REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Interlocutorio N° 588 REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL ASUNTO: CONFIRMA DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES MAGISTRADO PONENTE: ARIOSTO CASTRO PEREA.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte ejecutada, contra el auto interlocutorio N° 717 del 25 de junio de 2025, mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, decretó el embargo y retención de remanentes, en los términos solicitados por el apoderado de la parte ejecutante.
ANTECEDENTES El señor HEISLER VALOYES MENA, a través de apoderado judicial presentó solicitud de ejecución de la obligación contenida en la sentencia N°181 de 29 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en donde se concedieron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión que fue confirmada por esta corporación, mediante sentencia N° 30 de junio de 2023.
Mediante auto interlocutorio N° 281 del 28 de marzo de 2025, se libró mandamiento ejecutivo, contra la parte ejecutada y favor del señor HEISLER VALOYES MENA, en los siguientes términos: “ (…)
PRIMERO: LÍBRESE MANDAMIENTO DE PAGO contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, representada legalmente o quien haga sus veces y, a favor del señor HEISLER VALOYES MENA, quien actúa a través de su apoderado judicial, por valor de CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS M/CTE ($432.280.942), que se derivan de la sentencia No 181 de 29 de noviembre de 2021 proferida por este Despacho, decisión que fue confirmada por el H. Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia No 30 de junio de 2023 o las sumas que resultaren de liquidar dicha obligación, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado No 27001333300320160026600, la cual se encuentra debidamente ejecutoriada.
SEGUNDO: Ordénese el reconocimiento y pago de las agencias y costas del proceso en cuantía de CUATRO MILLONES CINCUENTA Y CINCO MIL CIENTO CINCUENTA Y DOS MIL PESOS M/CTE. ($4.055.152), equivalentes al 7% del valor liquidado por el Despacho, junto a los intereses moratorios causados desde la fecha en que se hizo la exigible la obligación, hasta cuando se verifique el pago.
TERCERO: Notifíquese esta providencia personalmente a la entidad ejecutada NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL a través de su representante legal; al REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL señor Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, tal como lo dispone el artículo 442 del Código General del Proceso, en concordancia con los artículos 610 y 611 ibídem; con indicación de que la notificación que se realiza es la del mandamiento de pago, haciéndoles saber que disponen del término de diez (10) días, para el pago de la obligación. Término dentro del cual, también se podrán proponer excepciones de mérito, expresar los hechos en que se funden, aportar las pruebas relacionadas con ellas y efectuar el pago de la obligación. Para dar cumplimiento a lo anterior, por secretaría, envíesele copia virtual de la presente providencia y de la demanda (…)”.
Providencia debidamente notificada a las partes procesales. LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE EMBARGO El apoderado de la parte demandante presentó solicitud de decreto de medidas cautelares, así: “ (…)Comedidamente solicito a usted el embargo de los de los dineros, créditos, bienes, remanentes o derechos que por cualquier causa se llegaren a desembargar dentro del proceso ejecutivo seguido por la señora DIALIDE SALAZAR CASAS contra la NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL, Radicado bajo el número 27001333300120140008600, que se tramita en el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, hasta el monto de la liquidación del crédito y costas, de conformidad con el artículo 466 del C.G.P. Sírvase Honorable Juez oficiar al mencionado estrado judicial para que ponga a disposición del despacho los dineros producto del citado embargo, en el Banco Agrario de esta ciudad (…)”.
LA PROVIDENCIA OBJETO DE RECURSO En atención a la solicitud presentada por la parte ejecutante, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, a través de interlocutorio N°717 de fecha 25/06/2025, resolvió: “PRIMERO: DECRETAR el EMBARGO Y LA RETENCIÓN de las sumas de dinero que por cualquier causa tenga o pueda tener la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL identificado con NIT. 8001413975, a título de REMANENTES, EXCEDENTES, DEVOLUCIONES, al igual que los dineros desembargados o que se logren desembargar por cualquier otra causa en el proceso bajo radicado número 27001333300120140008600, donde es demandante la señora Dialide Salazar Casas contra la NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL, que se tramita en el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, Limitados hasta la suma de CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA MIL NOVECIENTOS CUARETA Y DOS PESOS M/CTE ($432.280.942), de conformidad con lo establecido en el Auto Interlocutorio No. 281 del 28 de marzo de 2025.
Excluyendo de esta medida los dineros considerados inembargables de conformidad con lo dispuesto en el artículo 594 del Código General del Proceso. Dichos dineros deberán ser consignados en la cuenta de depósitos judiciales que este Juzgado tiene en el Banco Agrario de Colombia de esta localidad, código No. 270012045105.
SEGUNDO: Comunicar de la presente decisión al Juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en los términos señalados en el artículo 593 numeral 5 del Código General del Proceso (…)”. El a quo sustentó su decisión, con base en las siguientes consideraciones: “(…) El artículo 466 del Código General del Proceso, en cuanto a la persecución de bienes embargados en otro proceso preceptúa:
ARTÍCULO 466. PERSECUCIÓN DE BIENES EMBARGADOS EN OTRO PROCESO. Quien pretenda perseguir ejecutivamente bienes embargados en otro proceso y no quiera o no pueda promover la acumulación, podrá pedir el embargo de los que por cualquier causa se llegaren a desembargar y el del remanente del producto de los embargados. Cuando estuviere vigente alguna de las medidas contempladas en el inciso primero, la solicitud para suspender el proceso deberá estar suscrita también por los acreedores que pidieron aquellas.
Los mismos acreedores podrán presentar la liquidación del crédito, solicitar la orden de remate y hacer las publicaciones para el mismo, o pedir la aplicación del desistimiento tácito y la consecuente terminación del proceso. La orden de embargo se comunicará por oficio al juez que conoce del primer proceso, cuyo secretario REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL dejará testimonio del día y la hora en que la reciba, momento desde el cual se considerará consumado el embargo a menos que exista otro anterior, y así lo hará saber al juez que libró el oficio.
Practicado el remate de todos los bienes y cancelado el crédito y las costas, el juez remitirá el remanente al funcionario que decretó el embargo de este. Cuando el proceso termine por desistimiento o transacción, o si después de hecho el pago a los acreedores hubiere bienes sobrantes, estos o todos los perseguidos, según fuere el caso, se considerarán embargados por el juez que decretó el embargo del remanente o de los bienes que se desembarguen, a quien se remitirá copia de las diligencias de embargo y secuestro para que surtan efectos en el segundo proceso.
Si se trata de bienes sujetos a registro, se comunicará al registrador de instrumentos públicos que el embargo continúa vigente en el otro proceso. También se remitirá al mencionado juez copia del avalúo, que tendrá eficacia en el proceso de que conoce con sujeción a las reglas de contradicción y actualización establecidas en este código.
Revisadas las diligencias, observa el Despacho que, en el presente asunto no se ha pagado la obligación, razón por la que es dable acceder a la solicitud de embargo de remanentes, devoluciones y excedentes del producto de los embargados dentro de los procesos enunciados por la parte ejecutante, excluyendo de esta medida los dineros considerados inembargables de conformidad con lo dispuesto en el artículo 594 del Código General del Proceso (…)”.
EL RECURSO DE APELACIÓN Y TRÁMITE Mediante memorial del 02 de julio de 2025, el apoderado sustituto de la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL, presentó recurso de apelación en contra del interlocutorio N° 717 del 25 de junio de 2025, por medio del cual el despacho decretó la medida cautelar de embargo y retención de remanentes, bajo el siguiente argumento: “(…) La entidad ejecutada no está de acuerdo ni con la ejecución por tales conceptos ni mucho menos con la orden de embargo y retención de dineros, teniendo en cuenta que, las obligaciones establecidas en las sentencias donde fue condenada la Policía Nacional no han sido canceladas no por culpa de la entidad y por el contrario, es el apoderado de la parte ejecutante quien no subsano la cuenta de cobro presentada ante la entidad, por ende, la entidad por intermedio de la Dirección de Sanidad no le ha asignado turno de pago y contrario sensu, aún está a la espera se subsanen dichos documentos que hacen falta.
Tenemos que el presente proceso ejecutivo se da con ocasión a la condena impuesta en el circuito judicial de Quibdó en contra la Policía Nacional, dentro del proceso 2016-00266 actor bajo el medio de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese orden de ideas, tenemos que él a quo mediante auto hoy impugnado, resolvió decretar la medida cautelar de embargo y retención de dineros que existan en otro proceso ejecutivo que se lleva contra la entidad que se lleva en el Juzgado 01 Administrativo Oral de Quibdó. Que, frente al cumplimiento de la sentencia en mención, se ofició a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, toda vez que, es esta dependencia quien cuenta con recursos propios para el pago de sentencias relacionadas con asuntos de sanidad (falla médica, contrato realidad, pago de facturas de atención médica, controversias contractuales de temas de salud entre otros), diferentes a los rubros ejecutados por el grupo de ejecución de decisiones judiciales de la Policía Nacional por medio de los cuales se da cumplimiento al resto de fallos en contra de la entidad, solicitud frente a la cual se allego oficio GS-2025-028959-DISAN donde se señaló lo siguiente: REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL Así pues, la parte demandante no ha llegado la totalidad de los requisitos para adelantar el pago REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL de la sentencia, incumplimiento así con la subsanación de la cuenta de cobro presentada ante la entidad y la Dirección de Sanidad, razón por la cual no se ha podido realizar siquiera la asignación del turno de pago y mucho menos el pago de dicha obligación precisamente por ese incumplimiento del apoderado de los demandantes y no por culpa de la Policía Nacional.
Ahora bien, la parte actora no solo no subsana la cuenta de cobro presentada sino ahora pretende obligar a que el pago se haga mediante un embargo y retención de dineros, cuando es claro conforme las pruebas y documentos que se anexan con el presente recurso que, el pago no se hecho ni por culpa de la entidad ni por falta de fondos sino por la pasividad del apoderado en aportar los documentos faltantes conforme los exige el marco legal.
DERECHO DE TURNO DE LOS BENEFICIARIOS DE SENTENCIAS JUDICIALES Las personas que son beneficiadas con sentencias a su favor, deben radicar cuenta de cobro ante la entidad y en la medida que el Ministerio de Hacienda gire recursos a la Policía Nacional para el rubro de pago de sentencias y conciliaciones, se irán cancelando las obligaciones de conformidad con esa lista de turnos que están en espera.
Tal es el volumen de sentencias y conciliaciones que se encuentran en turno de pago, que los recursos destinados para el pago de estas obligaciones por parte del Ministerio de Hacienda resultan totalmente insuficientes como se evidencia en el recuadro arriba señalado y es por eso que las diferentes entidades del Estado, específicamente las FF.MM y la Policía Nacional no cuentan con los suficientes recursos para cancelar absolutamente y de forma inmediata todas las cuentas de cobro presentadas actualmente, no obstante lo anterior, la entidad al momento que realiza el pago, reconoce todos y cada uno de los intereses moratorios hasta un día antes del pago.
De acuerdo a la ley 962 de 2005, "Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos", en su artículo 15, que dispone: “Artículo 15. Derecho de tumo. Los organismos y entidades de la Administración Pública Nacional que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos.
Deberán respetar estrictamente el orden de su presentación, dentro de los criterios señalados en el reglamento del derecho de petición de que trata el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, sin consideración de la naturaleza de la petición queja o reclamo, salvo que tengan prelación legal. Los procedimientos especiales regulados por la ley se atenderán conforme a la misma.
Si en la ley especial no se consagra el derecho de tumo, se aplicará lo dispuesto en la presente ley”. En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de presentación de documentos; en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de tumo, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el inciso anterior, el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u organismo.
Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la oficina o mecanismo de atención al usuario. Cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública, los mismos estarán sujetos a la normatividad presupuesta.” Precepto que establece que las entidades públicas que conozcan de las peticiones, quejas o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden de su presentación concordante con el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo.
Por su parte, esta última norma indica que las entidades públicas deberán reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver. Según estas normas, el pago de conciliaciones y sentencias judiciales deben entonces respetar el turno según el cual hayan acudido los sujetos a la Entidad. Lo anterior, implica que el pago de sentencias y conciliaciones, mediante el sistema de turnos es un procedimiento regulado legalmente, el cual debe ser cumplido por la Policía Nacional y por las demás entidades del Estado.
Ahora bien, la Policía Nacional, procede a asignar dichos turnos de pago en la medida, en que los beneficiarios de sentencias y conciliaciones allegan las solicitudes con el lleno de los requisitos exigidos por la Ley. Si bien la regla general es que la Administración debe respetar estrictamente los turnos establecidos y que la acción de tutela no procede para alterarlos, la jurisprudencia ha puesto de presente una serie de excepciones a esta regla general (…).
REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DE LA POLICÍA NACIONAL Es importante mencionar que de acuerdo a la Circular Externa No. 002 del 16 de enero de 2015, proferida por el Director General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los bienes de uso público conforme a lo normado en el Artículo 63 de la Constitución Política de Colombia, son inembargables, al disponer: “Artículo 63.
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” (Subrayado fuera de texto). Este artículo constitucional, fue desarrollado a través de la Ley 1737 del 2014, “Por la cual se decreta el presupuesto de Restas y Recursos de Capital y la ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015”, la cual en su artículo 39 señala: “Artículo 39.
El servidor público que reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, incluidas las transferencias que hace la Nación a las entidades territoriales, está obligado a efectuar los trámites correspondientes para solicitar su desembargo. Para este efecto, solicitara al jefe de la sección presupuestal donde se encuentren incorporados los recursos objeto de la medida cautelar la certificación de inembargabilidad.
Esta función podrá ser delegada en los términos del artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Es por ello que las cuentas y recursos económicos de la Policía Nacional son inembargables toda vez que son conformadas por el Presupuesto General de la Nación, conclusión que encuentra su sustento con base en lo normado por el artículo 19 del Estatuto orgánico del Presupuesto General de la Nación. Por lo anterior, queda plenamente argumentado, que dichos recursos de la institución que provienen y que fueron retenidos desde las cuentas bancarias no deben ser objeto de embargo, porque la naturaleza de donde proceden sus recursos, son de origen estatal.
Recurso de apelación que fue concedido mediante interlocutorio N° 839 de fecha 17 de julio de 2025. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que, en el trámite del presente medio de control, hasta este momento procesal, no existen vicios que puedan acarrear nulidades en el proceso, por lo que se procede a resolver la apelación presentada.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el literal h) del numeral 2º del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, esta Corporación es competente en segunda instancia para conocer del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte ejecutada contra el auto mediante el cual se decretó medida cautelar de embargo y retención de remanentes.
PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Sala determinar si ¿La medida cautelar de embargo de remanentes solicitada por la parte ejecutante cumple o no con los requisitos legales y jurisprudenciales para ser decretada? TESIS DE LA SALA La Sala confirmará la decisión de primera instancia que decretó la medida cautelar de embargo sobre los remanentes solicitados, toda vez que no se ha efectuado el pago de la obligación objeto del litigio.
El propósito principal de las medidas cautelares es garantizar el cumplimiento del título ejecutivo base de recaudo, el cual, en el caso concreto, corresponde a una sentencia judicial que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Dicha sentencia constituye una excepción al principio de inembargabilidad, razón por la cual resulta procedente la medida decretada.
REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL EL MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE GENERALIDADES DE LAS MEDIDAS CAUTELARES DE EMBARGO EN LOS PROCESOS EJECUTIVOS El título IX de la ley 1437 de 2011 consagró lo relacionado a los procesos ejecutivos.
En el artículo 298 ídem modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto al procedimiento de los procesos de dicha naturaleza derivados de sentencias, previó lo siguiente: “(…) Artículo 298. Procedimiento: Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor.
Si el título lo constituye una conciliación aprobada por esta jurisdicción o un laudo arbitral en que hubiere sido parte una entidad pública, el mandamiento ejecutivo se librará, previa solicitud del acreedor, una vez transcurridos seis (6) meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo.
En este caso, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias judiciales. Si la ejecución se inicia con título derivado de conciliación aprobada por esta jurisdicción, se aplicará el factor de competencia por conexidad. Si la base de ejecución es un laudo arbitral, operarán los criterios de competencia por cuantía y territorial, definidos en este código.
(…)”. Parágrafo. Los defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. El artículo 466 del Código General del Proceso, dispone: “(…) Persecución de bienes embargados en otro proceso. Quien pretenda perseguir ejecutivamente bienes embargados en otro proceso y no quiera o no pueda promover la acumulación, podrá pedir el embargo de los que por cualquier causa se llegaren a desembargar y el del remanente del producto de los embargados ( )” A su vez el artículo 593 ibídem, establece lo siguiente: “Artículo 593.
Embargos. Para efectuar embargos se procederá así: (…) 5. El de derechos o créditos que la persona contra quien se decrete el embargo persiga o tenga en otro proceso se comunicará al juez que conozca de él para los fines consiguientes, y se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo de la comunicación en el respectivo despacho judicial”.
El artículo 599 del ibídem, señala: “ARTÍCULO 599. Embargo y secuestro. Desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado…” EL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD FRENTE A BIENES DEL ESTADO El principio de inembargabilidad busca proteger los dineros del Estado para asegurar de esa forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés general.
Es una garantía que permite proteger los recursos financieros para el cumplimiento de las finalidades propias de un Estado social y democrático de derecho. Este principio se materializa en el cumplimiento de la acción pública por parte de sus diferentes órganos y conlleva la necesidad de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos a través de las diferentes tareas que asume el Estado frente a la colectividad.
REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL En el artículo 63, a su vez se prohíbe el embargo de los bienes y rentas de las entidades públicas, así como de los bienes de uso público de propiedad de la Nación y aquellos que determine la ley.
Las medidas cautelares tienen amplio sustento constitucional, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (artículo 13, 228 y 229 de la Constitución Política).1 Tienen como objeto evitar que los bienes se sustraigan del patrimonio del deudor y asegurar, por lo tanto, la ejecución de la obligación objeto de litis.
En igual sentido, el Consejo de Estado ha afirmado que las medidas cautelares: “Buscan prevenir y precaver las contingencias que pudieren sobrevenir sobre los bienes o las personas mientras se inicia o se adelanta un proceso. En opinión de CARNELUTTI, estas medidas buscan evitar aquellas alteraciones en el equilibrio inicial de las partes puedan derivar de la duración del proceso”2.
Ahora bien, en cuanto al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, se tiene que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades han sostenido que la medida cautelar de embargo resulta procedente siempre y cuando la acreencia estuviese contenida en una sentencia judicial o título valor o acto administrativo que contenga obligaciones claras, expresas y exigibles, que no hayan sido acatadas en los términos y procedimientos fijados en los estatutos procesales aplicables.
En el presente caso, el título ejecutivo lo constituye la sentencia N°181 de 29 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, en donde se concedieron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión que fue confirmada por esta corporación, mediante sentencia N° 30 de junio de 2023, que a la fecha no existe prueba en el expediente que demuestre el cumplimiento de la misma, por lo que resulta acertada la medida cautelar decretada.
En efecto, en sentencia C-546 de 1992 en la que se revisó el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 respecto al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, la Corte Constitucional determinó que si bien dicha norma resultaba exequible, lo cierto es, que al presentarse colisión entre la protección de los recursos económicos del Estado y el amparo del derecho fundamental al pago de salarios de los trabajadores vinculados con aquel, siempre debía primar el derecho fundamental al pago de la citada remuneración. Consideró posteriormente, el máximo Tribunal Constitucional en la sentencia C-354 de 1997 que el principio de inembargabilidad general no es absoluto, pues debe ceder “cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dicha sentencia”; así como ante las obligaciones contenidas en cualquiera de los modos o formas de actuación administrativas que regula la Ley.
Concluyó que los créditos a cargo del Estado, bien sea que conste en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento previsto en la norma y solo transcurrido el término para que ellos sean exigibles es posible adelantar la ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en primera medida, de los destinados al pago de sentencias o conciliaciones cuando se trate de esta clase de títulos, y en segunda medida, sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
También en las sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1154 de 2008 y C- 539 de 2010 la Corte Constitucional reiteró su postura en cuanto al principio de inembargabilidad y sus excepciones, tesis adoptada por las diferentes secciones del Consejo de Estado en sede de tutela al revisar las decisiones de los Tribunales REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL Administrativos del país respecto de la no aplicación de las medidas cautelares de embargo en virtud de lo consagrado en el artículo 594 del C.G. P3.
Ahora bien, en línea jurisprudencial se ha establecido cuales recursos mantienen el carácter de inembargabilidad, entre los que se resaltan: i. los recursos del sistema general de participaciones, ii. los del sistema general de regalías, iii. las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los Municipios, y iv. las sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente.
EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD Y EL CASO CONCRETO. La entidad ejecutada a través de su apoderado judicial, solicitó que se revocara el interlocutorio N° 717 del 25 de junio de 2025, mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, decretó el embargo y retención de remanentes, en el presente medio de control, al considerar que la entidad que representa no ha pagado las obligaciones objeto de ejecución porque la parte ejecutante no ha presentado todos los documentos exigidos para ello.
Sin embargo, para esta Sala, en el caso bajo estudio existe una obligación clara, expresa, exigible y cargo del deudor, es decir, un título ejecutivo que cumple con los requisitos establecidos en el artículo 422 del C.G.P, tal y como lo consideró el a quo al momento de librar mandamiento de pego en contra de la parte demanda y a favor de la parte demandante.
Es de resaltar que, el título judicial del cual se exige cumplimiento, está constituido por providencias judiciales emitidas en la Jurisdicción Contencioso Administrativo y que a la fecha se encuentran ejecutoriadas. Por último, la sala, no comparte el argumento del apelante, que la entidad ejecutada debe garantizar el derecho de turno de los beneficiarios de sentencias judiciales.
Tampoco le asiste razón cuando alega la inembargabilidad de los recursos de la policía nacional. Ahora bien, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han sido enfáticos en precisar que el principio de inembargabilidad no es absoluto, y por lo mismo, está sujeto a ciertas excepciones. Ello es así, que en la sentencia C-354 de 1997 la Corte Constitucional al declarar exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), sostuvo: “(…) Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
(…)”. En el mismo sentido, el Consejo de Estado4, reconoció y estableció como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, entre otras - cuando se soliciten medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo que tengan como título una sentencia judicial o conciliación aprobada por la jurisdicción contenciosa administrativa.
También en sentencia C-543 de 2013 la Corte Constitucional aunque se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo frente a la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL 1437 de 2011; el artículo 70 (parcial) de la Ley 1530 de 2012; y los numerales 1, 4, y el parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, sí enunció las excepciones a la regla general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentra, el principio de reparación integral, a saber: (i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos. (iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico.
En cuanto a lo establecido en el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso, dicha Corporación en la sentencia en comento, puntualizó: “(…) No obstante, el actor no cuenta que el parágrafo del artículo 594 establece que los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables y que en el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida, no obstante, su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Agregado a lo anterior, en este parágrafo se indica el procedimiento a seguir por parte de la entidad destinataria de la medida de embargo como también de la autoridad que decreta la medida, ante la recepción de una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable y no se indique su fundamento legal, en este evento si la autoridad que la decreta no la justifica se entenderá revocada pero si insiste en ella, la entidad destinataria deberá cumplir la orden congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses y estas sumas se pondrán a disposición del juzgado cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que ponga fin al proceso así lo ordene.
Teniendo en cuenta lo anterior, y realizando una lectura sistemática de todo el parágrafo, no se desprende que exista una autorización para incumplir órdenes de embargo ni tampoco que arbitrariamente se autorice a que la entidad encargada de ejecutar la medida de embargo pueda congelar los recursos. Al contrario, en esta norma se consagra expresamente la posibilidad de aplicar las excepciones al principio general de inembargabilidad de recursos públicos, sólo que, ante la ausencia de fundamento legal, la entidad receptora de la medida entenderá que se revoca la misma si la autoridad que la decreta no explica el sustento del embargo sobre recursos inembargables.
Pero si insiste, decretará el embargo y, si bien, procede el congelamiento de recursos, éstos son depositados en una cuenta especial con el reconocimiento de los respectivos intereses, y serán puestos a disposición del Juzgado una vez cobre ejecutoria la sentencia o si la providencia que pone fin al proceso así lo ordena. Una vez analizado en conjunto el contenido del parágrafo no es posible concluir las hipótesis que de éste deriva el actor.
(Resaltados y subrayadas de la Sala) Para la Sala, en el caso sub examine, se configura una de las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, consiste en que se podrá acudir al embargo cuando se trate de acreencias laborales y el cumplimiento de sentencias proferidas por esta jurisdicción, presupuestos que se cumplen en el sub examine, como quiera que se busca la ejecución de una sentencia proferida por esta Jurisdicción y en la que se condenó a la entidad ejecutada.
En ese orden, la medida cautelar de embargo de remanentes resulta procedente en el presente caso; pues no debe perderse de vista que uno de los instrumentos principales para garantizar el cumplimiento de obligaciones en el proceso ejecutivo es la medida cautelar y que tanto las normas como la jurisprudencia han avalado la procedencia de los embargos en contra de las entidades públicas, e incluso en otros procesos interpuestos contra la misma parte ejecutada.
Así las cosas, teniendo en cuenta que los recursos embargados son de propiedad de la entidad ejecutada, sobre los cuales recayó la medida cautelar, se encuentran vencidos los términos, es procedente aplicar la excepción de inembargabilidad, al tratarse de un título ejecutivo derivado de sentencia judicial y por ende confirmar la REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL decisión adoptada en primera instancia. Por último, no pasa por alto la sala, que, en este caso, lo que se está persiguiendo con el embargo, son los remanentes que llegaren a resultar a favor de la parte demandada, en el proceso ejecutivo que promueve la señora Dialide Salazar Casas en contra de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional identificado con NIT. 8001413975, radicado número 27001333300120140008600, en el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, por lo tanto, si en criterio de la parte demandada, hay dineros que tienen el carácter de inembargables, es ante el Juzgado Primero Administrativo, que debió adelantar el trámite pertinente a fin de lograr el desembargo, porque la efectividad del embargo de los remantes, corre la suerte de la medida principal decretada por el juzgado Primero Administrativo.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, RESUELVE:
PRIMERO: CONFÍRMESE el interlocutorio N° 717 del 25 de junio de 2025, mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, decretó el embargo y retención de remanentes, en los términos solicitados por el apoderado de la parte ejecutante, de conformidad con las razones expuesta en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Efectuar las anotaciones correspondientes en “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA Magistrada ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado (Firmado electrónicamente) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Tribunal Administrativo del Chocó denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA. REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL 1 Corte Constitucional sentencia C-490 del 4 de mayo del 2000.
M.P. Alejandro Martínez Caballero. 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto de 26 de marzo de 2009. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Expediente 34882. 3 Sentencia del 24 de octubre de 2019. Magistrada Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado No. 11001 -03-15-000- 2019-03488-01. Actor Cooperativa de médicos especialistas del Chocó y Afines – Coomesa. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 22 de julio de 1997. Rad. S-694. Referencia tomada del auto de fecha 28 de abril de 2021, de la Subsección B, Sección Tercera, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 47001- 23-33-000- 2019-00069-01 (66.37 REFERENCIA: 27001333300320160026602 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO EMANADO DE SENTENCIA DEMANDANTE: HEISLER VALOYES MENA DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL