REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) INTERLOCUTORIO N° 772 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001 23 33 000 2025 00123 00 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO ACCIONANTE: CONSEJO COMUNITARIO MAYOR DE SAN ISIDRO CON NIT 818.001.098-3 Y OTROS DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCO MAGISTRADO PONENTE: Dr. ARIOSTO CASTRO PEREA Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, a decidir sobre la admisibilidad de la demanda de la referencia, sin embargo, tras el análisis correspondiente, se concluye que lo procedente es el rechazo de la misma por caducidad.
I.
ANTECEDENTES El CONSEJO COMUNITARIO MAYOR DE SAN ISIDRO IDENTIFICADO CON NIT 818.001.098-3 – Y OTROS, actuando a través de apoderado judicial en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, promovieron demanda en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCO.
La acción se fundamenta en los siguientes hechos: “PRIMERO: El 5 de marzo de 2019, CODECHOCÓ expidió la Licencia Ambiental núm. 0266, mediante la cual otorgó al Consejo Comunitario Mayor de San Isidro autorización para el aprovechamiento forestal persistente de un área de 500 hectáreas en el municipio de Río Quito – Chocó.
SEGUNDO: El Consejo Comunitario desarrolló su actividad cumpliendo con todas las obligaciones ambientales y legales, generando empleo y progreso social para más de veinte familias afrodescendientes de la comunidad.
TERCERO: En marzo de 2020, esto es, un año después, con la llegada de la pandemia de COVID-19, el Gobierno Nacional declaró la Emergencia Sanitaria y suspendió términos administrativos mediante el Decreto 491 de 2020. Durante ese periodo, la comunidad no pudo continuar sus labores por causas de fuerza mayor.
CUARTO: A pesar de ello, Codechocó expidió la resolución 0326 del 9 de abril de 2020, suspendiendo los efectos de la licencia 0266, y posteriormente la resolución 0853 del 20 de agosto de 2020, mediante la cual ordenó su liquidación definitiva, alegando abandono de las actividades, sin haber notificado debidamente al representante legal vigente ni haber dado oportunidad de defensa.
QUINTO: Estas decisiones se profirieron dentro del periodo de suspensión de términos administrativos decretado por el Gobierno Nacional, lo cual fue expresamente señalado como irregular por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Quibdó.
SEXTO: Posteriormente, el Consejo Comunitario interpuso los recursos de reposición y apelación, que fueron resueltos desfavorablemente por Codechocó mediante los oficios REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ 2021-3-2367 del 11 de octubre de 2021 y DG-120-16-10-2022 N.º 051 de enero de 2022.
SÉPTIMO: Luego del agotamiento de la Vía Gubernativa, se demandó por accion de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la violación al debido proceso y El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, bajo el radicado 27001 33 33 002 2022 00316 00, mediante sentencia núm. 337 del 27 de septiembre de 2023, declaró la nulidad de los anteriores actos administrativos, al comprobarse que Codechocó violó el debido proceso y las reglas de notificación previstas en los artículos 67 y 68 del CPACA y en el Decreto 491 de 2020.
OCTAVO: La sentencia requirió la reactivación de la licencia ambiental núm. 0266 de 2019 y ordenó rehacer el procedimiento administrativo, sin que a la fecha se haya cumplida la providencia por parte de la entidad, agravando las expectativas productivas de la comunidad de San Isidro.
NOVENO: La sentencia quedó ejecutoriada el 1 de noviembre de 2023, y fue notificada el 10 de noviembre del mismo año consolidando la prueba plena de la responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado.
DÉCIMO: Como consecuencia de la suspensión y liquidación irregular de la licencia, más de veinte familias de la comunidad perdieron su sustento, generando perjuicios económicos, morales y sociales.
DÉCIMO PRIMERO: Desde el mes de abril de 2020, fecha en que Codechocó suspendió los efectos de la licencia ambiental No. 0266, los miembros del Consejo Comunitario de San Isidro se vieron obligados a cesar completamente sus actividades de aprovechamiento forestal, permaneciendo sin fuente de sustento económico hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia (1 de noviembre de 2023), lo que representa un período superior a tres años de afectación laboral y económica directa.
DÉCIMO SEGUNDO: A pesar de la decisión judicial favorable, los efectos dañosos de las actuaciones de Codechocó, ya se habían producido: la comunidad permanece años sin actividad económica maderera, sufriendo pérdidas materiales, patrimoniales y morales, las cuales constituyen el daño antijurídico cuya reparación se solicita en esta demanda.
DÉCIMO SEXTO (SIC): El perjuicio sufrido por los aquí demandantes es cierto, actual, personal y directo, pues afectó sus medios de vida, su estabilidad económica y su desarrollo social. Por tanto, procede en derecho la reparación integral de los daños ocasionados por la acción y omisión de la autoridad administrativa. DÉCIMO SÉPTIMO(SIC): Dentro del marco de ejecución de la Licencia Ambiental núm. 0266 de 2019, el Consejo Comunitario Mayor de San Isidro suscribió un convenio de colaboración con el señor Jairo augusto Rivera Agudelo, identificado con cédula de ciudadanía núm. 71.629.846, quien actuaba como intermediario comercial y contratista logístico encargado de coordinar la cadena de aprovechamiento, transporte y comercialización de los productos forestales autorizados y asumiendo los costos totales de toda la operación productiva de la licencia de madera antes dicha En virtud de dicho convenio, el señor Rivera Agudelo asumió la contratación directa del personal local vinculado a las labores de corte, acopio, transporte y comercialización de la madera hacia los centros de transformación y venta ubicados en Quibdó, Medellín y Pereira.
Es de aclarar que él realizó los pagos de las rastras de madera, para luego vender la misma como comerciante de maderas.” “(…)” Formulan las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se declare que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCÓ, incurrió en una REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ actuación administrativa irregular, arbitraria y antijurídica, al suspender y posteriormente dar por liquidada la Licencia Ambiental núm. 0266 de 2019, expedida para el aprovechamiento forestal comunitario en el territorio colectivo del Consejo Comunitario Mayor de San Isidro, sin observar el debido proceso, la participación efectiva de la comunidad y los principios de legalidad, proporcionalidad y buena fe.
SEGUNDO: Que se declare a Codechocó responsable patrimonialmente por los daños antijurídicos causados a los ciudadanos y trabajadores del corregimiento de San Isidro, al Consejo Comunitario Mayor de San Isidro y al señor Jairo Augusto Rivera Agudelo, en virtud de la actuación descrita, conforme al artículo 90 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998.
TERCERO: Que se reconozca que dichos perjuicios son comunes, homogéneos y directamente atribuibles a la conducta de Codechocó, por haber afectado simultáneamente a personas naturales, a la organización comunitaria y al proyecto económico y ambiental de la comunidad afrodescendiente de San Isidro.
CUARTO: Que, como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad, se condene a Codechocó al pago de los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados a los demandantes, conforme a los siguientes conceptos: a. Lucro Cesante – Jairo Augusto Rivera Agudelo, correspondiente a la utilidad neta no percibida por la suspensión del proyecto, por valor de cuatro mil quinientos cuarenta y dos millones setecientos doce mil setecientos cuarenta pesos ($4.542.712.740), según soporte contable aportado. b. El Consejo Comunitario Mayor de San Isidro sufrió una pérdida económica derivada de la suspensión irregular de la Licencia Ambiental núm. 0266 de 2019, que le impidió ejecutar el aprovechamiento forestal autorizado sobre un volumen total de 12.521 metros cúbicos de madera, distribuidos entre especies como Algarrobo, Chanó, Corcho, Lechero y Nuanamo, entre otras.
De acuerdo con la certificación técnica y económica expedida, el Consejo Comunitario dejó de percibir $4.542.712.740 M/CTE (cuatro mil quinientos cuarenta y dos millones setecientos doce mil setecientos cuarenta pesos moneda corriente), valor correspondiente a la utilidad esperada por concepto de la venta de los productos forestales no aprovechados durante el período de suspensión. c. Lucro Cesante – Trabajadores y unidades productivas de la comunidad, por la interrupción de ingresos mensuales promedio de quince millones de pesos ($15.000.000) durante tres (3) años y siete (7) meses, correspondiente a un total de diecinueve mil cuatrocientos sesenta millones de pesos ($19.460.000.000) para los treinta y seis (36) trabajadores afectados. d. Daño Emergente – Consejo Comunitario y trabajadores, por pérdidas directas en maquinaria, herramientas, transporte fluvial y terrestre, combustibles, materiales de operación y mantenimiento, estimadas en mil doscientos millones de pesos ($1.200.000.000). e. Perjuicios Morales y Sociales, por el sufrimiento, la incertidumbre económica, el daño reputacional, el debilitamiento organizativo y la afectación a la dignidad colectiva de la comunidad afrodescendiente de San Isidro, para lo cual se solicita una indemnización global equivalente a dos mil quinientos millones de pesos ($2.500.000.000), o la que en justicia determine el despacho judicial. 1.
Que las sumas anteriormente señaladas devenguen intereses moratorios desde la fecha de la suspensión de la Licencia Ambiental núm. 0266 de 2019 hasta el pago efectivo. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ 2. Que los valores de condena sean actualizados e indexados conforme a los índices de precios certificados por el DANE y las reglas de liquidación de perjuicios establecidas por el Consejo de Estado.
QUINTO: Que se condene a Codechocó al pago de las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP) valor total estimado de los perjuicios reclamados: treinta y dos mil doscientos cuarenta y cinco millones cuatrocientos veinticinco mil cuatrocientos ochenta pesos ($32.245.425.480 M/CTE).
I. CONSIDERACIONES. 2.1. Marco normativo de la caducidad de la acción. La caducidad es un fenómeno procesal mediante el cual, por el solo transcurso del tiempo sin que se haya ejercido el medio de control correspondiente, se pierde la posibilidad de demandar o acceder a la administración de justicia. Como presupuesto para la interposición de la acción, la caducidad obedece a la necesidad del Estado de estabilizar las situaciones jurídicas.
En ese sentido, cumple una función trascendental, pues su finalidad es cerrar toda posibilidad de debate jurisdiccional una vez vencido el término legal. El artículo 47 de la Ley 472 de 1998 dispone respecto de la caducidad de la acción de grupo que: <<Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo>>.
El artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, prescribe lo siguiente: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; (-…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2] años siguientes a la fecha en que se cuales daño, Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo; i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción v omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” Respecto a este tema, el Consejo de Estado1 ha establecido que: 1 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, Consejera Ponente: Stella Conto Díaz del Castillo, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015).
Radicación: 25000-23- 41-000-2014-01569-01 (A.G.). Actor: Dewis Faggir Eljure Ricaurie y otro. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ “De igual manera, el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, en lo que tiene que ver con la caducidad en las acciones de grupo dispone que "la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo”.
Ahora bien, conforme con el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, el término debe contabilizarse desde la <cesación de la acción vulnerante> cuando se trate de un daño continuado que se prolongue en el tiempo: en tal caso, el término se cuenta desde que termine la acción que lo genera. Para determinar dicha situación, la Sala estima relevante hacer una distinción entre los conceptos de daño, entendido como hecho dañoso, y perjuicio.
La doctrina ha considerado que mientras que el daño o hecho dañoso corresponde al hecho que genera una lesión a la integridad de una cosa o persona, el perjuicio corresponde a la afectación patrimonial resultante como consecuencia del daño2. Al respecto, se ha dicho que: <<Si bien en términos generales los conceptos son utilizados indistintamente, lo que explica que la jurisprudencia colombiana haya afirmado que ‘la palabra daño equivale exactamente a perjuicio’, vale la pena precisar que las nociones, dependiendo de cómo sean tratadas, llaman la atención sobre formas diferentes de operer la responsabilidad civil (…) Si bien la doctrina no ha profundizado sobre el punto, el profesor Bénoit aportó algunos elementos que se encargaron definirlo, al afirmar “ … el daño es un hecho: es toda afrenta a la integridad de una cosa, de una persona, de una actividad, o de una situación […] el perjuicio lo constituye el conjunto de elementos que aparecen como las diversas consecuencias que se derivan del daño para la víctima del mismo.
Mientras que el daño es un hecho que se constata, el perjuicio es, al contrario, una noción subjetiva apreciada en relación con una persona determinada”. En una línea de pensamiento similar, los hermanos Mazeaud, recordando el derecho romano, expresaron que los romanos ‘trataron tímidamente de sustituir la noción de damnum por la de perjuicio, comprendieron que lo que importaba no era la comprobación de un atentado material contra una cosa (damnum), sino el perjuicio sufrido a causa de ese hecho por el propietario; por eso decidieron que el simple damnum que no causaba un perjuicio no daba lugar a reparación>>3 Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que el término de caducidad debe empezar a correr a partir del momento en que se causó el daño, tratándose de daños instantáneos, o desde que cesó la acción vulnerante causante del daño, si se trata de daños de tracto sucesivo.
Ahora bien, puede ocurrir que causado el daño o cesada la acción vulnerante, sus efectos (perjuicios) terminen (porque son reparados) o continúan sin ser indemnizados. Esto, no implicaría la causación de un daño sucesivo, sino la prolongación de una situación donde el perjuicio no ha sido indemnizado o reparado. Esta precisión resulta esencial y en ocasiones tiende a confundirse, lo que ha llevado a que se adopten posiciones jurisprudenciales que sostienen que la acción de grupo no caduca en la medida en que persistan las consecuencias perjudiciales para las víctimas.
Estas interpretaciones llevarían a concluir que, en la acción de grupo, el término de caducidad no empieza a correr mientras no se repare el perjuicio. 2 Ver, por ejemplo, providencia de 26 de marzo de 2007, Exp. AG-250002325000200502206-01. 3Según el artículo 86 de la Ley 472 de 1998, dicha norma entraría en vigencia un año después de su promulgación, la cual se realizó el día 6 de agosto de 1998 en el Diario Oficial No. 43.357. 2 Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Séptima Especial de Decisión, Consejero Ponente: Martín Bermúdez Muñoz, Sentencia del 18 de marzo de 2024. 3 Henao, Juan Carlos.
El daño. Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2007. Págs. 74 -76. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ La Sala resalta que la determinación del momento en que se causó el daño, o en que cesó la acción vulnerante, corresponde a una circunstancia objetiva.
Y la objetividad en la determinación del término de caducidad resulta necesaria no solo porque define el tiempo con el que cuenta el demandante para formular su acción, sino porque también determina el momento a partir del cual el demandado tiene certeza de que esta acción ya no podrá ser instaurada en su contra.4 II. ANÁLISIS DE LA SALA.
En el presente caso, el Consejo Comunitario Mayor de San Isidro del Municipio de Río Quito, Chocó, junto con otros actores, promovió una acción de grupo contra la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó – CODECHOCÓ, alegando perjuicios derivados de la suspensión y posterior liquidación de la Licencia Ambiental núm. 0266, otorgada en marzo de 2019 para el aprovechamiento forestal comunitario.
El accionante sostiene que la autoridad ambiental expidió la licencia mencionada el 5 de marzo de 2019, permitiendo a la comunidad desarrollar un proyecto productivo sobre 500 hectáreas, cumpliendo con las obligaciones ambientales y generando empleo para más de veinte familias. Sin embargo, en marzo de 2020, la emergencia sanitaria por COVID-19 paralizó las actividades, y el Gobierno Nacional suspendió términos administrativos mediante el Decreto 491 de 2020.
Durante dicho periodo, la comunidad no pudo continuar sus labores por causas de fuerza mayor. No obstante, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó – CODECHOCÓ expidió la resolución núm. 0326 del 9 de abril de 2020, suspendiendo los efectos de la licencia, y posteriormente la resolución núm. 0853 del 20 de agosto de 2020, ordenando su liquidación definitiva.
Estas decisiones se adoptaron sin notificación adecuada ni oportunidad de defensa, y en plena vigencia de la suspensión de términos decretada por el Gobierno Nacional. Los recursos interpuestos en vía gubernativa fueron resueltos desfavorablemente en 2021 y 2022. Ante esta situación, el Consejo Comunitario acudió a la jurisdicción contenciosa mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Juzgado Sexto Administrativo Oral de Quibdó, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2023, declaró la nulidad de los actos administrativos por violación al debido proceso y ordenó reactivar la licencia. La sentencia quedó ejecutoriada el 1 de noviembre de 2023, pero la orden judicial no se ha cumplido, prolongando la afectación económica y social de la comunidad.
Por lo anterior, los demandantes interpusieron la acción de grupo solicitando reparación integral por los daños sufridos durante más de tres años de inactividad productiva. Sin embargo, al analizar los antecedentes y la normativa aplicable, la Sala concluye que la acción fue presentada por fuera del término legal. Pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 164 del CPACA, la acción de grupo debe interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante.
En el caso concreto, se observa: 4 Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Séptima Especial de Decisión, Consejero Ponente: Martín Bermúdez Muñoz, Sentencia del 18 de marzo de 2024, radicado 11001-33-31-004-2009-00349-01. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Suspensión de la Licencia Ambiental núm. 0266: 9 de abril de 2020. Liquidación definitiva de la Licencia Ambiental: 20 de agosto de 2020. Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho: 27 de septiembre de 2023, notificada el 13 de octubre de 2023., tal como se evidencia en la siguiente imagen: Ejecutoria de la sentencia: 1 de noviembre de 2023. Fecha de presentación de la demanda de acción de grupo: 4 de noviembre de 2025., tal como se observa en la siguiente imagen: Así las cosas, el daño alegado se originó con la suspensión y liquidación irregular de la licencia en 2020, prolongándose hasta la ejecutoria de la sentencia en noviembre de 2023.
No obstante, aun considerando la hipótesis de daño continuado, el término de caducidad empezó a contarse desde la cesación de los efectos vulnerantes, esto es, desde la ejecutoria de la sentencia (1 de noviembre de 2023). Por tanto, el plazo máximo para presentar la acción vencía el 1 de noviembre de 2025. La demanda fue radicada en fecha posterior a dicho término, lo que implica que operó la caducidad del medio de control, constituyendo un presupuesto procesal insubsanable que impide su admisión. En consecuencia, y conforme a las consideraciones expuestas, la Sala debe aplicar las normas generales relativas al fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR LA CADUCIDAD del medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo (acción de grupo) instaurada por el CONSEJO COMUNITARIO MAYOR DE SAN ISIDRO Y OTROS, en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECHAZAR el presente medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo (acción de grupo), instaurada por el CONSEJO COMUNITARIO MAYOR DE SAN ISIDRO Y OTROS, en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ – CODECHOCO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR personalmente la presente providencia.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase los anexos al interesado sin necesidad de desglose, archívese el expediente y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT Magistrada (Firmado electrónicamente) ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada (Impedida) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Tribunal Administrativo del Chocó denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.