez Cifuentes, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.885.658; Alfonso Ismare Mejía, identificado con la cédula de ciudadanía núm.11.885.133; José Victoria Gamboa, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.885.828; Franklin Ramírez Longa, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 6.164.628;
José Otilio Equiz García identificado con la cédula de ciudadanía núm. 16.506.005; Emeterio Cárdena Lozano, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.636.274; Rodrigo Valencia Tovar identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.133.659.657; José Mercedes Arboleda Gamboa, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.111.779.084;
Yonaira Mosquera Bustamante, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 29.227.631; Rogelio Chamapurro Piraza, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.078.686.000; Euclides Menbache Pizario, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 6.163.262; Carlos Quintero Chamapurro, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 14.479.178;
Luis Antonio Valencia identificado con la cédula de ciudadanía núm.14.510.010; Polo García Negria identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.885.228; Guimer Burgara Cheucarama, identificado con la cédula de ciudadanía núm.11.885.242; Orlando Lozano Granado identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.890.230; Moisés Moña Ismare, identificado con la cédula de ciudadanía núm.11.885.150;
Wilder Bulguera Chiciliano, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.885.408; Juvencio Osorio Cabezón, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.890.003; Juan Francisco Sánchez Perea, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 4.861.671; Elpidio Perdiz Piraza, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.148.193.040;
Dilfio Donisabe Quiro, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.885.726; Nolberto Chamapurro Chamarra, identificado con la cédula de ciudadanía núm.11.886.005; Javier Cabezón Negria, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 6.164.599; Edgar Ibarguen Bermúdez, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.133.659.852; Macario Zarco Chamapuro, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.886.015;
Cristina García Hernández, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.111.757.047; Rodolfo Murillo Mosquera, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 4.823.265; Ismael Forestero Mecha, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 4.859.831; Dora Miriam Torres Ibarguen, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 1.076.321.681;
Jaime Rivas Castillo, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11,860,033; Luis Enrique Murillo Rivas, identificado con la cédula de ciudadanía núm.1.078.986.348; María REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Nohemí Moreno Valencia, identificada con la cédula de ciudadanía núm.54.220.005 y en ejercicio de la acción de grupo en contra de las entidades indicadas en la referencia con el propósito de que se concedan las siguientes: 1.1.
Pretensiones • Declarar administrativamente responsable a la Nación, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, así como a la Dirección Nacional de Estupefacientes y a los municipios de Litoral de San Juan, Sipí, Istmina, Nóvita y Bajo Baudó, por los daños ocasionados a las comunidades del Litoral Pacífico con ocasión de las aspersiones aéreas con glifosato realizadas en el año 2015, bajo los títulos de imputación de riesgo excepcional, falla en el servicio o aquel que resulte acreditado en el proceso. • Condenar a las entidades demandadas al pago de una indemnización colectiva, equivalente a la suma de las indemnizaciones individuales de los integrantes del grupo, la cual deberá distribuirse en categorías diferenciadas según las particularidades de los afectados que se determinen en la sentencia. • Ordenar, en consecuencia, el reconocimiento y pago de: • Perjuicios morales: A cada uno de los 24.515 integrantes del grupo, en cuantía equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, o el tope máximo dispuesto por la jurisprudencia aplicable. • Daño a la salud: Una indemnización individual equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. • Daño a bienes constitucionales y convencionalmente protegidos: Una indemnización individual equivalente a cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales vigentes. • Ordenar la ejecución de medidas de reparación ambiental, consistentes en la recuperación y rehabilitación de los suelos afectados, la erradicación de la plaga del picudo en los cultivos de chontaduro y la implementación de programas de atención integral en salud dirigidos a las comunidades perjudicadas por la contaminación derivada de las aspersiones.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN • Disponer la adopción de políticas públicas y medidas económicas y sociales orientadas a prevenir el desplazamiento forzado y garantizar la sostenibilidad y permanencia de las comunidades del Litoral del Pacífico en sus territorios. • Ordenar a las entidades demandadas la presentación de excusas públicas y la realización de procesos de diálogo y consulta con las comunidades afectadas, a fin de definir las medidas de reparación simbólica que deberán implementarse. • Disponer que los recursos de la indemnización colectiva sean entregados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, administrado por la Defensoría del Pueblo, en los términos de la Ley 472 de 1998. • Ordenar la liquidación de honorarios de abogado, equivalentes al diez por ciento (10%) del valor total de la indemnización colectiva, a favor de quienes no estuvieron representados judicialmente y se integren al grupo beneficiario en virtud de la sentencia. • Ordenar la publicación de un extracto de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional, para que los integrantes del grupo que no participaron en el proceso puedan ejercer sus derechos dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación, conforme a la Ley 472 de 1998. • Disponer el envío de copia del fallo al Registro de Acciones Populares y de Grupo de la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. 1.2.
Fundamentos Fácticos de la Demanda Los demandantes manifiestan que, durante el año 2015, se vieron gravemente afectados por las aspersiones aéreas con glifosato realizadas en municipios, corregimientos, veredas, consejos comunitarios, resguardos y asentamientos indígenas del departamento del Chocó. Explican que, debido a las condiciones geográficas y climáticas de la región, la aplicación del herbicida sobre cultivos ilícitos resultó imprecisa e ineficaz, pues las avionetas que lo dispersaban no lograron controlar su trayectoria, siendo arrastrado por los vientos y las lluvias hacia cultivos lícitos, fuentes hídricas y zonas pobladas.
Indican que, en comunidades como Barrios Unidos, Santamaría de Pángala, Estrella Pángala, Unión Guainía y Nuevo Haití, las aspersiones fueron constantes, lo que produjo el amarillamiento, marchitamiento y muerte de cultivos tradicionales, entre ellos malva, santa maría y orégano. Asimismo, reportaron la muerte de animales silvestres como tatabros, armadillos, loros y guatines.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Sostienen que los efectos colaterales incluyeron la infertilidad del suelo y la desaparición de productos agrícolas de uso cotidiano, circunstancia que obligó a las comunidades a depender de alimentos adquiridos en cabeceras municipales, con la consecuente alteración de su cultura, economía y soberanía alimentaria.
Refieren, además, que estudios de la Universidad Nacional evidenciaron contaminación en varios ríos de la zona. Los testimonios recopilados dan cuenta de afectaciones a la salud, tales como dolores de cabeza, vómitos y, en algunos casos, cáncer. Añaden que la vocación agrícola de las comunidades se transformó, forzándolas a depender del mercado para su subsistencia. La infertilidad de la tierra también generó desplazamientos hacia las cabeceras municipales, situación agravada por la aparición del insecto conocido como “picudo”, una plaga de difícil erradicación. Señalan que las comunidades no recibieron apoyo alguno por parte de las alcaldías municipales para evaluar los daños ni orientación jurídica para reclamar la protección de sus derechos.
Finalmente, señalan que los hechos descritos les ocasionaron perjuicios materiales, morales y fisiológicos, y atribuyen responsabilidad por negligencia a la Nación, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, así como a la Dirección Nacional de Estupefacientes y a los municipios de Litoral de San Juan, Sipí, Istmina, Nóvita y Bajo Baudó. Sostienen que dichas autoridades permitieron la realización de aspersiones indiscriminadas con glifosato sin adoptar medidas adecuadas de prevención ni de protección frente a los riesgos que estas representaban para la salud, el ambiente, la vida y los bienes de los habitantes. 1.3.
Fundamentos jurídicos La presente demanda se fundamentó con la siguiente normatividad: • Artículos 1, 2, 4, 6, 11, 13, 88, 89, 90, de la Carta Política. • Artículo 4 literal b de la Ley 472 de 1998. • Artículo 145 y 152 Ley 1437 de 2011. Fundamento de derechos La demanda afirma que la acción de grupo es el mecanismo idóneo porque existe una causa común las aspersiones aéreas con glifosato que produjo daños uniformes en múltiples comunidades; con apoyo en los artículos 88 y 90 de la Constitución y en la Ley 472 de 1998, solicita declarar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo los títulos de riesgo excepcional (actividad peligrosa atribuible al Estado) y falla del servicio por REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN deficiencias de planeación y control, incumplimiento del Plan de Manejo Ambiental, ausencia de socialización de riesgos y falta de medidas de prevención y mitigación. El daño se presenta como antijurídico, real y cuantificable, derivado tanto de la aspersión indiscriminada como de omisiones estructurales en el seguimiento y la reparación. En lo sustantivo, alega vulneraciones a derechos fundamentales (vida, vida digna, salud, trabajo y mínimo vital) y a intereses colectivos (ambiente sano, equilibrio ecológico, patrimonio cultural, seguridad y salubridad públicas, infraestructura para la salud y libre competencia).
Complementa con derecho internacional (PIDESC, CADH) y el deber judicial de control de convencionalidad, además del principio de precaución y la protección reforzada de comunidades étnicas, para exigir reparación integral: indemnización colectiva, medidas ambientales, atención en salud y reparaciones simbólicas. 1.4. Contestación de la demanda La Nación – Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible1 se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que, del análisis integral de las pretensiones y hechos expuestos por la parte demandante, no se evidencia material probatorio que acredite nexo causal entre la actuación ministerial y los presuntos daños reclamados.
Indicó que existe ausencia de presupuestos fácticos y jurídicos que sustenten su participación en los hechos alegados, por ende, solicitó su desvinculación. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de daño y responsabilidad y caducidad. Por su parte, la Nación – Ministerio de Justicia y Derecho2 contestó la demanda manifestando que se opone a todas y a cada una de las pretensiones.
En el análisis de los hechos, la entidad demandada señaló que el accionante carece de precisión y concreción respecto a las acciones u omisiones que se le endilgan, no evidenciándose la configuración de una falla del servicio por incumplimiento de las obligaciones a su cargo. En consecuencia, la entidad se atiene a lo que resulte probado dentro del proceso.
Propuso como mecanismo de defensa las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad, y falta de legitimación en la causa por activa. 1 Expediente digitalizado – Contestación índice 0006 Samai 2 Expediente digitalizado – Contestación índice 0002 Samai REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Se resalta que la parte actora omitió incorporar en el acápite probatorio los elementos necesarios para acreditar dicha titularidad, tanto en la relación de pruebas como en su solicitud, lo cual constituye una falencia sustancial que impide la prosperidad de sus pretensiones.
La Nación – Ministerio del interior3 contestó la demanda manifestando que se opone a todas y a cada una de las pretensiones formuladas por el demandante. Argumenta que las reclamaciones carecen de fundamento fáctico y jurídico, y niega que el Ministerio del Interior haya incurrido en conductas omisivas o dolosas que pudieron haber causado algún daño antijurídico.
Sostiene que las acciones mencionadas por la parte actora no son de responsabilidad de la entidad representada. Solicita que se declaren probadas las siguientes: falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la falla, caducidad de la acción, falta de legitimación en la causa por activa, y una excepción genérica o innominada.
La entidad territorial Municipio de Bajo Baudó4, presentó contestación a la demanda manifestando que los hechos alegados no le constan y/o no son ciertos. Frente a las pretensiones formuladas, la entidad demandada se opone categóricamente a su prosperidad, solicitando al despacho su desestimación y la consecuente condena en costas y agencias en derecho a la parte demandante.
En ejercicio de su derecho de defensa, la entidad territorial propuso las siguientes excepciones: caducidad de la acción, inexistencia del daño, falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de nexo causal Enfatiza que la ausencia de material probatorio que demuestre su participación en los hechos alegados, sumada a la caducidad de la acción y la inexistencia del daño, hacen improcedente la declaratoria de responsabilidad y las pretensiones indemnizatorias formuladas en su contra.
La entidad territorial Municipio de Litoral del San Juan5, presentó contestación a la demanda manifestando que los hechos alegados no le constan y/o no son ciertos. Frente a las pretensiones formuladas, la entidad demandada se opone a su prosperidad, solicitando al despacho su desestimación y la consecuente condena en costas y agencias en derecho a la parte demandante. 3 Expediente digitalizado – Contestación índice 0008 Samai 4 Expediente digitalizado – Contestación índice 0009 Samai 5 Expediente digitalizado – Contestación índice 0010 Samai REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN En ejercicio de su derecho de defensa, la entidad territorial propuso las siguientes excepciones: Caducidad de la acción, falta de acreditación del daño, falta de legitimación en la causa por pasiva y genérica.
Las excepciones propuestas evidencian deficiencias tanto procesales como sustanciales que deberán ser analizadas de manera prioritaria por el despacho, pues su prosperidad impediría un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. La Nación-Ministerio de Defensa – Policía Nacional, Dirección Nacional de Estupefacientes, municipio de Sipi, Municipio de Istmina, municipio de Nóvita, no presentaron contestación de la demanda. 1.5.
Trámite Procesal 1. Mediante auto interlocutorio núm. 706 del 19 de julio de 20196, se rechazó por caducidad la presente demanda. 2. Mediante auto interlocutorio núm. 767 del 31 de julio de 20197, se concedió el recurso de apelación contra el auto núm. 706 del 19 de julio de 2019, por medio del cual se rechazó la demanda. 3. Mediante providencia del Consejo de Estado8, Sección Tercera, Subsección B, del 5 de mayo de 2020, se revoca el auto proferido el 19 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Chocó. 4.
Mediante auto interlocutorio núm. 64 del 26 de abril de 20219, se admitió la presente acción de grupo y se realizaron las correspondientes notificaciones a las partes dentro del proceso. 5. Mediante auto interlocutorio núm. 677 del 02 de noviembre de 2022, se ordena no reponer el auto Interlocutorio núm. 64 del 26 de abril de 2021, que admitió la acción de grupo. 6.
Mediante auto interlocutorio10 núm. 809 del 12 de diciembre de 2022, admite la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica Del Estado, dentro de la presente demanda. 6 Obrante a folio 954 al 958 del expediente. 7 Obrante a folio 981 al 982 del expediente. 8 Obrante a folio 987 al 992 del expediente. 9 Obrante a folio 995 al 997 del expediente. 10 Obrante en expediente digital de SAMAI.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 7. Mediante auto de sustanciación núm. 05 del 27 de marzo de 2023, se fijó audiencia de conciliación para el día 03 de mayo de 2023. 8. Se realizó audiencia de conciliación el día 03 de mayo de 2023. 9. Mediante auto de sustanciación núm. 20 del 12 de julio de 2023, se fijó fecha para la continuación de audiencia de pruebas para para el día 28 de julio de 2023. 10.
Se realizó audiencia de pruebas el día 28 de julio de 2023. 11. Se realizó continuación de audiencia de pruebas11 el día 25 de enero de 2024 y dentro de la misma se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 1.6. Alegatos de conclusión 1.6.1. Parte demandante12 Argumenta que, el Estado colombiano incurrió en una violación sistemática de los derechos humanos y fundamentales de las comunidades afectadas, las cuales, históricamente invisibilizadas, han sufrido no solo los efectos negativos de la aspersión con glifosato, sino también violaciones adicionales en el contexto del conflicto armado.
Sostiene que la política de aspersión aérea con glifosato resultó en un daño antijurídico que afectó los derechos de estas comunidades étnicas, impactando sus cultivos de subsistencia, su salud, su economía y sus fuentes hídricas. Los demandantes señalan que, las pretensiones de indemnización solicitadas se calculan de manera justa y responsable, en colaboración con la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA).
Insiste en que el Estado, al actuar como victimario en lugar de protector, impuso una carga injusta que estas personas no estaban obligadas a soportar, y solicita justicia mediante la reparación de los daños sufridos. En conclusión, la parte demandante hace las siguientes peticiones: Que se declare administrativamente responsable a la Nación y a varias entidades estatales (Ministerios de Medio Ambiente, Interior, Justicia y Defensa, Policía Nacional, Dirección Nacional de Estupefacientes y varios municipios del Chocó) por el daño causado por las aspersiones con glifosato en el Litoral del Pacífico en 2015, bajo títulos de imputación como riesgo excepcional o falla en el servicio. 11 Obrante en expediente digital de SAMAI. 12 Obrante en expediente digital índice 00075 de SAMAI.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Que se condene a estas entidades al pago de una indemnización colectiva que contemple las indemnizaciones individuales de las personas afectadas, organizadas en grupos y subgrupos, para distribuir la reparación de manera equitativa conforme a las circunstancias particulares de cada caso. 1.6.2.
Parte demandada La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible13 argumenta que, no tiene participación en la ejecución de las aspersiones de glifosato, actividad delegada a la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional bajo las directrices del Consejo Nacional de Estupefacientes. En consecuencia, considera que no puede ser responsable ni responder por los daños alegados, al no tener competencia en esta materia.
Además, solicita que se declaren las excepciones de i) Caducidad, ii) falta de responsabilidad, iii) ausencia del nexo de causalidad, e iv) inexistencia de pruebas de perjuicios. En consecuencia, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda en su contra, al considerar que no se cumplen los requisitos legales para atribuirle responsabilidad en este proceso.
Por su parte, la Nación –Ministerio de Defensa- Policía Nacional14 argumenta que, los demandantes no cumplen con los requisitos de la acción de grupo, ya que no probaron ser propietarios o poseedores de los terrenos y cultivos afectados. Además, cuestionan la claridad en el número de afectados y las áreas de aspersión mencionadas. Además, alega las siguientes excepciones: i) Falta de legitimación en la causa por activa, ii) procedencia de la acción de grupo y falta de pruebas, iii) inexistencia del daño y nexo causal, iv) ausencia de carga probatoria.
Por último, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda por falta de pruebas que demuestren los daños, la propiedad de los bienes afectados y la conexión entre las aspersiones y los perjuicios reclamados. La Nación – Ministerio del interior15 argumenta que, no se deben acoger las pretensiones de la demanda, dado que, la entidad no tiene ninguna competencia atribuida por la Constitución Política o la ley que permita imputarle el daño sufrido por los demandantes con ocasión de las 13 Obrante en expediente digital índice 00090 de SAMAI. 14 Obrante en expediente digital índice 00092 de SAMAI. 15 Obrante en expediente digital índice 00076 de SAMAI.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN aspersiones realizadas en el año 2015 en política de erradicación de cultivos ilícitos del Estado, y el desplazamiento forzado de la población relacionado en el escrito de demanda. Sostiene que, en el caso bajo estudio, no puede deducirse que deber normativo incumplió o cumplió deficientemente, o cual fue la omisión o inactividad que permita establecer una relación de causalidad con los daños en los cultivos e infertilidad de la tierra y el desplazamiento que fueron objeto las comunidades del Litoral de Pacífico, Departamento del Chocó. Por lo anterior, solicito desestimar las pretensiones de la demanda y declarar la caducidad de la acción, dado que la misma fue presentada en el 2019, dos años después del término legalmente otorgado para ello.
La Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho16 argumenta que, las pretensiones de la demanda están caducadas, ya que los daños por fumigaciones con glifosato ocurrieron en 2015 y 2016, mientras que la demanda fue presentada en 2019, superando el límite de dos años establecido en el artículo. 164 de la Ley 1437 de 2011. Cita jurisprudencia del Consejo de Estado para sustentar que el término de caducidad debe contarse desde el “hecho generador del daño” y no desde la agravación de sus consecuencias.
Además, alega la falta de legitimación en la causa por activa, señala que los demandantes no demostraron la propiedad sobre los bienes afectados, requisito necesario para obtener una indemnización. El Consejo de Estado ha establecido que la propiedad debe acreditarse mediante registro en la Oficina de Instrumentos Públicos, y cualquier calidad en la que acudan al proceso (como poseedores) también debe demostrarse.
También, señala que se debe declarar la falta de legitimación en la causa por activa, manifiesta que los demandantes no demostraron la propiedad sobre los bienes afectados, requisito necesario para obtener una indemnización. El Consejo de Estado ha establecido que la propiedad debe acreditarse mediante registro en la Oficina de Instrumentos Públicos, y cualquier calidad en la que acudan al proceso (como poseedores) también debe demostrarse.
Por lo anterior, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda y que se declaren probadas las excepciones presentadas. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó que, es inviable atribuir la responsabilidad por aspersión de glifosato como causa común de daño debido a las diferencias en la extensión de kilómetros señalados, y la variación entre municipios y comunidades.
Señala 16 Obrante en expediente digital índice 00074 de SAMAI. REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN que el juicio de responsabilidad requeriría un análisis detallado de cada operación de aspersión en términos de precisión y daños potenciales en cada territorio, considerando fechas, características del terreno, cultivos lícitos, cuerpos de agua y fauna presentes en cada lugar.
Además, enfatiza que la ausencia de condiciones uniformes en el grupo demandante, dadas las diferencias de tiempo, modo y lugar de cada operación, impide un juicio de causalidad e imputación común. Alega que el análisis de responsabilidad debe ser individual y específico para cada evento, lo que contradice el propósito de la acción de grupo, la cual requiere una causa común y condiciones uniformes en el hecho generador del daño para todos los miembros del grupo.
Por lo tanto, solicita que se declare la improcedencia de la acción de grupo por la falta de uniformidad en las condiciones del daño alegado. El municipio de Litoral del San Juan, Municipio de Sipi, Municipio de Istmina y el Municipio de Nóvita, no presentaron alegaciones finales. Concepto del Ministerio Público17 El señor Agente del Ministerio Público emitió su concepto de fondo, en el cual sostiene que, la acción de grupo promovida contra las entidades estatales no demuestra suficientemente la afectación individual de los demandantes ni el nexo causal que permita declarar la responsabilidad del Estado.
Resalta la importancia de determinar si las personas demandantes fueron realmente afectadas por una misma causa generadora del daño, cumpliendo con el requisito de una causa común que exige la acción de grupo. Además, sostiene que debe probarse el daño individual y el perjuicio sufrido por cada miembro del grupo para imputar responsabilidad a las entidades demandadas.
Las pruebas en el expediente solo evidencian superficialmente la existencia de un daño general por aspersiones con glifosato, sin acreditar la afectación individual para todos los miembros del grupo. Manifiesta que, el daño a un derecho colectivo no implica automáticamente una lesión a derechos subjetivos individuales, ni da lugar a indemnización. En este caso, la carga probatoria para la indemnización incluye probar de manera particular los daños individuales y su magnitud, así como la relación causal entre el daño y la actuación del Estado.
Indicó que, la parte demandante no ha demostrado específicamente quiénes resultaron afectados, en qué intensidad o bajo qué circunstancias se produjo el daño, ni ha aportado prueba de la propiedad, tenencia o posesión de los bienes afectados. La Procuraduría enfatiza que, en acciones indemnizatorias como la presente, no se puede presumir la responsabilidad del Estado ni suplir la carga probatoria que corresponde a los demandantes. 17 Obrante en expediente digital índice 00082 de SAMAI.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Señala que, los requisitos mínimos para la responsabilidad del Estado por omisión, según la jurisprudencia, tales como la existencia de una obligación incumplida, el daño antijurídico y el nexo causal. Argumenta que estos elementos no se cumplen plenamente en el caso, y que presentar la acción de grupo no exime a los demandantes de demostrar estos aspectos básicos.
La Procuraduría sostiene que los hechos ocurrieron en 2015, mientras que la demanda fue presentada en 2019, superando el término de dos años que establece la Ley 472 de 1998 para la acción de grupo, por lo que considera que la demanda ha caducado. En conclusión, ante la falta de pruebas individuales, la caducidad de la acción y la ausencia de legitimación en la causa por activa, la Procuraduría concluye que no es posible imputar responsabilidad patrimonial a las entidades demandadas y recomienda denegar las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Según el lugar de ocurrencia de los hechos, y las pretensiones de la demanda, en tanto se dirigen contra autoridades del orden nacional, el Tribunal, es competente para conocer del asunto en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 de la Ley 472 de 1998 y el art. 152 de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Problema Jurídico La Sala procederá a determinar si se encuentra llamada a prosperar la excepción de caducidad propuesta por las entidades demandadas, en consideración a que la demanda habría sido presentada por fuera del término establecido en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. En esa misma línea, analizará si la inactividad de la parte actora para acudir oportunamente ante la jurisdicción contencioso‑administrativa resulta jurídicamente justificada, pese a que contaba con conocimiento de la presunta omisión atribuida a la Nación —Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa–Policía Nacional–Dirección Nacional de Estupefacientes— y a los municipios de Litoral del San Juan, Sipí, Istmina, Nóvita y Bajo Baudó. Tal omisión habría sido invocada como la causa de los daños alegados en los predios, cultivos, cosechas, animales y en la salud de los habitantes, derivados de las aspersiones aéreas realizadas durante el año 2015 con el herbicida glifosato en los municipios de Nóvita, Sipí, Litoral del San Juan, Istmina y Bajo Baudó. Para resolverlo es preciso considerar lo siguiente: REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 2.3.
De la caducidad La caducidad constituye un presupuesto procesal cuyo propósito es otorgar certeza y estabilidad a las situaciones jurídicas, evitando que permanezcan indefinidas en el tiempo. Se configura cuando transcurre el plazo fijado por el legislador para ejercer una acción o medio de control, operando como una sanción legal frente al ejercicio tardío del derecho de acción por parte de quien dejó vencer los términos perentorios establecidos para acudir ante la administración de justicia. En este sentido, la caducidad no solo delimita temporalmente el acceso a la jurisdicción, sino que garantiza la seguridad jurídica y la eficacia del proceso administrativo.
La doctrina, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado de manera reiterada que cuando la caducidad resulta evidente desde el inicio, el juez debe decretarla en el primer auto del proceso, por razones de economía procesal y de seriedad judicial, pues carece de sentido someter a las partes a un debate prolongado y costoso para concluir finalmente con una declaración de esta naturaleza18.
De igual manera, el Consejo de Estado ha definido la caducidad como un aspecto estrictamente procesal, integrante de los denominados presupuestos procesales, por tanto, como un elemento que habilita el rechazo de la demanda cuando se constate su ocurrencia. Al respecto, la Alta Corporación ha señalado: “El criterio mayoritario de la Sala sobre la naturaleza de las normas relativas a la caducidad de la acción, ahora se orienta a que las mismas son de carácter procesal; lo anterior al punto de que, precisamente, el aspecto de la caducidad debe examinarse dentro de los “presupuestos procesales” e incluso en caso de verificar su ocurrencia, desde antes del inicio del proceso, se impone el rechazo de la demanda, de plano (artículo 143 C.C.A.) En cuanto a la oportunidad para interponer la demanda bajo el medio de control de Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo, esta se encuentra definida en los artículos 47 de la Ley 472 de 1998 y 164, numeral 2, literal h) del CPACA (Ley 1437 de 2011), normas que establecen: Artículo 47 de la Ley 472 de 1998 – Caducidad: “La acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo”.
Artículo 164, numeral 2, literal h) del CPACA: 18 Carlos Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, cuarta edición, Pág. 156. REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN “La demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño, salvo que provenga de un acto administrativo cuya nulidad se pretenda, evento en el cual el término será de cuatro (4) meses a partir de su comunicación, notificación, ejecución o publicación.” A partir de estas disposiciones, el Consejo de Estado ha precisado que, aunque la Ley 472 de 1998 estableció un régimen especial para las acciones de grupo, la Ley 1437 de 2011 introdujo una regulación específica para las pretensiones, la caducidad y la competencia en estas acciones dentro del ámbito de lo contencioso‑administrativo, por lo que dichos aspectos deben analizarse conforme a este estatuto procesal.
Los demás elementos del trámite continúan sometidos a la Ley 472 de 1998. En esa misma línea, el literal j) del artículo 164 del CPACA dispone que el término de caducidad puede contarse desde tres momentos distintos: Desde la ocurrencia del hecho, omisión u operación administrativa generadora del daño; desde el conocimiento del daño, cuando este se produce en fecha posterior y siempre que se acredite la imposibilidad razonable de conocerlo en el momento mismo de su causación; y en casos de desaparición forzada, desde la aparición de la víctima o la ejecutoria del fallo penal definitivo.
Estas normas evidencian que el legislador adoptó un criterio único y material para la determinación del término de caducidad en las acciones de grupo sometidas a la jurisdicción contencioso‑administrativa: el daño, entendido no solo como su ocurrencia fáctica, sino también como su conocimiento real, cuando por su naturaleza este no es inmediatamente perceptible.
En consecuencia, este criterio resulta especialmente relevante en los llamados casos “difíciles”, en los cuales, debido a la forma en que se produce el daño, no es razonable exigir que la víctima lo identifique de manera inmediata. Esto ocurre, por ejemplo, cuando la conducta lesiva tiene efectos diferidos, acumulativos o técnicamente complejos, que solo pueden advertirse con posterioridad, o cuando las víctimas pertenecen a poblaciones rurales o en condiciones de vulnerabilidad que limitan su acceso a la información o a los mecanismos adecuados de verificación. En tales eventos, el término de caducidad no puede computarse estrictamente desde la ocurrencia del hecho dañino, sino desde el momento en que la víctima tuvo o pudo tener conocimiento razonable del daño, en consonancia con los principios de acceso efectivo a la justicia, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN En sentencia del 18 de marzo de 2024, el Consejo de Estado señaló19: “El término de caducidad de la acción de grupo debe contabilizarse desde el momento en que se causó el daño. Cuando se trate de daños continuados, excepcionalmente el término deberá computarse desde el momento en que cesó la acción vulnerante ( )”.
Asimismo, precisó, con apoyo doctrinal, que el daño corresponde al hecho que lesiona un bien jurídico, mientras que el perjuicio es la consecuencia patrimonial o inmaterial derivada para la víctima. Por ello, la permanencia del perjuicio no equivale necesariamente a daño continuado. Esto implica que no toda persistencia de efectos perjudiciales configura un daño de tracto sucesivo.
Una cosa es que el perjuicio subsista por falta de reparación, y otra distinta es que el daño se continúe produciendo de manera sucesiva. De acuerdo con lo anterior, se extrae que, en daños instantáneos, la caducidad corre desde el momento en que se produjo el daño, en daños continuados, corre desde la cesación de la conducta vulnerante y el hecho de que el perjuicio persista por falta de reparación no implica la existencia de daño continuado.
Dicha providencia destaca que la determinación del momento en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante es una circunstancia objetiva, necesaria tanto para definir el plazo con el que cuenta el demandante como para otorgar certeza al demandado sobre el tiempo después del cual no podrá ser demandado. 2.4. Caso concreto En el presente asunto, del estudio preliminar de las pruebas se advierte que estas fueron allegadas con la demanda, con la contestación de la entidad y durante el trámite procesal.
Las pruebas obrantes resultan pertinentes, pues guardan relación directa con el objeto de la acción, y son conducentes, teniendo en cuenta que en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo no existe restricción probatoria para acreditar los hechos por cualquiera de las partes. Asimismo, fueron practicadas de manera lícita y son eficaces en la medida en que resultan útiles para generar el convencimiento del juez respecto de los hechos que se pretenden demostrar.
El material probatorio está conformado, concretamente, por documentos que fueron conocidos por las partes y no fueron objetadas. Esta Sala tampoco encuentra razón para desconocerlos, por lo que serán valorados en su conjunto al momento de adoptar la decisión correspondiente en derecho. 19 C.P, Martín Bermúdez Muñoz, Acción de grupo radicado: 11001-33-31-004-2009-00349-01.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 2.5. Pruebas Al expediente se incorporaron en copia simple, las siguientes pruebas20: • Documentos nacionales oficiales donde consta la política del uso de glifosato a nivel nacional (Resolución 008 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes.). • Fotografías de las zonas afectadas y sus repercusiones. • CD 01 contentivo de Video tomado por algunos miembros de la comunidad donde se observa cómo se realizan las aspersiones y video con las explicaciones de las afectaciones a la comunidad y a los cultivos. • Informe antropológico "La vida que el glifosato quemó - Una breve historia de las fumigaciones en el litoral del pacifico autoría de Carolina Camelo. • Artículo de investigación Consecuencia de la aspersión área: Evidencia desde el caso colombiano. • Artículo "llegó la hora de la condena al glifosato" ¡Los Pueblos tenían Razón! • Artículo Glifosato.
En el que se habla del eco oxidad terrestre y acuática de este químico. • Noticias sobre el glifosato. • Reporte de resultados laboratorio de servicio una muestra vinculación de conocimiento y tecnología de la corporación colombiana de investigación agropecuaria informe N°4147-S18 (27802). • Reporte de resultados laboratorio de servicio una muestra vinculación de conocimiento y tecnología de la corporación colombiana de investigación agropecuaria informe N°4148-S18 (27803). • Reporte de resultados laboratorio de servicio una muestra vinculación de conocimiento y tecnología de la corporación colombiana de investigación agropecuaria informe N°4149-S18 (27804). • Reporte de resultados laboratorio de servicio una muestra vinculación de conocimiento y tecnología de la corporación colombiana de investigación agropecuaria informe N°4151-S18 (27806). 20 Ver Expediente digitalizado Samai.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN • Reporte de resultados laboratorio de servicio una muestra vinculación de conocimiento y tecnología de la corporación colombiana de investigación agropecuaria informe N°4153-S18 (27808). • Censo del municipio de Nuquí. • Censo del municipio de Istmina. • Censo del municipio de Pizarro. • Censo del municipio de Sipí: Comunidades de Buenas Brisas, Cabeceras, Santa Rosa de sipi, San Agustín de Sipí. • Censo Litoral del San Juan: Comunidad Estrella Pangala, comunidad Valledupar, comunidad Pichima Playa, comunidad Puerto Baudalito, comunidad Togoroma, Comunidad Unión San Juan, comunidad Unión Balsalito, comunidad Santa Rosa de Nalde, comunidad San Bernardo, comunidad San José, comunidad Unión San Juan, comunidad Chagpien Tordo, Comunidad Carra, comunidad Santa Maria de Pangala, comunidad Pichima Quebrada, comunidad Waimia, Comunidad Togoroma quebrada, comunidad Chagpien Medio, comunidad Copoma, comunidad Dur-ap-dur, comunidad Nuevo Haiti, Comunidad Cucurrupi, comunidad Taparalito, Comunidad Togoroma Loma Alta, comunidad Los Perea, comunidad Guachal, comunidad Nuevo Pitalito, comunidad Las Palmas, comunidad Corriente de Palo, comunidad Las Peñitas, comunidad Taparal, comunidad Barrios Unidos, comunidad Munguido.
Para establecer si existió o no caducidad del medio de control debe acudirse al término previsto por el legislador en el artículo 164 del CPACA ya transcrito, es decir, 2 años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño. En el caso concreto, la demanda se presentó el 18 de junio de 2019 y de acuerdo a las pruebas allegadas, el daño se ocasionó con las aspersiones que terminaron el 30 de septiembre de 2015; sin embargo, los testimonios de las partes aseguran que solo hasta septiembre de 2016 tuvieron conocimiento de que los daños de los cultivos, el suelo y quebrantamiento de salud derivaban de las aspersiones.
Así las cosas, aplicando la fecha más favorable de acuerdo a los testimonios, que el daño fue ocasionado hasta el 30 de septiembre de 2016, tenía la parte actora como fecha límite para acudir a la jurisdicción en uso del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo hasta el 30 de septiembre de 2018, pero la demanda fue interpuesta el día 18 de junio de 2019.
REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Como la demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo fue interpuesta el 18 de junio de 2019, se coligue que respecto de las aspersiones realizadas hasta el mes de septiembre de 2016, el medio de control se interpuso por fuera del término de caducidad previsto en el artículo 164, literal h de la Ley 1437 de 2011, por lo que la excepción de caducidad propuesta por la entidad accionada, deberá declararse probada, habida cuenta de la extemporaneidad de la demanda ante la jurisdicción. Mediante providencia del consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 5 de mayo de 2020, se revoca el auto proferido el 19 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Chocó, argumentando que, “en el presente caso existen dos momentos relevantes para resolver la caducidad del problema planteado.
De un lado, la demanda señala que las aspersiones terminaron el 30 de septiembre de 2015; y de otro, las partes aseguran que solo hasta septiembre de 2016 tuvieron conocimiento de que los daños derivaban de las aspersiones. La Sala revocará el auto apelado con fundamento en que, de los hechos relevantes para resolver el problema se advierte la configuración de circunstancias excepcionales que ameritan no aplicar automáticamente la regla del literal h) analizada y; en atención a la integración normativa referida en el numeral anterior, y frente a las dificultades propias de, en este momento procesal, apreciar las pruebas de manera integral y rigurosa, a efectos de constatar con certeza, el momento en que los integrantes del grupo pudieron haber tenido conocimiento de los daños que alegan, diferirá esta decisión cuando dicha valoración pueda hacerse, es decir cuando se dicte sentencia”.
En conclusión, la Sala declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, propuesta por las entidades accionadas Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio del Interior, Municipio del Bajo Baudó y Municipio de Litoral del San Juan en el entendido que la oportunidad para presentar la demanda ya había fenecido, pues ya se había configurado el fenómeno de la caducidad, por lo tanto, se declarará prospera la excepción formulada por las accionadas.
Condena en costas De conformidad con el numeral 5 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, en armonía con lo señalado en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas. REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR próspera la excepción de caducidad propuesta por las accionadas Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible- Ministerio del Interior-Municipio del Bajo Baudó, Municipio de Litoral del san Juan, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS procesales en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, conclúyase el proceso, archívese el expediente y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala ordinaria de decisión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.