REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Providencia Sentencia N.º 143 Medio de control NULIDAD SIMPLE Demandante CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA Demandados DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Radicado 270012333000 2020 00182 00 Instancia Primera Temas y subtemas Fundamentos normativos y jurisprudenciales aplicables a los impuestos al consumo en Colombia.
Ley 223 de 1995 Decisión Concede, declara legalidad condicionada del artículo 125 de la Ordenanza 013 de 2016. MAGISTRADA PONENTE: ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Procede la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de Nulidad Simple consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovido por CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA identificada con cédula de Ciudadanía N.º 52.338.334, en contra del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – ASAMBLEA DEPARTAMENTAL.
I.
ANTECEDENTES La ciudadana CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA, en ejercicio del medio de control de Nulidad Simple consagrado en el artículo 137 del CPACA instauró demanda contra el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ para que, con audiencia y citación del Agente del Ministerio Público, previo los trámites de un proceso ordinario, se pronuncie mediante sentencia.
1.1. NORMA DEMANDADA República de Colombia Departamento del Chocó Asamblea Departamental ORDENANZA NÚMERO 013 DE 2016 (16 AGO 2016) “POR LA CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ” LA HONORABLE ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL CHOCÓ, En uso de sus facultades Constitucionales y legales, y en especial las conferidas por los artículos 287, 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, el artículo MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 2 de 25 62 numerales 1 y 15 del Decreto 1222 de 1986, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, Leyes 14 de 1983, la Ley 643 del 2001 y Ley 1066 de 2006.
ORDENA (…) CAPITULO II SISTEMA ÚNICO DE SEÑALIZACIÓN (…) Artículo 125. SEÑALIZACIÓN. Es obligación para los productores, importadores y distribuidores de licores, vinos, aperitivos y similares de fabricación nacional y extranjera así como para cigarrillos, cervezas, sifones y refajos extranjeros, al introducir productos al territorio del Chocó proceder a estampillar cada unidad.
El interesado solicitará el número de elementos de señalización que debe corresponder a las cantidades señaladas en las tornaguías, la solicitud se diligenciará en los formatos que para tal efecto establezca la División de Rentas de la Secretaría de Hacienda. Una vez realizada la entrega de los elementos de señalización por parte de los funcionarios autorizados a los distribuidores estos últimos tendrán siete (7) días incluyendo sábados, domingos y festivos para señalizar los productos sujetos al impuesto al consumo y en los casos donde se requiera trasportar estos elementos a sitios diferentes del lugar de entrega de los elementos el tiempo se extenderá por 3 días.
Corresponde a la División de Rentas autorizar la diligencia de estampillaje previa verificación de que los productos se encuentren autorizados para ser comercializados. Corresponde a la Secretaría de Hacienda Departamental determinar por acto administrativo, que productos deben estar señalizados para un adecuado control al contrabando.
En todo caso se consultarán criterios de economía y operatividad, para el caso de los productos de introducción en altos volúmenes. Subrayas correspondientes a los apartes respecto de los que se predica la ocurrencia de nulidad. 1.2. PRETENSIONES. En la demanda se formulan las siguientes pretensiones: 1.2.1. Se decrete la nulidad de la expresión “cervezas, sifones y refajos extranjeros” del inciso primero del artículo 125 de la Ordenanza 013 de 2016 expedida por la Asamblea Departamental del Chocó. 1.2.2.
Se decrete la legalidad condicionada de la expresión “Corresponde a la Secretaría de Hacienda Departamental determinar por acto administrativo, qué productos deben estar señalizados para un adecuado control al contrabando”, en el entendido que tal determinación no puede extenderse a las cervezas, sifones, refajos y mezclas, nacionales o extranjeras. 1.3.
HECHOS Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la demandante expone: 1.3.1. Mediante la Ordenanza 013 del 16 de agosto de 2016, la Asamblea Departamental del Chocó adoptó el Estatuto Tributario del Departamento. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 3 de 25 1.3.2.
En su Capítulo II del Título II del Libro Primero reguló entre otros asuntos, la obligación de señalización de los productos gravados con el impuesto al consumo, incluyendo dentro de los productos sujetos a dicha obligación a las “cervezas, sifones y refajos extranjeros”. 1.3.3. Igualmente estableció que “Corresponde a la Secretaría de Hacienda Departamental determinar por acto administrativo, qué productos deben estar señalizados para un adecuado control al contrabando”, con lo cual se entiende que esa Secretaría podría, si así lo decide, extender la obligación de señalización a otros productos diferentes a los señalados en el inciso primero del artículo 125 de la Ordenanza 013 de 2016. 1.3.4.
La Asamblea Departamental del Chocó, al expedir la norma demandada, incurre en infracción de las normas en que debería fundarse, pues desconoce las disposiciones consagradas en los artículos 193 y 218 de la Ley 223 de 1995, normatividad que se encontraba vigente al momento de la expedición de las normas demandadas. 1.4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. Consideró violadas las disposiciones consagradas en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 y en el artículo 193 de la Ley 223 de 1995. Como introducción al concepto de violación, sostuvo que la demanda de nulidad busca excluir del ordenamiento jurídico los apartes del artículo 125 de la Ordenanza 013 de 2016, expedida por la Asamblea Departamental del Chocó, por presentar vicios que la hacen incompatible con normas superiores.
El acto demandado se expidió sin observar las disposiciones que regulan la señalización de productos sujetos al impuesto al consumo, desconociendo la limitación del artículo 193 de la Ley 223 de 1995. Alude que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la infracción de normas superiores constituye causal de nulidad cuando el acto administrativo no se ajusta al marco jurídico que le impone objeto y finalidad.
En este caso, el marco normativo aplicable es la Ley 223 de 1995, que regula los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos, cigarrillos, tabaco elaborado y cervezas. Consideró que la incompatibilidad se configura por dos hipótesis: 1. Falta de aplicación de norma: la Asamblea ignoró disposiciones superiores que limitaban su competencia. 2.
Interpretación errónea: asignó a las normas un alcance que no les corresponde. En consecuencia, los apartes demandados vulneran el marco legal y deben ser retirados del ordenamiento jurídico. A continuación, desarrolló los siguientes cargos: I) LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS INFRINGEN LAS NORMAS EN QUE DEBÍAN FUNDARSE PORQUE DESCONOCEN LA PROHIBICIÓN ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 193 DE LA LEY 223 DE 1995.
Sostiene la demandante que el artículo 193 de la Ley 223 de 1995 establece que el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas se rige íntegramente por dicha ley, sus reglamentos y el Estatuto Tributario, prohibiendo expresamente a las asambleas departamentales expedir reglamentaciones sobre esta materia. Sin embargo, la Asamblea Departamental del Chocó desconoció esta prohibición al imponer en la Ordenanza 013 de 2016 la obligación de “estampillar cada unidad” de cervezas extranjeras, creando una reglamentación no autorizada.
Esta actuación vulnera MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 4 de 25 la uniformidad normativa que el legislador quiso garantizar y excede la competencia departamental, lo que constituye un vicio de nulidad.
II) LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS INFRINGEN LAS NORMAS EN QUE DEBÍAN FUNDARSE PORQUE DESCONOCEN LAS DISPOSICIONES CONSAGRADAS EN EL ARTÍCULO 218 DE LA LEY 223 DE 1995. Señala la actora que el artículo 218 faculta a los departamentos para exigir señalización únicamente respecto de productos gravados con el impuesto al consumo regulado en el Capítulo X de la Ley 223, es decir, licores, vinos, aperitivos y similares, y cigarrillos y tabaco elaborado.
Las cervezas, sifones y refajos no están incluidas en esta disposición. Por tanto, la Asamblea Departamental del Chocó carecía de competencia para imponer la señalización de estos productos. Al hacerlo, infringió el marco normativo y actuó sin autorización legal, lo que refuerza la nulidad de los apartes demandados.
1.5. DE LA DEFENSA O RESISTENCIA. El DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ guardó silencio durante el traslado de la demanda.
1.6. TRÁMITE PROCESAL Por auto interlocutorio N.º 474 del 01 de diciembre de 2020 se inadmitió la demanda requiriendo a la parte actora para que allegara constancia de haber remitido copia de la demanda a la parte demandante. El 10 de diciembre de 2020 la interesada subsanó la demanda, Sin perjuicio de lo anterior, en cumplimiento de la citada norma, y del auto interlocutorio, precisando que con la radicación del escrito de demanda se había dado cumplimiento a lo ordenado por el artículo 6 del Decreto Legislativo 806 de 2020.
El día 21 de julio de 2021, mediante auto interlocutorio N.º 175 se admitió la demanda, debidamente notificada la demandada, y vencido el término para contestar sin haberse allegado pronunciamiento alguno, por auto del 1° de diciembre de 2021, en aplicación del artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, se prescindió de fijar fecha de audiencia por obrar la totalidad de pruebas indispensables para decidir la instancia, por lo que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas documentales aportadas por la demandante.
A continuación, por auto del 1° de abril de 2022 en aplicación de lo dispuesto en el artículo 182 del CPACA se prescindió de fijar fecha para audiencia de alegatos, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto, por el término de diez (10) días, sin recibirse pronunciamiento alguno. II.
CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer en primera instancia el medio de control de Nulidad Simple deprecada por la señora CLAUDIA contra el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, atendiendo lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021:
ARTÍCULO 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 5 de 25
2.2. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA El medio de control de Nulidad Simple se encuentra definido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así:
ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
(…) A su turno el artículo 164 ibídem respecto a la oportunidad de presentar la demanda, indica: “1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; Así las cosas, como la demanda objeto de estudio puede ser interpuesta en cualquier tiempo, no hay lugar a realizar estudio de caducidad, por no operar este fenómeno en los procesos de nulidad simple.
2.3. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA En el presente proceso, la legitimación en la causa por activa se encuentra debidamente acreditada, toda vez que la ley confiere la potestad a toda persona para solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, como lo es la ordenanza demandada.
A su vez, el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ se encuentra legitimado por pasiva en el presente asunto, en tanto que la Ordenanza 013 de 2016 “Por la cual se expide el Estatuto Tributario del Departamento del Chocó” constituye un acto administrativo de carácter general imputable a la entidad territorial. Si bien la ordenanza fue proferida por la Asamblea Departamental, este órgano carece de personería jurídica propia, por lo que la representación judicial recae en el Departamento, conforme lo dispone el artículo 150 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado1, que ha reiterado que en las demandas contra ordenanzas el sujeto pasivo es el ente territorial, por ser el titular de la competencia normativa y quien ejecuta el acto.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO La Sala determinará si es procedente declarar la nulidad parcial del artículo 125 de la Ordenanza 013 del 16 de agosto de 2016 por medio de la cual se expide el Estatuto Tributario del Departamento del Chocó, proferida por la Asamblea Departamental del Chocó, atendiendo los cargos de nulidad alegados por la parte demandante, o si por el contrario la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado y habrá de negarse las pretensiones de la demanda.
Para dar respuesta al problema planteado, esta Sala analizará i) Fundamentos normativos y jurisprudenciales aplicables a los impuestos al consumo en Colombia y ii) Caso concreto. 1 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de noviembre de 2025, Rad. 68001- 23-33-000-2017-01009-02; y sentencia del 10 de agosto de 2023, Rad. 76001-23-33-000-2021-00264-01.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 6 de 25
2.5. MARCO TEÓRICO 2.6. Fundamentos normativos y jurisprudenciales aplicables a los impuestos al consumo en Colombia. La Ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre Racionalización Tributaria y se dictan otras disposiciones” constituye el marco normativo para los impuestos al consumo cedidos por la Nación a los departamentos y al Distrito Capital.
En el CAPITULO VII, se desarrolla lo relativo al IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES Y REFAJOS, señalando precisamente el artículo 185 que “El impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, es de propiedad de la Nación y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en proporción al consumo de los productos gravados en sus jurisdicciones.” A continuación, los artículos 186 a 201 disponen lo relativo al hecho generador, sujetos pasivos, causación, base gravable, tarifas, prohibiciones, periodo gravable, declaración y pago, administración y saneamiento aduanero del impuesto.
En concreto, los artículos 192 y 193 disponen:
ARTICULO 192. Prohibición. Se prohíbe a los departamentos, municipios, distrito capital, distritos especiales, áreas metropolitanas, territorios indígenas, regiones, provincias y a cualquiera otra forma de división territorial que se llegare a crear con posteridad a la expedición de la presente Ley, gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este Capítulo con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio.
ARTICULO 193. Reglamentación Única. Con el propósito de mantener una reglamentación única a nivel nacional sobre el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, ni las asambleas departamentales ni el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá podrán expedir reglamentaciones sobre la materia, de manera que el gravamen se regirá íntegramente por lo dispuesto en la presente Ley, por los reglamentos que, en su desarrollo, profiera el Gobierno Nacional y por las normas de procedimiento señaladas en el Estatuto Tributario, con excepción del período gravable.
En los siguientes articulados, la ley desarrolla lo relativo al Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado (Capítulo IX. Arts. 207 a 212); Disposiciones comunes a los impuestos (Capítulo X. Arts. 213 a 223). Lo relativo a la señalización, se encuentra regulado en el artículo 218:
ARTICULO 218. Señalización. Los sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata este Capítulo podrán establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento y el Distrito Capital. Para el ejercicio de esta facultad los sujetos activos coordinarán el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional.
El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el alcance de los artículos 193 y 218 de la Ley 223 de 1995, frente al primer articulado, en sentencia del 06 de diciembre de 2012 la Sección Cuarta analizó los antecedentes normativos del impuesto al consumo y precisó que: “La Ley 223 de 1995 sobre racionalización tributaria, en el Capítulo VII, reguló el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, de propiedad de la Nación, que ésta cede MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 7 de 25 a los departamentos y al Distrito Capital (art. 185).
El legislador señaló que el gravamen se rige por lo dispuesto en esta Ley y los reglamentos que, en su desarrollo, profiera el Gobierno Nacional. Que el procedimiento es el previsto en el Estatuto Tributario, salvo el periodo gravable, además, prohibió a las asambleas departamentales y al Concejo de Bogotá expedir reglamentaciones sobre la materia”2.
En la sentencia del 6 de diciembre de 20123, la Sección Cuarta reiteró que el artículo 193 de la Ley 223 de 1995 prohíbe a las asambleas departamentales y al Concejo de Bogotá expedir reglamentaciones sobre el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, reafirmando que la competencia normativa en esta materia corresponde exclusivamente al legislador y al Gobierno Nacional.
Esta interpretación salvaguarda el principio de legalidad tributaria y evita la dispersión normativa en el ámbito territorial. En relación con la vigencia del artículo 218 de la Ley 223 de 1995, el Consejo de Estado precisó que, si bien en pronunciamientos anteriores la Sección Cuarta había sostenido la existencia de una derogatoria tácita de dicha disposición, la expedición de normas posteriores orientadas a su aplicación restableció su fuerza normativa, reafirmando la obligatoriedad de lo allí previsto.
Así lo detalló la corporación: “Es relevante destacar que, en la sentencia de 19 de septiembre de 201911, esta Sección consideró que «[o]peró la derogatoria tácita12 del artículo 218 de la Ley 223 de 1995, por cuanto la aplicación de los criterios de la Ley 1450 de 2011 y su reglamentario hacen imposible su aplicación, ya que aquella disposición establece la obligación de tanto los sujetos activos como pasivos de integrarse al Sistema Único Nacional de Información y Rastreo, siendo inaplicable en la práctica la facultad prevista en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 de establecer mecanismos de señalización, ya que esa función es de competencia del SINUR, de conformidad con lo señalado anteriormente».
Debe puntualizarse que el artículo 227 de la Ley 1450 de 2011 fue modificado por el artículo 159 de la Ley 1753 de 2015 y, en su parágrafo 3º se replicó la obligación de los departamentos y del Distrito Capital de integrarse al Sistema Único Nacional de Información y Rastreo (SUNIR). Sin embargo, se precisa que el parágrafo 3 del artículo 227 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 159 de la Ley 1753 de 2015, expresamente fue derogado por el artículo 158 del Decreto Ley 2106 de 201913 y, en su lugar, el artículo 26 ibidem establece que los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de la Federación Nacional de Departamentos, con el apoyo técnico del Gobierno nacional y «conforme con lo establecido en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995», así como con las especificidades de cada industria, definirán e implementarán un Instrumento Único de Señalización de impuestos al consumo y participación, de carácter vinculante para los responsables del impuesto y/o la participación, en todo el territorio nacional, que facilite las gestiones asociadas y el control de la evasión. De ahí que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 resulte aplicable para resolver el presente asunto en tanto que, en la actualidad, la previsión que lo había derogado tácitamente no hace parte del ordenamiento jurídico; además, la norma posterior se remite al mencionado artículo 218, que como se analizó, establece que los sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata el Capítulo X de la misma ley impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado- podrán establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento y el Distrito Capital, obligación que no se puede hacer extensiva a las cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, porque esto no 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia Radicación 20001-23-31-000-2008-00139-01 (18716). Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño De Valencia. 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta. (2012, diciembre 6). Sentencia Radicación 20001-23-31-000-2008-00139- 01 (18716). Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 8 de 25 resulta acorde con el contenido del ordenamiento al que pertenece dicha disposición.”4 Subrayas fuero del texto original Por su parte, en providencia posterior5, la Corporación precisó que el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 otorga a los departamentos y al Distrito Capital la facultad de imponer a los contribuyentes del impuesto al consumo la obligación de señalizar los productos gravados, mediante instrumentos únicos de señalización. Sin embargo, aclaró que dicha facultad no incluye la posibilidad de fijar condiciones de oportunidad para declarar y pagar el impuesto, ni de exigir requisitos adicionales no previstos en la ley, pues ello vulneraría la reserva legal en materia tributaria.
Finalmente, las disposiciones comunes al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado se recogen en el Capítulo XI (Arts. 224 y 225); Impuesto de registro (Capítulo XII. Arts. 226 a 237) y Saneamientos (Capítulo XIII.
Arts. 238 a 284).
2.7. CASO CONCRETO En el caso particular se discute la legalidad condicionada del artículo 125 de la Ordenanza 013 del 16 de agosto de 2016, por medio del cual la Asamblea del Departamento del Chocó, impuso como obligación para los productores, importadores y distribuidores de licores, vinos, aperitivos y similares de fabricación nacional y extranjera así como para cigarrillos, cervezas, sifones y refajos extranjeros, al introducir productos al territorio del Chocó proceder a estampillar cada unidad, y dispuso que correspondería a la Secretaría de Hacienda Departamental determinar por acto administrativo, qué productos deben estar señalizados para un adecuado control al contrabando.
Atendiendo al marco normativo y jurisprudencial desarrollado, la Sala advierte que la facultad de obligar a los productores e importadores a señalizar los productos destinados al consumo en el Departamento del Chocó, únicamente se extiende a las mercancías gravadas con el impuesto al consumo de LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES, CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO, en la medida que el Capítulo X de la Ley 223 de 1995 solo comprende esos gravámenes, más no se hace extensiva a bebidas como cervezas, sifones y refajos.
El artículo 192 de la Ley 223 de 1995 dispone la prohibición a los departamentos, municipios, distrito capital, distritos especiales, áreas metropolitanas, territorios indígenas, regiones, provincias y a cualquiera otra forma de división territorial que se llegare a crear, a gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio.
Y, para afianzar la reglamentación única respecto del impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos concretamente, el artículo 193 ibidem, estipula:
ARTICULO 193. Reglamentación Unica. Con el propósito de mantener una reglamentación única a nivel nacional sobre el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, ni las asambleas departamentales ni el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá podrán expedir reglamentaciones sobre la materia, de manera que el gravamen se regirá íntegramente por lo dispuesto en la presente Ley, por los reglamentos que, en su desarrollo, profiera el Gobierno Nacional y 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia del 27 de febrero de 2025. Radicación 52001-23-33-000-2020- 00806-01 (29013). Consejero Ponente: Luis Antonio Rodríguez Montaño. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta. (2019, septiembre 19). Sentencia Radicación 52001-23-33-000-2020- 00806-01 (29013). Consejero ponente: Milton Chaves García. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 9 de 25 por las normas de procedimiento señaladas en el Estatuto Tributario, con excepción del período gravable.
Subrayas fuera del texto original. A su turno, el Consejo de Estado en sentencia del 24 de junio de 19996, precisó que la facultad de señalización prevista en el artículo 218 es una competencia inherente a la potestad impositiva que tienen los Departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, para establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada una de dichas entidades territoriales.
Por tanto, es apenas lógico que no pueda extenderse la facultad de señalización sobre productos no delimitados en el compendio normativo al que se alude. Igualmente, en sentencias del 6 de diciembre de 2012 y del 12 de septiembre de 2019 citada en los antecedentes jurisprudenciales, el Consejo de Estado reiteró que la obligación de señalizar está condicionada por los sistemas únicos de señalización y se limita a los productos mencionados en el Capítulo X de la Ley 223 de 1995.
Recientemente, el Consejo de Estado7 se pronunció sobre una demanda de nulidad simple contra el artículo 121 de la Ordenanza 028 de 2010 expedida por la asamblea departamental de Nariño, por imponer la obligación de señalización a las cervezas, sifones, refajos y mezclas, nacionales o extranjeras. En ese caso, la Corporación señaló: “Obsérvese que la potestad de establecer la obligación de señalizar los productos destinados al consumo en el respectivo departamento o en el Distrito Capital fue conferida por la Ley 223 de 1995 a los «sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata este Capítulo», es decir, el Capítulo X, denominado «[d]isposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado».
Acorde con ello, según la clasificación impositiva expuesta en precedencia y a partir de una interpretación sistemática, es claro que la facultad a los sujetos activos de adoptar el deber de señalizar las mercancías de que trata el artículo 218 de la citada ley comprende los productos gravados con los impuestos al consumo enunciados en el Capítulo X, dentro de los cuales el legislador no incluyó el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas.
En ese orden de ideas, cuando la mencionada disposición señala que los sujetos activos de los impuestos al consumo podrán establecer la obligación a los productores o importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada jurisdicción, debe entenderse que se refiere a los bienes gravados con: (i) el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y (ii) el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Ahora bien, la norma local enjuiciada dispone que los productores, importadores y distribuidores de productos gravados con el impuesto al consumo o participación económica están obligados a señalizar los productos destinados al consumo en el departamento de Nariño mediante el instrumento pertinente que determine el ente territorial, sin diferenciar entre los conjuntos de mercancías destinadas al consumo.
Conforme a lo anterior, para la Sala la facultad de obligar a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en el departamento únicamente se extiende a las mercancías gravadas con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, todo porque el Capítulo X de la Ley 223 de 1995 -a 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Radicación No. 5225. Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 27 de febrero de 2025. Radicación 52001-23-33-000-2020- 00806-01 (29013). Consejero Ponente: Luis Antonio Rodríguez Montaño. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 10 de 25 que se refiere el artículo 218 ibidem- solo comprende esos gravámenes, y no el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas.”.
Subrayas fuera del texto original. Ahora, si bien el Capítulo X incluye la expresión “similares”, y así se replica en el artículo 125 de la ordenanza 013 de 2016, debe entenderse tal expresión lógicamente en el contexto del impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos, por lo que la similitud ha de predicarse respecto de los licores, vinos y aperitivos, más no asemejable a las demás mercancías relacionadas con bebidas alcohólicas, entre estas, las cervezas, sifones, refajos y mezclas, pues sería una extralimitación en la interpretación del sentido estricto de la norma.
Recogiendo lo expuesto, en el caso concreto, el artículo 125 de la Ordenanza 013 de 2016 impone la obligación de “estampillar cada unidad” de cervezas, sifones y refajos extranjeros y faculta a la Secretaría de Hacienda para determinar qué productos deben señalizarse, lo que implica una reglamentación autónoma no prevista en la ley, contraria a la prohibición del artículo 193.
Además, se extiende la facultad de la entidad territorial al señalizar productos no contemplados en el artículo 218, excediendo el marco legal. Como lo ha reiterado el Consejo de Estado en la sentencia del 25 de febrero de 2025, la interpretación extensiva de la expresión “similares” para incluir cervezas desconoce la estructura normativa de la Ley 223, que regula estos productos en capítulos independientes: “Debido a la anterior enunciación, si bien el Capítulo X incluye la expresión «similares», debe entenderse en el contexto del impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos, esto es, bebidas asimiladas a los licores, vinos y aperitivos, no a las demás mercancías relacionadas con bebidas alcohólicas, entre estas, las cervezas, sifones, refajos y mezclas, como lo afirmó el a quo.
En efecto, nótese que el Capítulo XI de la Ley 223 de 1995 -arts. 224 y 225- se denomina «disposición común al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado», fragmento del texto legal que regula expresamente normas comunes a los tres impuestos selectivos al consumo armonizados por dicha ley, de manera que no se comparte la fundamentación del tribunal para extender la obligación de señalizar las mercancías gravadas a los productores e importadores de cervezas, sifones, refajos y mezclas con destino al consumo en el departamento de Nariño, por lo que le asiste razón a la demandante en que se debe declarar la legalidad condicionada de la disposición local enjuiciada.” En conclusión, la facultad del Departamento del Chocó para imponer la obligación a los productores, importadores y distribuidores de señalizar los productos gravados con los impuestos al consumo o participación económica no comprende a las mercancías gravadas con el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, todo porque la autorización conferida por el artículo 218 de la Ley 223 de 1995 únicamente se refiere al Capítulo X de la misma ley, que alude al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
De acuerdo con lo anterior, se declarará la legalidad condicionada del artículo 125 de la Ordenanza 013 del 16 de agosto de 2016, en el entendido que la obligación de señalización de productos destinados al consumo en el Departamento del Chocó solo comprende los gravados con los impuestos al consumo enunciados en el Capítulo X de la Ley 223 de 1995, esto es, LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES DE FABRICACIÓN NACIONAL Y EXTRANJERA ASÍ COMO PARA CIGARRILLOS, no haciéndose extensiva a las mercancías gravadas con el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.
De ahí que la orden dirigida a la Secretaría de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE RADICADO: 2700123330002020001820 DEMANDANTE: CLAUDIA ELIZABETH CÁRDENAS FONSECA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ 11 de 25 Hacienda Departamental del Chocó a determinar por acto administrativo, qué productos deben estar señalizados para un adecuado control al contrabando, tampoco podrá hacerse extensiva a cervezas, sifones, refajos ni mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.
2.8. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas. Por lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR la legalidad condicionada del artículo 125 de la Ordenanza 013 del 16 de agosto de 2016, expedida por la Asamblea Departamental del Chocó, en el entendido que la obligación de señalización de productos destinados al consumo en el Departamento del Chocó solo comprende LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES DE FABRICACIÓN NACIONAL Y EXTRANJERA ASÍ COMO PARA CIGARRILLOS, no haciéndose extensiva a las mercancías gravadas con el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.
En consecuencia, la orden dirigida a la Secretaría de Hacienda Departamental del Chocó a determinar por acto administrativo, qué productos deben estar señalizados tampoco podrá hacerse extensiva a cervezas, sifones, refajos ni mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas. Todo ello conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala conforme consta en el acta de la fecha Nº (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.