REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Providencia Sentencia No. 138 Medio De Control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA C.C. Demandado ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” Radicado 27001333300220150062101 Instancia SEGUNDA Temas y Subtemas RELIQUIDACIÓN PENSIÓN Decisión REVOCA MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia N.º 125 del 17 de junio de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en la que se resolvió: “PRIMERO. DECLÁRASE LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución GNR 273443 del 31 de julio de 2014, por medio de la cual la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez en favor de la señora Siris del Carmen Sánchez Montes de Oca y la NULIDAD de las Resoluciones GNR 278246 del 10 de septiembre de 2015 y VPB 71557 del 24 de noviembre de 2015, por medio de las cuales se niega la reliquidación pensional solicitada, de conformidad a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, deberá reliquidar la Pensión de Vejez de la señora Siris del Carmen Sánchez Montes de Oca, identificada con la cedula de ciudadanía No. 38.439.574, en cuantía equivalente al 75 % de todos lo devengado en el último año de servicio de conformidad con las previsiones señaladas en la parte motiva de este proveído.
Las diferencias de las mesadas pensionales resultantes entre los valores que le reconoció y los que le debe reconocer serán actualizadas. La Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, deberá descontar del valor a pagar a la accionante, los aportes correspondientes a salud de los factores salariales cuya inclusión se ordena en esta providencia y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal.
TERCERO. A la providencia se dará cumplimiento de conformidad con lo ordenado en el artículo 192, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO: Niéguense las demás súplicas de la demanda. REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”
QUINTO: CONDENAR en costas y agencias en derecho a la parte demandada el equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir la suma de un millón quinientos sesenta y dos mil cuatrocientos ochenta y cuatro pesos ($1.562.484), a favor de la parte demandante.
SEXTO: Ejecutoriado el presente proveído, expídanse copias auténticas de la sentencia, con constancia de ejecutoria a las partes y al Ministerio Público; conforme lo disponen los artículos 192 y 195 del CPACA.
SEPTIMO. Hecho lo anterior, archívese el expediente y cancélese su radicación” (FLS – 88) I.
ANTECEDENTES La señora SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA, actuando por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó ante esta jurisdicción la nulidad parcial por violación de la ley la Resolución No. GNR 273443 del 31 de julio del 2014, mediante la cual, COLPENSIONES le reconoció y ordenó pagar pensión de vejez y la nulidad de las Resoluciones GNR 278246 del 10 de septiembre del 2015 y VPB 715557 del 24 de noviembre del 2015, mediante las cuales, le negó la reliquidación pensional solicitada. 1.1.
Pretensiones En la demanda se formulan las siguientes pretensiones: Solicita la parte demandante que se declare la nulidad de las resoluciones Nos. GNR 273443 del 31 de julio del 2014, GNR 278246 del 10 de septiembre del 2015 y VPB 715557 del 24 de noviembre del 2015, a través de las cuales Colpensiones reconoció y ordenó pagar la pensión de vejez, a la señora Siris Del Carmen Sánchez Montes De Oca, en cuantía de $3.573.113, efectiva a partir del 11 de abril del 2014, la primera, y las siguientes, que le negaron la reliquidación de la prestación pensional.
Como restablecimiento del derecho, pide que se condene a la entidad demandada, a reconocer y pagar la pensión de vejez a partir del 11 de abril de 2014, inicialmente en una cuantía de $4.358.911, con un ingreso base de liquidación indexado de $5.811.881, y posteriormente con el ingreso base de liquidación (IBL) para determinar la primera mesada pensional, indexada hasta el mes anterior de la sentencia a dictar, conforme las leyes 33 y 62 de 1985 y demás normas concordantes.
Que se ordene el pago de las mesadas pensionales y adicionales, incluyendo la indexación y los reajustes de ley, desde el 11 de abril de 2014 hasta su cancelación definitiva. Por último, solicita que se ordene que se dé cumplimiento a la sentencia, conforme a lo establecido en los artículos 188, 192, 195-4º del CPACA.” 1.2. Hechos Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones los resume la Sala así: La señora Siris del Carmen Sánchez Montes de Oca, nació el 16 de noviembre de 1957 y cumplió 55 años el 16 de noviembre de 2012.
REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” Al 30 de junio de 1995, cuando comenzó a regir el Sistema General de Seguridad Social en pensiones, tenía 37 años, lo que le permitió acogerse al régimen de transición según el artículo 36-2º de la Ley 100 de 1993.
Trabajó en el sector salud en el Departamento del Chocó desde el 21 de abril de 1986 hasta el 20 de abril de 2014, acumulando un total de 27 años, 11 meses y 3 días de servicio. La remuneración devengada entre el 11 de abril de 2013 y el 11 de abril de 2014, cuando adquirió su estatus de jubilada, se detalla a continuación: Factores Salariales Valores Devengados Doceava (1/12) Ingreso Base Liquidación Asignación mensual 4.803.908 4.803.908 Prima vacaciones 2.401.954 200.163 200.162 Prima navidad 5.004.070 417.006 417.006 T O T A L 5.421.076 La remuneración de la Sra. Sánchez Montes De Oca, incluyendo todos los factores salariales devengados y la indexación de la primera mesada pensional, desde el 11 de abril de 2014 hasta el 30 de noviembre de 2015, alcanza un ingreso base de liquidación indexado de $5.811.881.
Aplicando una tasa de reemplazo del 75%, la pensión de jubilación resulta en $4.358.911 a partir del 11 de abril de 2014, lo cual difiere de la resolución GNR 273443 del 31 de julio de 2014. 1.3. Normas violadas En la demanda se indicaron como normas violadas las siguientes: Constitucionales: artículos 2, inciso final 5, 13, 29, 48 y 53 -3 Ley 33 de 1985: artículos 1 y 3° Ley 62 de 1985: artículo 1, inciso 3 Ley 100 de 1993: artículos 11, inciso 1, 11, 14, 21, 36-2 y 3 Ley 1437 de 2011: artículo 10.
Del concepto de violación se puede establecer que la causal de nulidad es la violación de la norma superior, en tanto que se negó la reliquidación de la pensión de vejez a la demandante con desconocimiento del derecho a la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así como el art. 1° de la Ley 33 de 1985. 1.4. Contestación de la demanda Mediante memorial recibido el 6 de mayo de 2016, la parte demandada contestó la demanda, se opuso a todas y cada una de las pretensiones proponiendo las excepciones de inexistencia del derecho y de la obligación de reliquidar la pensión de vejez; excepción innominada; compensación y pago; imposibilidad de condena en costas.
Sostiene la parte accionada que lo solicitado en la demanda carece de total asidero jurídico, toda vez que a la demandante le fue reconocida la pensión de vejez con REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” aplicación del régimen de transición pensional, establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual remite a la Ley 71 de 1988 artículo 7°, prestación económica que fue liquidada con aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y a partir del cumplimiento de los requisitos concurrentes de edad y aporte o semanas cotizadas.
Colpensiones mediante la Resolución GNR 273443 del 31 de julio de 2014, reconoce la pensión de vejez, con un monto porcentual aplicable del 75% teniendo en cuenta en la liquidación los factores salariales que contempla el Decreto 1158 de 1994, en concordancia con lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia SU-230 del 29 de abril de 2015, respecto del IBL que se debe tener en cuenta al momento de realizar una liquidación en el régimen de transición. Por lo anterior, se colige que la prestación económica de vejez fue reconocida por Colpensiones con aplicación de la normatividad vigente para el caso de la demandante, sin que haya lugar a la reliquidación pretendida.
(Fls. 57-59) 1.5. La sentencia apelada El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la sentencia apelada concedió las pretensiones de la demanda, considerando que: El artículo 1 del Decreto 1158 de 1994 establece los factores que se consideran salario para la cotización al sistema de seguridad social en pensiones, diferenciando entre el ingreso base de cotización (IBC) y el ingreso base de liquidación (IBL).
La pensión de la señora Siris del Carmen Sánchez Montes de Oca debe ser liquidada según las leyes 33 y 62 de 1985, y no según el Decreto 1158 de 1994, debido al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En la liquidación debe incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, conforme a la sentencia de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 2010, Rad. 0112-2009.
M.P. Víctor Alvarado Ardila. La liquidación debe considerar los factores sobre los cuales se han realizado aportes, y cualquier factor no descontado debe ser ajustado al momento del reconocimiento de la pensión. Todos los factores que constituyen base para liquidar la pensión deben tener aportes para garantizar la sostenibilidad del sistema pensional.
Consideró que, en el presente caso no aplica la prescripción sobre las mesadas pensionales de la demandante, ya que la solicitud de reliquidación fue realizada en tiempo y negada por Colpensiones. Determinó que procede la reliquidación de la pensión incluyendo los factores salariales mencionados, ajustando el valor de la pensión actual para asegurar la nivelación y actualización de las mesadas futuras, pero algunos de estos conceptos se reconocen y pagan anualmente, entonces para efectos de determinar la base de liquidación lo procedente es tomar las doceavas partes de cada uno de ellos. 1.6.
El recurso de apelación El apoderado de la parte demandada, dentro del término legal presenta recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en el que manifiesta estar en desacuerdo con la REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” interpretación normativa, explicando que existe una discrepancia entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre la interpretación y aplicación de las normas pensionales, especialmente en relación con el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Indica que el Consejo de Estado sostiene que el monto pensional debe incluir el ingreso base de liquidación (IBL) y los factores salariales, conforme al régimen legal anterior, postura que es respaldada por la Circular Conjunta No. 004 del 12 de abril de 2016, emitida por el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, que ratifica la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Señala que la liquidación del IBL de las pensiones de vejez, bajo el régimen de transición, debe realizarse conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que Colpensiones reconoció y liquidó la pensión de la señora Siris del Carmen Sánchez Montes De Oca de manera oportuna y conforme a las normas aplicables, por tal motivo, solicita revocar la sentencia de primera instancia y absolver a Colpensiones de todos los cargos, exonerándola de las costas impuestas. 1.7.
Trámite ante la segunda instancia. A través del auto Interlocutorio No. 569 del 27 de noviembre de 2018, el Magistrado Ariosto Castro Perea, manifestó encontrarse impedido para conocer del trámite del presente proceso (fl.105). Mediante auto Interlocutorio No. 217 del 26 de febrero de 2019, fue calificado y aceptado el impedimento manifestado por el Magistrado Ariosto Castro Perea, correspondiente en consecuencia el conocimiento del proceso a la magistrada Norma Moreno Mosquera (q.e.p.d.).
(Fls. 107-108) Por medio del auto Interlocutorio No. 296 del 18 de marzo de 2019 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia No. 125 del 17 de julio de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó. (Fl. 113) A través del Auto Interlocutorio No. 490 del 22 de mayo de 2019 se corre traslado a las partes para alegar de conclusión, y al Ministerio Público para que emita su concepto de fondo si a bien lo tiene.
(fl. 118). El 22 de agosto de 2022, se realizó sorteo de conjueces para conformar la sala de decisión, resultando, seleccionados los doctores FRANCISCO VIDAL ROJAS e IROLDO LARA LUNA, pero estos nunca aceptaron la designación, ni se posesionaron; por lo que es procedente conformar con la sala con la Dra. GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT, quien no ha manifestado impedimento para conocer el presente proceso. 1.8.
Alegatos de conclusión en segunda instancia. Parte demandante En el expediente no existe constancia procesal, de pronunciamiento alguno por parte de la demandante, en esta etapa de alegaciones finales. Parte demandada A través de memorial del 6 de junio de 2019, la parte demandada reitera en esencia, los argumentos invocados en el escrito de apelación, y en tal sentido REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” solicita revocar la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia. (Fls.128-131) Concepto del Ministerio Público.
A través de memorial del 21 de junio de 2019, el Ministerio Público emite concepto de fondo, en el cual solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y como consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda. En tal sentido, argumentó que los factores salariales incluidos en el ingreso base de liquidación (IBL) para la pensión de vejez deben ser aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes al Sistema de Pensiones y que estén enlistados en la norma correspondiente, que el actor debe acreditar que se hicieron aportes sobre estos factores al sistema de seguridad social.
Señaló que las pensiones de jubilación deben ser liquidadas con los factores salariales enunciados en las leyes 33 y 62 de 1985, y conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En ese sentido, la demandante no tiene derecho a que su pensión sea liquidada con todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, ya que no todos fueron tenidos en cuenta para efectuar aportes, ni están enlistados en la norma aplicable.
Indicó que la indexación de la primera mesada no procede, ya que el reconocimiento de la pensión se efectuó en el mismo año del retiro del servicio, sin detrimento o perjuicio alguno. Solicitó negar las pretensiones de la demanda, exonerando a Colpensiones de las costas impuestas (Fls. 121-123). II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que le correspondía”.
Vale la pena recordar que el artículo 281 del Código General del Proceso (CGP), aplicable a los asuntos de la jurisdicción contencioso-administrativa, por remisión expresa del artículo 3061 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece: “Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
(…).” 1 Ley 1437 de 2011: “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” Asimismo, debe señalarse que en lo que se refiere a las providencias de segunda instancia, el principio de congruencia limita la competencia del ad quem al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación, tal como lo prevé el artículo 328 (inciso 1º) del CGP, así: “Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…).” Al respecto, el H. Consejo de Estado ha precisado que “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteamientos por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo.”2 Al respecto se debe recordar de forma insistente que de conformidad con lo estipulado por el artículo 31 de la Carta, a la apelación se le confiere el carácter de medio de defensa y no el de propiciar una revisión «per se» de lo ya resuelto; de manera, que mientras la otra parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan solo se examine la sentencia en aquello que le es desfavorable. 2.2.
Actos acusados. Los actos administrativos demandados los constituyen los siguientes: a) Resolución No. GNR 273443 del 31 de julio de 2014. b) Resolución No. GNR 278246 del 10 de septiembre de 2015 y c) Resolución No. VPB 715557 del 24 de noviembre de 2015, que le reconoce y ordena pagar la pensión de vejez, a la accionante, efectiva a partir del 11 de abril de 2014, confirma la primera resolución y niega la reliquidación de la prestación pensional, dictadas por Colpensiones. 2.3.
Problema jurídico Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, o al contrario, para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo alega la entidad demandada.
Con el fin de resolver el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.4.1. Reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de 2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, subsección A, sentencia de 26 de febrero de 2015, expediente 1999-00878-01, M.P. (E) Hernán Andrade Rincón. REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” transición de la Ley 100 de 1993; 2.4.2 Hechos probados; y finalmente, 2.5. el caso concreto. 2.4.
Normas y jurisprudencia aplicables 2.4.1. Reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, C.P. Dr. CÉSAR PALOMINO CORTES, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, respecto del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y los factores que se deben tener en cuenta para determinar el IBL de las pensiones de los trabajadores estatales dijo: “66.
La aplicación del régimen pensional de transición para quien opte por este, significa que los requisitos de la edad y el tiempo, y el monto de su pensión sean los previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual remite a los regímenes pensionales anteriores, en virtud de los efectos ultractivos dados a los mismos. (…) 84. Planteadas así las tesis sobre el IBL aplicable en el régimen de transición, la Sala advierte que el aspecto que ha suscitado controversia es el periodo que se toma en cuenta al promediar el ingreso base para fijar el monto pensional, pues el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 preveía como IBL el “salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”, mientras que el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Es decir, mientras el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985 establece el último año de servicios, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra la posibilidad que sea más de un año dependiendo de la situación particular de la persona que está próxima a consolidar su derecho pensional. 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.
(…) 90. En el caso de la Ley 100 de 1993, el legislador quiso conciliar la finalidad que motivó la reforma, con la protección frente al impacto que el tránsito legislativo iba a generar, estableciendo un régimen de transición especial para el grupo de personas a las que ya se ha hecho referencia; régimen distinto tanto del anterior como del nuevo, con unas reglas que conservaban los requisitos del régimen anterior, pero con un elemento particular, concretamente, el periodo que se iría a tener en cuenta para fijar el monto de la mesada pensional; periodo que no es otro que el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” de 19933, así: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la 3 Aplicable en virtud del inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que dispone que las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.
El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
(…) 102. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema”.
La sentencia de unificación citada fijó dos subreglas que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión de los empleados públicos estatales a saber: REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” La primera hace referencia al período pensional y señala, que a quienes les faltase menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo; el que fuere superior, actualizado anualmente con base al IPC certificado por el DANE.
Si le faltara más de 10 años, el IBL será el promedio de los salarios sobre los cuales cotizó, actualizados con base al IPC. La segunda subregla deja claro, que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
De acuerdo con lo anterior, la liquidación de la pensión se hará teniendo en cuenta los factores salariales establecidos en la ley y sobre los cuales se haya cotizado efectivamente al sistema; los cuales, conforme a la sentencia de unificación referida, son los señalados en el Decreto 1158 de 1994, que en su artículo 1, establece como factores de salario que se deben tener en cuenta para liquidar la pensión los siguientes: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna, y g) La bonificación por servicios prestados. 3.2.
Lo probado en el proceso Las pruebas obrantes en el expediente dan cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Según los actos acusados, la accionante, nació el 16 de noviembre de 1957. De conformidad con los mismos actos acusados, la demandante prestó sus servicios así: ENTIDAD LABORO DESDE HASTA NOVEDAD DÍAS HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS E.S.E 19860421 19870506 TIEMPO SERVICIO 376 HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS E.S.E 19870508 19921201 TIEMPO SERVICIO 2004 CAJANAL EICE 19880901 19990607 TIEMPO SERVICIO 3877 HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS E.S.E 19990611 20061012 TIEMPO SERVICIO 2642 SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DASALUD 20061012 20090630 TIEMPO SERVICIO 979 SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DASALUD 20090701 20120417 TIEMPO SERVICIO 1007 SERVICIO SECCIONAL DE SALUD 20120501 20140410 TIEMPO 700 REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” DASALUD SERVICIO Para un total de 1.436 semanas.
De conformidad con la Resolución GNR 273443 de 31 de julio de 20144, y la Resolución VPB 71557 del 24 de noviembre de 20155 Colpensiones, le reconoció pensión de jubilación a la accionante, con fundamento en la Ley 33 de 1985, a partir del 11 de abril de 2014, con el 75% de la totalidad de los tiempos cotizados, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994.
Se encuentra en el expediente el certificado de salarios mes a mes Formato No. 3 (B), que da cuenta de que la accionante, durante el interregno comprendido desde el 1º de enero de 2013 hasta el 1° de enero de 2014, devengó, asignación básica, prima de vacaciones, indemnización de vacaciones y prima de navidad (fl. 48). 2.5. Caso concreto Antes de entrar a resolver el problema jurídico planteado, se hace necesario aclarar que en el sub lite no está en discusión que la demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que (i) a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, (1 de abril de 1994) contaba con más de 35 años de edad6;(ii) la entidad accionada, así lo reconoció en todos los actos demandados, y (iii) en el recurso de alzada la parte demandada argumenta su desacuerdo respecto al IBL aplicado en la sentencia de primera instancia. Ahora bien, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora cumplió 55 años de edad el 16 de noviembre de 2012, laboró en la E.S.E. Hospital San Francisco de Asís, en Cajanal EICE y en Dasalud Chocó, desde el 21 de abril de 1986 hasta el 10 de abril de 2014, es decir, que completó como tiempo de servicios (en condición de servidor público) más de 20 años, por lo que Colpensiones le reconoció pensión vitalicia de vejez mediante Resolución GNR 273443 del 31 de julio de 2014, de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como la tasa pensional (75%), contenidos en la Ley 33 de 1985.
Lo anterior nos conduce a la conclusión de que a la accionante le fue calculada su pensión de vejez con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante el último año de servicio7, en atención a las reglas de interpretación fijada por el Consejo de Estado, plasmadas en la sentencia citada en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de obtener la pensión con el IBL del régimen anterior; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]».
Resulta oportuno anotar que si bien el fallo del Consejo de Estado, en el cual se 4 “Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez” 5 “Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución N° GNR 278246 de 10 de septiembre del 2015”. 6 Teniendo en cuenta que, según los actos acusados, nació el día 16 de noviembre de 1957.
(fl. 7 Pese a que la COLPENSIONES no discriminó los factores sobre los cuales efectuó la liquidación de la pensión de jubilación de la actora, lo cierto es que sí indicó que dicha prestación se calculó de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994. REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, el mismo Consejo de Estado en la sentencia de unificación arriba transcrita, advirtió que «[…] por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
En ese orden de ideas, la accionante no tiene derecho a que se reconozca la prestación con el 75% de todo lo devengado en el último año de servicio, porque el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 únicamente contempla las exigencias de edad, tiempo de servicios y monto, por lo que el IBL se debe ajustar a las previsiones de la Ley 100 ejusdem, y solo se pueden tener en cuenta aquellos factores salariales expresamente regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiere realizado los correspondientes aportes, tal como quedó evidenciado en los actos acusados.
La norma antes mencionada (Decreto 1158 de 1994), establece que el salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, lo integran los siguientes factores: “a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados” Se advierte que, pese a que la Colpensiones no discriminó los factores sobre los cuales efectuó la liquidación de la pensión de jubilación de la actora, lo cierto es que sí indicó que dicha prestación se calculó de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994, y en el entendido además que en la certificación de salarios mes a mes, obrante a folio 48, se indica que la actora durante el último año de servicio devengó como asignación básica, la suma de $4.764.207, valor tomado con una leve diferencia en los decimales por la entidad accionada al momento de aplicar al IBL el 75% para establecer el valor de la pensión, pues no se encuentra acreditado que en el último año de servicios haya percibido otro factor salarial de los señalados en este decreto, diferente a la asignación básica mensual.
En tal sentido, la Sala acoge el concepto del Agente del Ministerio Público. En conclusión: no es procedente calcular el IBL de la pensión de jubilación reconocida a la demandante con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicios como lo depreca en su demanda, y como lo reconoció el a quo, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 el IBL aplicable es el 75%, del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años anteriores al disfrute efectivo de la pensión, o sobre los cotizados durante todo el tiempo, el que fuere REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” superior con la inclusión de los factores salariales sobre los cuales se cotizó a la entidad de previsión, enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior hace concluir al Tribunal que los actos acusados se encuentran ajustados a la legalidad, circunstancia que nos lleva a revocar el fallo apelado. 5. Condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado H. en sentencia del 22 de febrero de 20248, explicó que anteriormente venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que disponía que en toda sentencia el juez debía reconocer las costas cuando se encontraban demostradas en el proceso su causación, pero varió este criterio, dado que el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Según la modificación de la Ley 2080 de 2021, referente a la condena en costas, no encuentra el Tribunal que la parte demandante, vencida en este litigio, haya actuado sin fundamento legal, por tanto, no se condenará en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia N.º 125 del 17 de julio de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que concedió las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar DENEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO. Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada en Sala extraordinaria de decisión según consta en acta de la fecha No. (Firmado eletronicamente) (Firmado eletronicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT Magistrada Magistrada 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado Radicación: 54001233300020140035201 (2662-2021), Consejero Ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ.
REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001333300220150062101 MEDIO DE CONTOL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOR: SIRIS DEL CARMEN SÁNCHEZ MONTES DE OCA CONTRA: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Impedido CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. M.L.