REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Sentencia No. 105 Medio de control. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante (s). ENRIQUE HENRIQUEZ MOSQUERA Demandado (s). HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASÍS EN LIQUIDACIÓN Radicado. 27001333300520210008001 Instancia Segunda Temas y subtemas Pago de acreencias laborales Decisión Confirma Sentencia Magistrada Ponente: Dra. ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP I. ASUNTO Procede la Sala Primera de Decisión de este Tribunal, a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la sentencia No. 20 del 22 de febrero de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
II.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial, el señor Enrique Henríquez Mosquera, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20111, demanda al Hospital Departamental San Francisco de Asís en Liquidación, con el objeto de obtener las siguientes: 2.1.
Pretensiones Declarar la nulidad de la Resolución No. 00246 del 13 de junio de 2017, por medio de la cual se rechazó el crédito presentado oportunamente por el demandante. Declarar la nulidad de la Resolución No. 0763 del 7 de noviembre de 2017, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 00246 de 2017.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reconocer el crédito presentado por el demandante. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA. Referencia: Expediente no: 27001333300520210008001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Enrique Henríquez Mosquera Demandado: ESE liquidada San Francisco de Asís Ordenar a la entidad demandada pagar a la parte demandante los emolumentos solicitados en la reclamación administrativa, por valor de $135.692.900, junto con los intereses moratorios correspondientes.
Condenar en costas a la parte demandada. Disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 2.2 Hechos La Sala resumirá de la siguiente manera los hechos planteados en la demanda: El señor Enrique Henríquez Mosquera laboró como técnico de presupuesto entre enero y septiembre de 2006. Posteriormente, mediante varios derechos de petición (2006 y 2007), solicitó el pago de sus prestaciones sociales sin obtener respuesta favorable.
El 14 de octubre de 2016 radicó nueva solicitud de reconocimiento y pago de acreencias, la cual fue rechazada mediante la Resolución 00246 del 13 de junio de 2017, decisión confirmada por la Resolución 0763 del 7 de noviembre de 2017 al resolver el recurso de reposición. 2.3 Normas violadas La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: Artículos 1, 2, 13, 230 de la Constitución Nacional. Decreto 254 de 200 Ley 1105 de 2005 Artículo 136, 137, 160 y ss del C.P.A.C.A. Ley 1564 de 2012.
En ejercicio del deber del juez de interpretar la demanda y los argumentos presentados, y teniendo en cuenta que la parte demandante señaló las normas presuntamente vulneradas en el caso bajo estudio, considera esta Sala que las razones que sustentan la violación alegada se concretan en la negativa de la entidad demandada a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales adeudados al demandante.
Tal actuación quebranta las normas y postulados constitucionales en la materia, así como lo relacionado con los procesos liquidatorios de entidades como la demandada, en la medida en que se desconoció una deuda legalmente incorporada al proceso concursal. 2.4 Contestación de la demanda La ESE liquidada San Francisco de Asís, por intermedio de su apoderada judicial, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, alegando la caducidad tanto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como del proceso concursal de liquidación. Señaló que la acreencia reclamada por el demandante fue rechazada, toda vez que ya había sido cancelada a un tercero comprador, el señor Patrocinio Sánchez, a través del señor Eder García. Finalmente, propuso las excepciones previas de extinción legal de la entidad demandada, caducidad de la acción y prescripción del derecho. 2.5.
Sentencia apelada El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que: Referencia: Expediente no: 27001333300520210008001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Enrique Henríquez Mosquera Demandado: ESE liquidada San Francisco de Asís “(…) Por lo expuesto, es válido concluir que, en el caso que nos ocupa, la carga de la prueba de sus acreencias en el trámite administrativo estaba en cabeza del señor Enrique Henríquez Mosquera como acreedor de la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís de Quibdó. De otra parte, la prueba sumaria que presente el acreedor dentro de los procesos de liquidación forzosa debe dar certeza al agente liquidador de la acreencia que pretende que sea reconocida, tal y como se ha desarrollado en las jurisprudencias citadas de la Sección Segunda.
Aterrizando las anteriores consideraciones al caso concreto, el despacho encuentra que la carga de la prueba en los procesos de liquidación forzosa corresponde al acreedor, más cuando el origen de la prueba reside en él, y en segundo lugar, porque constituye una negación indefinida del demandado lo que implica que es de cargo de éste, el demandante, desvirtuarla, esto es acreditar con suficiencia que el crédito junto con la prueba sumaria de su existencia, fue presentado de manera oportuna, para que se integrara a la masa liquidatoria, circunstancia que en el presente asunto no acontece.
Más cuando se afirma que el crédito fue pagado en su totalidad en virtud de la venta del mismo efectuada por el hoy demandante. Ahora bien, frente al argumento que expone la parte actora, que el liquidador no se tuvo en cuenta lo que se reclama deriva de prestaciones sociales contrato realidad. Al respecto, debe señalar el despacho, que conforme lo consagrado en los artículos 122 y 125 constitucionales existen tres formas para vincularse con una entidad pública.
La primera de ellas se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado.
Esta última forma de vinculación con el Estado se reguló a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y por la Ley 190 de 1995. Dicha clase de contrato, de acuerdo con la norma que la regula, tiene como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta de estas.
(…) En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia del trabajador y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.
Y es solo a partir de ese momento en el que la obligación es reconocida y que no existe controversia sobre la cuantía del pago de la misma que tiene el carácter de exigible; situación que en el presente asunto no acontece, luego mal podía el liquidador aceptar una acreencia respecto del pago de Referencia: Expediente no: 27001333300520210008001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Enrique Henríquez Mosquera Demandado: ESE liquidada San Francisco de Asís prestaciones derivadas de un contrato realidad, cuando no existe prueba de su exigibilidad.
En ese orden de ideas, no encuentra el despacho causal de nulidad alguna que invalide los actos administrativos demandados toda vez que los mismos fueron expedidos con sujeción a las normas que regulan la materia y por esta razón se procederá a negar las pretensiones de la demanda, pues el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de la que gozan los mismos.
(…) 2.6. Recurso de apelación2 La parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia, al considerar que carece de fundamento legal para negar las pretensiones de la demanda. Argumentó que su poderdante se presentó oportunamente dentro del proceso de liquidación solicitando el pago de sus emolumentos laborales y, al haber laborado en una entidad pública ostentando la calidad de servidor público, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las acreencias laborales que le fueron negadas mediante los actos administrativos cuya nulidad se demanda.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia El Tribunal es competente para desatar la alzada con fundamento en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: “ARTICULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”.
Respecto a los límites de la decisión de segunda instancia, el Honorable Consejo de Estado, en providencia del 25 de marzo de 2015, C.P. Dr. HERNAN ANDRADE RINCON, expediente 41001-23-31-000-1999-00435-01 (28425) dijo: “Para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo2.” Así las cosas, la Sala, en su condición de juez de la segunda instancia, se circunscribirá exclusivamente al estudio de los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, en concordancia con el artículo 328 del C.G.P., aplicable al caso concreto por el artículo 306 del CPACA, y la jurisprudencia citada. 3.2 Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si, en el caso bajo examen, procede confirmar o revocar la Sentencia No. 020 del 22 de febrero de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante la cual se accedió parcialmente a 2 Visible índice 14 expediente electrónico en Samai.
Referencia: Expediente no: 27001333300520210008001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Enrique Henríquez Mosquera Demandado: ESE liquidada San Francisco de Asís las pretensiones de la demanda. Para ello, resulta necesario establecer si es procedente declarar nulo los actos administrativos que negaron el pago de acreencias laborales, o si por el contrario, como lo estimó el a quo no se logró, configurar causal de nulidad que invalide los actos administrativos acusados de nulidad.
Para resolver el caso sub judice, la Sala hará las siguientes precisiones: (i) De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (ii) De la prescripción del Derecho (iii) Caso concreto 3.3 De la caducidad del medio de control Nulidad y restablecimiento del Derecho La caducidad constituye un fenómeno jurídico que extingue la oportunidad procesal de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, una vez transcurrido el plazo legal para interponer el medio de control o mecanismo previsto en la ley.
En relación con el término para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2º del literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “(…) La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(…)” Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado: “(…) La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurso del tiempo; de manera que la demanda debe ser presentada dentro del término legal, en aras de salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica. Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien, estando legitimado en la causa, no acciona oportunamente; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano. (…)” En consecuencia, se observa que la ley fija un plazo perentorio de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a la notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según corresponda.
Por su parte, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el medio de control de nulidad y Referencia: Expediente no: 27001333300520210008001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Enrique Henríquez Mosquera Demandado: ESE liquidada San Francisco de Asís restablecimiento del derecho resulta procedente para obtener la reparación del daño ocasionado por la aplicación de un acto administrativo presuntamente ilegal.
Este medio de control comprende dos pretensiones principales: 1. La nulidad del acto administrativo, la cual, de conformidad con el artículo 137 del CPACA, puede demandarse en cualquier tiempo. 2. El restablecimiento del derecho, que conlleva la reparación del daño causado a una persona como consecuencia de la aplicación del acto administrativo demandado.
De esta manera, las pretensiones de nulidad y de restablecimiento del derecho constituyen los fines exclusivos de este medio de control. 3.4. Prescripción extintiva de las prestaciones laborales. En el caso objeto de estudio, las pretensiones formuladas por el demandante se orientan al pago de acreencias derivadas de las Órdenes de Prestación de Servicios suscritas entre las partes, cuya ejecución, según se acreditó en el expediente, tuvo lugar entre el 22 de enero de 2002 y el 30 de octubre de 2006.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, el término de prescripción de las acciones relativas a prestaciones periódicas en materia laboral es de tres (3) años, contados a partir del momento en que dichas prestaciones se hacen exigibles. Ahora bien, si bien dicho término puede suspenderse mediante la presentación de peticiones o reclamaciones administrativas ante la entidad, ello exige que tales solicitudes cumplan con los requisitos previstos por la ley y la jurisprudencia, es decir, que sean serias, formales y claras. 3.5.
Pruebas relevantes - Consta en el plenario que, mediante derechos de petición del 15 de febrero de 2007, 22 de noviembre de 2007 y 5 de febrero de 2011, el señor Enrique Henríquez Mosquera, solicitó el pago de prestaciones sociales y derechos laborales a la entidad demandada, sin que obre en el expediente respuesta a los mismos3 - Resolución 00246 del 13 de junio de 2017, mediante la cual la entidad demandada, rechazó la acreencia presentada por la parte demandante, dentro del proceso de calificación y graduación de las acreencias presentadas oportunamente4. - Resolución 0763 del 7 de noviembre de 2017, mediante la cual la entidad demandada, resuelve recurso de reposición contra la resolución 00246 del 13 de junio de 2017 5. - Acta de conciliación extrajudicial ante la procuraduría 186 Judicial para asuntos administrativos, en donde consta como fecha de radicación el 18 de mayo de 2018, 3 Expediente digitalizado Samai 4 Fl.42/347 Demanda, expediente electrónico en Samai 5 Fl. 13 y ss Demanda, expediente electrónico en Samai Referencia: Expediente no: 27001333300520210008001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Enrique Henríquez Mosquera Demandado: ESE liquidada San Francisco de Asís con expedición de acta de inexistencia de ánimo conciliatorio del 8 de junio de la misma calenda6. - Recurso de apelación contra la Sentencia No. 20 del 22 de febrero de 2022, en donde la parte recurrente manifiesta que la Resolución 0763 del 7 de noviembre de 2017,mediante la cual la entidad demandada, resuelve recurso de Reposición contra la resolución 00246 del 13 de junio de 2017, le fue notificada el 27 de enero de 2018.7 3.6.
Caso concreto El señor Enrique Henríquez Mosquera laboró mediante órdenes de prestación de servicios como Técnico de Presupuesto de la entidad demandada, entre el 22 de enero de 2002 y el 30 de octubre de 2006. Obra en el expediente que, mediante derechos de petición de 15 de febrero de 2007, 22 de noviembre de 2007 y 5 de septiembre de 2011, el señor Enrique Henríquez Mosquera solicitó el pago de prestaciones sociales y derechos laborales a la entidad demandada, sin que en el proceso conste respuesta a dichas solicitudes.
Asimismo, se advierte formulario único de registro de reclamaciones con fecha 14 de octubre de 2016, en el que el demandante radicó acreencia por valor de $66.392.900. El actor pretende la nulidad de la Resolución 00246 del 13 de junio de 2017, mediante la cual la entidad demandada rechazó la acreencia presentada en el proceso de calificación y graduación de créditos, así como de la Resolución 0763 del 7 de noviembre de 2017, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera.
El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el actor no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, ni probó la configuración de un contrato realidad. Para la parte actora, en el presente asunto sí se configuraron los elementos de un contrato laboral y, al ostentar la condición de empleado público, tenía derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.
Respecto a la oportunidad para presentar la demanda, el artículo 164, numeral 2, literal d) de la Ley 1437 de 2011 establece que, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el término para acudir a la jurisdicción es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
En el caso concreto, el acto demandado —Resolución 0763 del 7 de noviembre de 2017— fue notificado el 29 de enero de 2018, por lo que el término de caducidad vencía el 29 de mayo de 2018. Sin embargo, como el apoderado del demandante radicó solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público el 18 de mayo de 2018, el término se suspendió cuando faltaban once días para su vencimiento.
Posteriormente, el acta de no conciliación fue expedida el 8 de junio de 2018 y la demanda se radicó el 12 del mismo mes y año. Por lo tanto, se concluye que el medio de control fue interpuesto dentro del plazo legal. En cuanto a la prescripción del derecho reclamado, se observa que el demandante elevó derechos de petición solicitando el pago de prestaciones sociales el 15 de febrero y 22 de noviembre de 2007, así como el 5 de septiembre de 2011.
No obstante, conforme a la norma aplicable, dichas reclamaciones solo suspenden el término de prescripción por una sola vez, lo que significa que este comenzó a correr desde el 16 de febrero de 2007 y venció el 16 de febrero de 2010. En consecuencia, al haberse presentado la demanda el 6 Fl. 62 y ss, ibídem. 7 Visible a índice 14 expediente Electrónico en Samai.
Referencia: Expediente no: 27001333300520210008001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Enrique Henríquez Mosquera Demandado: ESE liquidada San Francisco de Asís 12 de junio de 2018, las acciones derivadas de las órdenes de prestación de servicios se encontraban prescritas. Adicionalmente, la conciliación extrajudicial en derecho radicada el 18 de mayo de 2018 carece de efectos frente a la prescripción ya consumada, en tanto esta opera de pleno derecho una vez transcurrido el plazo legal sin interrupción válida.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada, aunque por la configuración del fenómeno de la prescripción del derecho, según lo expuesto en las consideraciones de la presente decisión. 3.7. Costas y agencias del derecho El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas.
Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En este caso, y teniendo en cuenta que no se comprueban en el expediente las costas causadas y bajo la consideración que la norma no obliga a la condena, si no están acreditadas en el proceso, esta sala se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 20 del 22 de febrero de 2022, mediante la cual, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS.
TERCERO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue leída y discutida en Sala conforme consta en el acta Nº 87 (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADIA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIANY CASAS DUNLAP Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.