REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, treinta (30) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No. 168 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: KELLY SOFÍA CÓRDOBA SANTANA CONTRA: MUNICIPIO DE EL LITORAL DEL SAN JUAN Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la Sentencia No. 043 del 30 de abril de 2025, proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora KELLY SOFÍA CÓRDOBA SANTANA, a través de apoderado judicial pidió i) que se declarara la nulidad del Decreto No. 067 del 04 de marzo de 2024 por medio del cual el Alcalde del municipio de El Litoral del San Juan declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO SECRETARÍA DE DESARROLLO ECONÓMICO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE, Código 367, Grado 03; ii) que en consecuencia a título de restablecimiento se ordene su reintegro al cargo que venía desempeñando u otro empleo de superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio, con retroactividad al día 05 de marzo de 2024, fecha de la insubsistencia y el pago de las acreencias laborales dejadas de percibir hasta que sea reintegrada efectivamente al cargo. 1.1.2 Fundamentos fácticos Mediante Decreto No. 300 del 23 de noviembre de 2023, el municipio de El Litoral del San Juan modificó y actualizó la planta de personal de la alcaldía, creando algunos cargos entre ellos el de TÉCNICO ADMINISTRATIVO SECRETARÍA DE DESARROLLO ECONÓMICO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE, Código 367, Grado 03.
Expuso que dicho acto en la actualidad está vigente y goza de presunción de legalidad. 1 El recurso fue admitido por esta Corporación mediante proveído del 24 de junio de 2025 RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan La señora KELLY SOFÍA CÓRDOBA SANTANA fue nombrada en el cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO SECRETARÍA DE DESARROLLO ECONÓMICO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE, Código 367, Grado 03, en el Municipio de El Litoral del San Juan, mediante Decreto No. 330 del 27 de noviembre de 2023.
A través del Decreto No. 067 del 04 de marzo de 2024, el alcalde municipal declaró insubsistente el nombramiento en el cargo de la señora Kelly Sofía Córdoba Santana. Sostiene la parte demandante que el mencionado acto adolece de falsa motivación, expedición irregular y violación a las normas en que debería fundarse. El ente municipal no le canceló a la demandante sus salarios y prestaciones sociales causadas durante el tiempo que estuvo vinculada a la administración entre el 01 de diciembre del año 2023 hasta el 05 de marzo del año 2024. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: 1) Constitucionales: Artículos 1 13, 25, 29, 42, 48, 53, 122, 123 y 125. 2) Legales y normativos: - Ley 1437 del 2011 en el inciso segundo del artículo 137 y el artículo 138 - Ley 909 de 2004 articulo 41 - Sentencia SU 917 de 2010 Luego de citar algunas normas y jurisprudenciales en apoyo de sus pretensiones, la parte actora señaló que se transgredieron las normas relacionadas y se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas relacionadas con la protección al trabajo como derecho fundamental de los asociados y al debido proceso, adicionalmente que se está desconociendo el precedente jurisprudencial.
Expresó como causales de anulación del acto la falsa motivación y la violación a la ley. 1.2 Contestación de la demanda El Municipio de El Litoral del San Juan, a traves de apoderado judicial, manifestó que se opone a las pretensiones de la demanda al considerar que no incurrió en violación alguna de las normas constitucionales ni legales en tanto la accionante fue nombrada a traves de un mal procedimiento y el mismo fue expedido bajo criterios de legalidad.
Que el municipio no cuenta con rubros para sostener la planta de personal creada sin el lleno de los requisitos legales Expresó además que en el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó cursa demanda de simple nulidad contra el Concejo Municipal de El litoral del San Juan, por la creación irregular de la planta de cargos sin el lleno de los requisitos legales.
RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan Que durante la vigencia de 2023 no se expidió por parte del Alcalde o de algún funcionario competente certificación de viabilidad o disponibilidad presupuestal para asumir los gastos de la nueva y costosa nómina de personal.
En el año 2024 tampoco hubo previsiones o ajustes presupuestales para asumir la planta creada y los nombramientos irregulares, lo que evidencia la falta de planificación, planeación y arbitrariedad en el trámite del proyecto de acuerdo presentado ante el Concejo municipal de El Litoral del San Juan, para la aprobación del presupuesto para dicha vigencia, la que no incluyó los rubros de la nueva nómina.
Concluye solicitando se niegue la solicitud de nulidad invocada por la parte actora en procura de respetar los intereses de ente territorial y de la comunidad. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 043 del 30 de abril de 2025, resolvió conceder parcialmente las pretensiones de la demanda.
Para arribar a la anterior conclusión, el a quo citó normas constitucionales y legales que regulan el ingreso a los cargos de carrera y la clasificación de los empleos y en el caso concreto, señaló: “(…) Constata el Despacho, tras valoración del acervo probatorio incorporado al expediente, que la vinculación ostentada por la accionante fue en calidad de provisional, conforme se desprende del Decreto No. 330 del 27 de noviembre de 2023, mediante el cual el Alcalde Municipal de El Litoral del San Juan efectuó nombramiento en provisionalidad a favor de la señora Kelly Sofía Córdoba Santana para desempeñar el cargo de Técnico Administrativo de la Secretaría de Desarrollo Económico Sostenible y Medio Ambiente, identificado con el Código 367, Grado 03, cargo que fue creado mediante el Decreto No. 300 del 23 de noviembre de 2023, por medio del cual se modificó y actualizó la planta de personal de la referida entidad territorial.
Dicho nombramiento se materializó a través del Acta de Posesión No. 059 de 2023, suscrita el 1° de diciembre de 2023. Posteriormente, la administración municipal profirió el Decreto No. 067 del 4 de marzo de 2024, mediante el cual declaró la insubsistencia del nombramiento en provisionalidad conferido a la señora Kelly Sofía Córdoba Santana, fundamentando su decisión en que el acto administrativo de creación del cargo fue expedido sin el previo análisis presupuestal y financiero requerido, y sin contar con la certificación de disponibilidad presupuestal exigida normativamente, tanto para la creación como para la provisión de los veintidós (22) nuevos cargos incorporados a la planta de personal de la entidad.
En contraposición, la entidad accionada sostiene que el acto administrativo controvertido se encuentra revestido de suficiente motivación y fue expedido en estricta observancia del principio de legalidad, argumentando que la creación de los veintidós (22) cargos RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan que dieron origen a la controversia contraviene de manera ostensible diversas disposiciones de rango legal y constitucional, lo que determinaría la ilegalidad del acto primigenio y, consecuencialmente, viciaría de nulidad los actos administrativos subsecuentes que de aquel se derivaron.
(…) Tras el análisis efectuado, el Despacho concluye que los fundamentos expuestos en la motivación del acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento de la señora Kelly Sofía Córdoba Santana carecen de validez jurídica, toda vez que la entidad territorial adujo razones que contravienen los parámetros normativos establecidos en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, configurándose así el vicio de falsa motivación, conforme a la jurisprudencia decantada por el Honorable Consejo de Estado (…) Si se revisa el acto administrativo censurado, por medio del cual, la administración municipal de Litoral del San Juan (Ch.), declaró insubsistente a la demandante, se denotan unas causales diferentes a las establecidas por la Corte Constitucional en la SU – 917 de 2010 y a las establecidas en la Ley, ello por cuanto, los argumentos en que está basado el acto administrativo giran en torno a una posible expedición irregular del acto administrativo general que creó los 22 cargos en la planta del ente territorial sin el debido lleno de requisitos legales para dicho fin, esto es, el Decreto 300 de 2023.
Siendo así, sería del caso aceptar la tesis expuesta por la parte demandante en el sentido de que las causales por medio de las cuales se puede desvincular a una persona que ejercer un cargo en provisionalidad son las que ya se han referenciado en esta providencia. (…) Por ello, este Despacho arriba a la decisión acceder a las pretensiones invocada por la parte demandante y, en consecuencia, declarará la nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto No. No. 067 del 4 de marzo de 2024, proferido por el alcalde del municipio de Litoral del San Juan que declaró insubsistente el nombramiento en provisionalidad de la señora Kelly Sofía Córdoba Santana (…).” III.
RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada presentó oportunamente el recurso de apelación, expresando de manera general que el juez de primera instancia no valoró evaluó y sopesó las pruebas presentadas en oposición a la demanda, tampoco tuvo en cuenta las diferentes manifestaciones, ni las certificaciones presentadas por los diferentes funcionarios donde expresan la falta de legalidad del nombramiento de la demandante.
Expresó que el acto administrativo que declara insubsistente el nombramiento de la demandante, fue motivado, dando las razones de Ley por lo cual se declaraba la insubsistencia, evitando un perjuicio mayor para las arcas del Municipio de El Litoral del San Juan. Que el acto demandado no incurrió en las causales de nulidad alegadas y que la administración municipal no contaba ni en el año 2023 ni en al año 2024, RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan con la disponibilidad y certificación presupuestal para sufragar el funcionamiento de los 22 cargos creados irregularmente por la administración anterior.
Que tanto el Decreto 300 de 2023 por el cual se modifica la planta de personal del municipio y se crean nuevos cargos, como el que realizó el nombramiento de la demandante devienen inequívocamente en ilícitos. IV. CONSIDERACIONES 4.1 La competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.2 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso3, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 4.2 Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia consiste en establecer si el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad por haber sido expedido con falsa motivación, y violación a la ley; o si, por el contrario, fue expedido conforme la Constitución y la ley.
Para absolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: (i) Marco normativo y jurisprudencial sobre el retiro del servicio en los cargos públicos (ii) Análisis del caso concreto a partir de lo probado en el proceso. 5.3 Marco normativo y jurisprudencial La Constitución Política de Colombia sobre el derecho al trabajo y su protección como derecho fundamental ha establecido lo siguiente: Artículo 25: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Artículo 53: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso 2 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 3 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.” Artículo 125: “(…) Los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso de los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. (…)”. Por su parte, la Ley 909 de 2004 en su artículo 41 reglamenta las causales de retiro del servicio en los empleos de libre nombramiento y remoción y carrera administrativa, así: “ARTÍCULO 41.
Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción; b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa;
(…) l) Por supresión del empleo (…)” Sobre los derechos de los empleados inscritos en el sistema de carrera administrativa en eventos de supresión de cargos dispone la norma: “ARTÍCULO 44. Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización. (…)” Y en relación con las reformas a la planta de personal de las entidades públicas dispone en el artículo 46 mod.
Art. 228 del Decreto 19 de 2012: “ARTÍCULO 46. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.
(…)” 5.4 Caso concreto La parte actora pretende que se decrete la nulidad del Decreto No. 067 del 04 de marzo de 2024 por medio del cual el Alcalde del municipio de El Litoral del San Juan declaró insubsistente el nombramiento en el cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO SECRETARÍA DE DESARROLLO ECONÓMICO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE, Código 367, Grado 03 de la señora Kelly Sofía Córdoba Santana y que en consecuencia, se ordene el reintegro al cargo que venía desempeñando, u otro empleo de superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio, con retroactividad a la fecha en que fue retirada del servicio y se ordene el pago de los emolumentos dejados de percibir, durante el tiempo en que ocupó el cargo y los causados desde su desvinculación hasta su reintegro.
Expresa que dicho acto adolece de falsa motivación y violación a la ley. Por su parte, la entidad accionada expresó que el acto administrativo demandado fue expedido bajo criterios de legalidad para evitar perjuicios a los intereses del ente territorial pues el nombramiento de la demandante se realizó sin el lleno de los requisitos legales y sin contar con disponibilidad presupuestal.
Pruebas obrantes en el proceso: - Decreto 300 del 23 de noviembre de 2023, por el cual el Alcalde municipal de El Litoral del San Juan modificó y actualizó la planta de personal del municipio y creó unos cargos, facultado por el Acuerdo No. 011 del 30 de mayo de 2023 expedido por el Honorable Concejo Municipal del mencionado ente territorial (fls. 1 a 13 anexo 7 expediente digitalizado) - Estudio técnico de rediseño institucional de la Alcaldía Municipal de El Litoral del San Juan de noviembre 2023 y Manual Especifico de Competencias Laborales 2020-2023 (fls. 14 a 73 y 75 a 143 anexo 7 expediente digitalizado) RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan - Decreto 330 del 27 de noviembre de 2023 por el cual se realizó un nombramiento provisional de la señora Kelly Sofía Córdoba Santana en el cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO SECRETARÍA DE DESARROLLO ECONÓMICO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE, Código 367, Grado 03 y acta de posesión nro. 059 del 01 de diciembre de 2023 (fls. 2 a 3 anexo 8 expediente digitalizado). - Decreto No. 067 del 04 de marzo de 2024, por medio del cual se declara insubsistente un nombramiento provisional en la administración central del municipio de El Litoral del San Juan (fls. 13 a 21 anexo 8 expediente digitalizado). - Acuerdo Nro. 014 del 28 de noviembre de 2023 por medio del cual se establece el presupuesto preliminar de ingresos y gastos del municipio de El Litoral del San Juan para la vigencia de 2024 y se dictan otras disposiciones y la exposición de motivos (fls 4 a 17 anexo 17 expediente digitalizado). - Acuerdo Nro. 010 del 30 de noviembre de 2022 por el cual se establece el presupuesto de ingresos y gastos del municipio de El Litoral del San Juan para la vigencia de 2023 (fls 7 a 17 anexo 19 expediente digitalizado). - Certificación de la Jefe de presupuesto municipal, del 8 de febrero de 2024, mediante la cual se hace constar que por parte de la administración no se tramitó, ni se expidió estudio o análisis de disponibilidad presupuestal en relación con la ampliación de la planta de personal y el nombramiento de nuevos cargos (fls 01 anexo 20 expediente digitalizado). - Ejecución presupuestal de gastos de funcionamiento vigencia fiscal acumulada del 1 de enero a 31 de diciembre de 2023 (fls 1 a 4 anexo 20 expediente digitalizado). - Sentencia Nro. 21 del 08 de abril de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que declaró la nulidad del Acuerdo No. 011 del 30 de mayo de 2023, por el cual el Concejo Municipal de El Litoral del San Juan, otorga facultades pro tempore al Alcalde del municipio de El Litoral del San Juan, para adecuar, reseñar, reorganizar e implementar un proceso de modernización de la estructura y planta de cargos de la administración central y se dictan otras disposiciones (fls 1 a 11 anexo 58 expediente digitalizado).
De las pruebas obrantes en el plenario debe decir la Sala de Decisión que en principio se advierte que no hay discusión respecto del tipo de vinculación que ostentaba la accionante Kelly Sofía Córdoba Santana en el municipio de El Litoral del San Juan, en tanto resultó acreditado que fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Técnico Administrativo Secretaría de Desarrollo Económico Sostenible y Medio Ambiente, Código 367, Grado 03; por medio del Decreto 330 del 27 de noviembre de 2023, empleo que para la fecha en que fue proferido el nombramiento de la accionante, pertenecía a la planta globalizada de cargos del municipio, en virtud de la actualización y creación de cargos de la planta de personal realizada por el señor Alcalde mediante Decreto 300 del 23 de noviembre de 2023.
RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan Esto conforme las facultades que le fueron otorgadas al burgomaestre por el Acuerdo No. 011 del 30 de mayo de 2023, expedido por el Honorable Concejo municipal del referido ente territorial.
Con fundamento en lo expuesto y conforme al principio de buena fe, se establece que la accionante accedió legalmente por designación provisional en un cargo de carrera administrativa, por lo que, aunque no contaba con derechos de carrera administrativa en tanto su ingreso no fue a través de un concurso de méritos, si gozaba de estabilidad laboral conforme las normas de ingreso, permanencia y retiro de los cargos públicos.
Ahora bien, quedó demostrado que el referido Acuerdo No. 011 del 30 de mayo de 2023, fue anulado mediante Sentencia Nro. 21 del 08 de abril de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó dentro del Medio de Control de Nulidad, expediente radicado 27001 33 33 002 2024 00016 00, demandante Municipio de El Litoral del San Juan, demandado: Acuerdo No 011 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de El Litoral del San Juan.
(Expediente que la Sala consultó en la sede electrónica de la jurisdicción de lo contencioso administrativo SAMAI, advirtiendo que se encuentra en firme y ejecutoriada). Cabe precisar que dicha providencia fue proferida con posterioridad a la sentencia proferida en primera instancia dentro del presente asunto, razón por la que fue aportada con el recurso de apelación. Esta nulidad tiene importantes consecuencias jurídicas sobre la validez del Decreto 300 de noviembre de 2023, que creó el cargo ocupado por la demandante Córdoba Santana, ya que dicho decreto perdería su fundamento legal al haberse anulado el acto administrativo general que sirvió de fundamento para su expedición. En consecuencia, el acto de nombramiento se ve afectado por la misma suerte del acto que le dio origen, es decir, también estaría viciado de nulidad.
Igualmente, pudo advertir la Sala que se allegó al proceso la certificación expedida por la Jefe de presupuesto municipal, del 8 de febrero de 2024, en la que consigna que no existía en las arcas del municipio disponibilidad presupuestal en relación con la ampliación de la planta de personal y el nombramiento de nuevos cargos. Bajo este panorama fáctico pasa la Sala a examinar las causales de nulidad (falsa motivación y violación a la ley) invocadas por la demandante, en relación con el Decreto No. 067 del 04 de marzo de 2024, que declaró la insubsistencia de su nombramiento.
En forma general se plasmó en los considerandos de dicho Decreto que durante la vigencia fiscal 2023, se evidenció la creación de veintidós (22) cargos de carrera administrativa mediante el Decreto 300 de dicho año, sin que se cumplieran los requisitos legales establecidos en el Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, ni los criterios jurisprudenciales definidos por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-917 de 2010.
No se solicitó ni se emitió certificación de viabilidad presupuestal por parte del Jefe de Presupuesto, lo que impidió garantizar la sostenibilidad financiera de RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan los nombramientos realizados.
A pesar de ello, se procedió con la ocupación de los cargos, generando un impacto económico significativo. Para el mes de diciembre de 2023, los costos salariales derivados de estos nombramientos superaron los treinta y cinco millones de pesos ($35.000.000), sin incluir prestaciones sociales ni aportes parafiscales. Se expresó en la actuación que no existían provisiones presupuestales aprobadas para la vigencia 2023, ni en las proyecciones correspondientes a la vigencia 2024, lo que constituye una vulneración a las normas de responsabilidad fiscal y ejecución presupuestal establecidas en el ordenamiento jurídico nacional.
Se sostuvo que, en el marco de estos hechos, se identificó el nombramiento de Kelly Sofía Córdoba Santana como Técnica Administrativa, formalizado mediante el Decreto 330 del 27 de noviembre de 2023, el cual debía ser declarado insubsistente, en razón de las condiciones irregulares que rodearon su designación; por lo que las actuaciones descritas configuran una gestión administrativa que se aparta de los principios de legalidad, planeación y sostenibilidad fiscal, comprometiendo la transparencia y el cumplimiento normativo en la administración de los recursos públicos.
De la lectura del acto administrativo demandado puede extraer la Sala que su fundamento principal gira en torno a que la administración municipal para los años 2023 y 2024 no contaba con las partidas presupuestales para efectos de asumir los gastos de funcionamiento de los 22 cargos creados de manera irregular por el Decreto 300 de 2023; entre ellos el de Técnico Administrativo Secretaria de Desarrollo económico Sostenible y Medio Ambiente, ocupado por la demandante, y para el cual fue nombrada mediante el Decreto 330 de noviembre de 2023.
En ese contexto, resulta evidente que la falta de disponibilidad presupuestal no solo compromete la legalidad del acto administrativo de creación del cargo, sino que también vulnera principios fundamentales de la función pública, como la planeación y la sostenibilidad fiscal, contraviniendo las normas constitucionales y las orgánicas del presupuesto que exigen la existencia previa de apropiación presupuestal para la creación y provisión de empleos públicos.
Al respecto el artículo 122 de la Constitución Política de Colombia dice: “Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (…)”.
Por su parte el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) establece en sus artículos 15 y 71: “Art. 15. “El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto.” RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan Art. 71.
ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.
En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49)”. Normas estas que prohíben la ejecución de gastos no previstos en el presupuesto. De lo expuesto, la Sala considera que el Decreto No. 067 del 4 de marzo de 2024, mediante el cual se declaró la insubsistencia del nombramiento provisional de la señora Kelly Sofía Córdoba Santana, no se encuentra viciado de nulidad tal como lo aduce la parte demandante.
En relación con la presunta violación a la ley y la alegada falsa motivación del acto administrativo contenido en el Decreto No. 067 del 4 de marzo de 2024, se advierte que dicho acto fue expedido por autoridad competente, en ejercicio de sus funciones legales y constitucionales. El acto se fundamentó en normas superiores, y en su contenido se expusieron de manera expresa las razones que llevaron a la administración municipal a declarar la insubsistencia del nombramiento provisional de la funcionaria.
La motivación del acto se centró en la irregularidad advertida en el proceso de modificación de la planta de personal del ente territorial, específicamente en la incorporación de 22 nuevos cargos sin contar con el respaldo de una partida presupuestal que garantizara el pago de los gastos de funcionamiento derivados de dicha ampliación. Esta situación fue corroborada mediante certificación expedida por la Jefe de Presupuesto, en la que se dejó constancia de la ausencia de estudio o análisis de disponibilidad presupuestal previo al nombramiento.
RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan En ese sentido, no se evidenció que el acto administrativo obedeciera a intereses particulares, retaliaciones, ni a motivaciones ajenas al interés general, sino que no estaban dadas las condiciones materiales indispensables, como la existencia de disponibilidad presupuestal y la observancia de los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad para que continuaran sus efectos jurídicos.
De ahí que, la decisión se adoptó en aras de salvaguardar el patrimonio público y evitar compromisos financieros que excedieran la capacidad presupuestal del municipio, lo cual constituye una finalidad legítima y conforme al principio de legalidad. De acuerdo con las razones que anteceden, esta Sala REVOCARÁ lo resuelto en la Sentencia No. 043 del 30 de abril de 2025, proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda y en su lugar NEGARÁ las súplicas de la demanda de conformidad con las consideraciones expuestas. 5.5 COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclaró que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20114.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) RADICADO: 27001333300820240000101 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: Kelly Sofía Córdoba Santana ACCIONADO: Municipio de El Litoral Del San Juan PRIMERO: REVOCAR la Sentencia No. 043 del 30 de abril de 2025, proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas.
TERCERO: NO CONDENAR en costas por las razones expuestas.
CUARTO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado Electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado Electrónicamente) (Salva voto) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada La anterior, se discutió y aprobó en sesión de Sala, de la fecha.
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.