27001-23-33-000-2019-00031-00 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Chocó

Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala Primera de Decisión a proferir sentencia de primera instancia en los términos del artículo 187 del CPACA. I.

ANTECEDENTES La demanda 2. El Procurador Judicial 186 I para Asuntos Administrativos de Quibdó en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, demandó al municipio de Quibdó. 3. Con la referida demanda, pretende lo siguiente: “PRIMERA: DECLARAR la NULIDAD ABSOLUTA del Convenio Interadministrativo N° 022 de 2017, celebrado entre el Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano. SEGUNDA: CONDENAR al MUNICIPIO DE QUIBDÓ y a la CORPORACIÓN CENTRO CULTURAL DEL ORIENTE COLOMBIANO, a realizar las restituciones mutuas de los recursos aportados en cuantía de $415.000.000, por una parte, y $41.500.000, de otra parte, junto con los frutos civiles del dinero (intereses legales del artículo 4 numeral 8 de la Ley 80 de 1993), o en subsidio, realizar las restituciones mutuas a que haya lugar que se prueben en el proceso, junto con los frutos civiles del dinero (intereses legales del artículo 4 numeral 8 de la Ley 80 de 1993)".

Hechos 4. La parte actora expresó como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se sintetizan: 1Mediante oficio No. CE-PRESIDENCIA-OFI-INT-2025-3348 del 30 de julio de 2025 el Presidente del Consejo de Estado comunicó que dicha Corporación en sesión celebrada el 29 del mismo mes y año, había encargado a la suscrita Magistrada de las funciones del Despacho 001 del Tribunal Administrativo del Chocó, hasta tanto se provea el cargo en forma provisional y/o definitiva.

El Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano suscribieron el Convenio Interadministrativo N° 022 de 2017, con el fin de implementar estrategias de seguridad vial en el municipio, bajo la iniciativa “Movilidad Segura”. 6. El referido Convenio contempló actividades como coordinación, contratación de personal, diseño de estrategias de sensibilización, logística, suministro de materiales, transporte, alimentos, entre otros, con una duración de tres meses (del 2 de octubre de 2017 al 1° de enero de 2018) y aportes económicos de $415.000.000 por parte del municipio y $41.500.000 por parte de la Corporación. 7.

A pesar de su denominación, el objeto del Convenio no guarda relación con el objeto social de la Corporación, centrado en el fomento de valores culturales mediante actividades lúdicas, académicas, turísticas y recreativas. Por lo tanto, el contrato debió celebrarse mediante licitación pública o selección abreviada, conforme a la normativa aplicable. 8.

La contratación directa mediante el Convenio Interadministrativo N° 022 de 2017 vulneró el principio de selección objetiva, toda vez que se empleó una modalidad contractual inapropiada para el desarrollo de actividades que por su naturaleza jurídica corresponden a contratos de consultoría, prestación de servicios y suministro, los cuales debieron tramitarse mediante los procedimientos de licitación pública o selección abreviada conforme a la normativa aplicable.

Adicionalmente, dicho convenio se celebró con una entidad sin ánimo de lucro cuyas obligaciones contractuales no guardan relación directa con su objeto social estatutario. 9. El 11 de abril de 2019, el ciudadano Rafael Elías Zapata Giraldo solicitó a la Procuraduría intervenir como Agente del Ministerio Público, con el fin de proteger la legalidad y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, ante la presunta celebración indebida del citado convenio.

Fundamentos de derecho 10. En este acápite la parte actora manifestó en esencia que el Convenio Interadministrativo N.º 022 de 2017 adolece de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa prohibición legal, desconociendo las reglas de la contratación estatal y los principios de transparencia y selección objetiva. II. TRÁMITE PROCESAL La admisión 11.

Mediante auto interlocutorio N° 0565 del 02 de julio de 2019, se admitió la demanda. 2 Contestación 2Ver expediente digital – archivo denominado – “Incorpora Expediente Digitalizado” visible a índice 00015, de la página 77 a la 78. Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 12.

El Municipio de Quibdó contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la parte actora y propuso la excepción de inexistencia de vulneración del derecho invocado. 3 13. En relación con los hechos de la demanda, el municipio demandado negó la existencia de irregularidad alguna en la modalidad de contratación empleada, argumentando que esta se ajustó plenamente a los parámetros legales que rigen la actuación administrativa.

Para sustentar su posición, invocó las disposiciones contenidas en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 23 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 4 de la Ley 489 de 1998, normativa que faculta la celebración de convenios interadministrativos entre entidades públicas para el cumplimiento de las funciones propias del Estado. 14.

Igualmente sostuvo que la Corporación contratada reunía las condiciones necesarias para ejecutar el objeto del Convenio, toda vez que se trata de una entidad de naturaleza pública, con amplia experiencia en el desarrollo de proyectos similares. 15. Por su parte, la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano contestó la demanda oponiéndose igualmente a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la parte actora y propuso las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, inexistencia de prohibición legal o violación de la ley para la celebración de contratos de prestación de servicios de apoyo logístico y la de existencia de requisitos formales para la validez del negocio jurídico que impiden el nacimiento de una causal de nulidad absoluta4. 16.

Sostuvo que, el negocio jurídico celebrado, aunque denominado Convenio Interadministrativo, en realidad tuvo por objeto la prestación de servicios logísticos y de capacitación para ejecutar un proyecto de seguridad vial en el municipio de Quibdó, razón por la cual la modalidad de contratación directa era jurídicamente viable. 17. Aclaró que el Convenio podía celebrarse válidamente por la vía de la contratación directa, ya fuera como Convenio Interadministrativo o como contrato de prestación de servicios logísticos, de conformidad con lo dispuesto en el literal h) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007. 18.

Agregó que, en caso de que el Despacho no reconociera la naturaleza interadministrativa del vínculo, de todas formas, sería válido bajo la figura de contrato de prestación de servicios, que también admite contratación directa. 19. Argumentó que como centro cuenta con 98,8 % de participación pública, lo que lo faculta para suscribir Convenios Interadministrativos según el literal o) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

Además, resaltó que tiene capacidad jurídica y experiencia suficiente para ejecutar este tipo de proyectos, conforme a su objeto social y al certificado de existencia y representación legal que obra en el expediente. 3Ver expediente digital – archivo denominado – “Incorpora Expediente Digitalizado” visible a índice 00015, de la página 87 a la 91. 4Ver expediente digital – archivo denominado – “Incorpora Expediente Digitalizado” visible a índice 00015, de la página 385 a la 411.

Por último, advirtió que el contrato se ejecutó en su totalidad. Por lo tanto, en caso de que se llegare a declarar su nulidad, solicitó aplicar el artículo 4º de la Ley 80 de 1993, que impide la restitución de prestaciones ya ejecutadas en contratos de tracto sucesivo. Adecuación del trámite a sentencia anticipada 21. Mediante auto interlocutorio N° 0278 del 19 de agosto de 20215, se adecuó el trámite a sentencia anticipada, se declararon no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales e ineptitud sustantiva por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad propuestas por la parte demandada Centro Cultural del Oriente Colombiano. 22.

Asimismo, se incorporaron al expediente las pruebas aportadas por las partes, se negó la práctica de la prueba testimonial solicitada por la entidad demandada (Municipio de Quibdó), se fijó el litigio y se corrió traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto si lo estimaba pertinente.

Alegatos de conclusión Parte demandante 23. El Procurador 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó, presentó sus alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en la demanda6. Parte demandada - Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano 24. Alegó de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda7.

Parte demandada – Municipio de Quibdó 25. No presentó alegatos de conclusión. Ministerio Público 26. No emitió concepto de fondo o por lo menos no hay constancia de ello en el expediente. III. CONSIDERACIONES 27. La Sala encuentra evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales de: jurisdicción, competencia8, oportunidad de la demanda y la legitimación en la causa por activa de los actores y por pasiva de las entidades demandadas. 5Ver expediente digital – archivo denominado – “Auto Resuelve Excepciones” visible a índice 00013. 6Ver expediente digital – archivo denominado – “Agregar Memorial” visible a índice 00017. 7Ver expediente digital – archivo denominado – “Agregar Memorial” visible a índice 00018.. 8“Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN  Problema Jurídico 28.

Conforme quedó fijado el litigio corresponde a esta Sala de Decisión: “Establecer la legalidad del Convenio Interadministrativo N° 022 de 2017 celebrado entre el Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural del Oriente, en orden a determinar si se ajusta o no al ordenamiento jurídico y si como consecuencia de dicha declaratoria es procedente ordenar las restituciones mutuas de los recursos aportados o sí por el contrario se encuentra probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas y/o las que puedan ser declaradas por la Corporación y por tal razón, las súplicas de la demanda deben negarse. 29.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el siguiente esquema conceptual: i) elementos diferenciales entre el convenio y el contrato interadministrativo como manifestaciones de voluntad de la Administración; ii) causales de nulidad absoluta de los contratos estatales; iii) relación de pruebas relevantes, y iv) análisis del caso concreto.

I) Elementos diferenciales entre el Convenio y el Contrato interadministrativo como manifestaciones de voluntad de la Administración 9 30. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que, aunque tanto el Convenio como el Contrato Interadministrativo son manifestaciones de la voluntad que involucran a dos entidades públicas y ambos son diferentes. 31.

En ese sentido, el Convenio, cimentado sobre la base de un ánimo colaborativo y en criterios asociativos y de cooperación, debe estar desprovisto de una contraprestación y/o remuneración, por lo que en tal escenario no existe una contraposición de intereses entre los sujetos que lo suscriben, aunque puede haber un contenido patrimonial, pero no dirigido a retribuir al asociado, sino con el fin de propiciar objetivos comunes10. 32.

En efecto, los Convenios Administrativos están basados en el mandato del artículo 95 de la Ley 489 de 199811, que permite, en virtud de la colaboración que debe preponderar entre las entidades del Estado, la posibilidad de “cooperar” mediante la celebración de Convenios Interadministrativos, de ahí que tiene que haber una coincidencia de fines frente (…).

De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(…).” 9Marco extraído de Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 76001233100020060328401 (58.623) 10 Consejo de Estado, Sección Tercera: i) Subsección A. Sentencia del 22 de octubre de 2021. Radicado 52001-23-33-000- 2017-00598-01 (65.978) y ii) Subsección C. Sentencias del 24 de abril de 2024.

Radicado 44001-23-40-000-2017-00170-01 (67.522) y del 22 de mayo de 2024. Radicado 08001-23-33-000-2019-00226-01 (67.460). 11 “Artículo 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. // Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género.

Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal” Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN a ambas partes y un ánimo cooperativo, aspecto en el cual es plausible que cada entidad incurra en costos y gastos -aportes-, pero sin que se persiga una retribución individual “pues en tales eventos se estará en presencia de verdaderos contratos”.12 33.

Dichos Convenios Interadministrativos están sometidos a los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado, como lo son la transparencia, planeación, buena fe y economía, entre otros, así como a los principios de la función administrativa del artículo 209 constitucional; empero, las reglas de la Ley 80 de 1993 y sus reformas -Estatuto General de Contratación de la Administración Pública - EGCAP- no son de aplicación automática a tales Convenios, pues dicha normativa se encarga prevalentemente de prever el régimen de las relaciones contractuales de contenido patrimonial y oneroso, de ahí que en cada caso deba analizarse cuando puede proceder considerar esa normativa de cara a los acuerdos convencionales13. 34.

Por su parte, los Contratos Administrativos, en tanto especie del género contrato estatal, traen consigo el hecho de prestaciones correlativas a cargo de los sujetos negociales, de ahí que las relaciones negociales no se encuentran sujetas a un objetivo común, pues mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal a su cargo, la contratista actúa en procura de ese fin, pero a cambio de una retribución patrimonial por el cumplimiento de la satisfacción de la prestación a la que se obliga14, por lo que son bilaterales, onerosos y conmutativos. 35.

Adicionalmente, los Contratos Interadministrativos se encuentran sometidos por la Ley 80 de 1993 y sus reformas y la Ley 1150 de 2007 dispuso en el literal c) del numeral 4 de su artículo 215 que habrían de suscribirse mediante el procedimiento de contratación directa, siempre que sus obligaciones tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora y excepto los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación frente a normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia cuando las instituciones de educación superior o sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado o personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas o federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. 36.

Además de lo anterior, el juez contencioso administrativo se ha encargado de develar la verdadera naturaleza de acuerdos de voluntades que se rotulan como 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de julio de 2016. Radicado 11001-03-06-000-2015- 00102-00. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024.

Radicado 70001-23-33-000-2017- 00174-01 (63983). 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 21 de mayo de 2021. Radicado 250002336000 201501315 01 (57822). 15 “Artículo 2o. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: […] 4.

Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: a) Urgencia manifiesta; b) Contratación de empréstitos; c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. // Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo […]” Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN convenios cuando en realidad son contratos o viceversa, para lo cual ha sostenido que, más allá de su denominación, lo relevante para establecer su contenido material es el análisis de aspectos como si se persigue exclusivamente un ánimo colaborativo o si por el contrario cada sujeto tiene intereses individuales y/o obligaciones a su cargo, entre ellas retribuciones económicas y el recibo de un bien o servicio.

A su vez, ha advertido que la celebración de contratos en estricto sentido bajo el velo de convenios es una afrenta a la lógica competitiva de los procedimientos de selección que en ocasiones impone acudir a mecanismos como la selección objetiva16. 37. Bajo el escenario anterior, el Consejo de Estado ha concluido que, en ocasiones, la suscripción de Convenios o Contratos Administrativos cuando se encuentran proscritos para determinados casos y aun así se perfeccionan puede llevar a su nulidad absoluta, verbi gracia por aspectos como un objeto ilícito o, a su vez, por situaciones como una expresa prohibición constitucional y legal, lo que evidencia que el juez cuenta con herramientas para, incluso de oficio, retirar ese tipo de decisiones del ordenamiento jurídico por su carácter de espurio y transgresor de los mandatos de selección objetiva17.

En suma, los Convenios y Contratos interadministrativos son acuerdos suscritos entre entidades del Estado con sendas diferencias que tienen implicaciones esenciales frente al régimen que les resulta aplicables y la ejecución de su objeto, de ahí que cuando aquellos son impugnados en sede judicial, corresponda develar su alcance real a efectos de verificar que no esté incurso en ninguna circunstancia de nulidad absoluta.

II) Causales de nulidad absoluta de los contratos estatales 38. En cuanto a las causales de nulidad absoluta de los contratos del Estado, el artículo 44 de la ley 80 de 1993 prescribe: “Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1o. Se celebren con personas incurras en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; 2o.

Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal. 3o. Se celebren con abuso o desviación de poder. 4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta Ley.” 39.

Ha de precisarse igualmente que por cuenta de la integración normativa que comporta esta disposición legal, no sólo se han adoptado como causales de nulidad absoluta los 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 4 de septiembre de 2022. Radicado 76-001-23-31-000- 2006-03473-01 (67731). 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de marzo de 2023.

Radicado 76001233100020060328401 (58.623). Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN casos determinados en el artículo transcrito, sino también aquellos eventos establecidos en el Código Civil como constitutivos de nulidad absoluta de los actos o contratos - según las previsiones de sus artículos 1519 y 1741-. 40.

Así las cosas, forzoso resulta concluir que los contratos estatales serán nulos de manera absoluta i) en los eventos previstos en los artículos 1519 y 1741 del Código Civil y, ii) en los casos específicamente determinados en los numerales del transcrito artículo 44 de la Ley 80. 41. En ese contexto, al integrar en un solo y único listado todas las causales de nulidad absoluta, resulta posible señalar que son las siguientes: a) Los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley; b) Ilicitud en el objeto; c) Ilicitud en la causa; d) Falta de la plenitud de los requisitos o de la forma solemne que las leyes prescriban para el valor del correspondiente contrato, en consideración a su naturaleza y no a la calidad o estado de las partes; e) Incapacidad absoluta de quien o quienes concurren a su celebración; f) Celebración del contrato con personas incursas en causales de inhabilidad o de incompatibilidad previstas en la Constitución Política o en la ley; g) Celebración del contrato contra expresa prohibición constitucional o legal; h) Celebración del contrato con abuso o desviación de poder; i) Declaración de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten los respectivos contratos estatales, y j) Celebración del contrato con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata la propia Ley 80.

III) Relación de pruebas relevantes 42. En el presente proceso obran las siguientes pruebas relevantes:  Copia simple del Convenio Interadministrativo Nº 022 de 2017, suscrito entre el Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano18.  Copia simple del documento aclaratorio a la cláusula vigésima octava del Convenio Interadministrativo N° 022 del 02 de octubre de 201719. 18Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 15-45. 19Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Pág. 47.

Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN  Copia simple de la Resolución N° 073 de 2017 “Por medio de la cual se justifica y se sustenta jurídicamente la modalidad de contratación directa de un convenio de cooperación” 20.  Copia simple del acta de inicio del Convenio Interadministrativo N° 022-2017 21.  Copia simple del certificado de existencia y representación legal de la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano22.  Copia simple de los estudios previos del Convenio Interadministrativo Nº 022 de 201723.  Copia simple del documento denominado “criterios de selección objetiva del conviniente” 24.  Copia simple de la propuesta presentada por la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano para la celebración del Convenio Interadministrativo Nº 022 de 201725.  Copia simple del acta de constitución y aprobación de estatutos de la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano26.  Copia simple de los estatutos de la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano27.  Copia simple del Convenio Interadministrativo Nº 003 de 2017, suscrito entre el Municipio de Bucaramanga y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano28.  Copia simple del Contrato Interadministrativo Nº 01 de 2017, suscrito entre la Federación Colombiana de Municipios y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano29.  Copia simple del Contrato Interadministrativo Nº 01 de 2016, suscrito entre la Federación Colombiana de Municipios y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano30.  Copia simple de la Resolución N° 073-2 del 02 de octubre de 2017,” Por la cual se justifica la realización de una contratación directa en cumplimiento al artículo 2.2.1.2.1.4.1 del Decreto 1082 de 201531.  Copia simple del otrosí N° 1 al Convenio Interadministrativo Nº 022 de 2017, suscrito entre el Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano32. 20Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs. 49-59. 21Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Pág. 61. 22Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs. 65-71. 23Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 101-.131 24Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 133-134. 25Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 139-147. 26Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 155-157. 27Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 159-201. 28Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 233-.234 29Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 235-.242 30Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 243-.248 31Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs. 335-355. 32Ver expediente digital – archivo denominado – “04Incorpora Expediente Digitalizado” Págs. 87-91.

IV) Análisis del caso 43. En el presente asunto se encuentra acreditado que entre el Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano se celebró el Convenio Interadministrativo N°. 022 de 2017, cuyo objeto consistió en "implementar estrategias de seguridad vial en el Municipio de Quibdó - Chocó bajo la iniciativa de movilidad segura", para ser ejecutado entre el 2 de octubre de 2017 y el 1 de enero de 2018. 44.

El objeto contractual comprendía actividades de consultoría, prestación de servicios y suministro, coordinación de acciones, contratación de personal, diseño de estrategias de sensibilización, logística, transporte, provisión de materiales, alimentos y bebidas, así como reserva de instalaciones, obligaciones estas que fueron atribuidas íntegramente a la Corporación ejecutora.

Por parte del Municipio demandado se asumió la supervisión y adicionalmente la financiación del Convenio, esto último teniendo en cuenta que del valor total del mismo ($456.500.000), la entidad territorial aportó en dinero la suma de $415.000.000 y a la Corporación le correspondió aportar en especie, el equivalente a $41.500.000. 45.

En la cláusula cuarta del citado convenio se estipuló el desembolso de un anticipo del 30% del aporte municipal y el pago del saldo en mensualidades vencidas, condicionado a la presentación previa de la factura, el informe de ejecución y el recibo de satisfacción por parte del supervisor, junto con las constancias de pago de seguridad social del personal vinculado. 46.

A su vez, la cláusula séptima impuso a la Corporación la obligación de constituir una garantía única que cubriera cumplimiento, calidad del servicio y pago de salarios y prestaciones, con porcentajes del 20%, 10% y 10% respectivamente, y con vigencias adicionales posteriores al vencimiento del contrato. 47. La decisión de celebrar el referido Convenio bajo la modalidad de contratación directa, fue justificada por la administración municipal mediante Resolución N° 073 de 2017, con fundamento en que se debían cumplir las metas fijadas en el Plan Integral de Movilidad y en el Plan de Desarrollo, dentro de las cuales se incluía la ejecución de estrategias de educación vial. 33 Ver expediente digital – archivo denominado – “03Incorpora Expediente Digitalizado” Págs. 419-494; y “04Incorpora Expediente Digitalizado” Págs. 1-78. 34Ver expediente digital – archivo denominado –“04Incorpora Expediente Digitalizado” Págs 79-83.

Allí puso de presente que la Secretaría de Movilidad municipal carecía del personal idóneo para desarrollar directamente actividades logísticas y pedagógicas de gran escala, por lo que se hacía indispensable vincular un tercero con experiencia en la materia. 49. Bajo esa premisa indicó que la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano contaba con antecedentes en la organización de eventos y actividades relacionadas con movilidad y transporte, lo que acreditaba, a su juicio, la idoneidad necesaria para ejecutar el Convenio Interadministrativo. 50.

De igual manera, la entidad territorial demandada profirió la Resolución N° 073-2 de 2017, a través de la cual ordenó la elaboración del Convenio Interadministrativo N.° 022 de 2017, precisando que el mismo se enmarcaba en la estrategia denominada “Movilidad Segura”, concebida como una de las acciones más relevantes dentro del Plan Integral de Movilidad y del Plan de Desarrollo Municipal. 51.

En dicha oportunidad enfatizó que, según las cifras disponibles durante el periodo 2013- 2017 se había presentado en el municipio un incremento de los siniestros viales, con cuarenta y siete (47) fallecidos y trescientos cuarenta y cuatro (344) heridos por cada mil habitantes, lo que constituía un grave riesgo para la vida y la salud de la población. 52.

Frente a ese panorama, indicó que resultaba imperativo implementar medidas inmediatas para disminuir la accidentalidad, mediante actividades pedagógicas, campañas de sensibilización y pactos de seguridad vial dirigidos a conductores, peatones y transportadores. 53. Y consideró que la ejecución del convenio con la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano era el mecanismo idóneo para materializar dicha estrategia. 54.

Ahora bien, al confrontar el objeto social de la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano con el objeto del Convenio N.° 022 de 2017, se evidencia la ausencia de relación directa entre ambos, pues la primera mencionada es una entidad de derecho privado sin ánimo de lucro constituida para fomentar actividades culturales, artísticas, académicas, turísticas y recreativas, con especial énfasis en la preservación del patrimonio histórico del antiguo Colegio "Nuestra Señora del Pilar" de Bucaramanga y de la región oriental del país. 55.

Si bien sus estatutos incluyen de manera accesoria la posibilidad de actuar como operador logístico, tales previsiones deben interpretarse en armonía con su finalidad esencial cultural y artística, inequívocamente ajena a programas de tránsito o seguridad vial. Esta falta de correspondencia configura un vicio sustancial que afecta la validez del Convenio interadministrativo, al desconocer la exigencia legal de coherencia que debe existir entre el objeto social y el objeto contractual, establecida en la Ley 1150 de 2007. 56.

Adicionalmente, el análisis del contenido obligacional pactado demuestra que, más allá de la denominación empleada por las partes, lo configurado fue un Contrato bilateral y oneroso, no un Convenio Interadministrativo en los términos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 57.

Téngase en cuenta que, en un auténtico Convenio Interadministrativo, las entidades aportan recursos hacia un objetivo común sin contraprestación económica. En el caso sub examine ocurrió lo contrario, esto es, un esquema de intercambio de prestaciones donde el Municipio demandado financió y supervisó, mientras la Corporación también demandada ejecutó actividades a cambio de pagos específicos. 58.

En consecuencia, al tratarse de un verdadero contrato estatal y no de un Convenio Interadministrativo, resultaba imperativo adelantar los procedimientos de selección establecidos en la ley para cada tipo de prestación. Por el valor de los aportes y la naturaleza de las prestaciones principales (diseño de estrategias, contratación de personal, actividades pedagógicas y logísticas), lo procedente era una licitación pública conforme al artículo 2, numeral 1 de la Ley 1150 de 2007.

Respecto de las obligaciones de suministro (materiales, alimentos, transporte), correspondía una selección abreviada según el artículo 2, numeral 2, literal a) de la citada disposición normativa. 59. Así las cosas, es claro para la Sala que el Convenio Interadministrativo No. 022 de 2017 se celebró desconociendo prohibiciones legales expresas y contraviniendo el principio de selección objetiva.

La ausencia de correspondencia entre el objeto contractual y el objeto social de la Corporación, sumada a la omisión de los procedimientos de licitación pública y selección abreviada aplicables, configura la causal de nulidad absoluta del artículo 44, numeral 2 de la Ley 80 de 1993, conforme a la cual los contratos estatales son nulos cuando se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal. 60.

Así las cosas, se declararán no probadas las excepciones de inexistencia de vulneración del derecho invocado, inexistencia de prohibición legal o violación de la ley para la celebración de contratos de prestación de servicios de apoyo logístico y la de existencia de requisitos formales para la validez del negocio jurídico que impiden el nacimiento de una causal de nulidad absoluta propuestas por los demandados, y como consecuencia de ello, se declarará la nulidad absoluta del Convenio Interadministrativo No. 022 de 2017 celebrado entre el Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano. Las restituciones mutuas 61.

Determinada la nulidad absoluta del Convenio Interadministrativo N.° 022 de 2017, corresponde precisar los efectos que se derivan de tal decisión. 62. El artículo 1746 del Código Civil establece que la nulidad tiene por consecuencia que las cosas deben volver al estado anterior a la celebración del contrato, implicando el deber recíproco de restituir lo recibido en ejecución del negocio anulado.

Sin embargo, el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 regula específicamente los efectos de la nulidad en el ámbito de la contratación estatal, disponiendo que la declaratoria no impide el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta ese momento, siempre que la entidad estatal se hubiere beneficiado de ellas en la satisfacción de un interés público. 63.

Para el caso concreto, la regla del artículo 48 de la Ley 80 de 1993 sería aplicable en la medida en que el Municipio de Quibdó se benefició de las actividades ejecutadas por la Corporación, las cuales estuvieron encaminadas a la implementación de estrategias de Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN seguridad vial y sirvieron a la finalidad pública de mitigar el índice de accidentes viales en la ciudad. 64.

No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado35 ha precisado que en ciertos eventos no es posible disponer restituciones mutuas desde el punto de vista material, particularmente cuando los contratos de tracto sucesivo ya han sido ejecutados y la finalidad perseguida se encuentra satisfecha. En tales casos, resulta inviable retrotraer los patrimonios al estado anterior a la celebración del negocio, dado que las prestaciones han sido consumidas y debidamente retribuidas por la entidad contratante. 65.

En el presente asunto, durante la vigencia del Convenio N.° 022 de 2017 se ejecutaron en su totalidad las actividades pedagógicas, logísticas y de sensibilización en materia de seguridad vial, cuya restitución resulta materialmente imposible. Cada parte recibió la contraprestación que le correspondía. Lo anterior no significa que las partes puedan ampararse en la irregularidad advertida, sino que, conforme a la finalidad de la sanción de nulidad, deben restablecer la situación jurídica a lo posible, y en este caso, ello se traduce en la imposibilidad de ordenar restituciones mutuas. 66.

En ese orden de ideas, la pretensión encaminada a que se ordenen las restituciones mutuas a las que hubiere lugar, será negada. La Condena en costas 67. En cuanto a la condena en costas, el Consejo de Estado con posterioridad a la modificación que la Ley 2080 de 2021 efectuó, entre otros, al artículo 188 del CPACA, estableció que el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 68.

Conforme lo anterior, la Sala no observa en el presente asunto, que el extremo demandado haya ejercido la defensa de sus intereses con carencia de fundamento legal, razón por la cual, no se condenará en costas. IV. DECISIÓN 69. En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de Ley.

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de inexistencia de vulneración del derecho invocado, inexistencia de prohibición legal o violación de la ley para la celebración de contratos de prestación de servicios de apoyo logístico y la de existencia de requisitos formales para la validez del negocio jurídico que impiden el nacimiento de una 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, rad. 39.945, C.P;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2021, rad. 64.908, y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2023, rad. 69.655, Medio de control de controversias contractuales Radicado número 27001233300020190003100 Demandante: Procuraduría 186 Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó Demandado: Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural de Oriente Colombiano REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN causal de nulidad absoluta propuestas por las entidades demandadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad absoluta del Convenio Interadministrativo N.° 022 de 2017 celebrado entre el Municipio de Quibdó y la Corporación Centro Cultural del Oriente Colombiano, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NIÉGUENSE las demás súplicas de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: En firme la presente decisión, archívese el proceso, previo a ello, cancélese su radicación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada (E) Magistrado Firmado electrónicamente ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.