27001-33-33-001-2021-00156-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Chocó

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Sentencia No. 164 RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300120210015601 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” REFERENCIA: APELACIÓN SENTENCIA MAGISTRADO PONENTE: ARIOSTO CASTRO PEREA.

Decide la Sala Primera de Decisión el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la Sentencia No. 242 del 10 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, dentro del proceso promovido por la señora ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, a través de la cual se negaron las súplicas de la demanda. 1.

SITUACIÓN FÁCTICA. La parte demandante expone como hechos los siguientes: “PRIMERO: Mi mandante señora ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE, nació el 17 de agosto de 1953, cumpliendo cincuenta (50) años de edad el 17 de agosto de 2003, y a la fecha de presentación de esta demanda cuenta con 67 años de edad, lo que lo hace sujeto especial de protección de conformidad al artículo 13 Constitucional.

SEGUNDO: Mi poderdante ha prestado sus servicios como docente territorial en el Departamental en el Chocó, como a continuación se detalla: ✓ Del 13 de agosto de 1980 hasta el 30 de junio 2007, en diferentes instituciones educativas en el Departamento del Chocó, lo anterior a través del vicariato, tal como se indica en la certificación de tiempo de servicio que se anexa al presente medio de control. y completando para lo que es objeto de pretensión en esta demanda los 20 años de servicio docente el 17 de agosto de 2003.

TERCERO: El año 2006, por estimar que reunía los requisitos legales, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada mediante resoluciones número 07619 del 23 de marzo de 2007, 15341 del 11 de abril de 2008, PAP 033125 del 17 de enero de 2011 y RDP 000593 del 11 de enero de 2019, al considerar que su vinculación es de carácter nacional.

(…):” RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co 2.

PRETENSIONES. Teniendo en cuenta los supuestos facticos, la parte actora solicita: “PRIMERA: DECLARAR la nulidad por infracción de las normas en que debería fundarse las resoluciones número 07619 del 23 de marzo de 2007, 15341 del 11 de abril de 2008, PAP 033125 del 17 de enero de 2011 y RDP 000593 del 11 de enero de 2019, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- U.G.P.P., por medio de las cuales niega el reconocimiento y pago de la pensión gracia a mi poderdante señora ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE.

SEGUNDA: En consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho ORDENESE Y CONDÉNESE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- U.G.P.P., RECONOCER Y PAGAR la pensión gracia a la señora ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE, identificado con cédula de ciudadanía número 26 271.728, a partir del 17 de agosto de 2003, en cuantía del 75 % de la totalidad de los factores devengados durante el año anterior a la fecha en que adquirió el status pensional.

TERCERA: Que la entidad demandada sobre las sumas de condena reconozca y pague a favor de la beneficiaria los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A. dando aplicación a la siguiente fórmula: R= R.H. INDICE FINAL INDICE INICIAL En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por la beneficiaria, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de la providencia, por el índice vigente al momento en que se causó cada mesada.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes sobre el porcentaje de la sustitución pensional que corresponda teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente a esa fecha. (Artículo 187 del C.P.A.C.A.) CUARTA: CONDENAR en costas a la entidad demandada en virtud del art 188 del C.P.A.C.A. QUINTA: Que se dé cumplimiento al fallo en los términos del art. 192 y 195 C.P.A.C.A.” 3.

TRÁMITE PROCESAL. La demanda fue admitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante auto interlocutorio No. 622 del 14 de julio de 2021 y se ordenó notificar a las partes y al señor Agente del Ministerio Publico, como en derecho corresponde. La entidad demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, sustentado en las siguientes consideraciones: “(…) De acuerdo a las normas antes transcritas y los elementos de juicio existentes en la demanda se observa que no puede haber lugar al reconocimiento de la prestación solicitada por cuanto el demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co es decir 20 años de servicio en la decencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital.

De acuerdo a lo anterior y conforme con los tiempos de servicios aportados se puede observar que estos fueron aportados con nombramientos del orden nacional en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación fue de carácter nacional. Vale precisar que obra el certificado, con fecha del 4 de Abril de 2006, expedido por la COORDINACION DE EDUCACION CONTRATADA EN LA DIOCESIS DE QUIBDO, en la cual se indica que dicho ente, tenía la facultad de hacer los nombramientos provisionales del personal docente, y administrativo de la Diócesis de Quibdó mientras el ministerio de Educación Nacional los legalizaba, y también indica que el nombramiento de la señora ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE, con C.C, No. 26.271.728 expedida en Quibdó, fue un nombramiento indefinido.

Que de los documentos aportados en la solicitud se establece que el (a) peticionario (a) labora(ó) en el Departamento de Chocó, vinculada por Educación contratada en la Diócesis de Quibdó, pero no especifica si el tipo de nombramiento es de carácter nacional o nacionalizado. Es por esto señor Juez que la demandante no goza con argumentos fácticos ni legales, que varíe la decisión tomada por la entidad demandada mediante en las resoluciones antes descritas aportadas en expediente, por cuanto no cumple con los requisitos exigidos por ley para ser merecedora de la pensión gracia. (…)” En virtud de lo anterior, propuso la excepción de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación, prescripción, genérica e innominada.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante la sentencia No. 242 del 10 de julio de 2023, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó las suplicas de la demanda. Para tomar esa decisión, el A quo argumentó: “(…) Ahora bien, de las certificaciones anexadas se observa que los tiempos de servicios acreditados desde el 13 de agosto de 1980, hasta el 30 de junio de 2007 fueron como docente a cargo de la “EDUCACION CONTRATADA DIOCESIS DE QUIBDÓ”, por un periodo total de 26 años, 10 meses y 18 días.

(…) Conforme a lo anterior y atendiendo lo dispuesto en la sentencia de unificación citada anteriormente, se pudo establecer que el pago de sus acreencias no provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados con recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

Así las cosas, para el Despacho es claro, que si bien la demandante recibió el pago de sus salarios del extinto Fondo Educativo Regional-FER, lo cierto es que los mismos tuvieron su origen en los recursos transferidos por la Nación a la iglesia católica, en virtud de la ley 20 de 1974 “por la cual se aprueba el “Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede” y el Decreto 2155 de 1987, Artículo 1º, numeral 8º, que a la letra dice: (…) En consecuencia, al no desvirtuarse la legalidad de los actos administrativos demandados, esto es, las Resoluciones RDP 07619 del 23 de marzo de 2007, RDP 15341 de 11 de abril de RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co 2008, RDP 033125 del 17 de enero de 2011 y la Resolución RDP 000593 del 11 de enero del 2019, expedidas por la UGPP, mediante las cuales se niega el reconocimiento y pago de la pensión Gracia de jubilación reclamada por la señora Zunilda Palacios Palomeque, se declararan probadas las excepciones de Cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, propuestas por el apoderado de la entidad demandada y en consecuencia se denegarán las suplicas de la demanda.

(…)”. Y luego resolvió: “PRIMERO: DECLÁRENSE probadas las excepciones de Cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación, y la genérica e innominada, propuestas por la entidad demandada, teniendo en cuenta las consideraciones hechas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NIEGUENSE, las pretensiones de la demanda, conforme a la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante. Fíjense como agencias en derecho el 1% de lo pedido en esta instancia. Por Secretaría, liquídense las costas. (…)”

5. RECURSOS DE APELACIÓN. Dentro del término legal establecido, la parte demandante interpuso recurso de apelación manifestando su inconformidad con la decisión adoptada en primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. En desarrollo de su argumentación, sostuvo que no se realizó un análisis de fondo respecto del origen de los recursos destinados al pago de los docentes vinculados bajo la modalidad de educación contratada, toda vez que la decisión impugnada se sustentó en una sentencia proferida en el año 2016, a pesar de que en el año 2018 se expidió una sentencia de unificación que debía ser tenida en cuenta.

Por tal motivo, consideró el apelante, que el estudio del caso debió efectuarse conforme a los criterios establecidos en la mencionada sentencia de unificación, analizando si los recursos girados a la Diócesis de Istmina –Tadó provenían efectivamente del Fondo Educativo Regional (FER). En consecuencia, manifestó que no resulta admisible interpretar que los docentes territoriales o nacionalizados adquieren automáticamente la condición de educadores nacionales por el solo hecho de que, en el acto de su vinculación, participe el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como integrante de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, o porque dicho delegado certifique la vacancia del cargo y la disponibilidad presupuestal, ni tampoco por el simple hecho de que los recursos destinados a su remuneración tengan como fuente la Nación. Finalmente, destacó que dentro del acervo probatorio obra una certificación expedida por la Diócesis de Istmina –Tadó, en la cual se acredita que los recursos utilizados para el pago de los docentes procedían del Fondo Educativo Regional (FER).

6. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Con auto interlocutorio N° 622 del 14 de julio de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, en contra de la sentencia N° 242 del 10 de julio de 2023 y se ordena notificar al Ministerio Público y a las partes procesales, conforme al artículo 247 de la Ley 1437 de 2011.

7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. No se evidencia en el expediente que las partes hayan presentado escritos de alegatos de conclusión ni que el señor agente del Ministerio Publico haya emitido concepto alguno en esta instancia.

8. CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarreen nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la apelación presentada. 9. CONSIDERACIONES. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra la sentencia proferida en primera instancia. 10.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. La jurisdicción administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1531 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es competente el Tribunal Administrativo de Chocó para resolver el recurso de alzada interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó. 11.

CUESTIÓN PREVIA. Precisado lo anterior, pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, recordando, los límites que impone la apelación al juez de segunda instancia, en tanto el ad quem solo está autorizado para pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos puntualmente al fallo, sin que pueda inmiscuirse en tópicos que no fueron debatidos por el recurrente, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado2.

Así las cosas, para esta Sala, es claro que el límite al juez de segunda instancia está circunscrito a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al juez de segunda instancia estudiar asuntos de la providencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes 1 “Artículo 153.

Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;

Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Actor: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Referencia: Acción de Reparación Directa. -Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCÓN; sentencia de julio de 2016, Radicación número: 17001-23-31-000-2002-01526-01(37533), Actor: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Referencia: Acción de Reparación Directa. -Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA; sentencia de 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Actor: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Referencia: Acción De Reparación Directa.

RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co (en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado3, al indicar: “Con todo, la presencia en el caso de derechos fundamentales y de principios axiales del orden constitucional que pueden resultar afectados por la medida controlada exige a este Juez ocuparse también del cargo de desconocimiento de normas superiores, planteado por el demandante en el escrito introductorio del proceso, pero no estudiado por el a quo ni señalado por el apelante único dentro de sus razones de disconformidad.

Aun cuando ello supone apartarse de los límites que de forma tradicional enmarcan la competencia del fallador de segunda instancia, habitualmente restringida a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por quien impugna, tal concepción de la intervención del ad quem resulta inaplicable en el presente caso. Por la relevancia jurídico constitucional del debate que se surte, limitar el estudio del sub-lite al solo planteamiento de la apelación para centrarse exclusivamente en el estudio de la competencia del Concejo Distrital para expedir el acto demandado comprometería la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución. Por lo tanto, es una opción que, aunque legítima en la mayoría de los casos, en la presente resulta incompatible con la eficacia y supremacía constitucional.

En últimas, “el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría”4.

Con base en este razonamiento la Corte Constitucional declaró exequible de forma condicionada el numeral 4.º del artículo 137 del CCA, que exige como requisito para la presentación de las demandas de nulidad ante esta jurisdicción la formulación del concepto de la violación de la legalidad por el acto atacado, pese a tratarse de un derecho político reconocido a todo ciudadano. Ciertamente, en la sentencia C-197 de 1999 dicha Corporación resolvió “[d]declarar exequible el aparte demandado del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución”.

Por considerar que se trata de un principio aplicable mutatis mutandi al caso bajo revisión en aras de asegurar la eficacia y supremacía de la Constitución, la Sala entiende que, pese a no haber sido planteado en la impugnación del apelante único, corresponde estudiar el cargo de desconocimiento de normas superiores expuesto por el actor en su demanda.

Máxime cuando, como se verá líneas abajo, el razonamiento del Tribunal con respecto a la falta de competencia del Concejo Distrital fue equivocado, lo que arroja como resultado que al caerse el fundamento del fallo de primera instancia el cargo de vulneración de normas superiores quedaría sin ser estudiado; situación contraria al derecho de tutela judicial efectiva 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA; sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000-23-24-000-2007-90177-01, Actor: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo De Bogotá D.C, Referencia: Medio de control de Nulidad simple Y ver sentencia de unificación: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Consejero Ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH, San Antonio, Tolima, sentencia del 6 abril de 2018, Radicación Número: 05001-23-31-000-2001-03068-01(46005), Actor: Darío de Jesús Santamaría Lora y otros, demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Referencia: acción de reparación directa - sentencia de unificación. De igual forma, mirar sentencias de la Corte Suprema de Justicia;

Sentencia del 31 de marzo de 2022, SC 482-2022, Radicación N.° 11001-31-03-018-2010-00212-01; Magistrado Ponente Álvaro Fernando García Restrepo. Sentencia del 13 de julio de 2020, SC 2222-2020, Radicación N.° 11001-31-10-002-2010-01409-01; Magistrado Ponente Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo. 4 Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995.

La reversión del fundamento del único cargo examinado por el a quo comporta, entonces, para la Sala, la obligación de estudiar el reproche que no fue analizado por el fallo apelado”. Por lo anterior, esta Sala se permite precisar que del escrito de apelación, ni del estudio sistemático del expediente se evidencia, que en el sub examine se esté en presencia de la nueva regla de excepción a los límites de la segunda instancia, para revocar o modificar las providencias de primera instancia, es decir, en este caso, la Sala no advierte ningún tipo de violación a los derechos fundamentales de las partes, por el contrario, en el trámite de este proceso, se han respetado las reglas propias del juicio (derecho de defensa y contradicción) incluso se le ha dado a las parte la oportunidad de recurrir; por lo que esta Sala tan solo estudiará los reproches que de manera puntual realizó la parte demandante a la sentencia de primera instancia, de todas formas, si la Sala estima necesario realizar algún pronunciamiento en aras de efectivizar los derechos fundamentales del proceso, lo hará. 12.

PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala Primera de Decisión determinar si la señora Zunilda Palacios Palomeque acreditó el tiempo de servicio territorial o nacionalizado requerido para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en los términos previstos por la Ley 114 de 1913 y normas complementarias, o si, por el contrario, deberá confirmarse la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, la Sala abordará el asunto de la siguiente manera: i. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, ii. De la educación misional contratada y iii. Caso en Concreto.

13. RÉGIMEN NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DE LA PENSIÓN GRACIA La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”. (Negrillas y subraya fuera de texto). El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: “Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” De las diferentes normas enunciadas, el Consejo de Estado ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para llos de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: “(…) dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos.

(…)” Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 previó las siguientes pautas jurisprudenciales5: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativoregional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones” Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda del Consejo de Estado, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento” Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913.

14. DE LA EDUCACIÓN MISIONAL CONTRATADA. Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973, en el marco del cual surgió la educación misional contratada; esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la oferta educativa en los sectores más apartados del país a través de la suscripción de contratos entre el gobierno nacional y la Iglesia Católica.

En desarrollo de la Ley 20 de 1974, el gobierno nacional expidió los decretos 2768 de 1975, 2484 de 1976 y 2155 de 1987, a través de los cuales se establecieron los parámetros con los que se contrataron y desarrollaron los objetivos de la educación misional. En dichos decretos se definió que los contratos serían celebrados por el presidente de la República y el Ministerio de Educación Nacional, con el respectivo «Ordinario Competente» de la Iglesia Católica y que la financiación de los costos de infraestructura, funcionamiento, planta de personal docente y administrativa de los centros educativos contratados, administrados por la Iglesia Católica en cada zona, serían sufragados directamente por la nación con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto en cada año6.

Respecto de la administración del personal docente en esta modalidad, el artículo 4 del Decreto 2768 de 1975 modificado por el artículo 1º del Decreto 2484 de 1976, estableció que su vinculación inicialmente debía ser adelantada por el “Ordinario Competente” Iglesia Católica y posteriormente avalado por el Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía mediante ratificación coordinar los nombramientos y novedades del personal de los centros educativos contratados.

De igual forma, se dispuso que estos educadores debían reunir las condiciones y requisitos consignados en las disposiciones legales generales o especiales sobre escalafón docente y en el régimen administrativo para funcionarios públicos. 6 Decreto 2155 de 1987. Artículo 1.º numeral 8.º RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co A partir del año 2001, con la expedición del Decreto 1286 que reglamentó el artículo 200 la Ley 115 de 19947, la competencia para la suscripción de estos contratos con iglesias y confesiones religiosas se trasladó a las entidades territoriales con cargo a sus presupuestos, con la inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.

Al respecto, el Consejo de Estado8 ha considerado que los nombramientos de docentes a través de la figura de la educación contratada tienen una vinculación de carácter nacional, en la medida en que se trataba de una intermediación utilizada por el gobierno nacional para llegar a zonas apartadas del territorio nacional para suministrar servicios educativos financiados con dineros del orden nacional, en los siguientes términos: “(…) Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.

Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. (…)” Aunado a lo anterior, en reciente pronunciamiento de la Corporación9 en un proceso en el cual se estudió el reconocimiento de pensión gracia, se determinó: "(…) El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.

El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos.” 7 «Artículo 200. Contratos con las iglesias y confesiones religiosas. El Estado podrá contratar con las iglesias y confesiones religiosas que gocen de personería jurídica, para que presten servicios de educación en los establecimientos educativos.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8o. de la Ley 60 de 1993, los demás requisitos de estos contratos no serán distintos de los exigidos para la contratación entre particulares. Parágrafo. Autorízase al Ministerio de Educación Nacional para revisar los contratos vigentes para la prestación del servicio educativo con las iglesias, comunidades religiosas y confesiones religiosas con el fin de ajustarse a las normas de la presente Ley, especialmente en lo relativo a la autonomía para la vinculación de docentes y directivos docentes». 8 Sección Segunda Subsección B, sentencia proferida en el proceso con radicado interno 2387-2006.

C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 9 Sección Segunda Subsección B, sentencia proferida en el proceso con radicado interno 2387-2006. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.

Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto.

( ) 8. Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.

Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. (…) Con lo anterior es claro, que tal y como lo comprueban las certificaciones y el acto administrativo de nombramiento y posesión el docente López Arango, vinculado a través de la educación contratada entre 1979 y febrero de 1981, ostenta un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, comoquiera que esos nombramientos son producto del acuerdo entre la Iglesia y la Nación, en relación con cuya planta se acordó que estaría a cargo de la de última.

Así las cosas, teniendo claro que las vinculaciones del demandante, ocurridas desde 1976 y luego entre 1979 y 1981, no permiten su cómputo a efectos de acreditar el tiempo de servicio para hacerse acreedor de una pensión gracia, debe la Sala advertir que la decisión del a quo fue acertada, al concluir que no fue satisfecho el requisito de acreditar un tiempo de servicio en las condiciones exigidas por la Ley.

(…)” Por lo anterior, los docentes que fueron adscritos a los centros educativos contratados, sus nombramientos provenían del Ministerio de Educación Nacional, por lo cual ostentaban una vinculación del orden nacional; además los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estaban a cargo de la nación. 15.

CASO CONCRETO. En primer lugar, es preciso señalar que se encuentra acreditado que la señora Zunilda Palacios Palomeque nació el 17 de agosto de 1953. Además, mediante la Resolución No. 048 de fecha 13 de agosto de 1980, fue nombrada en el Despacho de Educación Nacional en el Vicariato Apostólico de Quibdó, como maestra de la Escuela de Unguía, cargo en el cual tomó posesión en la misma fecha.

RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co Posteriormente, el 10 de febrero de 2006, la Secretaría de Educación y Cultura, a través del área de Educación Contratada de la Diócesis de Quibdó, certificó que la demandante prestó sus servicios a la entidad de la siguiente manera: (i) En la Escuela Sagrada Familia de Unguía, en el cargo de profesora de tiempo completo desde el 13 de agosto de 1980 hasta el 12 de enero de 1981, según novedad registrada mediante Resolución No. 2638 del 12 de marzo de 1982.

(ii) En la Escuela de la Presentación de Riosucio, en el cargo de profesora de tiempo completo desde el 12 de enero de 1981 hasta el 10 de enero de 1983, conforme a la Resolución No. 2637 del 12 de marzo de 1982. (iii) En la Escuela Pedro Grau Arola de Unguía, en el cargo de profesora de tiempo completo desde el 10 de enero de 1983 hasta el 12 de enero de 1984, de acuerdo con la Resolución No. 3073 del 20 de marzo de 1990.

(iv) En la Escuela Rural de Pogué, en el municipio de Bojayá, en el cargo de profesora de tiempo completo desde el 12 de enero de 1984 hasta el 11 de agosto de 1997, según la Resolución No. 3074 del 20 de marzo de 1990 y (v) En el Colegio Agropecuario Nuestra Señora de las Mercedes de Río Quito, en el cargo de profesora de tiempo completo desde el 11 de agosto de 1997 y hasta la fecha, conforme a la Resolución No. 42 del 11 de agosto de 1997.

De igual modo, la Coordinación de Educación Contratada de la Diócesis de Quibdó certificó el 13 de febrero de 2006 que la señora Zunilda Palacios Palomeque prestó sus servicios a la entidad como docente grado U desde el 13 de agosto de 1980, percibiendo los sueldos correspondientes durante los años 2001 a 2005. Mediante la resolución No. 07619 del 23 de marzo de 2007, se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, al considerar que, si bien la actora laboró un total de 9.138 días, equivalentes a 1.305 semanas, no demostró el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley, particularmente los veinte años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.

Con posterioridad, a través de certificación expedida el 27 de septiembre de 2007, el Jefe Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó manifestó que la señora Zunilda Palacios Palomeque se encontraba vinculada al servicio educativo departamental desde el 13 de agosto de 1980 y continuaba desempeñando funciones a la fecha.

Luego, la entidad demandada expidió la resolución No. 15341 del 11 de abril de 2008, a través del cual niega nuevamente el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada, decisión que fue confirmada mediante la Resolución No. 124406 del 17 de enero de 2011. En esta oportunidad, se reiteró que los tiempos de servicio acreditados correspondían a labores ejecutadas bajo el régimen de educación contratada del Departamento del Chocó, motivo por el cual la docente dependía funcional y financieramente del Ministerio de Educación Nacional.

Por otra parte, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante certificación de historia laboral del 1 de septiembre de 2010, indicó que la demandante RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co tuvo una vinculación nacionalizada desde el 19 de agosto de 1980 hasta el 31 de diciembre de 2006 y desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2007.

Del mismo modo, el 16 de agosto de 2018, la Educación Contratada de la Diócesis de Quibdó certificó que la señora Zunilda Palacios Palomeque prestó sus servicios como docente desde el 19 de agosto de 1980 hasta el 30 de diciembre de 2008. Finalmente, mediante la resolución No. RDP 000593 del 11 de enero de 2019, la entidad persistió en negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada.

Ahora bien, en la decisión de primera instancia se estableció que la señora Zunilda Palacios Palomeque, cumplió con el requisito previsto en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1993 relacionado con la edad. Así mismo se indicó que acreditó haber desempeñado sus funciones con honradez y consagración, circunstancia respaldada en la declaración rendida bajo juramento ante la Notaría del Círculo de Quibdó y en la certificación expedida por el Presidente del Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Chocó, en la que se verificó la inexistencia de antecedentes disciplinarios, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 4 de la referida disposición. Sin embargo, se advierte que el A quo, en relación con el tiempo de servicio acreditado, estableció que los periodos laborados por la señora Zunilda Palacios Palomeque entre el 13 de agosto de 1980 y el 30 de junio de 2007 corresponden a su vinculación como docente al servicio de la Educación Contratada Diócesis de Quibdó, por un total de 26 años, 10 meses y 18 días, lo que corresponde a periodos de carácter nacional.

Asimismo, se precisó que, aunque la demandante percibía el pago de sus salarios a través del extinto Fondo Educativo Regional (FER), dichos recursos provenían de las transferencias efectuadas por la Nación a la Iglesia Católica, circunstancia que confirma la naturaleza de su vinculación como nacional. Ello constituye el fondo central del presente asunto, por lo tanto, la Sala Primera de Decisión se limitará a determinar si la actora acreditó el tiempo de servicio nacionalizado o territorial necesario para el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada en este proceso.

En primer lugar, conviene señalar lo precisado por el Consejo de Estado al explicar que el personal nacional son aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional» y en este caso la educación misional contratada se adscribe a ese sector, según el procedimiento previsto en el Decreto 2768 de 1975, modificado por el Decreto 2484 de 197610.

Aunado a lo anterior, ha señalado lo siguiente11: “(…) Si bien al proceso no se allegó el respectivo acto de nombramiento, la Sala no duda de la naturaleza de carácter nacional de la vinculación. En efecto, la jurisprudencia de esta Sección ha sido pacífica en el sentido de indicar que los docentes que laboraron bajo tal sistema de contratación tienen la calidad de docentes nacionales, por cuanto esta modalidad de prestación del servicio educativo se materializó a través de la suscripción de contratos entre el gobierno Nacional y la Iglesia Católica, con el fin de ampliar la cobertura educativa en las regiones más remotas del país y en los antiguos territorios nacionales, cuyo objeto se 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), Radicado No. 19001-23- 33-000-2016-00400-01 (3947-2018), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), Radicado No. 76001 23 33 000 2015 01484 01 (3342-2018), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas RADICACIÓN: 27001333300120210015601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP” Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co contraía a la administración del servicio público educativo por parte de la Iglesia y al desarrollo de los programas oficiales en los Centros Educativos Contratados bajo la orientación del Ministerio de Educación Nacional en las zonas asignadas, cuyos costos eran sufragados directamente por la Nación.(…)” (Subraya y negrilla de la Sala) En ese orden de ideas, en el caso bajo examen, se encuentra probado que el primer nombramiento de la demandante fue efectuado mediante la resolución No. 048 del 13 de agosto de 1980, expedida por el Despacho de Educación Nacional en el Vicariato Apostólico de Quibdó, a través de la cual fue designada como maestra de la Escuela de Unguía, cargo en el cual tomó posesión en la misma fecha.

Dicha circunstancia demuestra que su vinculación inicial no tuvo origen en una autoridad departamental o municipal, sino en el ámbito del régimen de educación contratada, lo que determina su condición de docente nacional, en tanto dependía funcional y financieramente del Gobierno Nacional. En consecuencia, aunque la señora Zunilda Palacios Palomeque laboró ininterrumpidamente por más de veinte años en el sector educativo, lo cierto es que sus servicios se prestaron dentro de un esquema de contratación nacional, y no territorial o nacionalizado, como lo exige la legislación especial para acceder a la pensión gracia. En ese orden, los tiempos certificados entre 1980 y 2007 no pueden ser computados para tal efecto, dado que corresponden a un vínculo jurídico de naturaleza misional-nacional, financiado con recursos del presupuesto nacional y bajo la dirección del Ministerio de Educación. En cuanto al cargo formulado por la parte actora, consistente en que el fallo de primera instancia no aplicó adecuadamente la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, esta instancia judicial considera que tal planteamiento no tiene vocación de prosperidad.

Al respecto, debe decir esta instancia judicial que, si bien en la mencionada sentencia de unificación la Sección Segunda del Consejo de Estado12 determinó que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo Fondo Educativo Regional (FER), no es menos cierto que la citada decisión no varió el criterio referente a los requisitos sustanciales para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, Por lo tanto, es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula.

En consecuencia, aunque la demandante cumple con los requisitos de edad y buena conducta, y acredita más de veinte (20) años de servicio, los tiempos laborados corresponden a vinculaciones de orden nacional, lo que impide reconocerle la pensión gracia, por cuanto, como ya se dijo, no satisface el requisito esencial exigido por la ley, consistente en haber prestado servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales.

En ese orden, está acreditado que, la relación laboral en el presente asunto, se desarrolló bajo una vinculación de naturaleza nacional, financiada con recursos provenientes de la Nación y administrada por la Iglesia Católica, en virtud de los convenios celebrados con el Ministerio de Educación Nacional, y no en cargos de carácter territorial o nacionalizado. 12 Sentencia del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado - radicado 25000-23-42-000 2013-04683-01 (3805- 2014).

COSTAS. De conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado13, y lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no condenará en costas en esta instancia, comoquiera que en el caso concreto no se encuentra acreditada su causación. Por lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 242 del 10 de julio de 2023 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por la señora ZUNILDA PALACIOS PALOMEQUE contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión se discutió y aprobó en Sala, según consta en el acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado (En uso de permiso) (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Tribunal Administrativo del Chocó denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 13Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi.