27001-33-33-006-2024-00112-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Chocó

Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiocho (28) de octubre dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA N°. 168 RADICACIÓN: 27001333300620240011201 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN, DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL ASUNTO: APELACIÓN SENTENCIA MAGISTRADO PONENTE: ARIOSTO CASTRO PEREA Procede la Sala Primera de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual negó las súplicas de la demanda. 1.

ANTECEDENTES. Obrando por intermedio de apoderada judicial, el señor JAMES JOSE MENA ZAAC, haciendo uso del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ, pretende se acceda a las siguientes: 2. DECLARACIONES Y CONDENAS. La apoderada de la parte demandante, formuló como tales las siguientes, (se transcribe inclusive con posibles errores): “PRIMERA: Inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024, que derogó el Decreto Nacional 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez del Decreto Nacional 449 de 2022, que a si mismo derogó el Decreto Nacional 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el Decreto Nacional 319 de 2020, y/o se declare la NULIDAD de los Decretos que lo modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen, en relación con la asignación salarial que correspondió a la categoría 2A teniendo de presente que los salarios tres (3) años con anterioridad a la fecha de realización de la reclamación, debieron ser superiores a lo ordenado por estas disposiciones del orden nacional, expedidas en virtud de lo establecido en la ley 4 de 1992 y en el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002 e inaplicar igualmente, los demás Decretos Nacionales que sean expedidos con posterioridad a la fecha de presentación de esta demanda, que modifiquen “ la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media ” que corresponden a los incrementos salariales que se realicen irregularmente con posterioridad al año 2024 y hasta momento de la ejecutoria de la presente sentencia. SEGUNDA: Que se declare la nulidad del acto administrativo 2024-EE-056773, de fecha de 27 DE FEBRERO DE 2024 proferido por Cristian Oswaldo Carmona Sánchez, Jefe (E.) Oficina Asesor de Planeación y Finanzas de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en cuanto le negó a mi poderdante el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año en el año 2011 para el grado en el escalafón 3AM, con ocasión que fue realizado un incremento del 11.3%, por medio del Decreto Nacional 1027 de 2011, proferido por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2A, fue del 5.7% para su salario en el año 2011.

TERCERA: Que se declare la nulidad total del acto administrativo CHO2024EE001537, de fecha de 23 de febrero de 2024, proferido por WILSON ANDRÉS BERNAL MARTÍNEZ, Profesional universitario talento RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. humano del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ en cuanto le negó a mi poderdante el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año en el año 2011 para el grado en el escalafón 3AM, con ocasión que fue realizado un incremento del 11.3%, por medio del Decreto Nacional 1027 de 2011, proferido por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2A, fue del 5.7% para su salario en el año 2011.

CUARTA: Declarar que mi mandante, perteneciente a la categoría 2A del Escalafón Nacional Docente, tiene derecho a que la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ, de acuerdo al artículo 21 del Decreto - Ley 1278 de 2002, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a la petición realizada, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar en el futuro, con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año en el año 2011 para el grado en el escalafón 3AM, con ocasión que fue realizado un incremento del 11.3%, por medio del Decreto Nacional 1027 de 2011, proferido por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2A, fue del 5.7% para su salario en el año 2011 y que esta diferencia salarial, tenga efectos fiscales hacia el futuro, reconociéndose tres (3) años hacia atrás contados desde el momento en que se realizó la reclamación ante las entidades convocadas.

Esa discriminación ha generado una variación de la base salarial que ha afectado el salario actual de mi mandante, desde el año 2011 hasta la fecha, así: (…) CONDENAS PRIMERA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ al reconocimiento y pago de los dineros al docente oficial, perteneciente a la categoría 2A, de acuerdo al artículo 21 del Decreto -Ley 1278 de 2002, de las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a esta petición por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar en el futuro, con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada e ilegal en el año en el año 2011 para el grado en el escalafón 3AM, con ocasión que fue realizado un incremento del 11.3%, por medio del Decreto Nacional 1027 de 2011, proferido por el MEN, mientras que el incremento efectuando a la categoría del escalafón 2A, fue del 5.7% para su salario en el año 2011, reconociéndose tres (3) años hacia atrás contados desde el momento en que se realizó la reclamación. Esta diferencia ha generado unos efectos fiscales para ser reconocidos, de la base salarial que ha afectado el salario actual de mi mandante, desde el año 2011 hasta la fecha, reclamándose solo los últimos tres (3) años, así: (…) SEGUNDA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ el reconocimiento y pago de la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación pedagógica, horas extras y demás emolumentos percibidos por mi representado en los últimos tres (3) años anteriores a la reclamación por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y los que se llegaren a causar hacia el futuro, producto de la cancelación de las diferencias salariales que se causaron y que fueron solicitadas oportunamente a las entidades demandadas.

TERCERA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ, el valor de las diferencias salariales que, por concepto de cesantías anualizadas, se hayan causado en estos últimos tres (3) años anteriores a haber realizado la reclamación, a favor de mi representado y las diferencias salariales que puedan causarse en el futuro, con ocasión de lo solicitado en este medio de control.

CUARTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ el reconocimiento y pago al docente los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo aplicadas desde el momento en que debió pagarse cada mensualidad y hasta que se haga efectivo el pago de estas diferencias salariales.

QUINTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y AL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a mi poderdante a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la providencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de los dineros a los que haya lugar, según el artículo 192 del C.P.A.C.A. SEXTA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SÉPTIMA: Condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ, lo relativo a las costas de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual se rige por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010. 3.

HECHOS Y OMISIONES. Expresó como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones los que a continuación se trascriben (se transcribe inclusive con posibles errores): “PRIMERO: A través de los Decretos Nacionales 1313 de 2005, Decreto Nacional 596 de 2006 y Decreto Nacional 634 de 2007 se determinaron iguales incrementos salariales a todos los docentes oficiales que pertenecen al nuevo escalafón docente (Decreto – Ley 1278 de 2002) para los años 2005, 2006 y 2007 respectivamente, de la siguiente manera: Para el año 2004, se incorporaron los primeros docentes al Decreto - Ley 1278 de 2002, pues para su ingreso se requería previo concurso y realizar un periodo de prueba.

Para el año 2005, mediante el Decreto Nacional 1313 de 2005, se establece por primera ocasión la tabla salarial de los docentes del nuevo estatuto. De esta manera los primeros incrementos salariales se realizaron para los docentes que ingresaron a la carrera docente del Decreto – Ley 1278 de 2002, para los años de 2006 y 2007, siendo decretados incrementos salariales de manera igual para todos los docentes que pertenecían a esta nueva carrera docente, como debe ser por tratarse de docentes que se encuentran en igualdad de condiciones.

SEGUNDO: Para el año 2008 fueron creados mejoramientos salariales para los docentes con especialización ubicados en el escalafón 2, es decir al encontrarse dentro de la realidad laboral y el aumento de profesionales especializándose el Gobierno tuvo la necesidad de crear nuevos escalafones en la tabla salarial docente pero el incremento salarial aplicado para el año 2011, fue errado y estos porcentajes que fueron desiguales en contravía de lo estipulado en los artículos 13 y 53 de la Constitución y de los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4a. de 1992 y de los artículos 46 y 49 del propio Decreto Ley 1278 de 2002, se determinaron incrementos salariales de manera indiscriminada como docente oficial perteneciente a la 2A del escalafón del año 2011 (incremento solo del 5.7%), con relación con el incremento salarial diferenciado que fue determinado para la categoría 3AM (incremento del 11.3%), por medio del Decreto Nacional 1027 de 2011, de la siguiente manera: (…) Sí se hubiese realizado un incremento del salario igual del 11.3% tanto para el grado 2A y 3AM para el año 2011, el incremento del % para ambas categorías, el salario hubiese sido realizado de la siguiente manera, así: (…) Esta variación de la base salarial de la anualidad 2011, tiene efectos en los salarios futuros, pues cada año el incremento se aplica sobre la base del anterior, habiéndose decretado un salario inferior a la categoría a la que pertenece mi mandante, sin justificación legal.

TERCERO: Para todos los años subsiguientes (2012-2024 – durante estos últimos doce (12) años) los incrementos salariales sí se decretaron en igualdad de condiciones para todos los docentes de las RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. categorías 2A y 3AM, como debió efectuarse en el año 2011, y que fue irregularmente realizado.

Obsérvese señor Procurador, como fue esta circunstancia, así: (…)

CUARTO: Cuando la Nación - Ministerio de Educación Nacional, expidió los Decretos Nacionales que fijaron los salarios de los docentes, en la anualidad 2011, aplicando de manera injustificada e ilegal diferentes porcentajes en los incrementos de los escalafones para las categorías 2A y 3AM, vulneró de manera directa los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y los artículos 46 y 49 del Decreto - Ley 1278 de 2002, generó en conjunto con la entidad territorial, quien es la empleadora, una disminución de la base salarial que causa en las anualidades subsiguientes, creando una diferencia salarial año por año desde el año 2011, que se encuentra ocasionando una diferencia ilegal y un grave perjuicio a la asignación decretada para mi representado a la categoría en el escalafón a la que pertenece actualmente.

De haberse aplicado correctamente el incremento salarial en los años 2011, la base salarial del año 2012 habría sido la siguiente: (…) Es decir que las diferencias a reclamar son: $7.122.509 SIETE MILLONES CIENTO VEINTIDÓS MIL QUINIENTOS NUEVE PESOS M/CTE. En este orden de ideas, es claro que el actuar de las entidades a quienes se les solicita la cancelación de las diferencias salariales y prestacionales, son inconstitucionales e ilegales, además en contravía de la jurisprudencia que ha regulado lo relacionado con la igualdad de los incrementos salariales entre iguales, siendo vulneradas por las entidades públicas que han intervenido en la intervención de los actos administrativos que negaron el reconocimiento, pues por tratarse de un derecho que se genera de tracto sucesivo, es lamentable que durante tanto tiempo, se hubiesen prescrito unas diferencias salariales a reclamar pero es justo que se nivele el salario con los incrementos salariales que debieron ser iguales.

QUINTO: Se radicó ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y AL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ reclamación administrativa establecida en la Ley 1437 de 2011, cumpliendo con el artículo 23 de la Constitución Política y la Ley 1755 de 2015, solicitando las pretensiones expuestas en el presente escrito.

SEXTO: El día 27 de febrero de 2024 se expidió respuesta por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el día 23 de febrero de 2024 se expidió respuesta por parte del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ-SEDCHOCÓ, la cual fue despachada desfavorablemente; por esta razón antes de acudir al inicio de acción judicial – medio de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa, acudimos a su despacho.

SÉPTIMO: El día 4 de julio de 2024 se celebró audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial Delegada ante los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Quibdó, la cual se declaró fallida ante la ausencia de ánimo conciliatorio por parte de las entidades hoy demandadas.

4. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte actora indica como normas infringidas, las siguientes:  Artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo  Artículos 13 y 53 de la Constitución Política de Colombia.  Artículos 1, 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992  Artículo 46 y 49 del Decreto - Ley 1278 de 2002. 5.

TRÁMITE PROCESAL. El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, admitió la demanda en la fecha del 15 de julio de 2024 ordenando la notificación a la entidad demandada y al señor Agente del Ministerio Público. La Nación – Ministerio de Educación Nacional, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y sustentando que el porcentaje de incremento llevado a cabo en el año 2011 para los grados en el escalafón 2 Nivel A y 3 Nivel A con Maestría, no desconoce el derecho a la igualdad, en su lugar tuvo como fundamento el grado de formación y valorando las condiciones de experiencia porque las condiciones de unos y otros no son las mismas, indica que por dichos motivos, no es admisible la presunta vulneración al artículo 13 y 53 de la Constitución Política.

AUDIENCIA INICIAL. En virtud del artículo 182A del C.P.A.C.A., el despacho mediante auto interlocutorio del 05 de septiembre de 2024, prescindió de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 ibídem, fijó el litigio, incorporó las pruebas documentales aportadas y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.

7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 7.1 Parte demandante. No se evidencia en el expediente que la parte demandante haya presentado escrito de alegatos de conclusión. 7.2 Nación – Ministerio De Educación- Departamento Del Chocó - Secretaría De Educación Departamental. No se evidencia en el expediente que la parte demandada haya presentado escrito de alegatos de conclusión. 7.3 Ministerio Público.

No se evidencia en el expediente que el señor Agente del Ministerio Público haya emitido concepto alguno.

8. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante sentencia de primera instancia del 30 de septiembre de 2024, negó las súplicas de la demanda. Para llegar a esa decisión el a quo indicó: “En el aumento decretado durante el año 2011 se tuvieron en cuenta los factores de formación y experiencia para aumentar los salarios de los docentes, que a su vez sirvieron como parámetro para los subsiguientes aumentos salariales.

Bajo la normativa analizada, Decreto 1278 de 2022, se establece para los vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de ella, un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantiza la permanencia en la carrera docente y permite asignar el correspondiente salario.

Así mismo, según el artículo 19 ibídem, se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional.

(…), por su parte el artículo 20 ídem, precisa que el Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A-B-C-D). Cabe recordar que el escalafón docente, al cual ya se hizo referencia, es una figura distinta a la carrera docente, la cual está definida como el régimen que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la igualdad en el acceso y considera el mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia, la promoción en el servicio y el ascenso en el escalafón. (…) En conclusión, el despacho encuentra que no hay una afectación a los docentes de escalafón 2A porque el aumento salarial que se realizó a los docentes de la 3A se verifica justificado en los niveles de estudio, experiencia y escalafón a los que estos se encuentran, además no se pudo demostrar que al aumentarle el salario en mayor proporción a los docentes de la 3A se vulneraran los derechos a la igualdad de los decentes de la 2A porque no están en el mismo escalafón y la diferencia se realiza de acuerdo a los niveles académicos y demás criterios de preparación y mérito.” RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

En ese sentido, el fallador de primera instancia resolvió: “PRIMERO: DECLÁRENSE probadas las excepciones propuestas por la entidad accionada.

SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: En firme esta decisión archívese el expediente, previa anotación de rigor en la plataforma Samai.

9. RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, fundamentado en que, en este caso, se observa un tratamiento desigual que resulta particularmente problemático, dado que las circunstancias fácticas no han variado. Indica que “Los incrementos porcentuales salariales aplicados en los años 2005. 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2012 hasta la fecha se han implementado de manera uniforme para todo el escalafón docente, Sin embargo, los aumentos para el año 2011 presentaron diferencias significativas entre los distintos grados y niveles, a pesar que todos están sujetos al mismo marco normativo, específicamente el Decreto Ley 1278 de 2002.

Esta disparidad en el tratamiento salarial no encuentra justificación, ya que el principio de igualdad y no discriminación exige un trato equitativo en situaciones equivalentes” Alude entonces que, es evidente que, en este caso y en virtud del principio de favorabilidad, deben aplicarse los incrementos salariales anuales de manera uniforme a todos los docentes, ya que no es aceptable que algunos docentes reciban incrementos porcentuales mayores que otros, ya que esto vulnera claramente el principio constitucional de favorabilidad establecido en el artículo 53 de la Constitución Política y que tal actuación por parte del Ministerio de Educación Nacional y de la Entidad Territorial Demandada constituye una supuesta transgresión a este principio fundamental.

Finaliza indicando en su escrito de apelación que, se evidencia como en la oportunidad procesal otorgada a la parte demandada no argumentó legalmente los motivos por los cuales se realizaron incrementos porcentuales diferenciados para el año 2011, que por el contrario se afirmó que dicha circunstancia se dio con ocasión de incentivar a los docentes que se estaban movilizando de escalafón, pero ello nunca debió suponer una desigualdad respecto de otros escalafones, pues esa base salarial se ha actualizado con esa falencia desde esa data hasta la actualidad, configurándose el trato desigualitario.

Bajo las anteriores consideraciones, solicita sea revocada la sentencia de primera instancia y en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 10. ACTUACIÓN PROCESAL. Con auto interlocutorio No. 275 del 11 de abril de 2025, se admitió el recurso de apelación, por este Despacho conforme lo establecido en el artículo 247 del C.P.A.C.A., modificado por la Ley 2080 de 2021.

11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 11.1 Parte demandante. Presentó alegatos de conclusión en esta instancia indicando que, no se está debatiendo la existencia de diferentes salarios en el escalafón, puesto que esa situación es clara y contundente. Sustenta que, como ya lo ha indicado en la primera instancia el motivo de este proceso es debatir sobre los incrementos que debieron ser homogéneos, alude que, bajo las cifras queda demostrado que, en los años 2008, 2009 y 2011 hubo irregularidad RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. en estos acrecentamientos, los cuales han dejado huellas en la estructura salarial que se encuentran vigentes. 11.2 Parte demandada.

No se evidencia que la parte demandada haya presentado escrito de alegatos de conclusión en esta instancia. 11.3 Ministerio Público. No se observa en el expediente que el señor Agente del Ministerio Público haya emitido pronunciamiento alguno.

12. CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios que acarreen nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la apelación presentada. 13. CONSIDERACIONES. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia proferida en primera instancia. 14.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, el Tribunal Administrativo de Chocó, es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, proferida por un Juez Administrativo Oral del Circuito de Quibdó. 15.

CUESTIÓN PREVIA. En el escrito de demanda, la parte actora sostiene que el Ministerio de Educación Nacional es responsable de haber fijado incrementos porcentuales diferenciados entre los docentes ubicados en los grados 2A y 3AM del escalafón nacional docente durante los años 2008 y 2009, configurando con ello una presunta vulneración al principio de igualdad y de progresividad laboral.

Frente a tal afirmación, es preciso aclarar que la competencia para fijar los salarios de los docentes del sector oficial no recae en el Ministerio de Educación Nacional ni en las Secretarías de Educación, sino en el Presidente de la República en virtud de lo dispuesto en los artículos 150 numeral 19 literal e) y 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con la Ley 4ª de 1992, que lo faculta para establecer anualmente el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los docentes del magisterio.

En efecto, en este caso los valores correspondientes a las escalas salariales de los docentes fueron establecidos mediante el Decreto Nacional 1027 de 2011, suscrito por el Presidente de la República y los Ministros competentes, el cual se encuentra actualmente derogados. Ahora bien, en el asunto sub examine, se solicita la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Educación del Chocó y el Ministerio de Educación 1Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal.

Nacional, mediante los cuales se le negó al demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos porcentuales diferenciados establecidos por el gobierno nacional durante el año 2011, y la inaplicación por ilegalidad del Decreto Nacional 284 de 20241 que fijó la escala salarial docente en ese mismo año. Lo anterior podría llevar inicialmente a considerar, de una parte, la existencia de una falta de legitimación en la causa por pasiva en la medida en que, como se indicó, las entidades demandadas no expidieron los Decretos que establecieron los incrementos diferenciados que se cuestionan; y de otro, una ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la pretensión de inaplicación del Decreto 284 de 2024, pues frente a dicho acto administrativo no se efectuó reproche alguno en la demanda.

No obstante, debe tenerse en cuenta que la parte actora alega que la afectación salarial no se circunscribe exclusivamente a los decretos expedidos en los años 2008 y 2009, sino que sus efectos persisten en el tiempo y continúan incidiendo en su situación salarial actual. En atención a ello, y con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, se considera procedente abordar el estudio de fondo para determinar si la diferenciación porcentual aplicada en los referidos años se ajusta al ordenamiento jurídico y si ha implicado una vulneración al principio de igualdad y de progresividad laboral que implique a su vez la nulidad de los actos administrativos demandados. 16.

PROBLEMA JURÍDICO. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en establecer lo siguiente: a) ¿Tiene derecho el demandante al reconocimiento y pago de las diferencias salariales originadas en los incrementos porcentuales diferenciados fijados por el Gobierno Nacional para los años 2008 y 2009 entre las categorías 3AM y 2A del Escalafón Nacional Docente, teniendo en cuenta que durante los años anteriores (2005 a 2007) y posteriores (2010 a 2024) los aumentos se aplicaron de manera uniforme, y que no se ha acreditado una justificación objetiva y razonable que sustente tal trato diferenciado? b) ¿Es procedente, en consecuencia, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados e inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 20242? La Sala Primera de Decisión abordará el siguiente esquema conceptual: (i) criterios que el gobierno nacional debe tener en cuenta para fijar los regímenes salarial y prestacional de la generalidad de los empleados públicos, ii) la excepción de inconstitucionalidad, iii) el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, y iv) análisis del caso concreto.

PARA RESOLVER i. Criterios que el gobierno nacional debe tener en cuenta para fijar los regímenes salarial y prestacional de la generalidad de los empleados públicos El artículo 150 de la Constitución Política, dispone: “Art. 150 Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [ ] 19.

Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: [ ] e) Fijar el régimen salarial 2 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal.

(Negritas de la Sala). En virtud de la competencia otorgada en el numeral 19, el Congreso de la República expidió la Ley 4.ª de 1992, por la cual se fijaron las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, de conformidad con lo establecido en los literales e) y f) arriba trascritos.

Al efecto, en el artículo 2 señaló: “Artículo 2. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.

En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e) La utilización eficiente del recurso humano; f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.

En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; II) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.” Como puede apreciarse, en la disposición trascrita se establece un conjunto de prohibiciones, mandatos, directrices, objetivos y criterios que de manera forzosa debe acatar el gobierno nacional al dar cumplimiento al encargo establecido en el artículo 150.19 de la Constitución Política.

En lo que tiene que ver con los literales «h» e «i» del artículo 2 de la Ley Marco 4 de 1992, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-312 de 1997, que la razón por la cual «la responsabilidad principal sobre la política salarial descansa en el Presidente de la República», es porque «[l]a determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica.

En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general. De ahí que sea congruente que al Presidente, que, como se ha visto3, tiene una responsabilidad destacada en materia de política económica, se le asigne también la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, y la de determinar el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP, art. 150, num. 19, literales e) y f).» ii.

La excepción de inconstitucionalidad4 La Constitución Política de Colombia consagra en el artículo 4º el principio de supremacía constitucional, en los siguientes términos: "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. [ ]”.

La anterior disposición contempla la figura que se ha denominado excepción de inconstitucionalidad, que impone la aplicación del mandato constitucional, en caso de presentarse un conflicto o incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica. Así, la excepción de inconstitucionalidad se deriva del principio de supremacía constitucional que rige el Estado de Derecho y sus instituciones, a fin de respetar el orden jurídico establecido.

Se fundamenta igualmente en la jerarquía del ordenamiento jurídico, y en su coherencia interna, que reconoce a la Constitución Política como la primera de las normas o lex superior. La Corte Constitucional ha definido la excepción de inconstitucionalidad como una herramienta mediante la cual «la autoridad judicial y administrativa, a petición de las partes o de oficio, detecta un vicio de inconstitucionalidad en una norma de inferior jerarquía e inaplica la norma prefiriendo la Constitución solo para el caso en cuestión»5 Sobre esta figura, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sostuvo: 3 En este punto la Corte precisó en la referida sentencia C-312 de 1997: «11.

La Constitución Política le asigna al Presidente de la República importantes funciones en lo relacionado con la política económica y la planeación para el desarrollo del país. Diversas normas constitucionales así lo dejan entrever. Así, en el numeral 19 del artículo 150 se determina que el Congreso se limitará a dictar las normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno para organizar el crédito público, regular el comercio exterior, modificar el régimen de aduanas y regular las actividades relacionadas con el aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público.

Igualmente, le corresponde al Gobierno velar por la estricta recaudación de los recursos y decretar su inversión de acuerdo con la ley (CP; art. 189, numeral 20). De la misma manera, el artículo 346 establece que el gobierno es el que elabora anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y lo presenta al Congreso para su aprobación. El Congreso no puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos presentado por el gobierno, ni incluir una nueva, a no ser que cuente con la aceptación escrita del ministro del ramo (CP, art. 351).

Y, además, si el Congreso no expide el presupuesto regirá el presentado por el gobierno (CP, art. 348). Asimismo, el gobierno elabora el plan nacional de desarrollo - después de un proceso en el que se cuenta con la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura - y luego de oír la opinión del consejo nacional de planeación y de realizar los ajustes que considere pertinentes lo presenta al Congreso.

El plan debe ser aprobado por el Congreso, pero si éste no lo hace en un término de tres meses, el gobierno podrá ponerlo en vigencia. En el debate sobre el proyecto, el Congreso puede variar el plan de inversiones publicas, pero bajo la condición de que se mantenga el equilibrio financiero. En caso de que no sea así, requerirá la autorización del gobierno CP, art. 341).» 4 Extraído de: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Número de radicación: 11001-03-06-000- 2024-00282-00. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-806 de 2003. RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. [ ] es consecuencia inevitable de la aplicación directa de la Constitución como norma de normas la hipótesis prevista en el artículo 4 Superior, en el sentido de que ante la existencia de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

Es la denominada excepción de inconstitucionalidad”.6 En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que un elemento esencial para la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad es la existencia de una incompatibilidad entre las normas así7: “La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos constitucionales.

Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de aplicar. Por el contrario, en el supuesto de un palmario enfrentamiento entre la norma y la Constitución, la obligación del funcionario o autoridad que en principio debería aplicar aquella es la contraria: no darle aplicación. Al respecto, esta Corte ha señalado: El artículo 4o de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica.

Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a estos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. A q u í ́no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular. [ ].

Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento. [ ]. En el sentido jurídico que aquí busca relevarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.

Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del interprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos erga omnes el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.

Fluye de lo anterior con toda claridad que una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (artículo 4º.

C.N.) [ ].” [resalta la Sala]. De acuerdo con el máximo tribunal constitucional, la excepción de inconstitucionalidad procede en el evento en que se evidencie una oposición flagrante entre la disposición de inferior jerarquía y el mandato constitucional, de tal manera que aquella y este no puedan regir en forma simultánea. Es decir, no puede tratarse de cualquier oposición entre las normas, sino que debe ser «tan grave» que no sea posible que rijan simultáneamente.

Es ese el requisito para que 6 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1956 de 2009, M.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 7 Corte Constitucional. Sentencia C-600 de 1998. RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. proceda la inaplicación de la disposición de menor rango y se aplique directamente el precepto constitucional.

De no existir tal oposición, no se puede argumentar la inconstitucionalidad de la disposición inferior para evadir su cumplimiento. Conforme a este ha sostenido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que «la excepción de inconstitucionalidad requiere que la incompatibilidad entre la norma jurídica inferior y las disposiciones constitucionales sea palmaria, evidente, protuberante, flagrante, ya que, en caso contrario, es decir, si el precepto genera dudas o discusión, o supone un razonamiento plausible sobre su constitucionalidad, no hay más remedio que aplicar la norma inferior, aunque se muestre contraria a los fundamentos del orden jurídico, a la espera de que el juez constitucional decida en los términos del artículo 241 de la C. P.»8 [se resalta].

La necesidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad justifica la abstención de la autoridad en la aplicación de la norma incompatible con la Carta, así como el sacrificio de los principios constitucionales citados, en aras de preservar el principio de supremacía constitucional y el orden jurídico del Estado de Derecho. No obstante, y en aras de mantener ese orden jurídico, la aplicación se encuentra limitada a resolver únicamente casos o situaciones concretas, como bien lo ha sostenido el Honorable Consejo de Estado9: “La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que solo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o Inter partes. [ ]: Es así como, entre los numerosos y repetidos pronunciamientos que en ese sentido ha proferido esta jurisdicción, la Sala tiene señalado que la excepción de inconstitucionalidad consiste en dejar de aplicar en un caso concreto una norma jurídica por ser contraria a la Constitución Política, y que ello supone necesariamente que la norma en cuestión sea la aplicable al caso controvertido y se busca precisamente a través de tal excepción que la autoridad judicial o administrativa deje de aplicarla, en aras de salvaguardar la supremacía de la Constitución y el orden jurídico.” De acuerdo con lo anterior, se observa que la excepción de inconstitucionalidad procede únicamente en casos concretos, y sus efectos se refieren sólo a éstos (efectos subjetivos e interpartes), de tal forma que quien la aplica es la autoridad que conoce del proceso, la actuación o el caso particular. iii.

El principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales10 Inicialmente, cabe señalar que el principio de progresividad tiene consagración expresa en la Constitución Política. Así, el artículo 48 impone al Estado la obligación de ampliar progresivamente la cobertura de la Seguridad Social, mientras el artículo 334 consagra el deber de asegurar, de manera progresiva y acorde con el criterio de sostenibilidad fiscal, que todas las personas tengan acceso efectivo al conjunto de bienes y servicios básicos.

En esta misma línea, el artículo 215 prohíbe al Gobierno desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, a través de los decretos dictados en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En la Sentencia C-288 de 2012, se expuso que el principio de progresividad de los derechos sociales consiste en la obligación del Estado de adoptar medidas que le permitan de manera gradual obtener la consecución del goce pleno de dichas garantías, sobre la base de seguir hacia adelante en su realización. De esta conceptualización se infiere, por una parte, que la satisfacción de estos derechos se somete a un criterio de 8 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1956 de 2009 y Concepto 2243 de 2015. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010. Rad. 66001-23-31-000-2007-00070-01. 10Marco extraído de la sentencia C-135 de 2018 proferida por la Corte Constitucional. RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. gradualidad; y por la otra, que una vez alcanzado un determinado y preciso nivel de protección, todo retroceso que exista al respecto se presume inconstitucional11.

En cuanto al primer elemento, la Corte Constitucional ha señalado que la gradualidad supone que la plena efectividad de los derechos sociales no puede lograrse en un breve período de tiempo, atendiendo a que los distintos elementos que los componen suelen tener una faceta preponderantemente prestacional, y no solo de abstención, sujeta a la capacidad económica y presupuestal del Estado.

Con todo, la existencia de este condicionamiento no puede llevar a que las autoridades públicas sean indiferentes en lo que atañe a la obligación de asegurar su goce, motivo por el cual se encuentran sujetas al compromiso de adoptar, con carácter inmediato, un conjunto básico de medidas dirigidas a tal propósito, entre las cuales se destacan (i) el deber de amparar por lo menos los niveles esenciales de cada uno de los derechos;

(ii) el deber de elaborar estrategias y programas de promoción para proceder lo más expedita y eficazmente posible en el aumento de su cobertura; (iii) el deber de utilizar al máximo los recursos disponibles, ya sea directamente o por la vía de la cooperación internacional; y (iv) el deber de proteger con carácter prioritario a los miembros más vulnerables de la población. En lo que atañe segundo elemento, la Corte Constitucional ha destacado que el principio de progresividad implica la prohibición correlativa de regresividad, de suerte que una vez se ha llegado a un determinado nivel de protección, el Estado no puede retroceder en dicha garantía y, en caso de hacerlo, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida regresiva, salvo que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, en el cual se demuestre que tal medida es imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso12.

IV. EL CASO CONCRETO La parte apelante expresó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, precisando que el núcleo de la controversia no se centra en cuestionar la estructura salarial diferenciada del Escalafón Nacional Docente, la cual reconoce como legítima por basarse en criterios objetivos como la formación académica, la experiencia y el desempeño profesional.

El reproche específico según arguye, se dirige contra los incrementos porcentuales diferenciados aplicados por el gobierno nacional durante los años 2008 y 2009 entre los niveles 3AM y 2A del grado 3 y 2 docente, sin que se halle una justificación objetiva ni razonable para ello. Sostiene que la diferenciación porcentual aplicada en el año 2011 quebrantó el principio de uniformidad que había regido los incrementos fijados en años anteriores y posteriores, lo cual evidencia el carácter excepcional y arbitrario de las decisiones adoptadas en esas dos anualidades.

Agrega que el argumento planteado por las entidades demandadas, basado en la legitimidad de las diferencias salariales entre grados del escalafón docente, resulta ajeno al núcleo del debate, puesto que la controversia no gira en torno a la validez de la estructura salarial como tal, sino como se dijo, a la discriminación generada dentro del mismo grado, al haberse aplicado incrementos porcentuales distintos a docentes ubicados en los niveles 3AM y 2A, sin una justificación objetiva.

Sostiene, además, que la afectación derivada de los incrementos desiguales no fue meramente coyuntural, sino que se proyectó hacia el futuro, generando una disminución sostenida en la base salarial de los docentes del nivel 3A y 2A debido al carácter acumulativo de los aumentos anuales. 11 Véanse, entre otras, las Sentencias C-671 de 2002, C-444 de 2009, C-228 de 2011, C-630 de 2011, C-284 de 2014, C-313 de 2014 y C-754 de 2015. 12Véanse, al respecto, las Sentencias C-038 de 2004, C-228 de 2011 y C-372 de 2011.

Efectuadas las precisiones anteriores, esta Sala decisión advierte que los argumentos planteados por el recurrente no están llamados a prosperar, por las razones que pasan a exponerse: El Decreto Ley 1278 de 2002, “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, establece un sistema de escalafón conformado por tres grados (1, 2 y 3), cada uno de ellos dividido en cuatro niveles: A, B, C y D. El ingreso y la movilidad dentro del escalafón dependen de la aprobación de evaluaciones de competencias y desempeño, así como de la experiencia laboral y la formación académica del docente.

En consecuencia, el paso de un nivel a otro dentro de un mismo depende del cumplimiento de requisitos objetivos relacionados con el mérito, la capacitación y la trayectoria profesional. Los docentes ubicados en el grado 2A se encuentran en el nivel inicial del tercer grado del escalafón. Para alcanzar el grado 3AM, deben superar la evaluación de competencias, que exige un puntaje mínimo del 80 % en las pruebas correspondientes; al cumplir con este requisito obtienen el derecho a ser reubicados en un nivel salarial superior, o de ascender en el escalafón docente de acuerdo al orden de puntaje hasta el monto de las disponibilidades presupuestales anuales.

Ahora bien, los Decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para el año 2011, en particular el Decreto 1027 de 2011, fijaron los valores de la asignación básica mensual para cada uno de los grados y niveles del escalafón, así: Comparación de asignaciones básicas mensuales: Año Grado Salario 2009 2A $1.171.300 2009 3AM $1.862.356 Año Grado Salario 2010 2A $1.194.726 2010 3AM $1.899.604 Año Grado Salario 2011 2A $1.262.811 2011 3AM $2.113.533 Del recuadro anterior se extrae que, en términos absolutos, el grado 3AM conservó entre un año y otro, una asignación salarial superior a la del grado 2A, lo cual es coherente con la estructura jerárquica del escalafón docente.

Sin embargo, el debate planteado por la parte actora no gira en torno al valor final recibido, sino a la diferencia en los porcentajes de incremento asignados a cada grado, los cuales, al ser inferidos mediante el cotejo con los valores del año inmediatamente anterior, resultan ser los siguientes: Porcentajes de incremento inferidos: Año Grado Porcentaje 2010 2A 2% 2010 3AM 2% Año Grado Porcentaje 2011 2A 5.69% 2011 3AM 11.262% RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co.

De esta comparación se deduce que, pese a mantenerse una diferencia salarial nominal favorable al grado superior (3AM), los incrementos anuales fueron porcentualmente más altos para el grado 3AM, situación que el demandante considera injustificada y contraria al principio de igualdad, y lesiva del principio de progresividad laboral, en tanto afectó negativamente la evolución de la base salarial del grado 2A en los años subsiguientes.

No obstante, en este caso no se advierte una vulneración de dichos principios. Veamos: El artículo 13 de la Constitución Política consagra el principio de igualdad, conforme al cual todas las personas deben recibir el mismo trato por parte de las autoridades públicas cuando se encuentren en situaciones equivalentes, y faculta a la ley para autorizar tratos diferentes cuando existan razones objetivas, razonables y legítimas para ello.

La Corte Constitucional ha sostenido que el principio de igualdad (art. 13 CP) tiene una doble dimensión: formal y material. Mientras la primera busca asegurar la igualdad ante la ley y el deber de no discriminar (abstención), es decir, la prohibición de realizar tratamientos o de establecer ventajas injustificadas sobre un grupo de la población, la segunda exige al Estado promover las condiciones necesarias para alcanzar una igualdad real y efectiva de aquellos grupos tradicionalmente marginados y discriminados.13 Para verificar si una medida legislativa infringe el principio de igualdad, la jurisprudencia constitucional14 ha desarrollado una metodología específica denominada “juicio integrado de igualdad”.

Este juicio implica: (i) identificar el criterio de comparación (tertium comparationis); (ii) verificar si los grupos comparados se encuentran en situaciones fácticas y jurídicas similares; (iii) establecer el nivel de escrutinio aplicable (débil, intermedio o estricto); y (iv) examinar la proporcionalidad de la medida mediante los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

En palabras de la Corte Constitucional15, el escrutinio débil o suave en el juicio integrado de igualdad está dirigido a verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias o caprichosas. Así, para que una norma sea declarada constitucional, la medida que trae un trato diferente debe ser potencialmente adecuada para alcanzar una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente.

Por lo tanto, en este tipo de juicio el ejercicio de la Corte se dirige a establecer si la finalidad y el medio utilizado no se encuentran prohibidos por la Constitución y si el medio es idóneo o adecuado para alcanzar el fin propuesto. Esta intensidad de escrutinio se usa como regla general, debido a que existe, en principio, una presunción de constitucionalidad de las normas expedidas por el Legislador.

Por otra parte, el escrutinio intermedio ordena que el fin sea constitucionalmente importante y que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente. Además, se debe verificar que la medida no sea evidentemente desproporcionada. Por último, el escrutinio estricto o fuerte evalúa (i) si el fin perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los 13Ver Sentencia C-038 de 2021. 14Ver sentencia C 345/2019 proferida por la Corte Constitucional. 15Ver sentencia C 345/2019 proferida por la Corte Constitucional.

Este test integrado de igualdad se ha establecido como la metodología idónea para decidir demandas o casos que plantean una aparente violación al principio de igualdad; sentencias como la C-673 de 2001, C-624 de 2008, C-313 de 2013, C-601 de 2015, C-220 de 2017, C-389 de 2017 y C-535 de 2017, entre otras, lo han utilizado. En el asunto sub examine, si bien los grados 2A y 3AM hacen parte de diferentes grados del escalafón docente (grado 2 y 3), representan niveles distintos dentro de dicha categoría. Esta distinción se encuentra prevista en los artículos 19, 20, 35 y 36 del Decreto Ley 1278 de 2002, los cuales consagran una estructura progresiva basada en criterios objetivos como la formación académica, la experiencia profesional y los resultados obtenidos en evaluaciones específicas.

En ese orden, los docentes ubicados en los grados 2A y 3AM no constituyen grupos jurídicamente comparables a efectos del análisis del principio de igualdad. Por consiguiente, no se configura una afectación prima facie del principio de igualdad. Ahora, si se aceptara la existencia de una posible afectación al principio de igualdad, y atendiendo a la metodología del “juicio integrado de igualdad” establecido por la jurisprudencia constitucional, el nivel de escrutinio aplicable al caso sería el débil16 para concluir que no se vulnera el principio aludido, pues no se vislumbra que el Decreto salarial docente del año 2011 cuestionado haya sido expedido bajo el uso de criterios arbitrarios o caprichosos.

Así las cosas, el tratamiento diferenciado en los porcentajes de incremento salarial se justifica constitucionalmente, pues responde a la lógica del escalafón. De otra parte, en cuanto al principio de progresividad, la Corte Constitucional mediante sentencia C-288 de 2012, expuso que el principio de progresividad de los derechos sociales consiste en la obligación del Estado de adoptar medidas que le permitan de manera gradual obtener la consecución del goce pleno de dichas garantías, sobre la base de seguir hacia adelante en su realización. De esta conceptualización se infiere, por una parte, que la satisfacción de estos derechos se somete a un criterio de gradualidad; y por la otra, que una vez alcanzado un determinado y preciso nivel de protección, todo retroceso que exista al respecto se presume inconstitucional17.

(ii) el deber de elaborar estrategias y programas de promoción para proceder lo más expedita y eficazmente posible en el aumento de su cobertura; (iii) el deber de utilizar al máximo los recursos disponibles, ya sea directamente o por la 16 El escrutinio débil o suave en el juicio integrado de igualdad está dirigido a verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias o caprichosas.

Así, para que una norma sea declarada constitucional, la medida que trae un trato diferente debe ser potencialmente adecuada para alcanzar una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente. 17 Véanse, entre otras, las Sentencias C-671 de 2002, C-444 de 2009, C-228 de 2011, C-630 de 2011, C-284 de 2014, C-313 de 2014 y C-754 de 2015.

RADICACIÓN NÚMERO: 27001333300620240011201 MEDIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAMES JOSE MENA ZAAC DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SEDCHOCÓ Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correos electrónicos: sectriadmchoco@cendoj.ramajudicial.gov.co. vía de la cooperación internacional; y (iv) el deber de proteger con carácter prioritario a los miembros más vulnerables de la población. En lo que atañe segundo elemento, la Corte Constitucional ha destacado que el principio de progresividad implica la prohibición correlativa de regresividad, de suerte que una vez se ha llegado a un determinado nivel de protección, el Estado no puede retroceder en dicha garantía y, en caso de hacerlo, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida regresiva, salvo que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, en el cual se demuestre que tal medida es imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso18.

De cara a lo anterior, cabe resaltar que los aumentos porcentuales fijados por el gobierno nacional en el año 2011, no implicaron la desmejora de derechos adquiridos ni privó a los docentes de una remuneración adecuada. A pesar de que los aumentos fueron menores para el grado 2A, los docentes en este nivel continuaron percibiendo una asignación salarial superior a la de los docentes del grado 3AM, en atención a su mayor rango dentro del escalafón. Esto demuestra que no se trató de una política regresiva ni arbitraria, sino de una diferenciación estructurada conforme al sistema de carrera y escalafón. Si se mira el cuadro comparativo expuesto en líneas superiores, se evidencia que los incrementos salariales aplicados en el año 2011 para el grado 2A fueron de 2% y 5,69 %, respectivamente, mientras que para el grado 3AM fueron de 2% y 11.262 %.

Si bien se observa una diferencia porcentual significativa, el valor absoluto de la asignación básica mensual del grado 3AM se mantuvo siempre superior al del grado 2A, sin que se hubiera producido una regresión en las condiciones salariales previamente reconocidas o una desmejora en términos reales. Por tanto, no puede determinarse que hubo una afectación sustancial al principio de progresividad laboral.

En consecuencia, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, a través de los cuales se le negó al demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos porcentuales diferenciados establecidos por el gobierno nacional durante el año 2011, ni a la inaplicación del Decreto 284 de 202419, al no evidenciarse que los incrementos porcentuales diferenciados aplicados por el gobierno nacional durante el año 2011 entre los niveles 2A y 3AM del grado 2 Y 3 docente, atenten contra los principios de igualdad y progresividad consagrados en los artículos 13 y 53 Constitucionales, ni contraríe las disposiciones contenidas en la Ley 4.ª de 1992 que fija las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y en el Decreto Ley 1278 de 2002 que establece el Estatuto de Profesionalización Docente.

Por lo anterior, la Sala Primera de Decisión CONFIRMARÁ la decisión de primera instancia puntualizada en la sentencia del treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las súplicas de la demanda 17. COSTAS. De conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado20, y lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no condenará en costas en esta instancia, comoquiera que en el caso concreto no se encuentra acreditada su causación. 18Véanse, al respecto, las Sentencias C-038 de 2004, C-228 de 2011 y C-372 de 2011. 19 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal. 20Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi.

En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de Ley. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 30 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro proceso promovido por el señor JAMES JOSE MENA ZAAC, contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión se discutió y aprobó en Sala, según consta en el acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado (En uso de permiso) (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Tribunal Administrativo del Chocó denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.