REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA No.0116/ RADICADO: 27001233300320140010900 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: ASOCIACIÓN DE AUTORIDADES INDÍGENAS DEL RIO CUGUCHO Y TAMBO PABARANDO - DOBIDA DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR MAGISTRADA PONENTE: Dra. MIRTHA ABADÍA SERNA 1.
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia en los términos del artículo 187 del CPACA.
ANTECEDENTES La demanda. 2. La Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas del Río Cugucho y Tambo Pavarandó – DOBIDA formuló demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), con el fin de que se declare la responsabilidad contractual de dicha entidad por los perjuicios causados con motivo de la privación de su derecho a ejecutar los contratos de aporte Nos. 338 y 339, celebrados el 29 de diciembre de 2011 entre el ICBF y la Diócesis de Istmina–Tadó y posteriormente cedidos a la asociación el 27 de febrero de 2012. 3.
En consecuencia, solicitó condenar al ICBF al pago de los perjuicios ocasionados por la imposibilidad de ejecutar los contratos cedidos, bajo la modalidad de daño emergente, desglosado en los siguientes conceptos: 4. Cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), derivados del proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, en el cual se ordenó a la Asociación DOBIDA el pago de dicha suma, junto con los intereses legales y moratorios a la tasa fijada por la Superintendencia Bancaria, contados desde el 27 de abril de 2013 —fecha en que la obligación se hizo exigible— y hasta el pago total de la obligación. 5.
Doce millones de pesos ($12.000.000), correspondientes al valor de las pólizas de seguro contratadas para respaldar la ejecución de los convenios. 6. Sesenta y cuatro mil cuatrocientos pesos ($64.400), pagados por concepto de la publicación de los contratos en el Diario Oficial. 7. Ocho millones de pesos ($8.000.000), correspondientes a honorarios profesionales pagados al abogado que brindó asesoría jurídica durante el proceso de contratación, así como en la elaboración de la acción de tutela, su apelación, el incidente de desacato y la asistencia a la audiencia de conciliación celebrada ante el Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio.
Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 8. Intereses del crédito y costas procesales en contra de la Asociación DOBIDA, cuyo monto definitivo está aún por establecerse dentro del proceso. 9.
De igual forma, la parte demandante formuló pretensión indemnizatoria por lucro cesante, el cual solicitó se reconozca en la medida en que logre demostrarse con las pruebas que obren en el proceso. Presupuestos fácticos 10. La parte actora expresó como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se sintetizan: 11.
Indicó que, el Programa de Alimentación Escolar “PAE” tiene por objeto garantizar el servicio de alimentación a los niños, niñas y adolescentes en zonas rurales y urbanas del país; que durante los meses de noviembre de 2011 a enero de 2012 diversas autoridades tradicionales de municipios del Chocó solicitaron al ICBF la contratación del PAE indígena en sus territorios.
Destacó que, mediante Circular No. 047 del 23 de diciembre de 2011, el Director General de la entidad, Diego Molano Aponte, ordenó que la contratación en territorios indígenas se realizara con autoridades tradicionales indígenas. 12. No obstante, el 29 de diciembre de 2011, el ICBF Regional Chocó celebró los contratos Nos. 338 y 339 con la Diócesis de Istmina–Tadó, pese a que, conforme a la Circular 047 y a lo pactado en las propias cláusulas de dichos contratos, el contratista debía tener la calidad de autoridad indígena.
En reuniones celebradas los días 17 y 20 de enero de 2012, con la presencia de organizaciones indígenas y del Obispo de la Diócesis, el Director Regional del ICBF explicó las razones que lo llevaron a contratar con la Diócesis, pese a las directrices de la Dirección Nacional. 13. El 23 de enero de 2012, mediante derecho de petición radicado bajo el No. 366, varias autoridades tradicionales insistieron en la necesidad de que se respetara su participación en la contratación del PAE indígena, adjuntando propuesta concreta. 14.
El 13 de febrero de 2012, en reunión promovida por el Director Regional, se levantó acta en la que se convino proceder de conformidad con dicha solicitud. 15. El 16 de febrero, bajo radicado No. 000704, se remitió al Director del ICBF la relación de autoridades tradicionales con la documentación exigida. Posteriormente, a través de concepto rendido por la oficina jurídica del ICBF Regional Chocó se recomendó que la cesión no se hiciera a varias asociaciones, sino a una sola, lo cual llevó a que, mediante acta del 23 de febrero de 2012, las autoridades indígenas manifestaran su voluntad de que fuera la Asociación DOBIDA la que firmara la cesión en representación de las demás. 16.
El 27 de febrero de 2012 el ICBF autorizó la cesión de los contratos 338 y 339 en favor de DOBIDA, suscribiendo el documento respectivo la Diócesis, como cedente, y la Asociación indígena, como cesionaria. No obstante, por un error involuntario del Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN funcionario encargado, en el documento se consignó como fecha el mes de marzo, pese a que realmente se suscribió en febrero. 17.
El 1º de marzo de 2012, tras la renuncia del Director Regional César Lozano, asumió como Directora Encargada Nigeria Rentería Lozano, quien en el proceso de empalme recibió comunicación de la existencia de la cesión a favor de DOBIDA. La nueva Directora, advirtiendo el error en la fecha, expidió oficios en abril de 2012 requiriendo aclaraciones a los intervinientes. 18.
Con base en su calidad de cesionaria, el 23 de marzo de 2012 la Asociación DOBIDA celebró contrato de suministro con “La Tienda Social”, cuyo objeto era la provisión periódica de alimentos para distribuirlos en las escuelas indígenas beneficiarias, pactándose una cláusula penal equivalente al 30% del valor de los contratos. El 26 de marzo del mismo año le solicitó al ICBF la aprobación de las pólizas de garantía constituidas a su favor. 19.
No obstante, el ICBF, en cabeza de la Directora Encargada, dispuso que la Diócesis continuara ejecutando los contratos. Así lo corroboró el propio representante legal de DOBIDA en visita a la Diócesis de Quibdó, en la que se le informó que por instrucción de la entidad el programa seguía siendo administrado por dicha institución. Ante esta situación, DOBIDA instauró el 2 de abril de 2012 acción de tutela contra la Directora Regional, la cual fue resuelta favorablemente mediante fallo del Tribunal Superior de Quibdó el 14 de junio de 2012, ordenando al ICBF adoptar las medidas necesarias para perfeccionar las cesiones. 20.
La parte actora relató que, aunque el ICBF manifestó su intención de acatar la decisión, la Directora emprendió maniobras dilatorias, exigiendo documentos improcedentes y reiterando trámites ya cumplidos, con lo cual frustró la ejecución de los contratos por parte de DOBIDA. En el incidente de desacato promovido en agosto de 2012, la Directora reconoció expresamente que el programa se estaba ejecutando por la Diócesis, desconociendo la cesión autorizada y el fallo de tutela. 21.
Por la negativa del ICBF a permitir la ejecución de los contratos 338 y 339, la Asociación DOBIDA se vio impedida para cumplir con el contrato de suministro celebrado con La Tienda Social, generándose un proceso civil en su contra que culminó con sentencia condenatoria al pago de más de $400.000.000. Fundamentos de derecho 22. El apoderado de la parte demandante invocó como fundamentos de derechos, las siguientes disposiciones normativas: Constitución Política: Artículos 2, 6, 11 y 90. CCA: Artículos 78, 82,83, 86, y del 206 al 214, 136 numeral 80-a 139. Ley 270 de 1996: Artículo 68.
Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN La admisión 23. La demanda fue admitida mediante auto interlocutorio No. 870 del 17 de junio de 2014 y las notificaciones se cumplieron a cabalidad.
Contestación 24. El ICBF alegó la inexistencia o falta de causa para demandar, aduciendo que la acción fue incoada sin que se configurara responsabilidad imputable a la entidad. Explicó que el ICBF adelantó todas las actuaciones administrativas y legales encaminadas a hacer efectiva la cesión de los contratos Nos. 338 y 339 del 29 de diciembre de 2011 a favor de DOBIDA, pero que dicha cesión no se pudo perfeccionar porque la actora no cumplió en su totalidad con los requisitos legales y administrativos exigidos para su formalización. 25.
Señaló, además, que antes de promover la acción de reparación directa, la asociación había acudido a la acción de tutela e incluso a un incidente de desacato contra la Directora Regional (E), el cual fue resuelto desfavorablemente para la demandante, al considerar el juez de conocimiento que el ICBF sí había desplegado actuaciones para dar cumplimiento a la orden judicial. 26.
Concluyó que el fracaso en el perfeccionamiento de la cesión no fue imputable al ICBF, sino a la omisión de la propia actora en allegar la documentación completa. Resaltó que, inclusive, la Diócesis de Istmina–Tadó, en escrito del 27 de agosto de 2012, manifestó su decisión de continuar con la ejecución de los contratos, atendiendo solicitudes de varias comunidades indígenas que así lo habían requerido, de manera que autorizar la cesión en esas condiciones contrariaba la normatividad vigente. 27.
En segundo lugar, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y por activa, bajo el entendido de que los contratos solo producen efectos entre las partes que los celebran. Sostuvo que cualquier incumplimiento derivado del contrato de suministro suscrito entre la Asociación DOBIDA y “La Tienda Social” era atribuible únicamente a dicha relación negocial, sin que pudiera imputarse al ICBF como tercero ajeno a ese vínculo contractual.
En consecuencia, el instituto rechazó de plano la posibilidad de derivar responsabilidad patrimonial en su contra por los perjuicios reclamados por la actora1. TRÁMITE PROCESAL Audiencia inicial 28. El día 07 de diciembre de 2015, se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, durante la cual se declaró saneado el trámite procesal, se decidió diferir a la sentencia la resolución de las excepciones propuestas por las 1(Páginas 13 a 25 Documento denominado 12_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO9.pdf) Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN entidades demandadas, se declaró fallida la posibilidad de conciliación, y se fijó el litigio. 29.
De igual manera se incorporaron las pruebas aportadas con la demanda y su contestación, se decretó la prueba documental, testimonial y el interrogatorio de parte y se negó la prueba pericial solicitada. Audiencia de pruebas 30. El 26 de junio de 2018, se llevó a cabo la audiencia de pruebas de que trata el artículo 181 del CPACA, en la que se recepcionó únicamente el testimonio del señor Cesar Augusto Lozano, dado que los demás testigos no comparecieron; se reiteró la orden de oficiar al Juzgado Civil de Circuito de Quibdó para que remitiera copia de los procesos ejecutivos Nº 27001310300120130012200 y 27001310300120180002000; se declaró cerrada la etapa probatoria y se corrió traslado por el término de 10 días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto de fondo si bien lo consideraba en el marco de sus competencias.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procedencia del medio de control 31. Según lo previsto en el artículo 1412 del CPACA, cualquiera de las partes de los contratos estatales puede demandar para que se declare su existencia o su nulidad, se ordene su revisión, se declare el incumplimiento, se anulen los actos administrativos contractuales, se condene a quien se considere responsable a indemnizar los perjuicios y/o se liquide el contrato, entre otras declaraciones y condenas. 32.
De la lectura de la demanda se advierte que el fundamento de las pretensiones no es la existencia de un hecho, omisión u operación administrativa que por sí mismo hubiere causado un daño antijurídico indemnizable, supuesto que habilita la acción de reparación directa. 33. Por el contrario, la controversia objeto de examen se circunscribe a la ejecución de los contratos de aporte Nos. 338 y 339 de 2011 inicialmente celebrados entre el ICBF y la Diócesis de Istmina -Tadó y luego cedidos a la Asociación DOBIDA, y la 2 “Artículo 141.
Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. // Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. // El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.
El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN indemnización de los perjuicios que se reclaman por la imposibilidad de ejecutar dichos contratos, situación que la parte actora atribuye a actuaciones imputables al ICBF. 34.
Este planteamiento permite concluir que el objeto del litigio está circunscrito a una controversia de naturaleza eminentemente contractual. En consecuencia, la Sala estima pertinente adecuar el presente medio de control al de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 del CPACA, y así se verá reflejado en la parte resolutiva de la providencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 1713 del CPACA, según el cual es deber del juez estudiar las pretensiones de la demanda aun cuando el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, y en este último caso habrá de surtirse el trámite correspondiente.
Oportunidad del medio de control 35. Conforme lo dispuesto en el literal j) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad para promover la acción de controversias contractuales es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los hechos o motivos de derecho que fundamentan la pretensión. 36.
En el presente caso, la parte actora sostuvo que el daño se configuró el 27 de marzo de 2012, cuando el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ordenó a la Diócesis de Istmina – Tadó continuar con la ejecución de los contratos 338 y 339, a pesar de la cesión previamente autorizada en favor de la Asociación DOBIDA. Así, el término de caducidad empezó a contarse desde el 28 de marzo de 2012 y, en principio, vencía el 27 de marzo de 2014. 37.
No obstante, antes de expirar dicho término, la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 24 de enero de 2014, lo cual produjo la interrupción de la caducidad de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001. La audiencia de conciliación se declaró fallida el 04 de abril de 2014, por lo que el término se reanudó el 05 de abril de 2014, esto es, cuando faltaban dos (2) meses y tres (3) días. 38.
En consecuencia, el término de caducidad se cumplía el 07 de junio de 2014. Como la demanda fue radicada el 22 de mayo de 2014, es claro que la acción se promovió oportunamente dentro del plazo de caducidad previsto en la ley. 39. Por lo demás, la Sala encuentra evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales de: jurisdicción, competencia, el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial y la legitimación en la causa por activa de la parte actora y por pasiva de la entidad demandada. 3 “Artículo 171.
Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada […]”. Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Problema Jurídico. 40.
Atendiendo a la adecuación del medio de control efectuada, el problema jurídico a resolver se contrae en determinar si el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, se encuentra llamado a responder por los perjuicios reclamados por la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas del Río Cugucho y Tambo Pabarando “DOBIDA”, con ocasión de la imposibilidad de ejecutar los contratos de aporte Nos. 338 y 339 de 2011, inicialmente celebrados con la Diócesis de Istmina– Tadó y posteriormente cedidos a la Asociación demandante. 41.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el siguiente esquema conceptual: i) El incumplimiento contractual; y ii) Solución del caso. i. El incumplimiento contractual 42. El incumplimiento contractual supone la inobservancia de las obligaciones contraídas por virtud de la celebración del acuerdo negocial, infracción que bien puede cristalizarse por cuenta del cumplimiento tardío o defectuoso de las condiciones convenidas o por el incumplimiento absoluto del objeto del contrato. 43.
Cabe agregar que la configuración del incumplimiento no solo se presenta por la inobservancia de las estipulaciones contenidas en el texto contractual, sino en todos los documentos que lo integran, tales como, los pliegos de condiciones o términos de referencia que, por regla general, fungen como soportes de la formación del vínculo jurídico. 44.
Por su parte, el artículo 1602 del Código Civil dispone que el contrato se constituye en ley para las partes y, por virtud del artículo 1494 ibídem, en fuente de obligaciones, las que, tratándose de contratos sinalagmáticos, no se hacen exigibles para una parte hasta tanto la otra no cumpla o se allane a cumplir lo que le corresponde (art. 1609 C.C.). 45.
Desde esta perspectiva, para la jurisprudencia del Consejo de Estado resulta claro que para invocar la declaratoria de incumplimiento parcial o total, cada parte debe acreditar que satisfizo todas y cada una de sus obligaciones contractuales, en la forma y tiempo debidos. 46. En ese sentido, el incumplimiento del contrato corresponde a un desconocimiento antijurídico de lo pactado y da lugar a la parte cumplida a reclamar la indemnización plena de los perjuicios. 47.
Sobre el particular, dicha Corporación ha sostenido: “(…) El contrato, fuente natural de las obligaciones, da origen a compromisos a cargo de quienes lo suscriben por razón del concurso de sus voluntades que, según el artículo 1602 del Código Civil “es ley para los contratantes” y, en esas condiciones el ordenamiento jurídico privilegia la posibilidad de reclamar judicialmente por las consecuencias del incumplimiento, en efecto, el artículo 87 Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN del Código Contencioso Administrativo aplicable a la presente actuación prevé como una de las posibilidades derivadas de la acción de controversias contractuales la de pedirle al juez del contrato que declare el incumplimiento y disponga la reparación de los perjuicios derivados de este.
Sin duda el comportamiento de uno de los contratantes respecto de sus obligaciones sirve de título para reclamar, por parte del contratante cumplido, el resarcimiento de los perjuicios derivados de la transgresión de su contraparte al acuerdo que rige su relación jurídica, tal posibilidad encuentra fundamento en el artículo 90 superior, por virtud del cual cuando el Estado causa un daño antijurídico está llamado a resarcirlo y, de igual manera, en las disposiciones del Código Civil (artículo 1546 y 1613 a 1616) que regulan la responsabilidad por el incumplimiento contractual.
La aplicación de la cláusula general de responsabilidad del Estado (artículo 90 Superior) como las normas civiles y comerciales aplicables a los contratos dan lugar a la reparación plena de los perjuicios, esto es, permiten reclamar la indemnización de todos y cada uno de los daños causalmente ligados con el incumplimiento. ( )”. 48.
Bajo esa óptica, es claro para la Sala que quien alega un incumplimiento debe probar que cumplió con las obligaciones que le conciernen derivadas del acuerdo que quiere hacer valer de la otra parte, solo así podrá, en caso de incumplimiento de la contraparte, reclamar la indemnización por los perjuicios causados. Esta exigencia de prueba refuerza la responsabilidad contractual y asegura que el derecho a reclamar se ejerza de manera justa y equitativa, promoviendo el respeto a los compromisos asumidos y garantizando la protección de los intereses de las partes involucradas. ii.
Solución del caso 49. Con fundamento en las pruebas legal y oportunamente allegadas al expediente, conforme a lo previsto en el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala tiene por acreditadas las siguientes situaciones fácticas relevantes: 50. El 29 de diciembre de 2011, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF suscribió con la Diócesis de Quibdó los contratos de aporte Nos. 338 y 339, cuyo objeto consistió en garantizar el servicio de alimentación escolar mediante un complemento alimentario durante la jornada escolar a los niños, niñas y adolescentes de las zonas rural y urbana de los municipios de Quibdó, Istmina, Tadó y Bahía Solano, de acuerdo con los lineamientos técnicos y estándares establecidos por la entidad. 51.
Tales contratos fueron pactados con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2012 y en ellos se estipuló, en la cláusula trigésima tercera, que el perfeccionamiento requería la firma de las partes y el registro presupuestal, la legalización el pago de la Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN publicación en el Diario Único de Contratación, y la ejecución la aprobación de la garantía única por parte del ICBF4. 52.
En la cláusula Vigésima Primera de los referidos negocios jurídicos, se estipuló que, previa autorización del ICBF el Operador podría subcontratar la ejecución de actividades específicas del contrato con personas naturales o jurídicas que tuviesen la idoneidad y capacidad para la actividad subcontratada. 53. Dentro del marco de la consulta previa, el 17 de enero de 2012 se llevó a cabo una reunión entre el ICBF, representantes de la Diócesis y delegados indígenas, en la que se socializó la decisión de contratar con la Diócesis los recursos del programa de alimentación escolar para comunidades indígenas y la disposición de esta de ceder el contrato a la autoridad indígena que fuese acordada.
En la misma, las comunidades plantearon que cada una de las cuatro organizaciones indígenas regionales (Asorewa, Fedeorewa, Crich y Waundeko) debía administrar los cupos correspondientes a los municipios afiliados, solicitando además convocar a la Diócesis para acordar la transferencia mensual de recursos5. 54. El 20 de enero de 2012, se realizó una reunión en la que el Obispo de Istmina– Tadó reiteró su disposición de ceder los recursos a la organización indígena que las comunidades escogieran.
Tras la deliberación, tres organizaciones (Crich, Wandeuko y Fedeorewa) delegaron en la Diócesis la administración total de los cupos, mientras que Asorewa se opuso a dicha decisión y manifestó que los recursos de su jurisdicción debían ser administrados directamente por ella6. 55. El 23 de febrero de 2012, en otra reunión de consulta previa, se expusieron nuevas solicitudes de líderes indígenas, quienes propusieron que la ejecución de los recursos se realizara a través de un cabildo o asociación por municipio.
El ICBF respondió que el planteamiento sería revisado con la Diócesis y condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos.7 56. El 27 de marzo de 2012, el ICBF suscribió el acta de autorización de cesión de los contratos de aporte Nos. 338 y 339, celebrados inicialmente con la Diócesis de Istmina– Tadó, a favor de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Río Cugucho y Tambo Pavarandó – DOBIDA.
En los considerandos se dejó constancia de la solicitud expresa de las comunidades para ser representadas por dicha asociación, así como de la aceptación por parte de DOBIDA de las obligaciones y condiciones de los contratos, sin reserva alguna, comprometiéndose además el ICBF a garantizar los insumos necesarios para la ejecución8. 57.
Durante la audiencia de pruebas, el señor César Augusto Lozano Díaz, quien para el año 2011 se desempeñaba como Director Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en el Chocó rindió testimonio. El declarante ratificó la celebración de 4 (Páginas 51 a 122 Documento denominado: 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO1.pdf). 5 (Páginas 80 a 87 Documento denominado: 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO1.pdf). 6 (Páginas 88 a 94 Documento denominado: 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO1.pdf). 7 (Páginas 101 a 111 Documento denominado 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO1.pdf). 8 (Páginas 121 a 132 Documento denominado 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO1.pdf).
Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN los contratos de aporte Nos. 338 y 339 de 2011, precisando que, como la mayoría de contratos de esta naturaleza, contenían una cláusula de cesión que exigía autorización expresa del ICBF para su procedencia. 58.
Explicó que tales contratos se celebraron con la Diócesis de Istmina–Tadó, a pesar de que los recursos tenían como destinación específica la atención de comunidades indígenas. Justificó dicha decisión en que, para finales del año 2011, momento en que se efectuaron los giros de recursos, no fue posible localizar ni formalizar la vinculación con las autoridades indígenas, por lo que, a fin de no perder la apropiación presupuestal, se optó por suscribirlos con la Diócesis, bajo el compromiso de que ésta cediera posteriormente los recursos a las comunidades indígenas. 59.
Señaló también que, posteriormente, aparecieron diversas comunidades indígenas solicitando la ejecución directa de los contratos, lo que motivó varias reuniones con sus representantes, hasta que se acordó que la cesión se realizaría a favor de la Asociación DOBIDA, con la autorización expresa del ICBF. Manifestó que la firma de la cesión tuvo lugar el 27 de febrero de 2012, y que, si en el documento aparece consignada otra fecha, ello obedeció a un error material en la consignación. 60.
Según concepto jurídico rendido por el ICBF respecto de la cesión de los contratos 338 y 339, se advirtió que, si bien las cesiones recibidas el 27 de marzo de 2012 no habían surtido los trámites exigidos en el Manual de Contratación, tales como aprobación del Comité de Contratación de la Dirección General, autorización expresa del ordenador del gasto, concepto técnico del supervisor y verificación de la idoneidad del cesionario, lo cierto es que dichas cesiones existían jurídicamente en virtud de haberse plasmado por escrito el acuerdo de voluntades sobre objeto y contraprestación, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, y que las falencias identificadas correspondían a requisitos de ejecución mas no de existencia. El concepto recomendó corroborar la fecha real de suscripción y, de ser necesario, ratificar el documento bajo las formalidades legales omitidas.9 61.
De otro lado, entre la señora Luz Edith Zúñiga López, propietaria del establecimiento de comercio “La Tienda Social”, y la Asociación DOBIDA se celebró un contrato de suministro cuyo objeto consistió en la provisión periódica de alimentos aptos para el consumo humano, conforme al menú y lineamientos del ICBF, destinados a los beneficiarios del PAE, con vigencia del 24 de marzo al 31 de diciembre de 201210, quienes pactaron una cláusula penal equivalente al 30% del valor de los contratos. 62.
El 2 de abril de 2012 la Asociación DOBIDA interpuso una acción de tutela contra la Directora del ICBF Regional Chocó, solicitando que no se obstaculizara la ejecución de los contratos Nos. 338 y 339, cedidos legalmente, que se ordenara el desembolso del anticipo pactado y que se dispusiera la ejecución a partir de la constitución de la póliza de garantía.11 9(Páginas 68 a 75 Documento denominado 12_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO9.pdf). 10(Páginas 143 a 147 documento denominado 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO1.pdf). 11(Páginas 188 a 205 Documento denominado 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO1.pdf).
Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 63. Mediante sentencia del 14 de junio de 2012, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó tuteló los derechos fundamentales a la autonomía o libre determinación, a la consulta previa y al debido proceso de las comunidades representadas por DOBIDA, ordenando al ICBF que en un término de quince días emprendiera las acciones necesarias para perfeccionar las cesiones de los contratos.12 64.
En cumplimiento de la decisión, mediante oficio radicado No. 003870 del 5 de julio de 2012, la Directora Encargada del ICBF Regional Chocó requirió al representante legal de DOBIDA la entrega de documentos adicionales para perfeccionar las cesiones. En respuesta, la Asociación alegó que las exigencias eran improcedentes, por cuanto la cesión ya se encontraba perfeccionada, y relacionó los documentos aportados, entre ellos el RUT, la cédula del representante legal, certificado de existencia y representación, antecedentes fiscales, paz y salvo de parafiscales y balances financieros.13 65.
El 25 de julio de 2012, DOBIDA promovió incidente de desacato contra el ICBF por presunto incumplimiento de la sentencia de tutela. Dicho incidente fue resuelto mediante auto interlocutorio No. 1404 del 1º de octubre de 2012 por el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Quibdó, que decidió no sancionar a la entidad al considerar que no hubo voluntad deliberada de incumplir, sino que existió un cumplimiento parcial.14 66.
El 18 de marzo de 2013 se celebró ante la Cámara de Comercio de Quibdó la audiencia de conciliación No. 069 entre la señora Luz Edith Zúñiga López y la Asociación DOBIDA, con ocasión del incumplimiento del contrato de suministro de marzo de 2012. En dicha diligencia se acordó que la Asociación pagaría a la convocante la suma de $400.000.000, obligación con mérito ejecutivo y efecto de cosa juzgada.15 67.
Posteriormente, mediante auto interlocutorio No. 0433 del 9 de agosto de 2013 proferido dentro del proceso 2013-00122, el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó libró mandamiento de pago a favor de la señora Zúñiga y, el 28 de abril de 2014, ordenó seguir adelante con la ejecución.16 68. De otra parte, mediante oficio del 27 de agosto de 2012, el Obispo de la Diócesis de Istmina–Tadó manifestó a la Directora Regional del ICBF que, en consenso con las comunidades de Bahía Solano, Quibdó y Bagadó, se había decidido que la Diócesis continuara con la ejecución de los contratos 338 y 339, con el fin de no afectar el bienestar de los niños, niñas y adolescentes beneficiarios17. 69.
Procediendo a resolver el problema jurídico planteado, encuentra la Sala que, en efecto, la cesión fue debidamente suscrita el 27 de febrero de 2012 por el contratista cedente, el cesionario DOBIDA y el ICBF, quedando así perfeccionada conforme al 12(Páginas 1 a 15 Documento denominado 10_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO2.pdf). 13(Páginas 20 a 27 Documento denominado 10_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO2.pdf). 14(Páginas 4 a 7 Documento denominado 11_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO8.pdf). 15(Páginas 9 a 12 Documento denominado 11_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO8.pdf). 16(Páginas 14 a 15 Documento denominado 11_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO8.pdf) 17(Página 76 Documento denominado 12_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPDIGITA_DOCUMENTO9.pdf) Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el cual prescribe que los contratos estatales “se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve a escrito”, y que, tratándose de cesiones, estas requieren la autorización escrita de la entidad contratante.
En el caso concreto, el documento contentivo de la cesión cumplió con estas exigencias, de manera que no cabe duda sobre su existencia jurídica y eficacia. 70. En tal virtud, los argumentos de defensa del ICBF, según los cuales la cesión no se perfeccionó por falta de cumplimiento de requisitos administrativos adicionales, no es de recibo.
Tales requisitos, como la aprobación de pólizas o la incorporación de registros presupuestales, constituyen condiciones para la ejecución material del contrato, pero no afectan su existencia ni validez. El error en la fecha consignada en el documento (marzo en lugar de febrero) no tiene entidad suficiente para desvirtuar lo anterior, más aún cuando el propio Director del ICBF Regional Chocó para la época, señor César Augusto Lozano Díaz, ratificó en su testimonio que la cesión se celebró el 27 de febrero de 2012 y que la autorización de la entidad fue expresa. 71.
Ahora bien, a pesar de que la cesión había quedado perfeccionada, la entidad demandada permitió que la Diócesis continuara ejecutando los contratos, desconociendo la nueva calidad de cesionaria de la Asociación DOBIDA. Esta conducta constituyó una omisión imputable al ICBF, en la medida en que incumplió el deber jurídico de garantizar que la ejecución de los contratos se desarrollara conforme a lo pactado y autorizado.
En otras palabras, la imposibilidad de DOBIDA de ejecutar las obligaciones contractuales no obedeció a su propia conducta, sino a la decisión de la Administración de mantener en cabeza del contratista cedente la ejecución de los contratos, contrariando lo acordado en la cesión. 72. De esta manera, la Sala concluye que el daño alegado por la Asociación Indígena DOBIDA, esto es, la imposibilidad de ejecutar los contratos y, por ende, de percibir los beneficios económicos derivados de su ejecución, reviste carácter antijurídico y resulta imputable al ICBF.
Liquidación de perjuicios 73. En el presente asunto, la parte actora solicitó condenar al ICBF al pago de los perjuicios ocasionados por la imposibilidad de ejecutar los contratos de aporte Nos. 338 y 339, celebrados el 29 de diciembre de 2011 entre el ICBF y la Diócesis de Istmina– Tadó y posteriormente cedidos a la asociación el 27 de febrero de 2012.
Lo anterior, bajo la modalidad de daño emergente, desglosado en los siguientes conceptos: Cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), derivados del proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, en el cual se ordenó a la Asociación DOBIDA el pago de dicha suma, junto con los intereses legales y moratorios a la tasa fijada por la Superintendencia Bancaria, contados desde el 27 de abril de 2013 —fecha en que la obligación se hizo exigible— y hasta el pago total de la obligación. Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 74.
Al respecto, obra en el expediente copia del proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, en el cual se libró mandamiento de pago y se ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la Asociación DOBIDA, por valor de cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000). Este perjuicio guarda relación causal directa con la conducta desplegada por el ICBF, que impidió la ejecución efectiva de los contratos Nos. 338 y 339, a pesar de encontrarse debidamente perfeccionados y cedidos.
En consecuencia, se condenará a la entidad demandada a pagar dicho valor como daño emergente. 75. Se negarán los intereses legales y moratorios solicitados, dado que constituyen valores indeterminados, es decir, no se tiene certeza sobre los mismos. Doce millones de pesos ($12.000.000), correspondientes al valor de las pólizas de seguro contratadas para respaldar la ejecución de los convenios. 76.
Sobre el particular, está probado que la Asociación DOBIDA expidió varias pólizas para garantizar el cumplimiento de los contratos, a saber: (i) póliza de cumplimiento No. 0709797-6 por $8.479.769 (contrato 338); (ii) póliza de cumplimiento No. 0709797-6 por $1.771.044 (contrato 339); y (iii) pólizas de responsabilidad civil extracontractual Nos. 0200099-7 por $1.019.377 cada una (contratos 338 y 339).
Estos desembolsos suman $12.289.567, monto que constituye un gasto cierto, necesario y directamente imputable a la imposibilidad de ejecutar los contratos. No obstante, se reconocerá únicamente la suma pedida por la parte actora en la demanda, esto es, la suma de $12.000.000 dado que le está vedado al juez incurrir en fallos ultra petita. Sesenta y cuatro mil cuatrocientos pesos ($64.400), pagados por concepto de la publicación de los contratos en el Diario Oficial. 77.
Aunque se allegaron recibos de consignación a favor de la Imprenta Nacional de Colombia, los documentos presentan valores ilegibles, lo cual impide verificar con certeza el desembolso. Por tanto, este rubro se negará. Ocho millones de pesos ($8.000.000), correspondientes a honorarios profesionales pagados al abogado que brindó asesoría jurídica durante el proceso de contratación, así como en la elaboración de la acción de tutela, su apelación, el incidente de desacato y la asistencia a la audiencia de conciliación celebrada ante el Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio. 78.
La Sala desestimará este perjuicio, pues para que proceda la indemnización por concepto de honorarios profesionales es necesario que concurran, entre otros, los siguientes requisitos: i) que se allegue como prueba la factura o documento equivalente, acompañada de la prueba de su pago, expedidos ambos por el profesional que prestó el servicio (arts. 615 y 617 del Estatuto Tributario); ii) que se encuentre probado que dicho profesional efectivamente intervino en las gestiones jurídicas relacionadas con la ejecución de los contratos de aporte cedidos a la Asociación DOBIDA, y iii) que la reclamación sea formulada por quien realizó materialmente el pago.
Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN 79. En el presente asunto, la parte actora se limitó a afirmar que había cancelado la suma de ocho millones de pesos ($8.000.000) a su abogado por concepto de asesoría en la contratación, la tutela, la apelación, el incidente de desacato y la conciliación, pero no allegó al proceso factura, recibo de honorarios ni comprobante que permita verificar la erogación efectiva. Intereses del crédito y costas procesales en contra de la Asociación DOBIDA, cuyo monto definitivo está aún por establecerse dentro del proceso. 80.
Al no obrar prueba de su monto definitivo y ser valores indeterminados, este concepto será negado. 81. Tampoco será reconocido lo solicitado a título de lucro cesante, dado que no se aportó prueba alguna que acredite ingresos ciertos dejados de percibir por la Asociación DOBIDA a causa de la imposibilidad de ejecutar los contratos. Costas 82.
Conforme lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no condenará en costas en esta instancia, comoquiera que en el caso concreto no se encuentra acreditada su causación. 83. En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de Ley.
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR que el medio de control procedente en el caso de estudio es el de controversias contractuales.
SEGUNDO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de inexistencia o falta de causa para demandar y falta de legitimación en la causa por pasiva y por activa propuestas por el ICBF, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: CONDÉNESE al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) a pagar a favor de la ASOCIACIÓN DE AUTORIDADES INDÍGENAS DEL RIO CUGUCHO Y TAMBO PABARANDO – DOBIDA, las siguientes sumas de dinero: La suma de Cuatrocientos Millones de Pesos ($400.000.000) derivados del proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó bajo el radicado, 2013-00122 por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. La suma de Doce Millones Doscientos Ochenta y Nueve Mil Quinientos Sesenta y Siete Pesos $12.289.567 por concepto de pólizas de seguro constituidas para garantizar la ejecución de los contratos Nos. 338 y 339 de 2011, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Controversias contractuales Radicado número 27001233300320140010900 Demandante: Asociación Indígena Dobida Demandado: ICBF REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN CUARTO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO: En firme la presente decisión, archívese el proceso, previo a ello, cancélese su radicación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MIRTHA ABADÍA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado Firmado electrónicamente ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Jonathan Peña