REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No. 133 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300120170008501 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA ACCIONANTE: MARÍA ANTONIA MOSQUERA MOSQUERA ACCIONADO: REGISTRADURÍA NACIONAL DE LA NACIÓN Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia No. 77 del 26 de junio de 2020, proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que negó las súplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La accionante solicita se declare administrativamente responsable a la Registraduría Nacional del Estado Civil por los perjuicios ocasionados por el error cometido al cancelarle su documento de identidad por muerte. Como consecuencia de la anterior declaración se condene a la entidad demandada Registraduría Nacional del Estado Civil a pagar a la señora María Antonia Mosquera Mosquera, la indemnización por los siguientes perjuicios: - Morales: La suma de cien salarios mínimos mensuales legales vigentes (100SMLMV). - Daño a la vida en relación: la suma de cuatrocientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (400 SMLMV). - Perjuicios materiales: Como daño emergente, la suma de diez millones de pesos ($10.000.000). 1.1.2 Fundamentos fácticos Expresa la parte actora que, en el mes de diciembre de 2012 procedió a reclamar la ayuda económica que proporcionaba Acción Social de la Presidencia de la 1 El recurso fue admitido por esta Corporación mediante proveído del 06 de abril de 2021.
Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil República a todas las madres cabeza de hogar en condición de desplazadas, donde le comunicaron que su documento de identidad se encontraba cancelado por muerte. Sostiene que la Fiscalía 16 de Seccional del Municipio de Tadó, fue la que le informó a la entidad demandada sobre el fallecimiento de la señora María Antonia Mosquera Mosquera.
Aduce que el día 21 de enero de 2013, presentó derecho de petición a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que solicita la verificación de la información recibida; quién certifico que efectivamente su documento de identidad había sido cancelado por fallecimiento de acuerdo al código de verificación No. 4742211558. Señala que la entidad demandada le asignó el mismo número de cédula a dos personas distintas con los mismos nombres y apellidos, situación que se verificó con las huellas dactilares y ADN de la fallecida y la accionante.
Que, en atención a una acción de tutela interpuesta, la Registraduría Nacional del Estado Civil, expidió el oficio No. 0511 del 29 de octubre de 2013, indicando que, al momento de ingresar los datos al Sistema del Registro Civil de Defunción, dicha entidad cometió un error. Que, a raíz de la equivocación por parte de la entidad demandada, no pudo seguir recibiendo la ayuda económica que Acción Social le suministraba, y también se vio perjudicada por que no pudo acceder a los beneficios de vivienda propia por parte del Fondo Nacional de vivienda. 1.1.3 Fundamentos de derecho de las pretensiones Se citan como tales: Constitución Política arts. 2, 5, 6, 11, 12, 13, 90, 2016 y 2017 Artículos: 140, 155, 159 ss., 189 y 192 del C.P.A.C.A. 1.2 Contestación de la demanda La entidad accionada, Registraduría Nacional del Estado Civil, al contestar la demanda, manifestó que recibió el registro civil de defunción con indicativo serial No. 06431300, expedido por la Notaría Primera de Tadó, el cual contenía los datos de una persona identificada como María Antonia Mosquera Mosquera, con cédula de ciudadanía No. 35.820.459.
En cumplimiento de lo previsto en el artículo 69 del Código Electoral, la entidad expidió la Resolución No. 4648 del 13 de junio de 2011, mediante la cual se dio de baja por muerte a la cédula de ciudadanía No. 35.820.159, correspondiente a otra persona con el mismo nombre. Señaló que, con ocasión de un derecho de petición presentado el 21 de enero de 2013 y de una acción de tutela interpuesta por la demandante, se pudo establecer que existía un error en los datos consignados en el registro civil de defunción antes mencionado.
Por tal motivo, una vez advertido el yerro, se Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil procedió a restablecer la vigencia de la cédula No. 35.820.159 mediante la Resolución No. 13864 del 17 de diciembre de 2013.
El demandado sostuvo que no basta con alegar la necesidad de resarcimiento por concepto de daño material (lucro cesante, daño emergente) y perjuicios morales, presuntamente derivados de una falla del servicio, sino que es necesario que el juez de instancia se convenza de la existencia del perjuicio alegado, el cual debe estar debidamente probado.
Además, indicó que dicho perjuicio debe ser consecuencia de una actuación dolosa o gravemente culposa atribuible a los agentes del Estado, y que ese convencimiento debe fundarse en pruebas que generen certeza al juzgador. Asimismo, argumentó que la parte demandante no logró demostrar los daños alegados, toda vez que el Fondo Nacional de Vivienda, mediante la Resolución No. 750 del 8 de junio de 2010, le asignó un subsidio de vivienda, fijando un plazo de seis (6) meses para su aplicación, contados a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo.
En consecuencia, no puede imputarse daño alguno a la Registraduría Nacional del Estado Civil, ya que la cancelación del documento de identidad ocurrió en junio de 2011, y la demandante solo tuvo conocimiento de ello en diciembre de 2012, cuando el plazo para hacer efectivo el subsidio ya había expirado. Por tanto, ningún perjuicio puede derivarse de dicha circunstancia. Propone como excepciones de mérito las que denominó falta de prueba de la causación del supuesto daño y la genérica.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia Nro. 77 del veintiséis (26) de junio de 2020, proferida dentro del presente asunto, resolvió negar las súplicas de la demanda, argumentando que del material probatorio que obra en el expediente, no se logró acreditar la responsabilidad de la entidad demandada, pues no se demostró que la Registraduría Nacional del Estado Civil haya omitido la corrección del número de cédula de la accionante, ni tampoco se logró demostrar la actuación negligente que impidiera a la demandante acceder posteriormente a los beneficios ofrecidos por el Fondo Nacional de Vivienda, determinante en la causación del daño que alega la parte demandante le fue irrogado.
Agregó que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que le correspondía, es decir, que no acreditó la falla del servicio que atribuyó a la demandada y según el artículo 167 del Código General del Proceso, corresponde a las partes probar el supuesto de hechos de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, de modo que era deber de la parte demandante probar tanto el daño alegado, como el perjuicio sufrido, en consecuencia, como este último no se encontró acreditado, no había lugar a reparación alguna.
III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, el cual sustenta con los siguientes argumentos: Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Que, a pesar de que en sus consideraciones el a quo manifiesta que el daño causado a la señora María Antonia Mosquera Mosquera se encuentra acreditado con la cancelación de su cédula de ciudadanía lo que imposibilitó que la demandante pudiera ejercer derechos y obligaciones, no condena a la entidad demandada a pagar los perjuicios materiales e inmateriales causados por el error cometido al cancelar la cédula de ciudadanía por muerte según registro civil de defunción con indicativo serial No. 06431300 de fecha 21 de abril de 2009, falencia que fue corregida a través de la Resolución No. 13864 del 17 de diciembre de 2013.
Sostiene que, en relación con los perjuicios ocasionados a la señora María Antonia Mosquera, esta permaneció durante dos años sin su documento de identidad, al haber sido erróneamente declarada como fallecida. Esta situación configura un daño antijurídico, ya que le impidió ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones. Pues la cancelación de su cédula de ciudadanía, derivada de dicha declaratoria de muerte, la privó de manera inmediata y futura del ejercicio de sus derechos civiles y políticos, como ocurrió cuando intentó acceder a la ayuda estatal a la que tenía derecho en calidad de persona desplazada.
Adicionalmente, se manifiesta que una persona privada de su ciudadanía no puede ejercer ninguno de sus derechos2, lo cual genera en la afectada sentimientos de angustia, incertidumbre, depresión, tristeza, inseguridad y restricciones en su movilidad, lo que configura un perjuicio moral. Por lo tanto, solicita la revocatoria de la sentencia de fecha 26 de junio de 2020.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 La competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A.3 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso4, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 4.2 Problema jurídico De acuerdo con los fundamentos expuestos en el recurso de apelación por el apoderado judicial de la parte actora, el problema jurídico a resolver consiste en determinar si la Registraduría Nacional del Estado Civil debe responder patrimonialmente por el daño ocasionado a la señora María Antonia Mosquera Mosquera, a quien se le canceló la cédula de ciudadanía por fallecimiento, sin que dicha circunstancia correspondiera a la realidad. 2 Civiles y políticos. 3 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 4 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil A su vez, deberá establecerse, en caso de que la respuesta al problema jurídico principal sea afirmativa, si hay lugar a la reparación integral del daño, en relación con los perjuicios materiales e inmateriales reclamados por la parte demandante.
Para resolver el problema, se procederá a analizar i) Régimen de responsabilidad del Estado, ii) Lo probado en el proceso y; iii) caso concreto. 4.2.1 Régimen de responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, establece una cláusula general de responsabilidad en cabeza del Estado, por aquellos daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes.
En armonía con esta disposición de orden constitucional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido dos elementos de responsabilidad a tener en cuenta: El daño antijurídico y la imputación. Sobre el daño antijurídico, la Corporación en cita ha señalado que este “consistirá siempre en la lesión patrimonial o extra-patrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar.
En este sentido, el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado, impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas”. En cuanto a la imputación, se ha dicho que la misma se instituye como la “atribución de la respectiva lesión”; en consecuencia, “la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política”, con la advertencia de que en atención del principio iura novit curia, “corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso, potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es, de los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión”.
Así las cosas, una vez definidos y acreditados los elementos de la responsabilidad, el juzgador procede a la tasación económica del daño, en la materialización de perjuicios, los cuales pueden ser de orden material (daño emergente – lucro cesante) o inmaterial (daño moral, daño a la salud), teniendo en cuenta las particularidades de cada caso. 4.2.2 Análisis de las pruebas obrantes en el proceso El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere el medio de control, en tal virtud se destaca lo siguiente: Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil - Registro civil de nacimiento de la señora María Antonia Mosquera Mosquera, expedido por Registraduría Municipal del Estado Civil de Tadó - Chocó (fol. 6) del expediente digitalizado. - Registro Civil de Defunción de la señora María Antonia Mosquera Mosquera, con indicativo serial No. 06431300, de fecha 08 de mayo de 2009, expedido por la Notaría Única del Circulo de Tadó (fol. 7) del expediente. - Oficio de fecha junio de 2010, dirigido a las señoras María Antonia Mosquera Mosquera y a la menor Yency Paola Minota Mosquera, por medio del cual les manifiestan, que les ha sido asignado un subsidio familiar de vivienda en la modalidad de “Adquisición de vivienda” por un valor de $15.450.000, para ser aplicado en un suelo urbano o rural (fol. 11 del expediente digitalizado). - Resolución No.4648 del 13 de junio de 2011, por medio del cual la Registraduría Nacional del Estado Civil, cancela unas cédulas de ciudadanía por muerte (fol. 87 a 89 del expediente digitalizado). - Certificación donde consta que la cédula de ciudadanía No. 35.820.156 perteneciente a la señora María Antonia Mosquera Mosquera, fue cancelada por muerte, la cual fue expedida por el Coordinador Centro de Atención e Información Ciudadana de la Registraduría Nacional del Estado Civil (fol. 8) del expediente. - Constancia de fecha 15 de abril de 2013, expedida por el Registrador Especial del Estado Civil de Buenaventura, donde manifiesta que la cédula de la señora Mosquera Mosquera fue cancelada por muerte, mediante la resolución No. 4648 del 13 de junio de 2011 (fol. 9 del expediente digitalizado). - Oficio de fecha 29 de octubre de 2013, dirigido al doctor Eusebio Camacho Hurtado5, por medio del cual la Registraduría del Estado Civil le informa lo siguiente: “La cédula de ciudadanía No. 35.820.159 a nombre de la señora María Antonia Mosquera Mosquera, a la fecha se encuentra cancelada por muerte mediante Resolución No. 4648 del 13 de junio de 2011.
Una vez, consultado el Sistema de información de Registro Civil (SIRC), se pudo establecer que vinculado a este cupo numérico, se encontraba el registro civil de defunción con indicativo serial 643100 de la Notaría de Tadó – Chocó, fecha de inscripción 8 de mayo de 2009. Lo dicho anteriormente, se debe a un error cometido a la hora de ingresar la información del registro civil de defunción a nuestro sistema, ya que en vez de ingresar la cédula de ciudadanía No. 35.820.459 a nombre de María Antonia Mosquera Mosquera, se ingresó el cupo numérico No. 35.820.159 a nombre de la accionante, quien tiene el mismo nombre que la persona inscrita en el registro.
Como consecuencia de lo anterior, esta Coordinación procedió a solicitar al Servicio Nacional de Inscripción la corrección en el Sistema de Información de Registro Civil (SIRC), de tal forma que dicho registro civil de defunción quedará desvinculado del cupo numérico No. 35.820.159, y será ingresada en el sistema de identificación de la persona quien le corresponde realmente”. 5 Visto a folio del 10 del expediente digital.
Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil - Resolución No. 13864 del 17 de diciembre de 2013, por medio de la cual se revocan parcialmente unas resoluciones que cancelaron unas cédulas de ciudadanía por muerte de sus titulares y se ordena restablecer su vigencia en el Archivo Nacional (fol. 91 a 94 del expediente digitalizado). 4.3 Caso Concreto Con el fin de abordar integralmente el problema jurídico, la Sala Segunda de Decisión analizará con fundamento en las pruebas obrantes en el proceso si se encuentra demostrado el daño alegado por la parte demandante, de manera que, solo una vez resuelto el tema relativo a la afectación de sus intereses, se entrarán a estudiar los demás elementos de la responsabilidad administrativa del Estado. 4.3.1 El daño antijurídico En relación con la naturaleza del daño antijurídico, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que “corresponde al juez determinar si el daño va más allá de lo que, normalmente y sin compensación alguna, debe soportar una persona por el hecho de vivir en una comunidad jurídicamente organizada y comportarse como un sujeto solidario”6 En el caso concreto, se encuentra acreditado que la Registraduría Nacional del Estado Civil canceló la cédula de ciudadanía de la señora María Antonia Mosquera Mosquera por causa de un supuesto fallecimiento, pese a que esta se encontraba viva.
Tal actuación le cercenó derechos y atribuciones inherentes a la personalidad jurídica, como lo es la identificación civil, que le permite, entre otras cosas, tener la aptitud legal para obligarse por sí misma, dicha situación evidencia una transgresión al bien jurídico superior del reconocimiento de la personalidad jurídica, consagrado en el artículo 14 de la Constitución Política, afectación que no está llamada a soportar.
Frente al derecho de la personalidad jurídica, la Corte Constitucional ha señalado de forma precisa que, “(…) no se reduce únicamente a la capacidad de la persona humana a ingresar al tráfico jurídico y ser titular de derechos y obligaciones, sino que comprende, además, la posibilidad de que todo ser humano posea, por el simple hecho de existir e independientemente de su condición, determinados atributos que constituyen la esencia de su personalidad jurídica e individualidad como sujeto de derecho.
Son los llamados atributos de la personalidad. Por consiguiente, cuando la Constitución consagra el derecho de toda persona natural a ser reconocida como persona jurídica (C.P. art. 14) está implícitamente estableciendo que todo ser humano tiene derecho a todos los atributos propios de la personalidad jurídica. Así, del derecho fundamental al reconocimiento de la personalidad jurídica se deducen necesariamente los derechos a gozar de una identidad ante el Estado y frente a la sociedad, tener un nombre y un apellido, ser reconocido como sujeto de derechos y obligaciones de conformidad con el ordenamiento jurídico” 7, derecho que claramente se vio afectado con la probada actuación por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, al cancelar sin causa legal, la cédula de ciudadanía de la 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. C.P. Mauricio Fajardo. Exp 13168. 7 Sentencia T-450-A del 16 de julio de 2013. Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil demandante, por razón de muerte, no estándolo (subraya y negrilla fuera del texto).
El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica comprende dos dimensiones fundamentales. Por un lado, garantiza que las personas naturales puedan ser titulares de derechos y sujetos de obligaciones, permitiéndoles, a través de dicho reconocimiento, que el Estado les asegure el goce efectivo de sus derechos y, en caso de vulneración, puedan exigir su protección. Asimismo, este derecho habilita a la persona para obligarse por sí misma, salvo que concurra alguna de las causales legales de incapacidad.
Por otro lado, dicho derecho constituye la fuente generadora de los atributos que conforman el núcleo esencial de la personalidad jurídica, tales como la acreditación de la personería y la determinación de la identidad personal. En este punto, se debe hacer alusión a los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1010 de 20008, que faculta a la Registraduría Nacional del Estado Civil a realizar el reconocimiento de la identidad de las personas, a través del Número Único de Identificación (NUIP) así: ARTICULO 2o.
OBJETO. Es objeto de la Registraduría Nacional del Estado Civil, registrar la vida civil e identificar a los colombianos y organizar los procesos electorales y los mecanismos de participación ciudadana, en orden a apoyar la administración de justicia y el fortalecimiento democrático del país. ARTICULO 3o. NATURALEZA. La Registraduría Nacional del Estado Civil es un órgano de creación Constitucional, que de conformidad con el artículo 120 de la Constitución Política forma parte integrante de la Organización Electoral, el cual contribuye, conjuntamente con las demás autoridades competentes, a la organización de las elecciones y los mecanismos de participación ciudadana, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas y el registro civil, en los términos y condiciones que señala la ley y el presente decreto.
ARTICULO 4 o. MISIÓN DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. Es misión de la Registraduría Nacional del Estado Civil, garantizar la organización y transparencia del proceso electoral, la oportunidad y confiabilidad de los escrutinios y resultados electorales, contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante su neutralidad y objetividad, promover la participación social en la cual se requiera la expresión de la voluntad popular mediante sistemas de tipo electoral en cualquiera de sus modalidades, así como promover y garantizar en cada evento legal en que deba registrarse la situación civil de las personas, que se registren tales eventos, se disponga de su información a quien deba legalmente solicitarla, se certifique mediante los instrumentos idóneos establecidos por las disposiciones legales y se garantice su confiabilidad y seguridad plenas. 8 Que establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones.
Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Respecto a la cédula de ciudadanía, como prueba fehaciente de la identificación personal, la Corte Constitucional en sentencia T-623 de 2014, indicó: “Finalmente, con relación a la identificación, mediante la cual se establece la individualidad de una persona de conformidad con las previsiones legales existentes, en el sistema colombiano el elemento que permite acreditarla es la cédula de ciudadanía. Por tal motivo, la ley ha depositado en este documento “el estatus de prueba de identificación personal, por medio de la cual se pueden acreditar la personalidad de su titular en todos aquellos actos, negocios o situaciones jurídicas en que se haga necesario presentar prueba que acredite tal calidad, por lo que dicho documento se ha convertido en el elemento idóneo para el cumplimiento del referido propósito y el que a su vez es irremplazable”.
En este entendido, la cédula de ciudadanía constituye el medio idóneo para acreditar la “mayoría de edad”, esto es, “el estado en que se alcanza la capacidad civil, circunstancia que según el legislador demuestra que la persona ha logrado la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar válidamente sus derechos y asumir o contraer obligaciones civiles”.
Adicionalmente, permite el ejercicio del derecho al sufragio, en los términos del artículo 99 de la Carta Política. Así, este documento se instituye como una herramienta idónea para: “(i) identificar cabalmente a las personas, (ii) acreditar la ciudadanía y (iii) viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos. No cabe duda que constituye un documento al que se le atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la sociedad.” De manera que, dada la importancia de las funciones otorgadas a la cédula de ciudadanía para permitir el ejercicio del derecho a la personalidad jurídica, la misma se convierte en un instrumento con alcances de orden tanto jurídico como social.
(Subraya y negrilla fuera del texto) De lo anteriormente expuesto, queda clara la especial importancia que reviste el derecho a la personalidad jurídica, el cual no implica exclusivamente la capacidad de la persona humana para ingresar al tráfico jurídico y ser titular de derechos y obligaciones, sino que además, permite que las personas gocen de ciertos atributos propios de su individualidad, tales como el nombre, la nacionalidad, el estado civil, que garantizan el ejercicio de los demás derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico.” De igual forma, la H. Corte Constitucional9 ha indicado que, “la cédula de ciudadanía es un documento que cumple varias funciones, más allá de constituir el medio idóneo para acreditar la identidad de una persona y su capacidad civil, por lo que su importancia repercute en diferentes derechos fundamentales.
Esta Corporación ha precisado que, si bien es cierto la contraseña que se entrega a 9 Sentencia T-426 de 2013. Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil las personas mientras se encuentra en trámite la expedición de la cédula de ciudadanía es un sucedáneo de este documento, no en todos los eventos es un medio idóneo de identificación, por lo que no se puede admitir que la Registraduría Nacional del Estado Civil entregue a los ciudadanos, con vocación de permanencia, contraseñas o constancias que sustituyan a la cédula de ciudadanía como el documento oficial y cierto de identificación de los ciudadanos”; agregando que relación directa con el derecho a la personalidad jurídica y el ejercicio de derechos políticos, entre otros.
Aunado a lo anterior, se tiene que la cédula de ciudadanía como instrumentos de acreditación de la identificación personal, puede ser cancelada con ocasión al deceso probado de su titular de conformidad con el literal a) del artículo 67 del Código Electoral Colombiano. Siendo así, como quiera que la cédula de ciudadanía es la prueba fehaciente de la individualización jurídica e identificación de las personas naturales, su anulación por causa de muerte, extingue todas las atribuciones que de ella se deriva, como son el goce de derechos y la privación de realizar actos o negocios jurídicos y demás situaciones jurídicas, el ejercicio de derechos políticos y civiles, entre otros no menos importantes que traen consigo la expedición de la cédula de ciudadanía. De suerte, que la cancelación de dicho documento junto con el Número Único de Identificación Personal, por fallecimiento del titular, cuando su deceso no ha acontecido estando debidamente probado, significa que su titular se le ha privado de manera anticipada de todas las prerrogativas que trae consigo la cédula, supuesto que sin duda está probado en el caso particular habida consideración que la señora María Antonia Mosquera Mosquera no tenía obligación de soportar que se le cercenaran en vida el bien jurídico superior a la personalidad jurídica.
Acreditado la afectación del interés jurídico protegido, esto es, el daño, como elemento estructural esencial de la responsabilidad, más no suficiente, es menester determinar que esa lesión al bien jurídico constitucional protegido por el ordenamiento jurídico, sea imputable a la entidad de quien se dice la originó, bajo un contexto de juicio de imputación en su esfera fáctica y jurídica. 4.3.2 El título de imputación En lo relativo a la imputación, se entiende que se trata de la “atribución de la respectiva lesión”; en consecuencia, “la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política”.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil un riesgo excepcional, el régimen común de la falla del servicio o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.
Al respecto, el Consejo de Estado ha reiterado que10: “la imputación fáctica supone un estudio conexo o conjunto entre la causalidad material y las herramientas normativas propias de la imputación objetiva que han sido delineadas precisamente para establecer cuándo un resultado, en el plano material, es atribuible a un sujeto. De otro lado, la concreción de la imputación fáctica no supone por sí misma, el surgimiento de la obligación de reparar, ya que se requiere un estudio de segundo nivel, denominado imputación jurídica, escenario en el que el juez determina si además de la atribución en el plano fáctico existe una obligación jurídica de reparar el daño antijurídico; se trata, por ende, de un estudio estrictamente jurídico en el que se establece si el demandado debe o no resarcir los perjuicios bien a partir de la verificación de una culpa (falla), o por la concreción de un riesgo excepcional al que es sometido el administrado, o de un daño especial que frente a los demás asociados es anormal y que parte del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas.” Como se ha advertido, para que surja el deber de la administración de indemnizar un daño, este debe serle imputable.
Dicha imputabilidad se compone de un elemento fáctico y otro jurídico. La Sala precisa que se encuentra probado que la cancelación de la cédula de ciudadanía No. 35.820.159, a nombre de la señora María Antonia Mosquera Mosquera, se produjo por razón de su presunto fallecimiento, actuación que se materializó mediante la expedición de la Resolución No. 4648 del 13 de junio de 2011, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
No obstante, se encuentra debidamente acreditado que la señora Mosquera Mosquera no había fallecido, circunstancia que fue puesta en conocimiento de la entidad demandada el 21 de enero de 2013, fecha en la cual la afectada radicó un derecho de petición solicitando certificación sobre la cancelación de su documento de identidad. Pese a ello, la Registraduría Nacional del Estado Civil hizo caso omiso a dicha información y únicamente procedió a restablecer la vigencia de la cédula mediante la Resolución No. 13864 del 17 de diciembre de 2023, como resultado de una acción de tutela interpuesta por la demandante.
Esta actuación evidencia una conducta negligente por parte de la entidad accionada, toda vez que la corrección fue realizada once (11) meses después de haber tenido conocimiento del error. En ese orden de ideas, se concluye que el hecho generador del daño fue la actuación administrativa que dio lugar a la cancelación de la identidad de la demandante, atribuible a la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que ostenta la competencia legal para ejercer la función pública de cedulación y registro.
Por tanto, fáctica y jurídicamente, el hecho le es imputable, al haber sido la entidad la que materialmente ejecutó la cancelación del documento de identidad. 10 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 9 de junio de 2010; Rad. 1998-0569. Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Debe recordarse que el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, como derecho fundamental, constituye una garantía para el ejercicio de otros derechos y un límite a la actuación del Estado.
En consecuencia, es deber de las autoridades públicas agotar todos los medios a su alcance para asegurar su pleno ejercicio, removiendo los obstáculos que lo impidan, conforme al principio de optimización.11 La Corte Constitucional, resaltando el ámbito funcional de la cédula de ciudadanía y su vinculación a la realización del principio democrático como fundamento de legitimidad, “son los que explican que el Estado se encuentra especialmente comprometido a su trámite, expedición, renovación y rectificación y que todo ese proceso, entre otros, se haya encomendado a una órbita especializada de la función pública como la Organización Electoral.
De allí por qué la cedulación constituya un servicio público que debe prestarse con especial interés pues no se trata sólo de la expedición de un documento público cualquiera sino de la concreción, para el ciudadano, de sus posibilidades de acceso a los derechos civiles y políticos reconocidos por el ordenamiento”.12 Ahora bien, la Registraduría Nacional del Estado Civil, en su escrito de contestación, indicó que la cancelación de la cédula de ciudadanía de la señora María Antonia Mosquera Mosquera se realizó con fundamento en la denuncia presentada por el señor Henry Hurtado Bonilla, quien fungía como Fiscal 16 Seccional de Tadó. Frente a este punto, es preciso señalar que la entidad demandada, en su calidad de órgano encargado de la vigilancia y administración del estado civil de las personas y de su identificación, está llamada a adoptar una actitud diligente y de control, en cumplimiento del deber normativo de gestionar adecuadamente la información, las bases de datos, el Archivo Nacional de Identificación y los documentos necesarios para el proceso técnico de identificación de los ciudadanos, conforme a lo dispuesto en el numeral 20 del artículo 5º del Decreto 1010 de 2000.
En ese sentido, no basta con la simple remisión de información por parte de las notarías o de otros funcionarios encargados del registro civil para que la entidad proceda a realizar actuaciones administrativas, por lo que es imperativo que la Registraduría verifique la veracidad y autenticidad de los documentos habilitantes para el trámite de cancelación, de manera que el ejercicio de dicha función se ajuste al respeto y garantía del derecho fundamental al reconocimiento de la personalidad jurídica.
Se suma a lo anterior que la propia entidad demandada, en su escrito de contestación, reconoció que la cancelación de la cédula de ciudadanía se produjo como consecuencia de un error. En ese contexto, no resulta procedente alegar como causal de exoneración el hecho de que dicha actuación se basó en la información remitida por la Fiscalía 16 Seccional de Tadó, toda vez que, para este Tribunal, el error se originó en el incumplimiento de un deber legal atribuible exclusivamente a la Registraduría Nacional del Estado Civil; en ese sentido, la entidad demandada tiene asignada, de manera normativa y expresa, la función 11 El artículo 6 de la declaración universal de los derechos humanos, establece: Artículo 6: reconocimiento de la personalidad jurídica: “Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica." 12 Sentencia T-532 de 2001.
Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil pública de administrar el Archivo Nacional de Identificación de los ciudadanos, por lo que la actuación que dio lugar a la cancelación del documento de identidad constituye un hecho exclusivamente imputable a ella.
Dicha falla del servicio generó el daño que en esta providencia se le imputa al ente demandado, máxime cuando, mediante oficio de fecha 29 de octubre de 2013, la propia entidad admitió que el yerro se presentó “por un error cometido a la hora de ingresar la información del registro civil de defunción a nuestro sistema, ya que al ingresar la cédula de ciudadanía No. 35.820.459 de María Antonia Mosquera Mosquera, se ingresó el cupo numérico No. 35.820.159 a nombre de la accionante, quien tiene el mismo nombre que la persona inscrita en el registro”.
Así, queda plenamente acreditado que el daño padecido por la demandante es imputable, tanto fáctica como jurídicamente, a la Registraduría Nacional del Estado Civil. 4.3.3 De la indemnización de perjuicios Evidenciada la responsabilidad del estado, a través de la Registraduría Nacional del Estado Civil, procede la Sala al estudio de los perjuicios materiales e inmateriales, alegados en el recurso de apelación, en los siguientes términos: La parte demandante alega que, como consecuencia del daño padecido, se le ocasionaron perjuicios materiales y extrapatrimoniales, estos últimos en las modalidades de daño moral y daño a la vida de relación. En cuanto a los perjuicios materiales, el actor sostiene que la cancelación de su cédula de ciudadanía le impidió acceder a una ayuda del programa de vivienda de interés social impulsado por Fonvivienda.
Sobre este punto, se advierte que, según oficio dirigido a la señora María Antonia Mosquera Mosquera por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se acreditó que fue beneficiaria de un subsidio de vivienda por valor de $15.450.000. No obstante, en dicho documento se indicó que el plazo para hacer efectivo el subsidio era de seis (6) meses contados a partir del mes siguiente a la notificación de la Resolución No. 750 del 8 de junio de 2010.
Como en el expediente no obra prueba de la fecha de notificación de la Resolución No. 750 del 8 de junio de 2010, se entiende que el término para hacer efectivo el subsidio comenzó a correr a partir del 8 de julio de 2010 y vencía el 8 de enero de 2011. En consecuencia, la cancelación de la cédula de ciudadanía, que tuvo lugar el 13 de junio de 2011, ocurrió con posterioridad al vencimiento del plazo para aplicar al subsidio.
Por lo que, se concluye que el hecho de la cancelación del documento de identidad no tuvo incidencia causal en la imposibilidad de hacer efectivo dicho beneficio, razón por la cual no puede derivarse de este hecho un perjuicio material relacionado con la pérdida del subsidio de vivienda. Cabe señalar que la propia demandante manifestó, en el hecho primero del libelo introductorio, que fue en diciembre de 2012, cuando intentó reclamar una ayuda económica otorgada por Acción Social de la Presidencia de la República, que tuvo conocimiento de la cancelación de su documento de identidad por fallecimiento y que, el 21 de enero de 2013, radicó derecho de petición ante la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitando información sobre dicha cancelación. Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Igualmente, se debe manifestar que en el expediente no obra prueba alguna que demuestre qua a la demandante se le haya negado la entrega del subsidio para vivienda propia, ni la ayuda económica otorgada por Acción Social, como consecuencia de la cancelación de su cédula de ciudadanía. En ese sentido, y conforme a las reglas de la carga de la prueba, quien afirma la existencia de un daño generado por acción u omisión imputable al Estado no solo debe alegarlo, sino también demostrarlo.
De igual forma quien pretenda el reconocimiento de perjuicios derivados de dicho daño, asuma la carga de acreditar su existencia y cuantía. De lo anterior, se desprende que le correspondía a la parte demandante allegar al proceso los elementos materiales probatorios que permitieran establecer no solo la existencia del daño, sino también el perjuicio efectivamente sufrido.
Se reitera que no basta con acreditar la existencia de un daño antijurídico; es indispensable demostrar el perjuicio concreto que de él se deriva. De ahí que no quedó demostrado que la cancelación del documento de identidad hubiese generado a la señora María Antonia Mosquera Mosquera un perjuicio material relacionado con la pérdida de los beneficios mencionados. 4.3.4 Perjuicios extrapatrimoniales En cuanto a los perjuicios morales, se debe decir que la doctrina ha señalado que estos tienen un carácter eminentemente satisfactorio y no compensatorio, porque se afectan intereses de difícil valoración pecuniaria y su cuantificación, por su naturaleza inmaterial, resulta siempre compleja, por lo cual el juez, en ejercicio del arbitrio judicial y aplicando el principio de equidad, previsto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, será siempre quien lo determine13.
En efecto, la indemnización que se reconoce a quienes sufran un daño antijurídico tiene una función básicamente satisfactoria14 y no reparatoria del daño causado y que los medios de prueba que para el efecto se alleguen al proceso pueden demostrar su existencia pero no una medida patrimonial exacta frente al dolor, por lo tanto, corresponde al juez tasar discrecionalmente la cuantía de su reparación, teniendo en cuenta la gravedad del daño causado a los demandantes.
Igualmente, se ha señalado que la magnitud del dolor puede ser apreciada por sus manifestaciones externas y por esto se admite para su demostración cualquier tipo de prueba15, inclusive la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha creado sub reglas que parten de las reglas de la experiencia para tener por cierto la existencia del mismo. 13 Consejo de Estado, Sección III, Expediente No. 47001-23-31-000-1993-03518-01(15459).
C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Aunque en sentencia del 16 de marzo de 2012, radicado No. 25000-23-26-000-1996-02964- 01(19807), CP. Stella Conto Díaz, se señaló: “la indemnización de perjuicios de orden moral, con aplicación de la facultad discrecional que le asiste frente a estos casos, de conformidad con los siguientes parámetros (i) la indemnización se hace a título de compensación, más no de restitución ni de reparación (ii) la tasación debe realizarse con aplicación del principio de equidad previsto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998;
(iii) la determinación del monto debe estar sustentada en los medios probatorios que obran en el proceso y que están relacionados con las características del perjuicio; y (iv) debe estar fundamentada, cuando sea del caso, en otras providencias para garantizar el principio de igualdad” 14 RENATO SCOGNAMIGLIO. El daño moral. Contribución a la teoría del daño extracontractual. traducción de Fernando Hinestroza, Bogotá, Edit.
Antares, 1962, pág. 4 6. 15 Ver, por ejemplo, sentencia de 2 de junio de 2004, exp: 14.950. Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Ahora bien, si bien es cierto que en el presente asunto no se recepcionaron testimonios que acrediten de manera directa la congoja, angustia, incertidumbre, depresión, tristeza, inseguridad y restricciones en la movilidad, de la accionante con ocasión de la cancelación de su documento de identidad, del análisis de las pruebas documentales obrantes en el expediente, y conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional referida en precedencia, que habla sobre las atribuciones y desarrollo de la personalidad, es posible inferir que dicha cancelación repercutió de forma sustancial en el goce efectivo de los derechos que integran la personalidad jurídica, como derecho constitucionalmente protegido.
En efecto, con dicha cancelación de su documento de identidad, se le impidió el acceso a servicios básicos y fundamentales, tales como la atención en salud y los beneficios dirigidos a la población en situación de desplazamiento. Por ello, conforme a los principios de valoración probatoria de la sana crítica y las reglas de la experiencia, se concluye que la demandante se vio afectada al constatar que no podía acceder a dichos servicios como consecuencia directa de la anulación indebida de su documento de identidad.
En consecuencia, la Sala no comparte la postura de la parte demandada, ya que los perjuicios morales se encuentran acreditados a partir de una valoración conjunta e integral del acervo probatorio, y no a través de una presunción, sino conforme a las reglas de la experiencia. De ello se infiere el padecimiento interno y afectivo de la demandante al verse privada de su documento de identidad, lo cual le impidió acceder a los beneficios de los que era titular al momento de los hechos, en su calidad de persona desplazada y madre cabeza de familia.
Así las cosas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y procederá a declarar patrimonial y administrativamente responsable a la Registraduría Nacional del Estado Civil por los perjuicios ocasionados a la señora María Antonia Mosquera Mosquera por la cancelación de su documento de identidad. Como consecuencia de la anterior declaración, se condenará a la entidad demanda a pagar a la señora Mosquera Mosquera los perjuicios morales, los cuales se tasarán de la siguiente forma: 4.3.4.1 Tasación de los perjuicios morales.
La parte demandante solicitó por este concepto pagar a la víctima directa el valor de cien salarios mínimos mensuales legales vigentes (100 SMLMV), por perjuicios morales subjetivos. Sobre el particular, este Tribunal acogiendo el criterio de liquidación de este perjuicio denominado “arbitrio iuris”, desarrollado por la jurisprudencia de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, como método para tasar estos perjuicios, se estima que por la intensidad del daño afectivo en la vida interna del actor producto de la imposibilidad de gozar los derechos que emanan de la personalidad jurídica, la cuantía como mecanismo indemnizatorio debe ascender a la suma quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes; se hace la claridad que sobre puntos semejantes el H. Consejo de Estado no ha trazado las reglas jurídicas y estándares para la liquidación de este perjuicio cuando existe violación al bien superior de la personalidad jurídica, de ahí que en esta instancia Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil se apele al criterio de liquidación atrás dicho, cuya suma estimada es proporcional entre el daño y la afectación interior causada, que permite a la persona tener un reconocimiento indemnizatorio por una situación que no tenía la obligación de soportar.
Por lo tanto, frente a este aspecto, frente a este aspecto se estima el perjuicio en cuestión en la suma equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4.3.4.2 Daño a la vida en relación Solicita se condene a pagar a favor de la señora María Antonia Mosquera Mosquera, por daño a la vida de relación el valor de cuatrocientos salarios mínimos mensuales legales (400 SMLMV).
En relación con el daño alegado, debe señalarse que el Consejo de Estado ha precisado que este aspecto se refiere al menoscabo en la salud de las víctimas, en tanto afecta su capacidad de interacción social. En ese sentido, este Tribunal no encuentra acreditado en el expediente elemento probatorio alguno que permita concluir una afectación en la salud física o mental de la demandante derivada de la cancelación de su cédula de ciudadanía, ni que dicha situación haya tenido un impacto negativo en su desenvolvimiento social. 5.
Costas y agencias del derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 201116.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., 08 de febrero de 2024.
Radicado: 27001333300120170008501 Medio de control: Reparación Directa Accionante: María Antonia Mosquera Mosquera Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil FALLA REVOCAR la Sentencia No. 77 del veintiséis (26) de junio de 2020, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, que negó las súplicas de la demanda, y en su lugar, PRIMERO: DECLARAR, patrimonialmente y administrativamente responsable a la Registraduría Nacional del Estado Civil, por el daño ocasionado a la señora María Antonia Mosquera Mosquera, por la cancelación de su cédula de ciudadanía.
SEGUNDO: En consecuencia, CONDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil a pagar a la demandante por perjuicios morales la suma de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR, en todo lo demás la sentencia No. 77 del 26 de junio de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin CONDENA en costas.
QUINTO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado electrónicamente) (En permiso) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.