Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Quibdó, veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA No. 176 RADICADO: 27001333300620230039201 DEMANDANTE: GESSY PORRAS PALACIOS DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “ICBF” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA MAGISTRADA PONENTE: DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Temas: NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD – Forma de vinculación legal y temporal en cargos de carrera, que se utiliza para atender vacancias definitivas o temporales mientras se adelanta el concurso de méritos.
No confiere derechos de estabilidad, pues el cargo debe ser provisto en propiedad con la persona que supere el proceso de selección y figure en la lista de elegibles/ DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA Y SITUACIÓN DE DEBILIDAD MANIFIESTA – Garantía que protege a los trabajadores que, por su condición de salud, se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
Para su reconocimiento deben acreditarse los requisitos establecidos por la Corte Constitucional, estos son: (i) afectación de salud que limite sustancialmente el desempeño laboral, (ii) conocimiento previo de la entidad empleadora de esa situación, y (iii) la desvinculación no obedezca a una causa objetiva / NO PROCEDENCIA DEL REINTEGRO – El acto administrativo acusado no se encuentra viciado de nulidad, toda vez que la terminación del nombramiento provisional obedeció a la provisión definitiva del cargo con una persona que superó el concurso público de méritos, actuación que se ajusta al principio constitucional de mérito y al marco normativo previsto en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, sin que se acreditaran los presupuestos jurisprudenciales para aplicar la estabilidad laboral reforzada por situación de debilidad manifiesta. 1.
Procede la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 25 de junio de 2025, a través de la cual el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó concedió parcialmente las súplicas de la demanda. 2. La controversia se centra en la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución 3962 de mayo de 2023, mediante el cual el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la señora Gessy Porras Palacios, en el cargo de Profesional Universitaria- trabajadora social, por incurrir en vulneración de su estabilidad laboral reforzada debido a su condición de debilidad manifiesta derivada de enfermedad de origen laboral.
I. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 3. Mediante Sentencia de fecha 25 de junio de 2025, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, resolvió, entre otros, (i) declarar no probadas las excepciones propuestas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, (ii) declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 3962 del 12 de mayo de 2023, por medio de la cual se ordenó la terminación del nombramiento en provisionalidad de la señora Gessy Porras Palacios, (ii) ordenar a la entidad demandada el reintegro de aquella a un cargo de igual nivel y remuneración al que desempeñaba, junto con el pago de los salarios, prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social dejados de percibir desde la fecha del retiro hasta su reintegro, descontando las sumas que pudo haber percibido por concepto de salarios, prestaciones y aportes derivados del ejercicio de otros cargos públicos durante dicho período.
En todo caso, la indemnización a reconocer no debe ser inferior a seis (6) meses ni superior a veinticuatro (24) meses de salario, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado del 9 de agosto de 2022, (iv) ordenar la actualización de los valores reconocidos de conformidad con el artículo 187 del CPACA, (v) negar la demás pretensiones de la demanda, (vi) dar cumplimiento al fallo en los términos establecidos en el artículo 192 y 195 del CPACA y (vii) abstenerse de condenar en costas.
Pretensiones 4. La parte actora solicita que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 3962 del 12 de mayo de 2023 a través de la cual el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar declaró la terminación del nombramiento en provisionalidad de la señora Gessy Porras Palacios, quien se desempeñaba como profesional universitaria en el cargo de trabajadora social.
Como consecuencia de dicha declaración, depreca se condene a la entidad demandada al restablecimiento de sus derechos, reubicándola en un cargo igual o equivalente al que ocupaba antes de su desvinculación, en su calidad de sujeto de especial protección constitucional con estabilidad laboral reforzada. Pide, además, el reconocimiento y pago de las asignaciones salariales dejadas de percibir, primas, bonificaciones y demás prestaciones correspondientes, o en su defecto, la pensión derivada de la pérdida de capacidad laboral, y de no ser posible, el pago de una indemnización sustitutiva del reintegro. 5.
Adicionalmente, pretende el reconocimiento y pago de perjuicios materiales por concepto de daño emergentes por valor de $36.000.000, correspondientes a los daños inmediatos causados con el despido, así como el reconocimiento del lucro cesante y el daño ocasionado durante el tiempo de desvinculación, cuantificado en 250 salarios mínimos legales vigentes.
También solicitó, el pago de perjuicios morales equivalentes a 100 salarios mínimos legales vigentes y de los perjuicios inmateriales a la vida en relación, en la máxima cuantía reconocida por el Honorable Consejo de Estado. Por último, se pide condenar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al pago de costas y agencias en derecho.
Hechos 6. En la demanda se relataron como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se sintetizan: 7. La señora Gessy Porras Palacios laboró durante más de diez (10) años en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF” nombrada en provisionalidad, desempeñando el cargo de trabajadora social en la seccional de Bahía Solano (Chocó).
Se afirmó que desde el año 2020 comenzó a presentar afectaciones en su salud mental asociadas al ejercicio de sus funciones, lo que dio lugar a constantes Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co incapacidades médicas y a la apertura de un proceso de calificación de origen por parte de la NUEVA EPS. 8.
Expuso que, no obstante, a que se encontraba en trámite dicha calificación el ICBF declaró la terminación de su contrato a partir del 8 de agosto del 2023 mediante la Resolución No. 3962 del 12 de mayo de 2023. Al respecto, sostuvo que dicha decisión se adoptó sin valorar adecuadamente su condición médica ni garantizar la protección derivada de su estabilidad laboral reforzada.
Indicó además que, con posterioridad, el 25 de julio de 2023 la NUEVA EPS notificó formalmente tanto al ICBF como a la ARL POSITIVA el dictamen de pérdida de capacidad de origen, en el cual se reconocen como enfermedades laborales los diagnósticos F412 (trastorno mixto de ansiedad y depresión) y F410 (trastorno de pánico – ansiedad paroxística episódica), relacionados directamente con el contexto laboral en el que se desempeñaba. 9.
Asimismo, indicó que, a pesar de dicha calificación, el ICBF mantuvo en firme la decisión de desvincularla para nombrar en su reemplazo a otra persona por concurso de méritos, sin adoptar medidas de protección, ni valorar su situación particular. La parte actora sostuvo que, al momento de su desvinculación tenía 54 años de edad, se encontraba próxima a cumplir los requisitos para acceder a su pensión y no contaba con otro sustento económico.
Sumado a ello indicó que, su situación le otorgaba estabilidad laboral reforzada no solo por haber sido diagnosticada con enfermedad laboral, sino también por estar próxima a adquirir el estatus de persona pensionada, conforme a la jurisprudencia vigente. 10. Además, indicó que había solicitado formalmente su reubicación laboral el 28 de junio de 2023, petición que no fue atendida de manera oportuna por la entidad demandada.
También se argumentó que el análisis del puesto de trabajo evidenció una alta carga psicosocial asociada a sus funciones, lo cual respaldaría el origen laboral de sus patologías conforme a la normativa vigente. Por último, la parte demandante refirió que esta situación ha generado una grave afectación a sus derechos fundamentales, particularmente a la salud, la seguridad social, el mínimo vital y la estabilidad laboral reforzada, teniendo en cuenta la pérdida reciente de su hijo y su madre, quienes representaban su red. Normas violadas y concepto de la violación 11.
La parte actora invocó como normas violadas los artículos 25 y 53 de la Constitución Política de Colombia, artículos 138 de la Ley 1437 de 2011, la Ley 1564 de 2012, la Ley 1437 de 2011, Ley 2080 de 2021, artículo 41 de la Ley 909 de 2004. 12. En el concepto de la violación manifestó: “(…) Fundamento la presente demanda de conformidad con el artículo 138 de la ley 1437 de 2011, ley 1564 de 2012, ley 1437 de 2011, ley 2080 de 2021 La estabilidad laboral de los funcionarios públicos nombrados en provisionalidad que desempeñan cargos de carrera administrativa.
En consonancia con el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual una de las garantías mínimas que debe tener el trabajador es la estabilidad en el empleo, la Corte Constitucional ha reconocido el “derecho constitucional a una estabilidad laboral reforzada, que se deriva del principio de derecho a la igualdad de trabajo y que se materializa con medidas diferenciales en favor de aquellas personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad”.
Así las cosas, la Corte Constitucional ha definido la estabilidad laboral como: “Una garantía que tiene todo trabajador a permanecer en el empleo y a obtener los Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co correspondientes beneficios salariales y prestacionales, incluso contra la voluntad del patrono, si no existe una causa relevante que justifique el despido.
(…)”. Contestación de la demanda 13. El INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “ICBF” al ejercer su derecho de defensa y/o contradicción solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, argumentando, que no se vulneraron los derechos alegados por la señora Gessy Porras Palacios por cuanto no se cumplen los requisitos legales para acceder a lo pedido.
Indicó que la carga de la prueba recae sobre quien pretende desvirtuar los efectos de una actuación administrativa amparada por la presunción de legalidad, en este caso, la parte demandante. 14. Refirió, además, que el concurso de méritos es el procedimiento legal y adecuado para la provisión de empleos de carrera administrativa, al garantizar transparencia, objetividad y la selección de aspirantes con las competencias necesarias, mientras que el nombramiento en provisionalidad tiene un carácter excepcional y transitorio, utilizado únicamente mientras se surte el proceso de selección definitivo. 15.
Precisó que la señora Gessy Porras Palacios fue vinculada en provisionalidad mediante Resolución No. 0227 del 21 de enero de 2015 en el cargo de Profesional Universitario, código 2044, grado 3, con posesión el 2 de febrero del mismo año hasta tanto se adelantara el concurso correspondiente para proveer el cargo en propiedad. Posteriormente, a través de la Resolución No. 3962 del 12 de mayo de 2023 se nombró en periodo de prueba al señor Fredy Alexander Rojas Romero, quien superó el concurso de méritos del proceso de selección No. 2149 de 2021, conforme a la lista de elegibles adoptada con Resolución No. 5596 del 17 de abril de 2023.
Con sustento en ello, se actuó conforme a la ley y dentro del marco de sus competencias. Los fundamentos de la sentencia impugnada 16. El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó fundamentó la decisión de conceder parcialmente las pretensiones de la demanda. Al considerar que, aunque la desvinculación de la actora no obedeció a su condición de salud, sino al nombramiento de una persona que superó el concurso de méritos y que integraba la lista de elegibles, dicho evento se produjo en el transcurso del proceso de calificación por sospecha de enfermedad de origen laboral, lo que configura una vulneración a la protección especial consagrada en la estabilidad laboral reforzada para servidores en situación de debilidad manifiesta. 17.
Agregó, que para ese momento el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral no había culminado, dado que la Administradora de Riesgos Laborales presentó apelación contra el dictamen inicial y el trámite en segunda instancia permanecía pendiente de resolución. Concluyó, frente a estas circunstancias, que la entidad demandada debió adoptar medidas protectoras, tales como la reubicación de la actora en atención a sus condiciones de salud.
II. EL RECURSO DE APELACIÓN 18. En el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia alegó que no era procedente la nulidad decretada, pues la actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado ni acreditó los requisitos estructurales exigidos para la Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co procedencia del medio de control donde se pretende el reintegro por terminación de una vinculación en provisionalidad en virtud del amparo por estabilidad laboral reforzada. 19.
También sostuvo que, al momento de la expedición del acto administrativo demandado, la señora Gessy Porras Palacios no se encontraba amparada por estabilidad laboral reforzada, por cuanto no había sido diagnosticada con una enfermedad catastrófica ni existía registro de discapacidad o calificación de pérdida de capacidad laboral, elementos que –según indicó– no fueron acreditados en debida forma.
Agregó que los diagnósticos de trastorno mixto de ansiedad y depresión y de trastorno de pánico no están clasificados por el Ministerio de Salud como enfermedades catastróficas y que, para el momento del retiro, no existían incapacidades vigentes ni recomendaciones médicas laborales, siendo sus afecciones, en su concepto, asociadas al ámbito personal y no al laboral. 20.
Por último, la entidad demandada indicó que sí adoptó medidas afirmativas para proteger a servidores en provisionalidad con presunto amparo constitucional, tales como, remitir oficios a distintas entidades del orden nacional informando sobre la situación, con miras a posibles vinculaciones alternativas. Además, afirmó haber consolidado una base de datos y haber tramitado más de 1.700 solicitudes de estabilidad laboral reforzada, en el marco de la provisión de empleos derivados de la convocatoria 2149 de 2021.
Actuaciones en segunda instancia 21. Mediante auto interlocutorio No. 339 del 14 de octubre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia y se ordenaron las notificaciones de rigor. III. CONSIDERACIONES 22. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la apelación presentada.
Problema jurídico de instancia 23. De conformidad con lo previsto en el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso, esta Sala deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por la parte apelante, razón por la cual, el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar: si la Resolución No. 3962 del 12 de mayo de 2023, mediante la cual el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la señora Gessy Porras Palacios en el cargo de Profesional Universitario, código 2044, se encuentra o no ajustada a derecho o, si por el contrario, existen fundamentos que justifiquen su nulidad y por ende su reintegro en un cargo de igual o superior categoría, junto con el reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir, o sí, en su efecto, debe revocarse la sentencia de primera instancia, para en su lugar, negarse las súplicas de la demanda?.
Tesis de la Sala 24. La Sala revocará la decisión de primera instancia, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda. Lo anterior, teniendo en cuenta que la terminación del nombramiento en provisionalidad de la actora se fundamentó en el ejercicio Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co legítimo de la potestad nominadora para proveer el cargo vacante con una persona que superó el concurso público de méritos, supuesto que goza de preferencia conforme al principio de mérito consagrado en la Constitución Política de Colombia y la ley.
Adicionalmente, la parte demandante no acreditó los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la protección derivada de la estabilidad laboral reforzada alegada. El marco normativo de la carrera administrativa y la provisionalidad 25. La Constitución Política de Colombia en su artículo 125 dispuso la naturaleza de los empleos públicos y su forma de provisión, así: «ARTICULO 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. (…)» (Subrayado nuestro). 26. Por su parte, la Ley 909 de 2004 en cuanto al procedimiento para la provisión de los empleos de carrera y de libre nombramiento y remoción, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 23.
Clases de nombramientos. Los nombramientos serán ordinarios, en período de prueba o en ascenso, sin perjuicio de lo que dispongan las normas sobre las carreras especiales. Los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en esta ley.
Los empleos de carrera administrativa se proveerán en período de prueba o en ascenso con las personas que hayan sido seleccionadas mediante el sistema de mérito, según lo establecido en el Título V de esta ley”. “ARTÍCULO 27. Carrera Administrativa. La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público.
Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna”. Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co «ARTÍCULO 29.
Concursos. Los concursos para el ingreso y el ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa serán abiertos para todas las personas que acrediten los requisitos exigidos para su desempeño». 27. Conforme las disposiciones normativas mencionadas, los empleos de carrera administrativa se proveen mediante nombramiento en período de prueba o en ascenso con las personas que hayan sido seleccionadas por el sistema de mérito, es decir, que el ingreso, el ascenso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección abiertos para todas las personas que acrediten los requisitos para su desempeño, garantizando la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna. 28.
No obstante, cabe precisar que las entidades del Estado por necesidades del servicio pueden proveer los empleos de carrera administrativa en forma transitoria, en cuyo caso, deben aplicar el procedimiento señalado en el Artículo 24 de la Ley 909 de 2004, modificado por el Artículo 1º de la Ley 1960 de 2019, que consagra el derecho preferencial de los empleados de carrera por la vacancia temporal o definitiva de un empleo de esta naturaleza; en el evento que no exista personal de carrera para ser encargado, la administración podrá efectuar nombramientos provisionales con personal no seleccionado por concurso. 29.
Ahora bien, en cuanto al retiro de los empleados nombrados en provisionalidad, el Decreto 1083 de 2015 estableció: “ARTÍCULO 2.2.5.3.4. Terminación de encargo y nombramiento provisional. Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados”. 30.
Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha señalado que los empleados públicos que desempeñan en provisionalidad cargos de carrera, gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia, que implica, sin embargo, que el acto administrativo por medio del cual se efectúe su desvinculación debe estar motivado, es decir, debe contener las razones de la decisión, lo cual constituye una garantía mínima derivada, entre otros, del derecho fundamental al debido proceso y del principio de publicidad. 31.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU 917 de 2010, manifestó: “El acto de retiro no sólo debe ser motivado, sino que ha de cumplir ciertas exigencias mínimas respecto de su contenido material, de modo que el administrado cuente con elementos de juicio necesarios para decidir si acude o no ante la jurisdicción y demanda la nulidad del acto en los términos del Artículo 84 del CCA.
Lo contrario significaría anteponer una exigencia formal de motivación en detrimento del derecho sustancial al debido proceso, pues si no se sabe con precisión cuáles son las razones de una decisión administrativa difícilmente podrá controvertirse el acto tanto en sede gubernativa como jurisdiccional. 1 Sentencia T-800 de 1998 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
Pueden consultarse también las sentencias T-289 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-462 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez). Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Es por lo anterior, por lo que la Corte ha hecho referencia al principio de “razón suficiente” en el acto administrativo que declara la insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad, donde “deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”.
En otras palabras, de acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta Corporación, “para que un acto administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión”. En este orden de ideas, sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto”. 32.
De lo expuesto, es claro para la Sala que los servidores públicos que ocupan en provisionalidad un cargo de carrera gozan de una estabilidad laboral relativa, lo que implica que únicamente pueden ser removidos por causas legales que obran como razones objetivas que deben expresarse claramente en el acto de desvinculación, dentro de las que se encuentra la provisión del cargo que ocupaban, con una persona de la lista de elegibles conformada previo concurso de méritos.
En esta hipótesis, la estabilidad laboral relativa de las personas vinculadas en provisionalidad cede frente al mejor derecho de quienes superaron el respectivo concurso. 33. La Corte Constitucional ha sostenido que ante la vacancia en un empleo público las autoridades tienen la obligación de implementar los trámites para suplirlas a la mayor brevedad en los términos exigidos por la Carta Política.
No obstante, como el procedimiento para la provisión definitiva puede tomar un tiempo (prudencial), el Legislador ha autorizado, como medida transitoria y por supuesto excepcional, la vinculación mediante provisionalidad2. 34. La provisionalidad es una forma de proveer cargos públicos “cuando se presentan vacancias definitivas o temporales y mientras éstos se proveen en propiedad de acuerdo con las formalidades de ley o cesa la situación administrativa que originó la vacancia temporal”3.
Ha sido concebida como mecanismo excepcional y transitorio para atender las necesidades del servicio, cuyo objetivo es asegurar el cumplimiento de los principios de eficiencia y celeridad evitando la paralización de las funciones públicas mientras se surten los procedimientos ordinarios para suplir una vacancia (en particular el concurso de méritos para empleos de carrera), lo que sin embargo “no exime a las autoridades nominadoras de la obligación de verificar el cumplimiento de los requisitos del cargo”4. 2 En las normas generales que han reconocido la provisionalidad como forma de provisión de empleos se destacan el artículo 5º del Decreto Ley 2400 de 1968, el artículo 4º de la Ley 61 de 1987, el artículo 10 de la Ley 27 de 1992, el artículo 8º de la Ley 443 de 1998, así como la Ley 909 de 2004. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-1206 de 2004. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-793 de 2002.
Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co Motivación de los actos administrativos de terminación de nombramientos en provisionalidad 35.
En vigencia de la Ley 909 de 2004, la obligación de motivar los actos administrativos de retiro de un servidor público que desempeña un cargo en provisionalidad, además de ser la expresión de la estabilidad relativa, atiende el derecho al debido proceso (art. 29 CP), los principios democráticos (Art. 1°, 123 y 209 C.P.) así como la publicidad, de manera que quien resulte afectado por una decisión de esta magnitud, tenga los fundamentos para acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con base en las causales de nulidad que estime pertinentes, según la motivación del acto a atacar. 36.
Ahora bien, en concordancia con el artículo 10 del Decreto 1227 de 20055 la motivación del acto administrativo de retiro del servicio debe ser coherente con la función pública en el ámbito del Estado Social de Derecho, depende de las reglas generales establecidas por vía jurisprudencial y debe responder al principio de razón suficiente. 37.
En efecto, en la sentencia SU-917 del 16 de noviembre de 2010 la Corte Constitucional indicó que la desvinculación de una persona nombrada provisionalmente en un cargo de carrera procede por: (i) provisión definitiva del cargo por haberse realizado concurso de méritos; (ii) la imposición de sanciones disciplinarias; (iii) calificación no satisfactoria; u (iv) otra razón específica atinente al servicio que se está prestando y que debería prestar el funcionario. 38.
En ese punto, debe hacerse claridad, que la obligación de motivar de forma suficiente los actos administrativos de retiro del servicio de los empleados públicos en provisionalidad, en modo alguno equipara a tales funcionarios con aquellos de carrera administrativa, pues tal interpretación no corresponde al espíritu de la Constitución Política de 1991 en materia de función pública. 39.
En efecto, el máximo Tribunal constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que esta obligación, es una manifestación y/o garantía de la estabilidad intermedia o relativa que tienen los nombramientos en provisionalidad. Por consiguiente, en cualquier caso, es deber del nominador motivar el acto administrativo de retiro del funcionario en provisionalidad6. 40.
Resulta diáfano que, con la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, encontró sustento normativo el argumento según el cual, los actos administrativos de retiro de un funcionario que desempeñe un cargo público en provisionalidad deben ser motivados, por cuanto, reitera la Corte, que el parágrafo segundo del artículo 41 ibídem consagra que "es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política de Colombi y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado". 5 Artículo 10.
Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados. 6 'En la sentencia SU-917 de 2010, expuso: "( ) En cuarto lugar, el hecho de que un funcionario ejerzo un cargo en provisionalidad no lo convierte en uno de libre nombramiento y remoción, por lo que no tiene cabida esa excepción al deber de motivar el acto de insubsistencia. En este sentido la Corte precisa que aun cuando los servidores públicos nombrados en provisionalidad en empleos de carrera no tienen las garantías, que de ella se derivan, porque no han superado las etapas para proveer un empleo en forma definitiva (especialmente a través del concurso de méritos), lo cierto es que si tienen el derecho a la motivación de! acto de retiro, que constituye una garantía mínima derivada del derecho fundamental al debido proceso, del respeto al estado de derecho y del control a la arbitrariedad de la administración, y no de la circunstancia de pertenecer o no a un cargo de carrera.
( ) Pero como no existe una ley que considere los cargos de provisionalidad asimilables a los cargos de libre nombramiento y remoción, no tiene cabida una interpretación analógica en esta dirección. Por lo tanto, el nominador tampoco puede desvincular a quien ejerce un cargo en provisionalidad con la misma discrecionalidad (relativa) con lo que puede hacerlo para aquellos cargos, esto es, sin el deber de motivar sus actos.
" (Resaltado fuera de texto original) Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 41. En virtud del principio de razón suficiente, en criterio de la Corte Constitucional, en ese acto administrativo "deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado7”'. 42.
En la misma línea de pensamiento, esa Corporación en sentencia T-507 de 2010, expuso: "Siendo esto así, "la estabilidad de un funcionario nombrado en provisionalidad se concreta en que al ser desvinculado se le indique específicamente las razones de su declaración de insubsistencia. Igualmente, la Corte ha sido enfática en determinar que los actos en que se decide la desvinculación de los servidores en provisionalidad deben contener las razones del servicio por las cuales se separa del cargo al funcionario.
Si bien el nominador cuenta con un cierto grado de discrecionalidad, ésta no puede convertirse en arbitrariedad. En consecuencia, la discrecionalidad del nominador está circunscrita a "atender a razones de interés general atinentes al servicio prestado por el funcionario habida cuenta de sus responsabilidades en la entidad, dentro de las cuales la Corte ha mencionado las Razones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto”. 42.
De acuerdo con lo anterior, el acto administrativo que desvincula al empleado público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, no solo debe explicar de manera clara, detallada y precisa las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión, sino que también, se debe tener en cuenta que sólo es admisible la motivación que invoque argumentos como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón atinente al servicio que presta el empleado, así como los motivos que se fundan en la realización de los principios que orientan la función administrativa o derivados del incumplimiento de las funciones propias del cargo.
La estabilidad laboral reforzada 43. Con la expedición de la Ley 790 de 2002 se estableció una “protección especial” dirigida a quienes se encontrarán en situación de vulnerabilidad. En ese sentido, el artículo 12 de la mencionada ley, dispuso: “Artículo 12. Protección especial. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley”. 7Corte Constitucional, Sentencia T-3I6 de 2005.
En la misma providencia la Corte señaló: "Esta regla encuentra su justificación en el hecho de que la motivación resulta ser necesaria para controvertir dicho acto ante la jurisdicción contencioso- administrativa, y adicionalmente, porque la desvinculación debe obedecer a un principio de razón suficiente, es decir, que deben existir motivos fundados para que lo administración prescinda de los servicios de su funcionario.
La ausencia de motivación específica, en consecuencia, lesiona los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del trabajador, que, de manera provisional, ocupa un cargo de carrera administrativa". Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 44.
En concordancia con lo anterior, el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia reconoce que el derecho al trabajo goza “de una protección especial del Estado”. De manera complementaria, el artículo 53 de la misma Carta ordena al Congreso expedir un estatuto del trabajo que consagre, entre otros principios mínimos, el de estabilidad en el empleo. 45.
Asimismo, el artículo 13 constitucional impone al Estado el deber de garantizar una protección especial a las personas que se encuentren en “circunstancia de debilidad manifiesta”, mientras que el artículo 47 dispone que el Estado debe desarrollar una “política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos”, brindándoles la atención especializada que requieran. 46.
En desarrollo de esos mandatos, la Corte Constitucional indicó en la Sentencia T-342 de 2021 que tales disposiciones “son la fuente del derecho a la estabilidad laboral reforzada, que protege a los trabajadores que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta, como ocurre con las mujeres embarazadas, trabajadores sindicalizados, madres cabeza de familia y personas con discapacidad o en estado de debilidad manifiesta por razones de salud”. 47.
En ese contexto, la estabilidad laboral reforzada de quienes padecen una afectación física o mental tiene como finalidad evitar que sean desvinculados por dicha causa, pues ello configuraría un acto discriminatorio. Así lo enfatizó la Corte Constitucional en la Sentencia SU-049 de 2017, al expresar: “(…) los seres humanos no son objetos o instrumentos, que solo sean valiosos en la medida de su utilidad a los fines individuales o económicos de los demás. Las personas tienen un valor en sí mismas, y al experimentar una afectación de su salud no pueden ser tratadas como las mercancías o las cosas, que se desechan ante la presentación de un ´desperfecto´ o ´problema funcional´.
Un fundamento del Estado constitucional es el ´respeto a la dignidad humana´ (CP art. 1), y la Constitución establece que el trabajo, ´en todas sus modalidades´, debe realizarse en condiciones dignas y justas (CP art 25). Estas previsiones impiden que en el trabajo las personas sean degradadas a la condición exclusiva de instrumentos”. 48.
La Corte Constitucional ha sostenido que “el derecho a la estabilidad reforzada no solamente cobija a quienes se encuentren en estado de invalidez o tengan algún porcentaje de pérdida de capacidad laboral dictaminado por una autoridad competente”, también abarca a “todas las personas que tengan una afectación en su salud que les impida o dificulte sustancialmente el desempeño de sus labores en condiciones regulares, toda vez que esa situación particular puede considerarse como una circunstancia que genera debilidad manifiesta y, en consecuencia, la persona puede verse discriminada por ese solo hecho8”. 49.
En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional distingue entre (i) el estado de invalidez y (ii) el de discapacidad. El primero, se refiere a las personas que por cualquier causa no intencional hayan perdido el 50% o más de su capacidad laboral9. Mientras que la discapacidad es “una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social10”. 8 Corte Constitucional.
Sentencia SU-049 de 2017 9 Corte Constitucional. Sentencia T-342 de 2021 10 Corte Constitucional. Sentencia T-342 de 2021 Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 50.
De hecho, la Corte ha sostenido que toda persona cuya salud le dificulte sustancialmente el desempeño de sus labores en condiciones regulares puede beneficiarse de la estabilidad laboral reforzada, independientemente de que se encuentre o no en estado de invalidez o discapacidad. 51. Más allá de acreditar una de esas dos condiciones, en la Sentencia T-020 de 2021 la Corte Constitucional estableció que para que opere la garantía de estabilidad laboral reforzada el juez constitucional debe verificar: (i) que la condición de salud del trabajador le impida o dificulte sustancialmente el desempeño de sus funciones, (ii) que dicha circunstancia sea conocida por el empleador con anterioridad al despido, y, (iii) que no exista una causal objetiva que fundamente la desvinculación11. 52.
En esa línea, el precedente constitucional ha puntualizado que cuando la terminación del vínculo en provisionalidad obedece al nombramiento de la persona que superó el concurso, “no se desconocen los derechos de esta clase de funcionarios, pues precisamente la estabilidad relativa que se le ha reconocido a quienes están vinculados bajo esta modalidad, cede frente al mejor derecho que tienen las personas que ganaron un concurso público de méritos12”. 53.
Ahora bien, la protección preferente a la que tienen derecho los servidores públicos vinculados en provisionalidad que se encuentren en estado de debilidad manifiesta por razones de salud, frente al eventual nombramiento de los integrantes de la lista de elegibles, implica la adopción de una serie de medidas de carácter protector por parte del empleador.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado que: “(…) las entidades públicas (…) deben estar atentas a identificar a aquellas que, por ejemplo, están en alguna situación de debilidad manifiesta por razones de salud. Una vez identificadas, debe verificar si hay plazas disponibles en las que puedan ser reubicadas y, al final, si no existe vacante, asegurarse que sean las últimas en ser desvinculadas.
Este es el estándar constitucional que orienta a las entidades públicas para asegurar el derecho a la estabilidad reforzada de las personas nombradas en provisionalidad y que se encuentran en situación de debilidad manifiesta por razones de salud13”. 54. En relación con la estabilidad laboral relativa de los funcionarios en provisionalidad, el Consejo de Estado ha sostenido que la terminación del vínculo laboral en esa condición, derivada del nombramiento de una persona que haya sido seleccionada mediante concurso de méritos, no implica el desconocimiento de los derechos de dichos servidores.
Ello se debe a que la estabilidad relativa que los protege cede frente al mejor derecho que ostentan quienes superaron el concurso público, motivo por el cual la estabilidad de los empleados en provisionalidad depende de la duración del proceso de selección y de las etapas propias del concurso de méritos14. 55. Aunado a ello, la Corte Constitucional ha establecido que15: 11 Corte Constitucional.
Sentencia T-020 de 2021 12 Corte Constitucional. Sentencia T-342 de 2021 13 Corte Constitucional. Sentencia T-342 de 2021 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia del 22 de abril de 2022, Radicación No. 05001-23-33-000-2022-00219-01 15 Sentencia T-342 de 2021 Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co “(…) cuando el principio de estabilidad en el empleo involucra cargos públicos, debe analizarse bajo la perspectiva de la carrera administrativa, que es el mecanismo preferente para la gestión de los empleos públicos.
Esto quiere decir que cuando una persona es nombrada en provisionalidad, su permanencia en ese cargo depende de la implementación de ese mecanismo, justamente porque lo que se privilegia en la Carta es el ingreso al empleo público a través de los concursos de méritos. (…)”. 56. En este orden de ideas, tanto la jurisprudencia constitucional como la contenciosa administrativa han coincidido en que la terminación del vínculo en provisionalidad como consecuencia del nombramiento de quien obtuvo el cargo mediante concurso no vulnera los derechos del servidor provisional, puesto que su estabilidad es de carácter relativo y está sujeta a la vigencia del proceso meritocrático16. 57.
No obstante, el Consejo de Estado ha indicado que, si bien el funcionario que ocupa un cargo de carrera tiene un derecho prevalente frente a quien lo desempeña en provisionalidad, incluso cuando este último se encuentra en situación de debilidad manifiesta, la administración está obligada a dispensar un trato especial a tales servidores.
En esa medida, debe adoptar las acciones necesarias dentro de su capacidad institucional para garantizar los principios de igualdad, solidaridad y protección especial, evitando que la desvinculación genere una afectación desproporcionada a los derechos fundamentales del trabajador en condición de vulnerabilidad17. El análisis del caso concreto a partir de lo probado en el proceso 58.
Conforme las pruebas válidamente aportadas al proceso, la Sala encuentra acreditadas las siguientes situaciones fácticas relevantes: 59. Mediante Resolución No. 0227 del 21 de enero de 2015 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Regional Valle nombró en la planta temporal de personal a la señora Gessy Porras Palacios. En el cargo de Profesional Universitario, Código 2044, Grado 0318. 60.
Por petición de la demandante, el 26 de agosto de 2016 la entidad demandada emitió la Resolución No. 8710 en la que resolvió trasladarla de la Regional Valle a la Regional Chocó, en el mismo cargo y grado.19 61. El 30 de diciembre de 2021, la actora fue atendida en Salud Mental Integral S.A.S. y diagnosticada con trastorno mixto de ansiedad y depresión. Posteriormente, el 11 de febrero de 2022, se confirmó dicho diagnóstico y se agregó el de trastorno de pánico [ansiedad paroxística episódica].
Este diagnóstico fue confirmado el 26 de agosto de 2022, ocasión en la cual se añadió un trastorno de adaptación. En la enfermedad actual de esta última atención se indicó que20: “(…) REFIERE QUE AÚN ESTÁ BUSCANDO REUBICACIÓN PARA QUEBDÓ. ASEGURA QUE SE SIENTE SOLA EN BAHÍA SOLANO, AFIRMA QUE TIENE 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia del 5 de mayo de 2022, Radicación No. 76001-23-33-000-2022-00356-01 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia del 22 de abril de 2022, Radicación No. 05001-23-33-000-2022-00219-01 y T-421 de 2024. 18 Visible a índice 7 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, página 36-40. 19 Visible a índice 7 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, página 83-84. 20 Visible a índice 2 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, página 45-53 Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co PRESIÓN ECONÓMICA, DADO QUE GASTA MÁS DINERO DESDE ALLÁ PARA SUS CITAS MÉDICAS.
AFIRMA QUE EN QUIBDSÓ ESTÁ SU FAMILIA Y QUE LE TOCA VIAJAR MUCHO, ASEGURA QUE POR EL HECHO DE ESTAR TAN SENSIBLE, HACE CONTRATRANSFERENCIA Y DICE QUE NO SE CONCENTRA. MENCIONA QUE TIENE HIPIRFEXIA, PÉRDIDA DE PESO, CAÍDA DEL CABELLO, MIALGIAD Y ARTRALGIAS, CEFALEA. DICE QUE ÚLTIMAMENTE HA TENIDO IDEAS DE MUERTE, QUE SE LE VIENEN A LA CABEZA DE MANERA INTRUSIVA Y QUE TRATA DE SACARLAS DE LA CABEZA.
REFIERE TAMBIÉN QUE HA VUELTO A PRESENTAR INSOMNIO DE CONCILIACIÓN. AFIRMA QUE ESTAS IDEAS LE DAN TEMOR, DADO QUE NO QUIERE DEJAR A SU FAMILIA SOLA CON UN DUELO. EN EL DÍA DE HOY SE NOTA ANSIOSA EN CONSULTA, P/A 140/100, F/C 100, SE HACE INTERVENCIÓN EN CRISIS. Examen mental: EXAMEN FÍSICO Y NEUROLÓGICO DENTRO DE LOS LÍMITES NORMALES, ALERTA, ORIENTADA, LENGUAJE COHERENTE, PENSAMIENTO CON IDEAS DE MINUSVALÍA, NO IDEACIÓN AUTOLITICA NI HETEROLITICA, HIPOTIMICA, NIEGA TRASTORNOS SENSOPERCEPTIVOS, MEMORIA CONSERVADA, DISPROSEXICA, JUICIO Y RACIOCINIO COMPROMETIDOS, INTROSPECCIÓN Y PROSPECCIÓN PARCIALES.
(…)”. 62. El 7 de diciembre de 2022, la actora fue nuevamente atendida en Salud Mental Integral S.A.S. y diagnosticada con trastorno mixto de ansiedad y depresión, trastorno de pánico [ansiedad paroxística episódica], trastorno de adaptación y trastorno de estrés postraumático. En la atención que recibió el 12 de enero y 30 de marzo de 2023 se mantuvieron los mismos diagnósticos y se indicó que la paciente de 54 años con antecedentes de trastorno mixto de ansiedad y depresión presentaba un episodio depresivo moderado asociado a eventos desencadenantes recientes como la muerte de su hijo y de su madre, así como enfermedades uterinas.
Además, se registró una escasa respuesta al tratamiento, alteraciones del sueño y episodios de hiperfagia. 63. Conforme la historia clínica de fecha el 8 y 10 de junio de 2023, la demandante presentaba los mismos diagnósticos21. 64. Con ocasión a la convocatoria No. 2149 de 2021 efectuada para proveer definitivamente los empleos vacantes dentro de la planta de personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Comisión Nacional del Servicio Civil, expidió la Resolución No. 5596 del 17 de abril de 2023, mediante la cual se conformó la lista de elegibles para el cargo de Profesional Universitario 2044-7. 65.
En virtud de ello, mediante Resolución No. 39562 del 12 de mayo de 2023, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar nombró en periodo de prueba al señor Fredy Alexander Rojas en el cargo de Profesional Universitario y dio por terminado el nombramiento provisional de la señora Gessy Porras Palacios22. 66. Por otra parte, mediante oficios del 9 de junio de 202323 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar reportó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, 21 Visible a índice 2 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, página 54-58 22 Visible a índice 2 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, página 23-30 23 Visible a índice 7 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, páginas 129-272 Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, entre otros, el informe de perfiles de servidores en proceso de desvinculación dentro de las acciones afirmativas adelantadas por dicha entidad.
En dicho reporte se indicó que en aquellos OPEC donde la lista de elegibles estaba conformada por un número inferior al de las vacantes ofertadas, se efectuaron reubicaciones o nombramientos provisionales con el propósito de garantizar la continuidad en el empleo de quienes se encontraban en situación de debilidad manifiesta. 67. Sin embargo, afirmó que no contaba con el margen de maniobra suficiente que le permitiera mantener vinculadas a todas las personas nombradas en provisionalidad y bajo la misma condición de indefensión, y por esa razón con fundamento en el principio de colaboración les solicitó a tales entidades considerar la viabilidad de efectuar algún tipo de vinculación que permitiera garantizar los derechos fundamentales al mínimo vital y el derecho a la salud de aquellos servidores. 68.
En respuesta a lo anterior, el Centro Nacional de Memoria Histórica, el Ministerio del Deporte, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio del Interior informaron no contar con vacantes disponibles para proveer24. 69. Posteriormente, mediante oficio de fecha 28 de junio de 2023, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en respuesta a la solicitud de reubicación laboral radicada por la señora Gessy Porras Palacios en atención a la enfermedad laboral que le había sido diagnosticada, le informó que la misma había sido dirigida al área correspondiente para su trámite25. 70.
El día 4 de julio de 2023, la actora fue atendida en la Caja de Compensación Familiar del Chocó “Comfachocó”, donde se registró en la historia clínica que se trataba de una paciente de sexo femenino, de 54 años, con antecedentes de depresión y ansiedad en tratamiento psiquiátrico. Acudió al servicio de urgencias por presentar un cuadro clínico de un día de evolución caracterizado por cefalea de tipo pulsátil, acompañada de dolor torácico y náuseas, sin manifestar fiebre.
Tras la valoración médica, se establecieron los diagnósticos de cefalea debida a tensión, otros dolores en el pecho y trastorno de ansiedad generalizada26. 71. Mediante certificación de fecha 12 de julio de 2023, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar informó que en la planta de personal no se contaba con margen de maniobra para atender nombramientos provisionales en garantía de estabilidad laboral reforzada para los cargos de Profesionales Universitarios Código 2044, Grados 07 y 01, perfiles de Trabajadora social, Psicóloga y otros, respectivamente27. 72.
El día 25 de julio de 2023, la Nueva EPS notificó a Positiva Compañía de Seguros S.A. la calificación realizada por primera vez a la señora Gessy Porras Palacio, señalando que aquella presentaba los diagnósticos de enfermedad laboral F412, trastorno mixto de ansiedad y depresión, y F410, trastorno de pánico [ansiedad paroxística episódica] 28. 24 Visible a índice 7 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, páginas 274-280 25 Visible a índice 2 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, páginas 35 26 Visible a índice 2 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, páginas 16-21 27 Visible a índice 7 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, páginas 326-386 28 Visible a índice 2 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, página 1 Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 73.
En el formulario de calificación de origen, con dictamen de fecha 6 de julio de 2023 suscrito por los integrantes del equipo interdisciplinario de la Nueva EPS, se consignó en el apartado de observaciones y conclusiones que una vez revisados los fundamentos de hecho allegados para la determinación de origen en primera oportunidad respecto de los referidos diagnósticos, se evidenció, a partir del estudio de puesto de trabajo correspondiente al cargo de Profesional 7, una exposición superior a 10 años.29 74.
Dicho estudio permitió establecer la existencia de actividades caracterizadas por una elevada carga mental y emocional, vinculadas con la atención, resolución y acompañamiento de casos de maltrato y abuso en niños y niñas en condiciones de vulnerabilidad económica y social, circunstancias que pueden incidir negativamente en la salud mental del trabajador.
Adicionalmente, del análisis de puesto de trabajo con énfasis psicosocial se constató que prevalecen las cargas intralaborales sobre las extralaborales en una paciente que cuenta con factores protectores familiares en términos de comunicación y red de apoyo, evidenciándose igualmente la ausencia de patología mental antes de su ingreso a la labor actual. 75.
Adicionalmente, se indicó que, según lo previsto en la Resolución No. 2646 de 2008 para el diagnóstico y calificación de origen de las patologías presuntamente causadas por estrés ocupacional, se deben considerar las patologías incluidas en la Tabla de Enfermedades Profesionales, así como el Protocolo para Determinación del Origen de las patologías presuntamente causadas por estrés, de manera obligatoria.
Por lo anterior, y dado que se constató la existencia de suficiente carga mental intralaboral capaz de generar patologías relacionadas con estrés secundarias a su labor, la Nueva EPS calificó los diagnósticos de trastorno mixto de ansiedad y depresión, y trastorno de pánico [ansiedad paroxística episódica], como de origen laboral. 76.
Con ocasión a la acción de tutela radicada por la señora Gessy Porras Palacios, el 13 de septiembre de 2023, el Tribunal Superior de Medellín, Sala Penal de Decisión, negó por improcedente el amparo constitucional solicitado por aquella, conforme lo siguiente30: “(…) Ahora bien, contrario a lo expuesto por el A quo, estima la Sala que la señora Porras Palacios no es sujeto de estabilidad laboral reforzada, pues (i) la terminación del vínculo laboral en provisionalidad se debe a que fue asumido en propiedad por una persona que superó la convocatoria 2149 de 2021, es decir, que la desvinculación es razonable, no es arbitraria, ni discriminatoria por la condición de vulnerabilidad que alega la accionante, (ii) no tiene un porcentaje de pérdida de capacidad laboral, y, (iii) según la historia clínica aportada la dama asistía a controles médicos de manera periódica, pero al momento del retiro del servicio no contaba con incapacidades, ni recomendaciones laborales.
Aunado a lo anterior, se tiene que la señora Gessy Porras Palacio no cumple con los requisitos establecidos en el parágrafo 2 del artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015, para ser desplazar el mérito de carrera administrativa y permanecer en el cargo de profesional universitario con OPEC 166313 del municipio de Bahía Solano en provisionalidad, pues (i) no padece una enfermedad catastrófica o algún tipo de discapacidad, ello, teniendo en cuenta que si bien el trastorno mixto de ansiedad y depresión y el trastorno 29 Visible a índice 2 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, páginas 3-12 30 Visible a índice 7 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, páginas 282-301 Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co de pánico (ansiedad paroxística episódica) son consideradas enfermedades graves que pueden afectar las condiciones físicas y psíquicas de una persona, no están catalogadas por el Ministerio de Salud como catastróficas, (ii) no acreditó ser madre cabeza de familia, (iii) no acreditó cumplir con la calidad de pre-pensionada, esto es, que al llegar a la edad de los 57 años contaría con la totalidad de semanas requeridas en la normatividad vigente para acceder a la pensión de vejez, y, (iv) no está amparada con fuero sindical.
En ese orden de ideas, se itera que la accionante no es sujeto de especial protección constitucional, y debido a ello, deberá acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para velar por los derechos laborales que pretende en esta oportunidad (…)”. 77. Mediante Dictamen de Determinación de Origen y/o Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional expedido el 17 de julio de 2024 por la Junta Nacional de Invalidez, se calificaron las patologías de la demandante de trastorno de pánico [ansiedad paroxística episódica] como de origen común y el trastorno mixto de ansiedad y depresión como de origen laboral31.
Dicha calificación fue remitida a la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A. por la Jefatura de Medicina Laboral de la Nueva EPS para lo de su competencia.32 78. Establecido lo anterior, advierte la Sala que los reproches formulados por la entidad demandada tienen vocación de prosperidad por las razones que pasan a exponerse: 79. Conforme la valoración probatoria efectuada en este asunto, se desprende que la desvinculación de la señora Gessy Porras Palacios no obedeció a un acto arbitrario o discriminatorio de la Administración, sino al nombramiento en periodo de prueba de quien superó el concurso público de méritos, de acuerdo con la lista de elegibles conformada por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 80.
Esta circunstancia constituye una causal objetiva y legalmente prevista, que justifica la terminación del nombramiento provisional, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015 y con el precedente constitucional que reconoce la prevalencia del derecho de acceso al empleo público mediante concurso frente a la estabilidad relativa de quienes ocupan cargos en provisionalidad. 81.
Por otra parte, aunque se encuentra acreditado que la demandante ha padecido afecciones de salud de tipo psíquico, diagnosticadas como trastorno mixto de ansiedad y depresión, trastorno de pánico y trastorno de adaptación, no se advierte en el proceso que tales padecimientos le hubiesen impedido o dificultado sustancialmente el desempeño de sus funciones, ni que al momento de su retiro contara con incapacidades médicas vigentes o recomendaciones laborales específicas. 82.
En consecuencia, es dable concluir que la parte demandante no acreditó el primer presupuesto fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-020 de 2021 para el reconocimiento de la estabilidad laboral reforzada por razones de salud. 31 Visible a índice 15 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “18_MemorialWeb_Anexos-35DICTAMENDECALIF(.pdf) NroActua 15” 32 Visible a índice 2 del expediente electrónico del proceso en la plataforma SAMAI-Primera Instancia, archivo denominado “4_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_04ANEXOS2023392PD(.pdf)NroActua2”, página 1 Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 83.
Tampoco se cumple el segundo requisito establecido en la jurisprudencia ya referida, en la medida que la parte demandante no demostró que comunicó de manera formal a la entidad nominadora de sus afectaciones de salud antes de la expedición de la Resolución No. 39562 del 12 de mayo de 2023, pues no hay evidencias de radicación de solicitudes de permisos para asistencia a citas médicas, incapacidades o recomendaciones.
Ahora, si bien las reglas de la sana critica permiten inferir que tratándose de una empleada con monitoreo y citas constante por su condición de salud es irrazonable que la entidad demandada desconociera su estado de salud, lo cierto es que tal inferencia no revela que el empleador hubiera tenido conocimiento oportuno de una condición que le exigiera adoptar medidas de protección reforzada. 84.
Prueba de ello es que, el ICBF anexo al informe de fecha 12 de julio de 2023 la lista en la que se relacionaron los servidores públicos cobijados por medidas de estabilidad laboral reforzada y a actora no se encontraba registrada dentro de dicho grupo, de manera que no fue reconocida por tal entidad como persona en situación de debilidad manifiesta. 85.
Además, conforme la Resolución No. 5261 de 1994, las actualizaciones posteriores del Ministerio de Salud y Protección Social y la Ley 972 de 2005, las patologías psiquiátricas como el trastorno mixto de ansiedad y depresión o el trastorno de pánico no se encuentran clasificadas dentro del grupo de enfermedades catastróficas, lo que excluye su encuadramiento en la excepción prevista en el parágrafo 2 del artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015. 86.
Lo que sí encuentra acreditado la Sala, es que la entidad demandada realizó las gestiones administrativas correspondientes y relativas a encontrar una vacante disponible dentro de su planta de personal como en otras entidades para reubicar a todas aquellas personas en provisionalidad que fueron desvinculadas y que se encontraba en una situación de debilidad manifiesta.
Pese a lo anterior, no pudieron efectuarse las reubicaciones de aquellos por insuficiencia de vacantes disponibles y no obra prueba en contrario. 87. En relación con el tercer requisito, la inexistencia de una causal objetiva de retiro, la Sala advierte que la terminación del nombramiento de la actora se sustentó en una causa plenamente legítima, cual es la provisión definitiva del empleo mediante concurso de méritos, situación que desplaza la estabilidad relativa de quienes ocupan cargos en provisionalidad.
En este sentido, conforme al precedente constitucional reiterado, el mérito prima sobre la permanencia provisional, siempre que la desvinculación no obedezca a móviles discriminatorios o arbitrarios, lo que no se evidencia en el presente asunto. 88. En este punto, la Sala recuerda que en los casos en los que se resuelven tensión entre los derechos de carrera de quien ganó un concurso de méritos y una persona nombrada en provisionalidad que cuenta con alguna afectación a su salud, la jurisprudencia de la Corte Constitucional33 ha adoptado la decisión de negar la protección a la estabilidad laboral relativa de estos últimos; toda vez que, prevalecen los derechos de las personas que fueron elegidas para ocupar las vacantes ofertadas a través de un concurso de méritos. 89.
Y solo, es posible ordenar una nueva vinculación ante la existencia de nuevas vacantes, cuando: (i) al momento del retiro del servicio se encuentren en una situación de debilidad manifiesta por motivos de salud y, (ii) se demuestre que la 33 Ver sentencia T-421/2024 Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co entidad no efectuó las gestiones pertinentes para la reubicación de aquellos, lo que en el presente asunto no resultó acreditado. 90.
Lo mismo debe decirse frente a la alegada estabilidad reforzada por presuntamente ostentar la calidad de pre-pensionada, pues, aunque se encuentra acreditado que la señora Gessy Porras Palacios al momento de su desvinculación contaba con 54 años, las demás pruebas obrantes en el proceso no dan cuenta de cuantas semanas cotizadas tenía al momento de su desvinculación para acceder a la pensión de vez. 91.
Al respecto, se aclara que los servidores públicos que se encuentran en el retén social son aquellos a los que les falten aproximadamente tres (3) años para acreditar el requisito de semanas en el régimen de prima media o el capital necesario en el régimen de ahorro individual con solidaridad, para acceder a la pensión de vejez o cuando el único requisito faltante sea la edad.
Se precisa que, en este último caso, cuando el servidor o funcionaria sea desvinculado, no se frustra su derecho al acceso a la pensión, debido a que, dicho requisito puede acreditarse de manera posterior con o sin vinculación laboral. 92. Así las cosas, es dable concluir que la parte demandante incumplió con la carga probatoria que le asistía al no evidenciarse en los medios de pruebas aportados que fuera beneficiaria del fuero de estabilidad reforzada en calidad de pre-pensionada que ameritara un trato preferencial por parte de la autoridad nominadora o que la entidad demandada teniendo conocimiento de la condición de salud de la señora PORRAS PALACIOS que ameritaba una protección reforzada haya omitido realizar las maniobras administrativas necesarias para una nueva vinculación. 93.
En ese orden de ideas, resulta inviable para la Sala imponerle a la entidad demandada la obligación de otorgarle el trato preferencial a la demandante que genera la estabilidad reforzada. Ello sin perjuicio del deber del ICBF de realizar el pago de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social (SGSS) en salud para que aquella pueda continuar con el tratamiento médico que venían adelantando. 94.
Así pues, no le queda otro camino a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que concedió las súplicas de la demanda, para, en su lugar, declarar probadas las excepciones formuladas por la entidad demandada y negar las pretensiones, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de que está revestido el acto acusado. La condena en costas 95.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado con posterioridad a la modificación que la Ley 2080 de 2021 efectuó, entre otros, al artículo 188 del CPACA, estableció que el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 96.
Conforme lo anterior, la Sala no observa carencia de fundamento legal en el presente asunto por parte del extremo demandante, pues aquel acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de obtener la procedencia de las súplicas de la demanda, razón por la cual, no se condenará en costas. IV. PARTE RESOLUTIVA Sentencia N/R 2da instancia 27001333300620230039201 GESSY PORRAS PALACIOS REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA TERCERA DE DECISIÓN Palacio de Justicia (Quibdó) – Oficina 414 des05tadmcho@cendoj.ramajudicial.gov.co 97.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
REVÓQUESE la sentencia del 25 de junio de 2025, a través de la cual el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó concedió parcialmente las pretensiones de la demanda promovida por la señora GESSY PORRAS PALACIOS contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “ICBF”, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia. Y en su lugar, PRIMERO: DECLÁRENSE probadas las excepciones de inexistencia de la violación a las normas constitucionales y legales en que se fundó el acto administrativo acusado, insuficiencia probatoria e indebida formulación de los cargos de nulidad, propuestas por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR “ICBF”, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: NIEGUÉNSE las súplicas de la demanda, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría ENVIAR el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en la plataforma SAMAI y cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: la anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.