REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Providencia Sentencia N.º 160 Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA Demandados LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Radicado 270013333004 2022 00671 01 Instancia Segunda Temas y subtemas i) Del derecho sancionatorio administrativo y del control judicial de los actos sancionatorios. ii) El debido proceso administrativo y la actividad probatoria dentro del proceso judicial.
Decisión Confirma decisión MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA, contra la Sentencia de primera instancia, del doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, y en tal sentido se resolvió:
PRIMERO: DECLÁRESE PROBADA la excepción de ausencia de fundamentos de derecho e Inexistencia de causal de nulidad que afecta la validez de las Resoluciones formuladas por la apoderada judicial de la entidad accionada Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración NIEGUENSE las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriado el presente proveído, archívese el expediente y cancélese su radicación, previa anotación y registro en el Sistema de Gestión Judicial de la Jurisdicción Contencioso Administrativa “SAMAI”. I.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial el señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA instauró demanda contra LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia sobre las siguientes: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 2 de 25 1.1.
PRETENSIONES. En la demanda se formulan las siguientes pretensiones: 1.1.1. Se declare la nulidad de la Resolución N.° 2021720000017387-6 del 15 de diciembre de 2021 y de la Resolución N° 20227200000011546 del 24 de marzo de 2022, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de las cuales se sancionó a título personal al señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA, exgerente de la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís de Quibdó, identificado con la cédula de ciudadanía N.° 6.818.031, con multa equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y se resolvió el recurso de reposición, respectivamente. 1.1.2.
Se declare la nulidad del acto ficto o presunto generado con ocasión de la interposición del recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuestos contra la Resolución N.° 2021720000017387-6 del 15 de diciembre de 2021. 1.1.3. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud, la devolución de los dineros que el Señor Carlos Enrique Palacios Perea haya tenido que pagar como multa, más los intereses e indexación que se generen como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados. 1.1.4.
Que se CONDENE en agencias de derecho y demás costas del proceso a la Nación- Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del C.P.A.C.A. y el artículo 365 del C.G.P. 1.2.
HECHOS Como fundamento fáctico de sus pretensiones, el apoderado de la parte demandante hizo el relato de los siguientes hechos: 1.2.1. El 5 de agosto de 2019, el señor José Cuesta Conto presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud una queja radicada bajo el NURC 1‑2019‑476607, relacionada con presuntas irregularidades en la ejecución de contratos celebrados por la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís de Quibdó, durante la gerencia del señor Carlos Enrique Palacios Perea. 1.2.2.
Como consecuencia de dicha queja, mediante oficio N.° 2‑2019‑108705 del 23 de agosto de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud trasladó la misma al gerente de la ESE, solicitándole respuesta completa y documentada dentro del término legal. 1.2.3. El 5 de septiembre de 2019, el gerente respondió al requerimiento mediante NURC 1‑2019‑556473, allegando información y documentos relacionados con varios contratos celebrados con terceros. 1.2.4.
Tras revisar la información remitida, la Superintendencia formuló nuevos requerimientos mediante oficio N.° 2‑2019‑128342 del 24 de septiembre de 2019, solicitando aclaraciones específicas sobre los contratos N.° 574 y N.°575 de 2019, relativos al licenciamiento e implementación de módulos informáticos. 1.2.5. El 8 de octubre de 2019, el gerente dio respuesta al referido requerimiento mediante NURC 1‑2019‑634753, pronunciándose sobre los interrogantes planteados y allegando soportes. 1.2.6.
Mediante comunicación interna N.° 3‑2020‑2440 del 19 de febrero de 2020, la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional trasladó las actuaciones al Despacho de la Superintendencia Delegada para Procesos Administrativos, para evaluar la procedencia de iniciar proceso administrativo sancionatorio en contra del gerente, a título personal.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 3 de 25 1.2.7. Mediante la Resolución PARL N.° 008319 del 8 de julio de 2020, la Superintendencia ordenó iniciar procedimiento administrativo sancionatorio contra el señor Carlos Enrique Palacios Perea, formulándole un cargo único por presunto incumplimiento de los principios de economía y planeación, derivado de la celebración del contrato N.° 575 de 2019 sin contar con la infraestructura tecnológica necesaria. 1.2.8.
Dicha resolución fue notificada electrónicamente el 8 de julio de 2020 al correo autorizado del investigado. No obstante, el actor afirmó que no presentó descargos por no haber podido abrir el documento anexo a la notificación. 1.2.9. Mediante la Resolución PARL N.° 013105 del 20 de noviembre de 2020, la Superintendencia corrió traslado para alegar de conclusión, actuación que fue notificada por estado el 26 de noviembre de 2020. 1.2.10.
El 3 de diciembre de 2020, dentro del término legal, el investigado presentó alegatos de conclusión, en los cuales alegó irregularidades en la notificación del auto de apertura y solicitó la práctica de pruebas. 1.2.11. Por medio de la Resolución N.° 2021720000017387‑6 del 15 de diciembre de 2021, la Superintendencia negó la práctica de pruebas solicitadas y sancionó al señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA, a título personal, con multa equivalente a cien (100) SMLMV. 1.2.12.
El 4 de enero de 2022, el investigado presentó un escrito solicitando la corrección de irregularidades en la notificación del auto de apertura del procedimiento sancionatorio. En igual fecha se interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación contra la Resolución N.° 2021720000017387‑6 del 15 de diciembre de 2021. 1.2.13.
Mediante la Resolución N.° 20227200000011546 del 24 de marzo de 2022, la Superintendencia resolvió el recurso de reposición, dio por agotada la vía gubernativa y señaló que contra dicha decisión no procedía recurso alguno. 1.2.14. Posteriormente, el actor solicitó revisión del trámite, alegando que el recurso de apelación no había sido resuelto y mediante oficio del 8 de abril de 2022, la Superintendencia informó que, revisado el escrito allegado, no se evidenciaba que en su contenido se hubiera solicitado recurso de apelación. 1.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. Como normas violadas, la parte demandante citó las siguientes: Constitución Política: Artículos 29 y 83. Ley 1437 de 2011: Artículo 3 numerales 1, 7 y 12, Artículos 47, 74, 76, 77, 78 y 137. Ley 1438 de 2011: Artículo 128. Ley 1949 de 2019: Artículos 2 y 5. Resolución 1650 de 2014 de la Superintendencia Nacional de Salud: Artículos 10, 11 y 12.
Como concepto de la violación, se expone que los actos administrativos acusados vulneran el derecho fundamental al debido proceso, en tanto la Superintendencia Nacional de Salud incurrió en irregularidades sustanciales durante el trámite sancionatorio, afectando las garantías de defensa, contradicción y doble instancia administrativa. En particular, se argumenta que, aunque la administración dio cumplimiento formal al procedimiento, no resolvió de manera integral los recursos interpuestos, omisión que vicia de nulidad los actos definitivos.
El eje central del concepto de violación radica en que el demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, recurso de apelación contra la Resolución N.° 2021720000017387 6 del 15 de diciembre de 2021, cumpliendo con los requisitos previstos en los artículos 76 y 77 del CPACA. Sin embargo, mediante la Resolución N.° MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 4 de 25 20227200000011546 del 24 de marzo de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud se limitó a resolver el recurso de reposición, omitiendo pronunciarse expresamente sobre la procedencia, concesión o rechazo del recurso de apelación. Pese a lo anterior, dio por agotada la vía gubernativa sin emitir una decisión integral de los recursos formulados.
A juicio del demandante, esta actuación contraviene lo dispuesto en los artículos 74, 76, 77 y 78 del CPACA, los cuales imponen a la administración el deber jurídico de resolver todos los recursos presentados por el administrado o, en su defecto, motivar debidamente su improcedencia. Sostiene el actor que la omisión descrita implicó desconocer el principio de doble instancia administrativa, elemento estructural del debido proceso sancionatorio, especialmente cuando la ley ha previsto expresamente la procedencia del recurso de apelación. En este sentido, la ausencia de pronunciamiento respecto del recurso subsidiario no constituye una mera irregularidad formal, sino una violación sustancial, por cuanto privó al administrado de la posibilidad de que un superior jerárquico revisara la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción impuesta.
Con fundamento en lo anterior, el demandante afirma que los actos acusados se encuentran incursos en la causal de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA, al haber sido expedidos con desconocimiento de normas superiores que regulan el procedimiento administrativo sancionatorio y aseguran las garantías mínimas del debido proceso. En consecuencia, solicita que se declare la nulidad de los actos demandados y que, como restablecimiento del derecho, se deje sin efectos la sanción impuesta a título personal.
1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por intermedio de apoderada judicial, contestó oportunamente la demanda el día seis (06) de febrero de dos mil veintitrés (2023), oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones formuladas por el actor, al estimar que los actos fueron expedidos por autoridad competente, con observancia del debido proceso y ajustadas al ordenamiento jurídico.
Asimismo, se opuso a cualquier condena por concepto de restablecimiento del derecho, costas o agencias en derecho. La entidad aceptó como ciertos los hechos relacionados con la queja inicial que dio origen a la actuación administrativa, la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio mediante Resolución PARL 008319 de 2020, la notificación electrónica del auto de apertura al correo del investigado, el trámite de alegatos y la expedición del acto sancionatorio.
Frente a los demás hechos, la demandada manifestó que no le constan o que corresponden únicamente a interpretaciones jurídicas del actor, especialmente en lo relativo a las supuestas dificultades de acceso al correo electrónico y a la interposición del recurso de apelación. En cuanto al procedimiento sancionatorio, la Superintendencia sostuvo que la actuación se adelantó conforme al artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, la Ley 1949 de 2019, la Resolución 1650 de 2014 y, en lo no previsto, conforme al CPACA, garantizando en todo momento el derecho de defensa y contradicción del investigado.
Indicó además que el demandante tuvo conocimiento efectivo de la actuación y participó activamente en ella, por lo cual no se configuró una situación de indefensión. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 5 de 25 Respecto de la alegada irregularidad en la notificación electrónica de la Resolución PARL 008319 de 2020, la entidad afirmó que dicha notificación se surtió válidamente en el correo electrónico autorizado, existiendo certificación técnica que acredita la entrega del mensaje y sus anexos.
En consecuencia, las dificultades alegadas por el actor serían atribuibles a circunstancias personales no imputables a la administración. Agregó que, en cualquier caso, operó la notificación por conducta concluyente, dado que el investigado intervino posteriormente dentro del trámite administrativo. En lo concerniente al recurso de apelación presuntamente presentado contra la Resolución N.° 2021720000017387 6 del 15 de diciembre de 2021, la Superintendencia afirmó que no existe prueba alguna en el expediente que demuestre su radicación o interposición efectiva.
Sostuvo que únicamente se presentó y resolvió un recurso de reposición y, por ende, no se vulneró el derecho a la doble instancia administrativa ni se configuró silencio administrativo. Finalmente, la entidad propuso como excepciones las denominadas: Ausencia de fundamentos de derecho, Inexistencia de causal de nulidad, Aplicación del principio “nemo auditur propriam turpitudinem allegans”, Improcedencia del restablecimiento del derecho, Buena fe de la administración, Ineptitud sustantiva de la demanda y la excepción genérica.
1.5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia N.° 395 del doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), negó las pretensiones de la demanda tras concluir que los actos administrativos acusados no se encontraban incursos en ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En primer lugar, el juez de instancia abordó el reproche relacionado con la presunta indebida notificación de la Resolución PARL 008319 del 8 de julio de 2020, mediante la cual se ordenó la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio. Al respecto, sostuvo que la notificación electrónica se realizó al correo electrónico suministrado por el investigado y que las dificultades técnicas alegadas por el demandante para acceder al archivo adjunto no podían ser imputadas a la administración. Añadió que, aun en el evento de admitirse una irregularidad en la notificación, esta no tendría la entidad suficiente para afectar la validez del acto administrativo, en la medida en que una falencia en la notificación incide en la eficacia u oponibilidad del acto, mas no en su validez, salvo que se acredite una afectación sustancial del derecho de defensa.
En ese sentido, el Despacho consideró que no se configuró indefensión material, pues el demandante participó posteriormente en la actuación administrativa mediante la presentación de alegatos de conclusión, lo que evidenciaba su conocimiento efectivo del trámite y descartaba la vulneración del núcleo esencial del debido proceso. En segundo término, analizó el cargo central de la demanda, consistente en la supuesta pretermisión del recurso de apelación interpuesto en subsidio contra la Resolución N.° 2021720000017387-6 del 15 de diciembre de 2021.
Sobre este punto, el Despacho sostuvo que dentro del expediente administrativo no obraba prueba alguna que acreditara la radicación efectiva del recurso de apelación ante la Superintendencia Nacional de Salud. Si bien reconoció que con la demanda se allegó copia de un escrito denominado “Recurso de Reposición y en subsidio de Apelación”, consideró que la sola aportación del documento en sede judicial no resultaba suficiente para demostrar su interposición válida en sede administrativa, al no existir constancia de recibido, radicación o incorporación formal en el expediente administrativo.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 6 de 25 A partir de lo anterior, el a quo concluyó que, al no haberse probado la interposición efectiva del recurso de apelación, la administración no estaba obligada a pronunciarse sobre dicho medio de impugnación, razón por la cual no podía predicarse la existencia de silencio administrativo, acto ficto ni vulneración del derecho a la doble instancia administrativa.
En consecuencia, estimó ajustado a derecho que la Superintendencia Nacional de Salud hubiera resuelto únicamente el recurso de reposición mediante la Resolución N.° 20227200000011546 del 24 de marzo de 2022 y diera por agotada la vía gubernativa. Con base en las consideraciones anteriores, el juez de instancia determinó que no se acreditó la violación del artículo 29 de la Constitución Política ni de las disposiciones procedimentales del CPACA invocadas por el demandante, en tanto no se probó una irregularidad sustancial que incidiera en el fondo de la decisión administrativa sancionatoria.
En ese contexto, sostuvo que los actos administrativos demandados se encontraban amparados por la presunción de legalidad y que los cargos formulados no lograron desvirtuarla.
1.6. EL RECURSO DE APELACIÓN. El apoderado de la parte demandante, dentro del término legal presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, solicitando la revocatoria de la sentencia y el acceso a las pretensiones de la demanda. El recurrente discrepa de la decisión del juez de primera instancia porque, aunque este aludió a temas como las causales de nulidad, el debido proceso, la notificación del acto inicial y la diferencia entre validez y eficacia de los actos administrativos, solo abordó superficialmente el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto contra la resolución sancionatoria, pese a que su copia fue aportada con la demanda.
Recuerda que el debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 de la Constitución, exige que las autoridades observen estrictamente los procedimientos establecidos por la ley, garantizando a los administrados derechos como defensa, contradicción, intervención en el trámite, práctica y controversia de pruebas, autoridad competente y posibilidad de impugnar decisiones.
La violación de estos parámetros vulnera el principio de legalidad y afecta sustancialmente las garantías constitucionales. Sostiene que la nulidad de los actos administrativos procede cuando se expiden con infracción de normas superiores, con irregularidades esenciales o con desconocimiento del derecho de defensa; y que la acción de nulidad y restablecimiento es procedente cuando el daño deriva de un acto ilegal cuya anulación es necesaria para reparar al afectado.
En el caso concreto, afirma que sí se allegó copia del recurso de reposición y en subsidio de apelación, enviado el 4 de enero de 2022 al correo oficial de la Superintendencia, sin embargo, la entidad omitió pronunciarse sobre su contenido, configurándose una irregularidad sustancial que afectó el derecho de defensa del investigado y generó un silencio administrativo presunto.
A pesar de existir constancia del envío, el juez de primera instancia concluyó que no había prueba de radicación, lo que condujo al rechazo de las pretensiones. Enfatiza que no toda irregularidad genera nulidad, pero sí aquellas que afectan el fondo del asunto y menoscaban garantías esenciales, como ocurrió en este caso al no resolverse los recursos presentados.
Esta omisión incide directamente en la legalidad del acto sancionatorio y constituye un vicio trascendente conforme al artículo 137 del CPACA. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 7 de 25 Finalmente, el recurrente solicita que el Tribunal Administrativo del Chocó profiera una sentencia motivada y fundada en derecho que restablezca las garantías vulneradas, especialmente el derecho de contradicción y defensa desconocido por la Superintendencia Nacional de Salud.
1.7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Mediante auto interlocutorio N.º 939 del 20 de noviembre de 2023 se admitió el recurso interpuesto contra el fallo de primera instancia y se advirtió a las partes que de conformidad con los numerales 4° y 6° del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, podrían alegar de conclusión, desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, y al Ministerio Público se le recordó que podría rendir concepto hasta antes de que ingresara el proceso al Despacho para sentencia, sin recibirse ningún pronunciamiento.
II. CONSIDERACIONES PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 2.1 COMPETENCIA. Se advierte que en el expediente obra solicitud de aclaración de la sentencia de primera instancia, radicada el 2 de noviembre de 2023. No obstante, dicha petición fue presentada por fuera del término de ejecutoria del fallo notificado el 12 de septiembre de 2023, razón por la cual resulta extemporánea, no suspendió la ejecutoria de la decisión ni generó actuación procesal pendiente que afecte la competencia de esta Corporación para resolver el recurso de apelación. Aclarado lo anterior, el Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”. Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNAN ANDRADE RINCON, expediente 41001-23-31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo1.” 1 Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”.
O como dice COUTURE, es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso.” (Negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 8 de 25 Así las cosas, la Sala, en su condición de juez de la segunda instancia, se circunscribirá exclusivamente al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, en concordancia con el artículo 328 del C.G.P., aplicable al caso concreto por el artículo 306 del CPACA, y la jurisprudencia citada.
2.2. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA El medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se encuentra definido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así: “ARTÍCULO 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” A su turno el literal d) del artículo 164 ibídem respecto a la oportunidad de presentar la demanda, indica: “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” En el presente caso, se encuentra acreditado que el acto administrativo que agotó la vía gubernativa corresponde a la Resolución N.° 20227200000011546 del 24 de marzo de 2022, por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto sancionatorio y dio por terminada la actuación administrativa, decisión que fue notificada al demandante el mismo día. En tal virtud, los cuatro (4) meses con los que contaba el demandante para interponer el medio de control vencían el 25 de julio de 2022.
No obstante, con la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de junio de 2022, se produjo la suspensión del término de caducidad, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001. Dicha suspensión se extendió hasta el 20 de septiembre de 2022, fecha en la que se expidió la constancia de no acuerdo. Para ese momento, solo habían transcurrido dos (2) meses y veintiséis (26) días del término de caducidad, por lo que quedaban pendientes un (1) mes y cuatro (4) días para presentar la demanda.
Ese remanente fue respetado, pues la demanda fue radicada el 30 de septiembre de 2022, según consta en el acta de reparto, razón por la cual se presentó dentro del término legal. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 9 de 25
2.3. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA En el presente proceso, la legitimación en la causa por activa se encuentra debidamente acreditada, toda vez que el señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA es el destinatario directo de los actos administrativos demandados, mediante los cuales la Superintendencia Nacional de Salud le impuso, a título personal, una sanción consistente en multa equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, derivada de la investigación administrativa sancionatoria adelantada en su contra.
De igual forma, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva de la NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en tanto que dicha entidad, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales asignadas en materia de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, fue la autoridad que profirió los actos administrativos demandados, objeto del presente control jurisdiccional.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a esta Sala establecer si, en el caso objeto de estudio, procede revocar la Sentencia N.° 395 del doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las pretensiones de la demanda. Para ello, y atendiendo a los argumentos del recurso de apelación, se debe resolver si el juez de primera instancia incurrió en error al concluir que no se probó la interposición del recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución N.° 2021720000017387 6 del 15 de diciembre de 2021 y, en consecuencia, al descartar la existencia de una irregularidad sustancial en el procedimiento administrativo sancionatorio por la omisión de pronunciamiento sobre dicho recurso, con posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso y a la doble instancia administrativa. 2.5.
MARCO TEÓRICO.
2.5.1. DE LOS FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES. 2.5.1.1. Del derecho sancionatorio administrativo y del control judicial de los actos sancionatorios. El Derecho Sancionatorio Administrativo es una manifestación del poder sancionador del Estado, ejercido en la esfera administrativa como instrumento para imponer sanciones por la infracción de deberes jurídicos previamente establecidos, con el fin de asegurar el cumplimiento de la función administrativa y la protección del interés general.
Su orientación es esencialmente preventiva y correctiva, antes que meramente represiva. La Corte Constitucional ha indicado que el ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la administración constituye una expresión del ius puniendi estatal y que, por tanto, aun cuando se ejerza en sede administrativa y con fines preventivos o correctivos, se encuentra sometido a la observancia estricta de las garantías propias del debido proceso.
En particular, el alto tribunal ha precisado que la imposición de sanciones administrativas exige el respeto de los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y derecho de defensa, en tanto tales decisiones comportan una afectación relevante de la esfera jurídica de los administrados2. Desde el plano constitucional, el ejercicio de la potestad sancionatoria se sujeta al principio de legalidad estricta, que demanda una norma previa y clara sobre la conducta sancionable, el procedimiento aplicable y la competencia de la autoridad; así como a la 2 Corte Constitucional, Sentencia C-564 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 10 de 25 plena observancia del debido proceso (art. 29 C.P.), en particular el derecho de defensa, contradicción, prueba e impugnación. La jurisprudencia ha reconocido que el derecho sancionatorio administrativo comparte garantías esenciales con el derecho penal, tales como la presunción de inocencia, la favorabilidad, el derecho a ser informado de los cargos, la doble instancia y la prohibición de sancionar dos veces por el mismo hecho (non bis in ídem).
Aunque difiere por naturaleza y finalidad, el impacto que genera sobre los derechos de las personas impone estándares rigurosos de validez en su imposición3. En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado que la potestad sancionatoria administrativa no puede concebirse como una manifestación neutra o meramente técnica de la función administrativa, sino como una forma de poder punitivo que incide directamente en la esfera jurídica de los administrados.
En tal sentido, la Sección Tercera ha sostenido que toda actuación sancionatoria debe estar precedida de un procedimiento que garantice efectivamente el derecho de defensa, la contradicción y la debida motivación del acto; y que el control jurisdiccional de estas decisiones no se agota en la verificación formal de competencias o ritualidades, sino que implica un examen sustancial orientado a evitar arbitrariedades y excesos en el ejercicio del ius puniendi estatal4.
El control judicial ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre los actos sancionatorios constituye, así, una garantía indispensable para la protección de los derechos fundamentales y la vigencia del Estado Social de Derecho. Dicho control no se limita a un examen formal, sino que abarca la integralidad del trámite, verificando que la administración hubiese actuado conforme a las normas aplicables, respetando el procedimiento legalmente establecido y asegurando la efectiva observancia de las garantías del debido proceso.
En consecuencia, el juez administrativo revisa la competencia, motivación, proporcionalidad y congruencia del acto, así como el acatamiento de los principios propios del derecho sancionatorio: legalidad, tipicidad, non bis in ídem, presunción de inocencia y derecho a impugnar. Así pues, la expedición de un acto sancionatorio sin resolver adecuadamente los recursos interpuestos, sin permitir el ejercicio pleno del derecho de defensa, o sin observar el procedimiento previsto en la ley, configura un vicio sustancial que habilita acudir a la jurisdicción para solicitar su nulidad (art. 137 CPACA).
No obstante, el medio de control previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no tiene como finalidad controvertir simples defectos formales, sino que exige que la irregularidad tenga la entidad suficiente para incidir en la decisión final o afectar materialmente las garantías del administrado. 2.5.1.2.
El debido proceso administrativo y la actividad probatoria dentro del proceso judicial. El debido proceso rige plenamente las actuaciones administrativas sancionatorias y exige que la administración observe las garantías de defensa, contradicción e impugnación, con decisiones motivadas y dentro de las etapas previstas en la ley. No obstante, no toda irregularidad conlleva la nulidad del acto: solo aquellas sustanciales —las que inciden materialmente en la decisión o afectan de modo real las garantías del administrado— son relevantes para invalidarlo.
El control judicial que ejerce la jurisdicción contencioso administrativa sobre actos sancionatorios es integral: supera el mero examen formal de legalidad para verificar, a la luz de la Constitución y la ley, si se respetaron efectivamente las garantías del debido proceso en toda la actuación. La Corte Constitucional al respecto ha señalado: 3 Corte Constitucional, Sentencia C-616 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2012, Rad. 20738, M. P. Enrique Gil Botero MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 11 de 25 “[E]l debido proceso probatorio supone un conjunto de garantías en cabeza de las partes en el marco de toda actuación judicial o administrativa.
De este modo, ha afirmado que estas tienen derecho (i) a presentar y solicitar pruebas; (ii) a controvertir las que se presenten en su contra; (iii) a la publicidad de las evidencias, en la medida en que de esta forma se asegura la posibilidad de contradecirlas, bien sea mediante la crítica directa a su capacidad demostrativa o con apoyo en otros elementos;
(iv) a que las pruebas sean decretadas, recolectadas y practicadas con base en los estándares legales y constitucionales dispuestos para el efecto, so pena su nulidad; (v) a que el funcionario que conduce la actuación decrete y practique de oficio los elementos probatorios necesarios para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (Arts. 2 y 228 C.P.); y (vi) a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.
La posibilidad de presentar, solicitar y controvertir pruebas, como se indicó, es una consecuencia directa del derecho de defensa. A las partes les asiste la potestad de presentar argumentos jurídicos y razones en procura de sus intereses, de censurar el mérito de los elementos de convicción presentes en el expediente, pero también de respaldar su punto de vista con apoyo en evidencias propias.
De otra parte, un presupuesto particular de la crítica probatoria es, de forma evidente, la publicidad de los materiales prueba, pues solo si se conoce aquello que estos tienen la posibilidad de demostrar, se garantiza la posibilidad de expresar razones sobre su mérito demostrativo. La licitud de la prueba comporta, adicionalmente, no solo el reconocimiento de las garantías procesales de las partes sino que también representa la seguridad del respeto por sus derechos fundamentales en un sentido amplio”5.
En este orden de ideas, la prueba se entiende como conocimiento porque es el instrumento idóneo para comprender algo, en este caso, los hechos con base en los cuales el convocante y convocado fundamentan sus pretensiones o excepciones de fondo o de mérito. En ese marco, la carga de la prueba responde al principio de autorresponsabilidad procesal: incumbe a quien alega un hecho —como presupuesto de sus pretensiones o de sus cargos de nulidad— acreditarlo en las oportunidades probatorias previstas.
El principio de igualdad probatoria establece que las partes gozan de idénticas oportunidades para presentar y controvertir las pruebas, lo cual materializa el derecho de defensa que les asiste a todas las personas. A su turno, el postulado de libertad probatoria indica que las partes tienen la autonomía de probar los hechos a través de los medios de convicción que consideren adecuados, sin embargo, el referido postulado no es absoluto, porque en aras de garantizar la conducencia de la prueba, algunos hechos solo admiten ciertos medios específicos, como el caso donde el hecho está sujeto a una solemnidad se debe presentar el documento que la ley indica.
El precepto 29 superior consagra el derecho de toda persona inmersa en el curso de un proceso judicial a controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y presentar las que considere necesarias, esta garantía fundamental no puede ser desconocida ni por los jueces ni por las partes. Así lo ha reiterado la Corte Constitucional: “El derecho de contradicción apunta a dos fenómenos distintos.
De una parte, a la posibilidad de oponer pruebas a aquellas presentadas en su contra. Desde esta perspectiva, el derecho de contradicción aparece como un mecanismo directo de defensa, dirigido a que las razones propias sean presentadas y consideradas en el proceso. Su vulneración se presentaría cuando se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y oportunas en el proceso.
Por otro lado, se refiere a la facultad que tiene la persona para (i) participar efectivamente en la producción de la prueba, por ejemplo interrogando a los testigos presentados por 5 Corte Constitucional (10 de abril de 2019). Sentencia C-163 de 2019 (M. P. Diana Fajardo Rivera) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 12 de 25 la otra parte o por el funcionario investigador y (ii) exponer sus argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba”6.
En otra oportunidad, el Alto Tribunal Constitucional manifestó: “En cuanto al criterio rector de la contradicción, del artículo 29 de la Carta se deriva el derecho a la prueba y a su controversia como una variante del derecho de defensa, y un desarrollo del principio de igualdad que indiscutiblemente orienta el proceso civil de partes.
En virtud de este principio, está prohibido el ingreso al proceso de pruebas obtenidas en forma subrepticia, escondida o a espaldas de la contraparte. El sujeto procesal contra el cual se opone o aporta la prueba debe conocerla, pero además el medio de convicción correspondiente no puede ser valorado si no se ha celebrado con su audiencia”7.
Finalmente, en materia de valoración probatoria, la jurisprudencia y la doctrina han sido reiterativas en distinguir entre el error de hecho y el error de derecho. El primero se presenta cuando el juzgador incurre en una equivocación en la percepción, comprensión o apreciación material del acervo probatorio, ya sea porque omite valorar una prueba legal y oportunamente incorporada, la valora de manera defectuosa, o le atribuye un contenido que objetivamente no se desprende de ella, incidiendo así en la reconstrucción fáctica del caso.
Por su parte, el error de derecho se configura cuando el juez desconoce o aplica de manera indebida las reglas jurídicas que gobiernan la aducción, incorporación, eficacia y valoración de los medios de prueba dentro del proceso. Este último yerro no recae sobre el contenido material de la prueba ni sobre su fuerza persuasiva, sino sobre la observancia de las normas procesales que disciplinan su oportunidad, legalidad y mérito probatorio.
En este sentido, se presenta dicho yerro cuando, con desconocimiento del principio de preclusión, se valoran pruebas aportadas de manera extemporánea, sin que exista habilitación legal para ello, o, por el contrario, cuando se rechazan o se omite valorar pruebas que fueron allegadas en forma oportuna y conforme a las exigencias procesales.
El principio de preclusión, como garantía estructural del debido proceso, impone que cada etapa procesal se surta en el momento legalmente previsto, de tal manera que las facultades procesales que no se ejercen oportunamente se extinguen, y las que sí se ejercen dentro del término correspondiente generan efectos jurídicos obligatorios.
En consecuencia, la valoración de pruebas incorporadas por fuera del momento procesal previsto, o la exclusión injustificada de aquellas debidamente allegadas, comporta una vulneración directa de dicho principio y, por ende, un error de derecho en la apreciación probatoria. Al respecto, el Consejo de Estado8 ha sostenido que la falta de apreciación de una prueba no configura vulneración del debido proceso cuando esta ha sido aportada de forma tardía o irregular, en la medida en que la decisión judicial debe fundarse exclusivamente en aquellas pruebas que hayan sido incorporadas al proceso de manera regular, oportuna y conforme a las reglas procesales.
En otra oportunidad la Corporación, sostuvo: “El decreto y/o la práctica de pruebas en la segunda instancia debe ceñirse estrictamente a las causales previstas en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo, en el entendido de que la segunda instancia no supone reabrir las etapas procesales ya agotadas y tampoco contempla la posibilidad de que alguna parte aporte alguna prueba que hubiere podido ser allegada en la oportunidad 6 Corte Constitucional.
Sentencia T-461 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett) 7 Corte Constitucional. Sentencia C-880 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 26 de mayo de 2011, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 13 de 25 prevista para ello, de manera que si determinada solicitud no se ajusta a los presupuestos contenidos en dicha disposición normativa, no podrá decretarse.”9 Así las cosas, el análisis probatorio válido exige no solo atender al contenido de los elementos de convicción, sino verificar previamente su correcta incorporación al proceso y su conformidad con las reglas legales que rigen la actividad probatoria, pues solo aquellas pruebas introducidas y practicadas conforme a derecho pueden ser legítimamente valoradas para sustentar la decisión judicial.
2.3. EL MATERIAL PROBATORIO RECOPILADO Y SU VALORACIÓN. Establece el artículo 176 del Código General del Proceso que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, determinando, así mismo, que el juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada una de ellas. Para el presente caso, fueron oportunamente aportadas y recaudadas en el expediente las siguientes pruebas: ➢ Comunicación con Radicado N.° 3-2020-24240 de fecha 19/02/2020 con asunto: TRASLADO PARA INVESTIGACIÓN, de la Superintendencia Nacional de Salud. ➢ Oficio con Radicado N.° 2-2019-108705 de fecha 23/08/2019 mediante el cual se da traslado al señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA en su calidad de Gerente de la NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS de la queja presentada mediante NURC 1-2019-476607, por falencias en la contratación. ➢ Oficio del 5 de septiembre de 2019 con radicado NURC 1-2019-556473 mediante el cual el señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA da respuesta al traslado de la queja. ➢ Contrato de prestación de servicios N.° 574 del 23 de mayo de 2019 suscrito entre la NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS y el contratista MUNDO SALUD MEDICA C.T.A cuyo objeto fue “1) Proveer la actualización, el mantenimiento y el soporte al sistema de información DINÁMICA GERENCIAL de manera Remota o a Distancia en al versión Net Web Services en los módulos de: Contratos, Admisiones, Facturación, Hospitalización, Inventarios, Contabilidad, Tesorería, Cartera, Pagos, Nómina Oficial, Presupuestos Oficiales, Información Financiera – NIIF. 2) Realizar una visita de veintidós (20) (sic) semanas en el Hospital para realizar actividades sobre DGH.
De acuerdo al Cronograma establecido por las partes. Esta presencia será días hábiles de Lunes a Viernes entre las 8:00 am y 5:00 pm”. ➢ Contrato de prestación de servicios N.° 575 del 23 de mayo de 2019 suscrito entre la NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS y el contratista MUNDO SALUD MEDICA C.T.A con objeto “Licenciamiento de los módulos: Historias clínicas, citas médicas, promoción y prevención y programación de cirugías con las características establecidas en el anexo técnico”. ➢ Contrato de prestación de servicios N.° 577 del 31 de mayo de 2019 suscrito entre la NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS y el contratista MUNDO SALUD MEDICA C.T.A con objeto “prestar los servicios para la ejecución del proceso integral de facturación que incluye los siguiente subprocesos: citas, admisiones, autorizaciones, auditoría de cuentas, radicación, recepción y trámite de glosas y conciliaciones de primera instancia de la NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS”. ➢ Requerimiento con Radicado 2-2019-128342 del 24 de septiembre de 2019, dirigido al señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA en su calidad de Gerente de la NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS, mediante el cual la Coordinadora del Grupo Asistencial de Prestadores de Servicios de Salud, le solicita información detallada sobre los contratos 574 y 575 de 2019. ➢ Oficio de respuesta NURC 1-2019-634753 del 8 de octubre de 2019, mediante el 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 25 de noviembre de 2019, CP: Ramiro Pazos Guerrero, Exp: 58004.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 14 de 25 cual el señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA en su calidad de Gerente de la NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS contesta el requerimiento elevado pro al Superintendencia de Salud. ➢ Resolución PARL 008319 del 8 de julio de 2020 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA INICIACIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO EN CONTRA DEL SEÑOR CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA, EXREPRESENTANTE LEGAL DE LA NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS – CHOCÓ, A TÍTULO PERSONAL”. ➢ Oficio de notificación electrónica de la Resolución PARL 008319 del 8 de julio de 2020 dirigido al señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA. ➢ Resolución PARL 013105 del 20 de noviembre de 2020 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVEN PRUEBAS Y SE CORRE TRASLADO PARA ALEGAR DE CONCLUSIÓN AL SEÑOR CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA, EX - REPRESENTANTE LEGAL DE LA NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS – CHOCÓ”. ➢ Alegatos de conclusión radicados por el señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA el 3 de diciembre de 2020 vía correo electrónico. ➢ Correo enviado el día 3 de diciembre de 2020 por el señor CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA a la dirección de notificaciones judiciales de la Supersalud, mediante el cual indica que reenvía el Email de fecha 8 de julio de 2020 para que se verifique que nunca se pudo abrir y par que obre como prueba dentro de las alegaciones. ➢ Resolución Número 2021720000017387-6 del 15 de diciembre de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UNA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA ADELANTADA A TÍTULO PERSONAL EN CONTRA DE CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA EXRESPRESENTANTE LEGAL DE LA NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASIS - QUIBDO”. ➢ Constancia de notificación electrónica de la Resolución 2021720000017387-6 del 15 de diciembre de 2021, realizada el 23 de diciembre de 2021. ➢ Recurso de reposición remitido el 4 de enero de 2022 al correo de notificaciones electrónicas de la Supersalud. ➢ Resolución Número 2022720000011546 del 24 de marzo de 2022 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO POR EL SEÑOR CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA PRESENTANTE LEGAL PARA LA ÉPOCA DE LOS HECHOS DE LA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASIS QUIBDÓ EN CONTRA DE LA RESOLUCION 2021720000017387-6 DEL 15 DE DICIEMBRE DE 2021”. ➢ Constancia de notificación electrónica de la 2022720000011546 del 24 de marzo de 2022, realizada el 24 de marzo de 2022. ➢ Petición con radicado 20229300400668552 del 30 de marzo de 2022, mediante el cual se solicita resolver el recurso de apelación presentado contra la Resolución 2021720000017387-6 del 15 de diciembre de 2021. ➢ Comunicación con radicado N.° 20227300000470281 del 8 de abril de 2022, por la cual la Supersalud informa que una vez revisado el escrito del recurso, no se evidenció que en su contenido se haya solicitado recurso de apelación.
2.4. ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO. En el caso concreto, la Sala observa que el reparo formulado por la parte demandante se sustenta en la supuesta interposición del recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución Número 2021720000017387-6 del 15 de diciembre de 2021 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UNA INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA ADELANTADA A TÍTULO PERSONAL EN CONTRA DE CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA EXRESPRESENTANTE LEGAL DE LA NUEVA ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASIS - QUIBDO”, así como en la alegada omisión de la Superintendencia Nacional de Salud de pronunciarse sobre dicho medio de impugnación, circunstancia que, a su juicio, vulneró el derecho fundamental al debido proceso y a la doble instancia administrativa.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 15 de 25 No obstante, desde una perspectiva probatoria, debe resaltarse que la carga de acreditar la interposición y radicación efectiva del recurso de apelación recaía exclusivamente en la parte actora, por tratarse de un hecho constitutivo del cargo de nulidad propuesto por la contraparte en su escrito de contestación. Pese a ello, aun cuando el demandante descorrió oportunamente el traslado de alegaciones, se advierte que al pronunciarse sobre la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de cargos imputables a la Superintendencia Nacional de Salud”, el apoderado se limitó a efectuar una afirmación genérica e indefinida, en el sentido de que “en el plenario obra prueba de la interposición de los recursos de reposición y en subsidio de apelación”, sin identificar, aportar o solicitar el decreto de un elemento probatorio concreto que respaldara tal aseveración. Ahora bien, del mismo escrito resulta relevante destacar la propia alusión que hace el togado respecto al hecho que puso en conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud que no se habían resuelto los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos contra la resolución sancionatoria, y que frente a ello la entidad respondió que, tras revisar el expediente administrativo, “no se evidenciaba que en su contenido se hubiera solicitado recurso de apelación”, precisando además que, conforme al principio de justicia rogada, del memorial titulado “solicitud de irregularidades y recurso de reposición” la Delegatura resolvió estrictamente conforme a lo pedido.
Tal respuesta administrativa permitía inferir, de manera razonable, que para ese estado de la actuación ya se le había advertido al sancionado que no existía constancia alguna en los archivos de la entidad que diera cuenta de la radicación de un recurso de apelación. En ese contexto, resultaba apenas lógico que, de haber existido realmente el envío del escrito respectivo, el investigado procediera ya sea a reenviar el correo electrónico mediante el cual afirmaba haber interpuesto dicho recurso, o a solicitar nuevamente su decisión por los canales digitales dispuestos por la entidad, acompañando la prueba idónea de su radicación, máxime cuando otras solicitudes elevadas por el mismo actor sí contaban con número de radicado y trazabilidad.
Sin embargo, nada de ello ocurrió. Por el contrario, ya en sede judicial, la parte demandante guardó silencio en las oportunidades procesales pertinentes y omitió aportar o solicitar el decreto de la prueba que acreditara la interposición efectiva del recurso de apelación contra la Resolución Número 2021720000017387-6 del 15 de diciembre de 2021, pese a que no se trataba de un medio probatorio de difícil obtención ni que requiriera especiales experticias, sino simplemente de la constancia que diera fe del envío y recepción de un correo electrónico.
Esta omisión no fue subsanada durante el período probatorio ni mediante el ejercicio de los recursos procedentes contra el auto que decretó las pruebas, a pesar de que, valga reiterar, la Superintendencia Nacional de Salud negó expresamente en la contestación de la demanda la existencia de prueba alguna que demostrara la interposición del recurso de apelación. En consecuencia, al operar el cierre probatorio, precluyó de la oportunidad para solicitar nuevas pruebas a las ya decretadas, resultando jurídicamente inadmisible pretender suplir esa carga probatoria en etapas posteriores del proceso, como se pretende con la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al adjuntarse un documento que no hizo parte de debate probatorio.
En efecto, la prueba allegada con ocasión del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, consistente en un pantallazo del supuesto envío de un correo electrónico titulado “recurso de reposición en subsidio de apelación”, no puede ser objeto de valoración por el juez de segunda instancia, por tratarse de un elemento probatorio MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 270012333004202200067101 DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE PALACIOS PEREA DEMANDADO: SUPERSALUD 16 de 25 extemporáneo, no sobreviniente y presentado una vez clausurado el debate probatorio, en abierta contravención de las reglas procesales que disciplinan su incorporación válida al proceso.
Aceptar o valorar dicho medio de convicción implicaría el desconocimiento del principio de preclusión, así como una afectación directa de las garantías de defensa y contradicción, en tanto la parte contraria no tuvo oportunidad real y efectiva de controvertir su autenticidad, alcance o contenido. Además, obrar en tal sentido erosionaría la seguridad jurídica y el respeto debido a las decisiones judiciales debidamente ejecutoriadas, y constituiría un acto incompatible con la recta administración de justicia, al permitir la introducción tardía de elementos probatorios capaces de incidir en la decisión final, al margen de las reglas del proceso.
Así las cosas, al no haberse probado la interposición válida del recurso de apelación en sede administrativa, la Superintendencia Nacional de Salud no estaba obligada a pronunciarse sobre un medio de impugnación cuya existencia no fue acreditada por quien afirmaba haberlo interpuesto. En consecuencia, no se configura la irregularidad sustancial alegada, ni la vulneración del debido proceso o de la doble instancia administrativa invocada por la parte actora.
Por tanto, la sentencia de primera instancia habrá de confirmarse.
2.8. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas. Por lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del del doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala ordinaria de decisión según consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.