REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Sentencia N.º 204 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300220160030201 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: RAMON RIVAS GIRÓN Y OTROS DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la Sentencia N.º 0115 del 02 de julio de 2020, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas Los demandantes Ramón Rivas Girón, Paula Olivia Rivas Girón, Graciela Rivas Girón, Jesús Antonio Rivas Girón, Ana Basilia Rivas Girón, Rosaura Rivas Girón, Cleotilde Rivas Girón solicitan que se declare patrimonial y extracontractualmente responsables a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN ANTINARCÓTICOS por los perjuicios ocasionados, por las operaciones de aspersión y/o fumigación de presuntos cultivos ilícitos, realizados el 27 de julio de 2014 en la finca la esperanza de propiedad de los demandantes, localizada en la vereda El Tigre del municipio del Medio San Juan, la cual estaba destinada a la explotación agrícola, de productos especialmente cultivos de cacao, plátano, banano, primitivo, achiote, lulo, papa china, ñame, piña, maíz, aguacate, limón y madera como acacia, cedro, que fueron destruidos por el químico que la Unidad Antinarcóticos esparció en el terreno. Como consecuencia de lo anterior, se condene a la entidad demandada a pagar por perjuicios materiales la suma de trescientos treinta y dos millones ochocientos ochenta y tres mil ochocientos noventa y cinco pesos ($332.883.895) Por concepto de perjuicios morales la cantidad de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes a cada uno de los demandantes, por los daños sufridos con la aspersión realizada por la Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos.
Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional 1.1.2 Fundamentos fácticos Los hechos consignados en la demanda se resumen de la siguiente manera: Que los demandantes son poseedores y propietarios de la finca la Esperanza, ya que dicho predio le perteneció a su padre Ramón Rivas Barcos, quién adquirió el derecho de dominio mediante Resolución No. 0313 del 5 de abril de 1990, expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Incora, el cual registró ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Istmina, con matrícula inmobiliaria No. 184-3911.
Sostienen, que dicha finca siempre ha sido destinada por la Familia Rivas a la producción agrícola, especialmente a la siembra de los cultivos de cacao, plátano, banano, primitivo, achiote, lulo, papa china, ñame, piña, maíz, aguacate, limón, así como árboles de acacia y cedro. Manifiestan, que el 27 de julio de 2014 en horas de la mañana, se llevó a cabo por parte de la Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos la fumigación de cultivos ilícitos en el municipio del Medio San Juan, en el que resultaron afectados los cultivos frutales y forestales.
Los declarantes manifestaron que, a raíz de la afectación ocasionada por la fumigación, informaron de manera inmediata dicha situación a la Alcaldía del municipio de Medio San Juan, a la Personería municipal, al Ministerio de Defensa Nacional, al Comandante de la Base Antinarcóticos del Aeropuerto Mandinga, a la Dirección de Antinarcóticos en Bogotá, al Ministerio de Agricultura y a la Fiscalía General de la Nación; y que, como resultado de la queja presentada ante la Dirección de Antinarcóticos por las aspersiones que afectaron los cultivos de la finca La Esperanza, se inició el correspondiente procedimiento administrativo, expidiéndose el Auto de Admisión de Queja No. 172497 del 18 de septiembre de 2014 – consecutivo 2014-005782–, el cual fue notificado al alcalde del municipio de Medio San Juan.
Sostienen que la Dirección de Antinarcóticos el 12 de febrero de 2015, a través del comité técnico interinstitucional de verificación de queja, emitió una estimación económica para compensar la afectación a cultivos lícitos dentro del PECIG con relación a la queja No. 172497, la cual, solo se hizo respecto del cacao, plátano, maíz y piña, comprendiendo en una extensión de 6.8 hectáreas de tierra, y sugirió cancelar al señor Ramón Rivas Girón la suma de $43.606.079.
Que, como consecuencia de lo anterior, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, por medio del Jefe del área de erradicación de cultivos ilícitos Teniente Coronel Guillen Alexander Amaya Olmos, procedió a expedir el auto de decisión No. S-2015040912/ARECI-GRUAQ-44 del 10 de junio de 2015 por medio del cual emite concepto de estimación de daños realizado el 12 de febrero de 2015 y ordena continuar con el trámite y posteriormente se profirió el auto No. S-2015 022934 ARECI- GRUAQ-44 del 31 de marzo de 2015, a través del cual se decretó la procedencia de la compensación económica respecto de la queja presentada por el señor Ramón Rivas Girón en un área de 6.74 hectáreas de cultivos de banano, primitivo, lulo, achiote, papa china, ñame, piña, zapote, costeño, limón, aguacate y árboles maderables.
Que, al momento de realizarse la estimación de la cuantía del daño causado la entidad demandada, se limitó a valorar 6.74 hectáreas cuando en realidad se Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional vieron afectadas 8 hectáreas del predio en los cuales se encontraban sembrados los frutales y las arboles maderables. 1.1.3 Fundamentos de derecho de las pretensiones Cita como tales las siguientes normas: - Constitución Política de Colombia. - Ley 472 de 1998. - Jurisprudencia de la Corte Constitucional. - Artículo 16 de la Ley 23 de 1973. 1.2 Contestación de la demanda La accionada MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones, argumentando que no existen elementos de juicio, que permitan inferir razonablemente, que la actividad de aspersión de glifosato de la Dirección Antinarcóticos Área de Erradicación cultivos ilícitos en el municipio del Medio San Juan, Departamento del Chocó generó daños en los predios y plantaciones de los demandantes, contrario a ello, si existen elementos que exoneran al Ministerio de Defensa – Policía Nacional, como son los oficios los cuales afirman que durante el día y los predios mencionados en la demanda no son determinados, ni determinables en la titulación colectiva, ya que no se aportó ninguna prueba que permita afirmar que existió una afectación sobre los mismos, es decir, que al no probarse el daño, ni un hecho generador que lo produzca, no hay nexo de causalidad entre uno y otro.
Propuso la excepción de Falta de legitimación en la causa por Activa. Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 0115 del 02 de julio de 2020, proferida dentro del presente asunto, concedió las súplicas de la demanda. Para arribar a la anterior conclusión, el a quo refirió en la providencia que: “(…) En este caso, para el despacho es claro que la parte demandada incumplió con las obligaciones a su cargo, pues no logró probar en el sub judice que realizó un planteamiento operacional en donde empleó los recursos humanos, técnicos y financieros que le permitieran minimizar los posibles daños que se pudieran causar con la aspersión; segundo, que ejecutó en debida forma el reconocimiento del área a fumigar, identificando y ubicando los cultivos presuntamente ilícitos, su extensión y el medio circundante; y por último que dio estricto cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental establecido por el Ministerio del Medio Ambiente en la Resolución No. 1065 del 2 de noviembre de 2001, modificado por medio de la Resolución No. 1054 del 30 de septiembre de 2003.
Sobre el incumplimiento del plan de manejo ambiental, encuentra el despacho que la Resolución No. 1065 del 2 de noviembre de 2001 “por medio de la cual se impone un plan de manejo y se toman otras determinaciones”, modificada por la Resolución No. 1054 del 30 de Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional septiembre de 2003, dispuso que el PICIG “no opera en áreas ambientales sensibles a saber: áreas pobladas, parques, reservas naturales, acueducto y cuerpos de agua.
Esto será objeto de verificación por parte de la auditoría técnica. La DNE será responsable de la adecuada coordinación interinstitucional, de conformidad con lo indicado en la ficha No. 12 del Plan de Manejo Ambiental Propuesto”. Igualmente, se estableció que la Dirección Nacional de Estupefacientes debe hacer el muestreo en suelos después de la aspersión, a los quince y sesenta días; a partir de estos resultados y en los sitios muestreados en donde se identifique la persistencia del glifosato, o su metabolito, deberá extender el seguimiento a los cuatro y seis meses siguientes a la aspersión, con el fin de adoptar las medidas preventivas o correctivas que corresponda.
Así las cosas, es evidente para el despacho que tanto la Policía Nacional, a través de la Dirección antinarcóticos, incumplieron los deberes convencionales, constitucionales y legales a su cargo, pue respecto de la primera, no logró acreditar que siguió los procedimientos y protocolos establecidos para la identificación de cultivos ilícitos y su respectiva aspersión, ya que no demostró que cumplió con las obligaciones relacionadas con el seguimiento de las diferentes actividades de aspersión con glifosato en aras de identificar en debida forma los predios a aspersar y medir los impactos reales sobre el medio ambiente agua, suelo, vegetación, usos y la salud del demandante, infringiendo de esta manera el plan de manejo ambiental adoptado por el entonces Ministerio de Ambiente.
Por lo tanto, para el despacho no resultan de recibo los argumentos esbozados por la parte demandada, pues conforme el plenario reposa pruebas acreditan que efectivamente el demandante tenía un cultivo lícito de cacao, plátano, banano, primitivo, achiote, lulo, papa china, ñame, piña, maíz, aguacate, limón entre otros, y madera como acacia, cedro, en acompañamiento de la Fundación Agropecuario Tejiendo Esperanza en Cooperación con organizaciones internacionales, y que los mismos fueron fumigados por parte de la Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos, causándole graves daños a la plantación que llevaron a su extinción y por lo tanto, a la pérdida de las utilidades que de allí hubiese derivado el señor Rivas Girón. En conclusión, el despacho declarará la responsabilidad de la Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos, por ser imputable a título de falla del servicio el daño antijurídico causado cacao, plátano, banano, primitivo, achiote, lulo, papa china, ñame, piña, maíz, aguacate, limón y madera como acacia, cedro de su propiedad el 27 de julio de 2014 en municipios de Medio San Juan (…)”.
II. Recurso de apelación La Policía Nacional presentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia argumentando que en el presente asunto se observa una pasividad probatoria por parte de los demandantes, quienes tienen la carga de demostrar la falla del servicio y en este caso no lo hicieron, así como tampoco demostraron el nexo causal que se requiere para afirmar que en la operación de aspersión le causaron daños a sus plantaciones Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el monto de los mismos, menos el daño al grupo de personas que presentaron la demanda.
En cuanto a la legitimación en la causa, sostiene que ninguno de los demandantes ostenta la titularidad del derecho subjetivo, es decir, que no tienen la vocación jurídica para reclamar los perjuicios, toda vez que ninguno de ellos es propietario del bien objeto de controversia. III. CONSIDERACIONES 3.1 La competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.1 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso2, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 3.1.1 Problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si los demandantes sufrieron algún perjuicio como consecuencia de la aspersión con glifosato realizada el 27 de julio de 2014 por la Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos – Dirección Nacional de Estupefacientes, sobre los cultivos de propiedad de estos sembrados en la finca La Esperanza, ubicada en la comunidad El Tigre, municipio de Medio San Juan.
Para resolver el problema, se procederá a analizar i) Marco normativo y jurisprudencial de la responsabilidad del Estado por la aspersión con glifosato; ii) Caso concreto 3.1.2 Marco normativo y jurisprudencial la Responsabilidad extracontractual del Estado por la aspersión con glifosato El artículo 90 de la Constitución Política constituye el fundamento de la responsabilidad del Estado por el daño antijurídico que pueda causar al administrado, por acción, por omisión, por una operación administrativa, por la ocupación temporal o permanente de un inmueble por hechos derivados de trabajos públicos, o por cualquier otro hecho.
Es decir que se configura la responsabilidad demostrando el daño antijurídico y que dicho daño es imputable a la administración. Con la expedición de una serie de normas, se pretendió aplicar el contenido de las convenciones suscritas por Colombia, esto es, la Convención única de 1961 aprobada mediante la Ley 13 de 1974 y la Convención de Viena sobre sustancias Sicotrópicas de 1971, aprobada mediante la Ley 43 de 1980.
Sin embargo, se manifiesta que el origen de la política pública en materia de drogas en Colombia, lo constituye el Decreto 1206 de 1973 a través del cual se creó el Consejo Nacional de Estupefacientes como un órgano asesor del 1 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 2 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional gobierno para formular las políticas, los planes, los programas que las entidades públicas y privadas debían adelantar para la lucha contra la producción, comercio y uso de drogas.
A su turno, Decreto 1188 de 1974 que reglamentó el Estatuto de Estupefacientes. El Estado, al crear la Ley 30 de 19863, actualizó las disposiciones para combatir el narcotráfico y adoptó el Estatuto Nacional de Estupefacientes con el fin de combatir el problema social que la producción y tráfico de drogas le estaban ocasionando al país. Es así como en procura de lograr este objetivo, se puso en marcha en 1988 el denominado “Macroplan colombiano frente al problema de las Drogas” que autorizó la aspersión aérea de cultivos ilícitos con glifosato a cargo del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos -PECIG22- como estrategia para el control y la eliminación de las plantaciones de coca y amapola.
La Ley 99 de 19934, exigió para el cumplimiento de los programas de erradicación de cultivos ilícitos, la expedición de la correspondiente licencia ambiental, por el Ministerio de Salud y el extinto INDERENA. A su turno el Ministerio de Ambiente mediante Resolución núm. 1065 de 2001 modificada por la Resolución 1054 de 2003, impuso a la Dirección Nacional de Estupefacientes –en liquidación-, la obligación de establecer un plan de manejo ambiental para el Programa de Erradicación de Cultivos ilícitos mediante la aspersión con glifosato para minimizar los potenciales daños sobre la salud humana y el medio ambiente.
Este plan de manejo ambiental PMA actualmente está bajo la supervisión de la ANLA según el Decreto 3573 de 2011 y para su aplicación se deben seguir criterios técnicos de manera tal que su riesgo sea mínimo, que se cumpla con el objetivo final cual es el de la erradicación de los cultivos ilícitos, implementando y diseñando mecanismos para atención de las quejas por las posibles afectaciones que el programa pueda generar.
El 25 de mayo de 2015 el Consejo Nacional de Estupefacientes expidió la Resolución núm. 006 ordenando la suspensión en todo el territorio nacional del herbicida glifosato en las operaciones de erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión aérea autorizadas en el artículo 1º de la Resolución número 0013 de 2003. Esta medida se tomó en virtud del principio de precaución, por el Ministerio de Salud al atender las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud, en cuanto este tipo de herbicida resultaba potencialmente dañino para la salud humana.
El Consejo de Estado en sentencia del 30 de enero de 2013, determinó que se incumplió con lo previsto en el artículo 77 de la Ley 30 de 1986, pues se demostró que la entidad para llevar a cabo la fumigación aérea no adelantó de manera previa visita a los predios objeto de la medida a fin, de determinar sus linderos y establecer con ello la presencia de cultivos lícitos, Precisa la providencia lo siguiente5: “(…) La sala itera que a partir del marco jurídico que protege al medio ambiente, reglamentación que integra tratados internacionales, normas constitucionales, leyes y decretos sobre la materia, aunque el 3 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones”. 4 “Por la cual se crea el Ministerio de Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. 5 Exp.
No. 22060. M.P. Dra. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional agente realice una actividad lícita o legítima, al causar un daño ambiental se genera la obligación de reparar.
Así las cosas, lo cierto es que en el sub-lite, el daño ambiental que sufrieron los demandantes en su predio, que no tienen obligación jurídica de soportar, fue causado por la entidad pública demandada, por lo que le asiste el deber de repararlo integralmente. (…) Entonces, más allá de la responsabilidad patrimonial de la demandada que en este caso se configura al haber causado con su actuar los daños ambientales referidos, lo cierto es que al Estado no le está permitido fumigar un cultivo sin haberlo identificado previamente como ilícito”.
Pero a pesar, de cumplir la entidad con los protocolos y requisitos necesarios para proceder a la fumigación por aspersión aérea de cultivos ilícitos, causan un daño por cuenta de la aspersión, el Consejo de Estado ha señalado que el riesgo que produce o que puede producir, es obligación del Estado reparar el daño causado6. En ese sentido, la fumigación aérea con glifosato es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente, por lo cual el Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera, obligación que se origina del poder de instrucción, dirección y control del cual está investido.
(…) Luego, teniendo en cuenta que el uso de glifosato en la erradicación de cultivos ilícitos es una actividad peligrosa, cuando con el mismo se generen daños antijurídicos, se responderá sin que sea relevante acreditar que se cumplió con los deberes de cuidado. En el caso concreto, la Sala encuentra que, si bien no obra en el plenario un dictamen técnico que confirme que la destrucción de las plantaciones residió en los efectos de la fumigación de los cultivos ilícitos cercanos al predio, en el expediente obran elementos procesales que permiten construir la imputación de responsabilidad en cabeza del estado (…)”.
Teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales que se acaban de exponer concluye la Sala que en los eventos en que se pretenda atribuir responsabilidad al Estado por la fumigación aérea con glifosato, puede ocurrir, de acuerdo a lo que resulte probado, que dicha responsabilidad se analice bajo el título de imputación de falla del servicio si se demuestra que la entidad incumplió por acción u omisión alguno de los deberes de cuidado que le eran exigibles al momentos de realizar la aspersión. Y en otros eventos, en los que no se demuestra esta falla, pero se causa un daño, la conducta y la consecuente responsabilidad estatal deviene analizarla bajo el título de riesgo excepcional, tal y como se hará en el presente evento, partiendo del presupuesto de que el uso del herbicida glifosato para la erradicación de cultivos ilícitos constituye el ejercicio de una actividad peligrosa que implica, que cuando se generen daños antijurídicos, se responderá sin que se sea relevante acreditar que se cumplió con los deberes de cuidado”. 6 Sentencia de fecha 20 de febrero de 2014, Consejo de Estado.
Sección Tercera. Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional 3.2 Caso Concreto 3.2.1 La existencia del daño El daño cuya reparación se reclama mediante el presente medio de control consiste en la pérdida de los cultivos ubicados en la Finca la Esperanza, situada en la comunidad El Tigre, municipio de Medio San Juan, por la aspersión aérea con glifosato realizada el 27 de julio de 2014 por la Policía Nacional, a través de la Dirección de Antinarcóticos.
En el presente asunto, está probado que la Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos fumigó con glifosato la finca denominada la Esperanza ubicada en la comunidad el Tigre del municipio de Medio San Juan7 y que a raíz de la afectación de los cultivos sembrados en dicho lugar el señor Ramón Rivas Girón presentó una queja ante la Alcaldía Municipal, la personería del Medio San Juan, el Ministerio de Defensa Nacional, el comandante de la Base Antinarcóticos Aeropuerto Mandinga, Dirección de Antinarcóticos en Bogotá, Ministerio de Agricultura y Fiscalía General de la Nación8.
De igual manera, se encuentra acreditado que el señor Rivas Girón contaba con cultivos de cacao, plátano, banano, primitivo, achiote, lulo, papa china, ñame, piña, maíz, aguacate, limón, así como árboles de acacia, cedro, y otras especies, los cuales resultaron afectados por la fumigación realizada por la entidad demandada. Lo anterior se demostró mediante la certificación expedida por el Personero del municipio de Medio San Juan, quien manifestó haberse desplazado a la comunidad El Tigre con el fin de verificar los daños ocasionados en la finca La Esperanza, de propiedad del señor Ramón Rivas Girón, como consecuencia de la aspersión aérea adelantada por la Unidad Antinarcóticos de la Policía Nacional9.
Asimismo, dicho daño fue corroborado con las declaraciones rendidas por los señores Santo Arturo Moreno, José Rutilio Rivas Domínguez y Carlos Roa, recepcionadas en la audiencia de pruebas del 4 de septiembre de 2018, quienes manifestaron lo siguiente: El señor Santo Arturo Moreno manifestó que la familia del señor Rivas se dedicaba a labores agrícolas y que, tras la muerte de los padres, los hijos continuaron con dichas actividades, cultivando plátano, cacao, yuca, lulo y otros productos, en un predio de aproximadamente diez (10) hectáreas.
Sostuvo que contaba con alrededor de diez trabajadores diarios, pero que, como consecuencia de las fumigaciones realizadas en la zona, la tierra quedó estéril e improductiva. 7 Ver páginas 359 a 484 del expediente digitalizado. Documentos aportados por la Policía Nacional con la contestación de la demanda. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/2700133/27001333300220160 030200/CD70BD26ABBA2CD6D038ACBD4CAD3FC9FFF39D88/2 8 Ver páginas 69 a 84 del expediente digitalizado. 9 Ver página 93 a 95 del expediente digitalizado. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/2700133/27001333300220160030200/CD70BD 26ABBA2CD6D038ACBD4CAD3FC9FFF39D88/2 Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Finalmente, señaló que los demandantes han sufrido una grave afectación moral por los daños ocasionados por las fumigaciones y que no han recibido ningún tipo de apoyo por parte del cuerpo antinarcóticos.
El señor José Rutilio Rivas Domínguez manifestó que la Fundación a la cual pertenece desarrolla un programa de siembra de cacao en los municipios de Istmina, Medio San Juan, Unión Panamericana y Nóvita. A su vez, indicó que el señor Ramón Rivas Girón resultó beneficiario del proyecto de cacao sostenible, razón por la cual recibía acompañamiento técnico para el desarrollo de dicho cultivo.
Explicó que, hacia el año 2014, la Policía Antinarcóticos inició fumigaciones aéreas con glifosato en la región. Ante ello, en su calidad de representante de la Fundación, remitió comunicación al Ministerio de Defensa advirtiendo que en el Medio San Juan existían sembradíos de cacao completamente libres de cultivos ilícitos. Señaló que en la finca del señor Ramón Rivas se cultivaban cacao, plátano, banano, primitivo y frutales como la guanábana, lo que permitía su aprovechamiento económico.
La producción de cacao por hectárea oscilaba entre una (1) y dos (2) toneladas, con un precio aproximado de $6.000 por kilo. Así, estimó que podría obtenerse entre 6 y 12 millones de pesos por hectárea anuales; y tomando como referencia cinco (5) hectáreas, los ingresos podrían ascender a cerca de 60 millones de pesos por año. Posteriormente, al enterarse que la plantación de cacao del señor Ramón Rivas había sido fumigada presentó denuncia ante la Policía, y se realizó una visita al lugar con profesionales capacitados para verificar el daño. Aseguró que la Policía reconoció que la única finca afectada por la aspersión con glifosato fue la del demandante, lo que representó una pérdida significativa.
Sostuvo que, en su momento, la Policía Nacional – Departamento Antinarcóticos ofreció una suma de dinero como compensación, pero esta resultaba irrisoria frente al costo real de la producción, por lo que se recomendó no aceptarla. Por último, precisó que, para la época de la aspersión, entre dos (2) y tres (3) hectáreas de cacao se encontraban en plena producción, mientras que las restantes estaban en etapa de crecimiento y próximas a entrar en fase productiva.
El señor Carlos Roa manifestó que se desempeñó como administrador de la Finca La Esperanza. Relató que, cuando se dirigió con su hijo a recoger alimentos, observó que aviones habían sobrevolado la zona y le informaron que la finca había sido fumigada. Indicó que, el lunes siguiente, acudió a primera hora al lugar, donde ya se le había informado al señor Ramón Rivas Girón sobre la fumigación, razón por la cual se trasladó un técnico para evaluar los daños.
Señaló que en la finca se cultivaban cacao, plátano, piña y limón, entre otros productos. Expuso que, tras la destrucción de los cultivos, varios jóvenes resultaron afectados, pues dependían laboralmente de las actividades agrícolas de la finca, situación que dejó de presentarse a raíz del daño ocasionado. Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Indicó que, en la actualidad, la finca no produce nada debido a que la tierra no ha logrado recuperarse, y los árboles continúan muriendo progresivamente.
Asimismo, señaló que la familia Rivas Girón ha sufrido de manera considerable, ya que la fumigación les privó de su principal fuente de subsistencia; ahora deben adquirir los alimentos que antes cultivaban para su consumo. Con fundamento en las anteriores pruebas, la Sala tiene certeza de que la Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos ocasionó un daño al señor Ramón Rivas Girón, consistente en la pérdida total de sus cultivos.
Ahora bien, en lo que, respecta a la legitimación en la causa, debe señalarse que constituye un presupuesto procesal indispensable para proferir sentencia de mérito. Esta hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes vinculadas al proceso y el interés jurídico en litigio, en el sentido de que solo está habilitado para actuar quien, conforme a la ley, es titular de la obligación o del derecho objeto de discusión. En este orden, se encuentra legitimado en la causa por activa quien ostenta la vocación jurídica para reclamar la titularidad del derecho reconocido por el ordenamiento, y, en particular, tratándose de acciones de reparación directa, quien acredita su condición de perjudicado por la acción u omisión generadora del daño cuya indemnización se pretende.
Bajo ese entendido, frente al caso del señor Ramón Rivas Girón, se encuentra plenamente acreditado en el expediente que era propietario de los cultivos perjudicados por la aspersión con glifosato y que se dedicaba a la actividad agrícola10. Tal conclusión se sustenta en el acervo probatorio obrante en el proceso, dentro del cual cobran especial relevancia las actuaciones adelantadas por la Policía Nacional – Departamento de Antinarcóticos, entidad que profirió el Auto de Compensación No. S-2015- 022934 ARECI-GRUAQ-44 del 31 de marzo de 2015, mediante el cual “resolvió decretar la procedencia de la compensación económica respecto de la queja presentada por el señor Ramón Rivas Girón, referida a los hechos ocurridos el 27 de julio de 2014”11.
Así las cosas, dicha actuación administrativa constituye un elemento significativo para demostrar no solo la existencia del daño, sino también la condición del demandante como titular de los cultivos de cacao y demás frutas y árboles maderables, lo que confirma su legitimación en la causa por activa para promover la acción indemnizatoria. 3.2.2 La imputación Establecida la existencia del daño que fundamenta las pretensiones indemnizatorias, la Sala procede a determinar si este es atribuible a la Nación – Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos y, en consecuencia, si esta debe responder por los perjuicios ocasionados al demandante. 10 Con base en los testimonios de los señores Santo Arturo Moreno, José Rutilio Rivas Domínguez y Carlos Roa. 11 Ver página 143 a 159 del expediente digitalizado.
Actuaciones surtidas por la Policía Nacional – Departamento Antinarcóticos: Ver página 93 a 95 del expediente digitalizado. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/2700133/27001333300220160030200/CD70BD 26ABBA2CD6D038ACBD4CAD3FC9FFF39D88/2 11 Ver páginas 119 a 121 del expediente digitalizado 11 Ver páginas 125 a 127 del expediente digitalizado. 11 Ver páginas 155 a 159 del expediente digitalizado Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional En ese sentido, la Sala advierte que, si bien la aspersión con glifosato fue realizada en cumplimiento de las funciones constitucionales y legales asignadas a la fuerza pública para la erradicación de cultivos ilícitos, ello no exonera a la administración de su obligación de responder por los daños antijurídicos que se materialicen con ocasión de dicha actividad.
En efecto, la erradicación aérea constituye una actividad lícita pero catalogada por la jurisprudencia como peligrosa, en la medida en que conlleva riesgos excepcionales cuya realización puede comprometer derechos o bienes jurídicamente protegidos de terceros. Al respecto, el Consejo de Estado ha manifestado que aquellos eventos en los que la administración ejecuta actividades peligrosas como el uso de armas, el manejo de sustancias químicas o la aspersión aérea con glifosato, la responsabilidad patrimonial del Estado se estructura bajo un régimen objetivo, conforme al cual no es necesaria la demostración de culpa o negligencia de la autoridad pública para que surja el deber resarcitorio.
Basta con acreditar la existencia del daño y el nexo causal entre este y la actividad desplegada por el éste. En este sentido, se ha señalado que “La Sala a manera de conclusión puede afirmar que el demandante no tenía la obligación jurídica de soportar el daño antijurídico causado por la entidad demandada por lo que a ésta le asiste el deber de repararlo integralmente.
Quien crea un riesgo con la ejecución de una actividad lícita, debe reparar los daños antijurídicos que cause sin que sea necesario acreditar que incumplió con los deberes de cuidado que le eran exigibles”12. Así, al verificarse que la aspersión aérea desplegada por la Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos produjo afectaciones en los cultivos de propiedad del señor Ramón Rivas Girón, se satisface el elemento de imputación fáctica, en tanto existe una relación causal directa entre la actividad estatal y el daño reclamado.
Ahora bien, desde la perspectiva jurídica de la imputación, se advierte que el daño recae sobre un particular que no tenía el deber jurídico de soportar la carga que le fue impuesta, lo que habilita el reconocimiento de la reparación integral bajo el título de riesgo excepcional. El máximo Órgano ha sido constante en afirmar que, en este tipo de eventos, corresponde a la administración asumir los costos derivados de la materialización del riesgo generado por su propia actuación legítima, ya que, aunque orientada a la protección del interés general, puede afectar de manera grave e injustificada los derechos de un particular.
De este modo, el riesgo que se deriva del uso de glifosato en operaciones aéreas de erradicación no puede trasladarse al ciudadano, quien no está obligado a soportar la afectación a su propiedad o sustento económico como consecuencia de acciones estatales potencialmente lesivas. En consecuencia, se configura plenamente la imputación del daño a la entidad demandada, pues la afectación sufrida por el demandante se generó de manera directa e inmediata por la ejecución de la actividad peligrosa atribuible al Estado, quien debe responder por los perjuicios ocasionados. 12 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, Consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, providencia de fecha 17 de septiembre de 2018.
Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional 3.2.3 Nexo Causal Acreditada la existencia del daño, se entrará a determinar si existe vínculo causal entre este y la actuación u omisión atribuible a la Nación – Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos.
Del material probatorio se pudo determinar que la pérdida de los cultivos ubicados en la finca la Esperanza, perteneciente al señor Ramón Rivas Girón, tuvo origen en la aspersión aérea con glifosato adelantada por la Dirección de Antinarcóticos el 27 de julio de 2014, en el marco de los operativos de erradicación de cultivos ilícitos.
Tal conclusión se sustenta no solo en las declaraciones rendidas durante la audiencia de pruebas, sino también en la documentación allegada al expediente, particularmente en el concepto Técnico interinstitucional del 12 de febrero de 2015, mediante el cual la misma Dirección de Antinarcóticos reconoció que se presentó afectación en los cultivos de cacao, plátano, maíz, piña y el área señalada, sugiriendo incluso el pago de una suma indemnizatoria al afectado.
Dicha manifestación administrativa constituye un reconocimiento expreso de la relación de causalidad entre la fumigación y la afectación de los cultivos; es así como este reconocimiento adquiere especial relevancia, toda vez que, proviene de la entidad directamente encargada de la operación, con base en visitas y verificaciones técnicas realizadas en terreno. A lo anterior se suman las declaraciones de los señores Santo Arturo Moreno, Carlos Roa y José Rutilio Rivas Domínguez, las cuales permitieron confirmar que, con posterioridad a las fumigaciones, los cultivos de cacao principal actividad productiva del demandante, así como otros sembradíos, se vieron afectados hasta su pérdida total, lo que coincide temporal y espacialmente con la aspersión aérea.
Bajo este panorama probatorio, para la Sala resulta claro que existe una relación directa, inmediata y determinante entre la actuación estatal consistente en la ejecución de fumigaciones con glifosato y la materialización del daño alegado. Debido a que la destrucción de la plantación no obedece a causa extraña, fortuita o atribuible a un tercero o a la propia víctima, sino que se deriva de la dispersión del herbicida sobre el área en la que, conforme a las certificaciones allegadas por el Personero Municipal del Medio San Juan y la Fundación que acompañaba el proyecto productivo, no existían cultivos ilícitos, sino cultivos de carácter lícito y tecnificado.
Es importante resaltar que la entidad demandada no desvirtuó el nexo causal, pese a que le era exigible demostrar la existencia de una causa ajena, tal como la intervención de un tercero, el hecho exclusivo de la víctima o la fuerza mayor. Por el contrario, su propio informe técnico admite la afectación, lo que refuerza la conexión entre la actuación estatal y el daño. Ahora bien, en relación con la objeción al dictamen pericial aportado por la parte demandante, relativo al avalúo practicado por un ingeniero agroforestal, este Tribunal manifiesta que, si bien no obra constancia en el expediente documentos que acrediten la idoneidad del profesional, como lo Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional exige el artículo 226 del Código General del Proceso, lo cierto es que la entidad demandada no controvirtió el mismo dentro de la oportunidad procesal correspondiente, es decir, durante el periodo probatorio.
No obstante, atendiendo a las pruebas que acreditan que el señor Ramón Rivas Girón es el propietario de los cultivos afectados, se encuentra demostrada la existencia del perjuicio material. En ese orden de ideas, la decisión adoptada por el a quo de condenar en abstracto a la entidad demandada resulta ajustada a derecho, toda vez que subsisten diferencias respecto del monto exacto del daño ocasionado por la fumigación con glifosato.
Por ello, corresponde determinar la cuantía o el valor de la indemnización en incidente posterior, garantizando así el principio de reparación integral e idónea para el afectado. Finalmente, en relación con los señores Paula Olivia Rivas Girón, Graciela Rivas Girón, Jesús Antonio Rivas Girón, Ana Basilia Rivas Girón, Rosaura Rivas Girón, Cleotilde Rivas Girón y Ronald Yonairo Lozano Rivas, se observa que en el expediente no obra prueba que acredite su calidad de propietarios de los cultivos afectados.
Ahora bien, aunque en declaración de parte la señora Paula Olivia Rivas Girón, hermana del señor Ramón Rivas Girón, manifestó que los hermanos conformaban una sociedad y que todos participaban en la siembra de frutales y árboles maderables, no se allegó elemento probatorio que corroborara tal afirmación. Asimismo, no se demostró que los mencionados hubiesen sufrido afectación moral con ocasión de la pérdida de los cultivos pertenecientes a su hermano, ni que hubieren experimentado sentimientos de aflicción, congoja o dolor derivados del daño alegado.
En consecuencia, se negará el reconocimiento de indemnización por concepto de perjuicios morales. De conformidad con lo anterior, esta Corporación concluye que el daño antijurídico experimentado por el señor Ramón Rivas Girón consistente en la pérdida total de sus cultivos es consecuencia de la actividad de la aspersión con glifosato realizada por la Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos, razón por la cual se encuentra acreditado el nexo causal exigido para imputar responsabilidad patrimonial a la Administración. Así las cosas, la Sala Segunda de Decisión confirmará la sentencia No. 115 del 2 de julio de 2020, por medio de la cual concedió las súplicas de la demanda. 4.
Costas y agencias en derecho En el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta la modificación introducida por el legislador en esta materia, se precisa que en adelante se adoptará una nueva postura, según la Radicado: 27001333300220160030201 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Ramón Rivas Girón y Otros Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional cual, en las sentencias dictadas bajo la vigencia de la nueva normativa, será necesario analizar la conducta procesal de las partes, en particular, si se configuró o no una carencia de fundamentación jurídica, conforme a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 188 de la Ley 1437 de 201113.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, la sentencia N.º 115 del 2 de julio de 2020, que concedió las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin Condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de Sala, de la fecha. (Firmado Electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado Electrónicamente) (En permiso) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).