REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Nro. 120 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300320220028401 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: CARLOS MARIO RAMOS PEREA CONTRA: MUNICIPIO DE TADÓ Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la Sentencia No. 317 del 13 de diciembre de 2024, proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ, que concedió las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas El señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA, a través de apoderado judicial, pidió i) que se declarara la nulidad del DECRETO N° 0024 del 15 de diciembre de 2021 por medio del cual se le declaró insubsistente del cargo de JEFE DE PRESUPUESTO, Código 314, Grado 07, de la planta global del Municipio de Tadó ii) que en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordene su reintegro al cargo que venía desempeñando u otro empleo de superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio, iii) Asimismo, al pago de las acreencias laborales dejadas de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta que se produzca el reintegro efectivo al cargo, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a la declaratoria de insubsistencia. 1.1.2 Fundamentos fácticos El señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA fue nombrado provisionalmente en la planta de cargos de la Alcaldía Municipal de Tadó como Jefe de Presupuesto, código 314, Grado 07, mediante el Decreto N° 176 del 01 de julio de 2021, desempeñándose en el mencionado cargo desde 01 de julio de 2021.
Mediante Decreto N.º 0024 del 15 de diciembre de 2021, el alcalde Cristian Copete Mosquera declaró insubsistente su nombramiento, señalando que contra dicha decisión no procedía recurso alguno. Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó La administración municipal justificó la declaratoria de insubsistencia argumentando que se trataba de un cargo de libre nombramiento y remoción. El señor Carlos Mario Ramos Perea interpuso recurso de reposición contra el Decreto N.º 0024, alegando que su cargo no era de libre nombramiento y remoción sino de carácter provisional.
Dicho recurso fue rechazado por improcedente mediante Decreto N.º 0031 del 23 de diciembre de 2021. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: - Constitución Nacional: artículos 13, 25, 29, y 53 - Ley 909 de 2004 - Decreto 1083 de 2015 - Ley 996 de 2005 y demás concordantes El demandante argumenta que el Decreto N.º 0024 del 15 de diciembre de 2021, mediante el cual se declaró insubsistente su nombramiento, es nulo por falsa o falta de motivación, ya que dicho acto se fundamentó erróneamente en la figura del libre nombramiento y remoción, cuando en realidad el cargo desempeñado por él era de carácter provisional, conforme lo acreditan los decretos de nombramiento y el manual específico de funciones del Municipio de Tadó. Señaló que, según la normatividad vigente, el retiro de un empleado provisional solo es procedente si existe una sanción disciplinaria consistente en destitución, si el cargo ha sido provisto mediante concurso de méritos, o si se expide un acto motivado.
Que ninguna de estas circunstancias se presentó en este caso y el acto administrativo impugnado no expone razones ni fundamentos que sustenten la decisión, vulnerando así lo dispuesto por la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, los cuales exigen motivación expresa para la desvinculación de empleados provisionales. Además, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la omisión de dicha motivación constituye una causal de nulidad.
Indicó que también se violó la Ley 996 de 2005 o Ley de Garantías Electorales, la cual prohíbe cualquier modificación en la nómina estatal, incluidas las desvinculaciones, dentro de los cuatro meses previos a las elecciones al Congreso, periodo que comenzó el 13 de noviembre de 2021. Explicó que, dado que el Decreto se expidió el 15 de diciembre de 2021, se produjo en plena vigencia de dicha restricción legal.
Asimismo, manifestó que el acto impugnado también contraviene disposiciones constitucionales, particularmente los artículos 13, 25 y 53, que protegen el derecho al trabajo y la igualdad ante la ley. 1.2 Contestación de la demanda El MUNICIPIO DE TADÓ contestó oportunamente la demanda oponiéndose a sus pretensiones, al considerar que el señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó no fue nombrado en provisionalidad, sino en un cargo de libre nombramiento y remoción. Señaló que dicha vinculación fue irregular, pero aceptada por el señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA, y por tanto su desvinculación se realizó conforme a derecho, sin requerir sanción disciplinaria ni motivación adicional.
Así mismo, argumenta que las restricciones previstas en la Ley de Garantías Electorales no eran aplicables al alcalde municipal por tratarse de una elección atípica, lo que le permitía reorganizar su equipo de gobierno. En consecuencia, niega la existencia de falsa motivación o violación normativa en el acto administrativo demandado. II.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Séptimo Administrativo de Quibdó, mediante sentencia anticipada No. 317 del 13 de diciembre de 2024, resolvió declarar la nulidad del Decreto No. 0024 del 15 de diciembre de 2021 por medio del cual el Municipio de Tadó declaró insubsistente el nombramiento del demandante en el cargo de Jefe de Presupuesto, código 314, grado 07.
Señaló que, aunque dicho cargo es de libre nombramiento y remoción, lo que implica, según la norma, que puede ser retirado sin necesidad de motivar la decisión, la desvinculación se produjo en un momento en que la ley expresamente se lo prohibía, según el artículo 38 de la Ley 996 del 2005. Mencionó que, tal y como lo expresa la norma, este periodo de restricción tiene como fin evitar que los funcionarios usen la administración pública con fines políticos, y solo permite modificaciones en la nómina en casos excepcionales como muerte, renuncia irrevocable o aplicación de normas de carrera administrativa, situaciones que no se presentaron en este caso.
Además, indicó que la decisión de declarar la insubsistencia del nombramiento del demandante se dio tras un cambio de alcalde derivado de una tutela, por lo cual el despacho considera que la falta de justificación de la declaratoria de insubsistencia constituye un indicio sobre la existencia de razones partidistas en la decisión. En virtud de lo anterior, consideró evidente que el Decreto No. 0024 del 15 de diciembre de 2021, que materializó la decisión del Municipio de Tadó de declarar insubsistente el nombramiento del demandante, está viciado de nulidad por violación a la ley de garantías electorales; en consecuencia, ordenó el reintegro del demandante al cargo que desempeñaba cuando fue retirado del servicio, y a pagar al demandante los emolumentos dejados de percibir desde el momento de su vinculación hasta el momento de la sentencia. III.
RECURSO DE APELACIÓN El accionante presentó oportunamente el recurso de apelación, solicitando que se modifiquen los numerales primero, tercero y quinto de la sentencia recurrida. Expone que, si bien el fallo reconoce la nulidad del Decreto No. 0024 del 15 de diciembre de 2021 por violación a la Ley 996 de 2005, también debió Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó reconocerse la existencia de falsa motivación, dado que el cargo desempeñado por el accionante no era de libre nombramiento y remoción, como alegó la administración, sino de naturaleza provisional, conforme al Manual Específico de Funciones del municipio.
Argumenta que las funciones del cargo no implicaban el manejo directo de bienes o dineros públicos, por lo que no se ajustaban a los criterios de la Ley 909 de 2004, que permiten clasificar un cargo como de libre nombramiento y remoción. En consecuencia, al tratarse de un cargo ocupado en provisionalidad, su retiro solo era posible por causales específicas y mediante un acto debidamente motivado, lo cual no ocurrió. Por tanto, considera que debe prosperar la causal de falsa motivación. Asimismo, discrepa parcialmente de la decisión adoptada en el numeral tercero, al considerar que la indemnización debe cubrir el período comprendido desde la desvinculación del cargo hasta el efectivo reintegro, y no únicamente hasta el momento de la sentencia, como lo ordenó el juez de primera instancia. Finalmente, objeta la decisión adoptada en el numeral quinto, que negó la condena en costas, argumentando que la parte vencida debe asumir dichos gastos conforme lo establece el Código General del Proceso.
IV. TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA A través del auto interlocutorio No. 075 del 13 de febrero de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Quibdó concedió el recurso de apelación interpuesto por el accionante, y admitido por esta Corporación mediante proveído del 04 de abril de 2025. V. CONSIDERACIONES 5.1 La Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.1 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 5.2 Problema Jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia consiste en determinar si en el acto administrativo contenido en el Decreto No. 0024 del 15 de diciembre del 2021, mediante el cual se declaró la insubsistencia del nombramiento del señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA en el cargo de Jefe de Presupuesto del Municipio de Tadó, se configuró la causal de nulidad por falsa 1 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó motivación, en atención a que dicho acto fue expedido con fundamento en la presunta naturaleza de libre nombramiento y remoción, pese a que el cargo, según el accionante, es de carácter provisional.
Así también, deberá establecerse si los pagos de los emolumentos dejados de percibir deben reconocerse desde el momento de su vinculación hasta el momento en que se efectúe su reintegro, y no solo hasta la fecha de la sentencia proferida por el juez de primera instancia. Adicionalmente, si procede la condena en costas a la parte demandada.
Para absolver el anterior problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: (i) Marco normativo y jurisprudencial sobre el retiro del servicio en los cargos públicos, en específico en los cargos de libre nombramiento y remoción y en los de carrera administrativa; (ii) análisis del caso concreto a partir de lo probado en el proceso. 5.3 Marco normativo y jurisprudencial 5.3.1 Sobre los empleos de carrera y los de libre nombramiento y remoción La Constitución Política de Colombia sobre el derecho al trabajo y su protección como derecho fundamental ha establecido lo siguiente: Artículo 25: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Artículo 53: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.” Artículo 125: “(…) Los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso de los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. (…)”. Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó Por su parte, la Ley 909 de 20042, en su artículo 5, clasifica los empleos de los organismos y entidades regulados por esta ley, estableciendo que son, por regla general, de carrera administrativa, con excepción de los siguientes: “(…) 1.
Los de elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución Política y la ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación. 2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios: a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así: (…) En la Administración Central y órganos de control del Nivel Territorial: Secretario General;
Secretario y Subsecretario de Despacho; Veedor Delegado, Veedor Municipal; Director y Subdirector de Departamento Administrativo; Director y Subdirector Ejecutivo de Asociación de Municipios; Director y Subdirector de Área Metropolitana; Subcontralor, Vicecontralor o Contralor Auxiliar; Jefe de Control Interno o quien haga sus veces; Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones;
Alcalde Local, Corregidor y Personero Delegado. b) Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza, que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos así: (…) En la Administración Central y órganos de Control del Nivel Territorial: Gobernador, Alcalde Mayor, Distrital, Municipal y Local. c) Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado; d) Los empleos que no pertenezcan a organismos de seguridad del Estado, cuyas funciones como las de escolta, consistan en la protección y seguridad personales de los servidores públicos. e) Los empleos que cumplan funciones de asesoría en las Mesas Directivas de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Distritales y Municipales; f) Los empleos cuyo ejercicio impliquen especial confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, que estén adscritos a las oficinas de los secretarios de despacho, de los Directores de Departamento Administrativo, de los gerentes, tanto en los departamentos, distritos especiales, Distrito Capital y distritos y municipios de categoría especial y primera ” En este mismo orden de ideas, la Ley 909 de 2004, en su artículo 41 establece las causales de retiro del servicio de empleados públicos: «ARTÍCULO 41.
Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: 2 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción; b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa; d) Por renuncia regularmente aceptada; e) Retiro por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez; f) Por invalidez absoluta; g) Por edad de retiro forzoso; h) Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario; i) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; j) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen; k) Por orden o decisión judicial; l) Por supresión del empleo; m) Por muerte; n) Por las demás que determinen la Constitución Política y las leyes.» 5.3.2.
Sobre el reconocimiento de pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo no laborado – límite temporal. Con respecto al pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo no laborado, la Corte Constitucional, mediante Sentencia SU-556 de 2014, establece los parámetros para la determinación de la indemnización derivada de la desvinculación injusta de funcionarios vinculados en provisionalidad: “3.6.13.4.
Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. 3.6.13.5.
A este respecto, el valor mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses.
En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será equivalente al tiempo cesante. 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año.” 5.4 Caso Concreto El demandante pretende que se declare la nulidad por falsa motivación del Decreto No. 0024 del 15 de diciembre de 2021, por medio del cual se le declaró insubsistente del cargo de Jefe de Presupuesto, Código 314, Grado 07 del Municipio de Tadó; que se ordene a la entidad demandada pagarle, a título indemnizatorio, los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la vinculación del cargo hasta su efectivo reintegro; y se le condene en costas.
Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó Como fundamento de su pretensión, señala que el cargo que ocupaba es de nombramiento provisional y que, por tanto, no podía ser desvinculado mediante acto administrativo sin motivación alguna.
Por su parte, la entidad accionada expresa que el acto de desvinculación del accionante cumplió con todas las ritualidades legales, en tanto ocupaba un cargo que era de libre nombramiento y remoción. En consonancia con lo anterior, procede la Sala a hacer el análisis probatorio de los documentos aportados al expediente tanto por la parte actora como por la accionada, encontrando acreditada las siguientes situaciones fácticas relevantes: - El señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA, fue nombrado a través del Decreto No. 176 del 01 de julio de 2021 en el cargo de JEFE DE PRESUPUESTO, CÓDIGO 314, GRADO 07, del Municipio de Tadó. - Mediante Decreto Nro. 0024 del 15 de diciembre del 2021 fue declarado insubsistente el nombramiento del señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA. - Mediante Resolución Nro. 052 del 15 de agosto de 2019 se reconocen acreencias laborales incluidas las prestaciones sociales por retiro a causa de una declaratoria de insubsistencia. - Mediante Decreto No. 0158 del 21 de julio de 2017, se ajustó el manual de funciones y competencias laborales del municipio de Tadó, documento en el que se encuentran descritas las funciones del cargo de Jefe de Presupuesto.
I. IDENTIFICACIÓN DEL CARGO NIVEL Profesional DENOMINACIÓN DEL EMPLEO Jefe de Presupuesto CÓDIGO 219 GRADO 07 NÚMERO DE CARGOS Uno (1) DEPENDENCIA Secretaría de Hacienda JEFE INMEDIATO Secretaría de Hacienda NATURALEZA DEL EMPLEO Nombramiento provisional ÁREA FUNCIONAL Secretaría de Hacienda II. PROPÓSITO DEL CARGO Realizar la programación, ejecución y control del presupuesto municipal para el cumplimiento de las políticas públicas acorde con los principios establecidos en la normatividad vigente.
III. DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES ESENCIALES 1. Participar conjuntamente con las Secretarías de Planeación y Hacienda en la elaboración del Presupuesto del municipio conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto y el Plan de Desarrollo. 2. Expedir Certificados de disponibilidad y reservas presupuestales y elaborar los Decretos de adiciones, créditos y traslados presupuestales. 3.
Efectuar los registros, movimientos y ejecuciones presupuestales de Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó acuerdo con el Estatuto Orgánico de Presupuesto. 4. Presentar al Alcalde y al Secretario de Hacienda, informes mensuales de ejecución presupuestal. 5.
Contribuir en la elaboración del Plan de Acción y el Plan Operativo Anual de Inversiones. 6. Rendir oportunamente la información necesaria ante los órganos de control y demás entidades que por mandato legal corresponda. 7. Realizar las proyecciones presupuestales que permitan direccionar las políticas del gasto público y ejecución del Plan de Desarrollo Municipal. 8.
Las demás funciones que le sean asignadas por el Alcalde Municipal o autoridad competente de conformidad con la naturaleza del cargo. IV. CONTRIBUCIONES INDIVIDUALES: CRITERIOS DE DESEMPEÑO 1. El Presupuesto se elabora siguiendo los parámetros legales y metas estratégicas del Plan de Desarrollo. 2. Las acciones relacionadas con el proceso de ejecución presupuestal se realizan con eficiencia y de acuerdo con los procedimientos legales establecidos. 3.
Se rinden los informes mensuales de ejecución presupuestal al Alcalde y al Secretario de Hacienda municipal y se realizan las proyecciones respectivas para una mejor planeación del gasto. 4. El Plan de acción y el Plan Operativo Anual de Inversiones, están articulados con el marco general del Plan de Desarrollo y los informes de gestión de rinden de manera oportuna.
V. CONOCIMIENTOS BÁSICOS ESENCIALES 1. Estatuto Orgánico de Presupuesto 2. Hacienda Pública 3. Estatuto Tributario 4. Funcionamiento de la administración municipal VI. REQUISITOS DE ESTUDIO Y EXPERIENCIA FORMACIÓN ACADÉMICA EXPERIENCIA Técnico en contabilidad o finanzas - Administración de empresas Doce (12) meses de experiencia profesional específica o relacionada en el cargo o en el sector público Contrastados los parámetros constitucionales, legales y jurisprudenciales traídos al caso y las pruebas obrantes en el sub judice, se procede a analizar cada uno de los argumentos que dieron origen al recurso de apelación en cuestión: (i) Falsa motivación En primer lugar, se rememora que, por regla general, en Colombia los empleos públicos de los organismos y entidades que se rigen por la Ley 909 de 2004, son de carrera administrativa.
Por consiguiente, se entiende que de manera excepcional existen otros tipos de empleos como por ejemplo los de elección popular, los de periodo fijo y los de libre nombramiento y remoción, que, por su naturaleza misma, y en atención a Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó criterios definidos en la misma ley, verbigracia, la dirección, conducción y orientación institucionales, la definición de políticas o toma de decisiones en la entidad, hacen parte también de la planta de empleos de las entidades públicas.
En virtud de lo anterior, se desprende que son las funciones propias del cargo y no la voluntad del nominador, las que permiten establecer la clasificación del empleo y, en consecuencia, determinar la forma de vinculación o separación del servicio público. Ahora bien, con respecto a la naturaleza del cargo de Jefe de Presupuesto que ocupaba el accionante en el Municipio de Tadó, el juez de primera instancia concluyó que se trata de aquellos exceptuados como de libre nombramiento y remoción, basándose en la denominación empleada por el municipio en los actos de nombramiento y de declaratoria de insubsistencia y, aplicando, además, la causal C del artículo 5 de la Ley 909 de 2004, referente a «Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado».
Por su parte, el demandante argumentó que dicha conclusión es equivocada, ya que las funciones que ejercía en el cargo de Jefe de Presupuesto no encajan en dicha categoría. Indicó que, según el manual de funciones establecido por el Decreto 0158 de 2017 del Municipio de Tadó, sus tareas estaban relacionadas con la planificación, registro y seguimiento presupuestal, sin implicar el manejo directo de recursos del Estado, función que corresponde al Secretario de Hacienda y al Tesorero Municipal.
Además, señaló que el cargo de Jefe de Presupuesto no es uno de los que requiere especial confianza del nominador, pues no se encuentra adscrito al despacho del alcalde como lo refiere la norma. Bajo ese contexto, y con fundamento en las normas citadas, la Sala acoge la tesis del demandante, toda vez que, tras el análisis funcional del cargo de Jefe de Presupuesto adscrito a la Secretaría de Hacienda Municipal, no se evidencia que su ejercicio conlleve el manejo directo de bienes, dineros o valores del Estado, en los términos exigidos por el literal c) del artículo 5 de la Ley 909 de 2004.
Si bien las funciones asignadas al cargo comprenden actividades como la elaboración del presupuesto, la expedición de certificados de disponibilidad y reservas presupuestales, la elaboración de informes de ejecución y la realización de proyecciones financieras, estas labores se enmarcan dentro de un rol técnico y de planeación presupuestal, orientado a la programación y seguimiento de la ejecución financiera del municipio, más no a la disposición o administración directa de los recursos públicos.
Tampoco se advierte que el funcionario tenga capacidad autónoma sobre los dineros del erario, ni que su función implique la custodia o ejecución material de los mismos, aspectos que resultan determinantes para configurar la excepción al sistema de carrera administrativa. En efecto, la sola circunstancia de participar en actividades relacionadas con la ejecución presupuestal o de emitir certificaciones presupuestales no permite inferir per se el ejercicio de funciones de dirección o manejo directo de recursos, pues se trata de tareas de apoyo administrativo y técnico que no suponen responsabilidad inmediata ni disposición de los fondos estatales.
Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó Además, el cargo actúa en coordinación con otras dependencias y está sujeto a las directrices del alcalde y del secretario de Hacienda, lo que refuerza su carácter técnico y no directivo en el manejo de recursos.
En consecuencia, no encontrándose demostrada ninguna de las causales taxativas que justifican la clasificación del empleo como de libre nombramiento y remoción, y estando acreditado que las funciones asignadas se circunscriben al ejercicio de labores técnicas, regladas y subordinadas dentro de la estructura administrativa de la Secretaría de Hacienda, se impone reconocer que el empleo en cuestión pertenece al régimen de carrera administrativa, con las implicaciones que ello comporta en términos de acceso, permanencia y retiro del servicio.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que el cargo ocupado por el SEÑOR CARLOS MARIO RAMOS PEREA era un cargo de carrera administrativa tal como lo adujo la parte actora, por lo que el Decreto No. 0024 del 15 de diciembre de 2021, por medio del cual se declara la insubsistencia del nombramiento del accionante, adolece de ilegalidad por falta de motivación, por lo que para proceder al retiro del servicio del empleado, la autoridad del organismo municipal debía motivar debidamente las razones por las cuales se desvinculaba al actor del cargo en cuestión, de acuerdo con las causales determinadas en la Constitución y la ley, valga decir calificación insatisfactoria en el desempeño de las funciones, violación al régimen disciplinario, provisión definitiva del empleo, entre otros, y no como lo hizo de manera discrecional y sin sustento alguno. Así las cosas, para la Sala Segunda de Decisión, no le asiste razón al a quo en el sentido de que el aludido cargo es de libre nombramiento y remoción, pues, por el contrario, quedó probado que se trata de un empleo de carrera administrativa conforme a las previsiones de ley; y, por tanto, el acto demandado no cumplía con los requisitos establecidos en la Constitución y la ley para la desvinculación del servicio del accionante; razones estas por las que sin más preámbulos se CONFIRMARÁ el numeral primero de la Sentencia No. 317 del 13 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Quibdó, en el sentido de aclarar que la nulidad del acto deviene igualmente de su falsa motivación. Aunado a lo anterior, se MODIFICARÁ el numeral segundo de la sentencia de primera instancia No. 317 del 13 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Quibdó, en razón a que a título de restablecimiento del derecho se debe a reintegrar al señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA siempre y cuando el cargo no esté ocupado por una persona que haya superado concurso de méritos, el cargo no haya sido suprimido o el servidor desvinculado no haya llegado a la edad de retiro forzoso y cumpla con los requisitos para acceder al cargo público, tales como la carencia de antecedentes penales y disciplinarios.
(ii) Reconocimiento de las acreencias laborales dejadas de percibir Con respecto al reconocimiento a título indemnizatorio de los salarios y prestaciones dejados de percibir por el accionante, el demandante argumentó que el pago indemnizatorio debe extenderse hasta el momento en que se haga Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó efectivo el reintegro al cargo y no solo hasta el momento de la sentencia, ya que el perjuicio causado por la desvinculación sin motivación persiste mientras no se restablezca de manera real su situación laboral.
Ahora bien, debe indicarse que en los casos en que una persona ha sido desvinculada sin motivación de un cargo de carrera ocupado en provisionalidad, la Corte Constitucional ha establecido que la indemnización a reconocer debe corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual se materializa en los salarios y prestaciones que la persona dejó de percibir durante el tiempo que estuvo cesante por causa del retiro injustificado.
Sin embargo, dicho pago no puede hacerse sin límite ni con base en una presunción de permanencia indefinida, ya que la naturaleza de la vinculación provisional es esencialmente temporal y excepcional, lo que impide consolidar una expectativa legítima de estabilidad prolongada. Así las cosas, en aquellos eventos en los que un servidor público ha sido vinculado en provisionalidad a un cargo de carrera y posteriormente desvinculado sin motivación, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU- 556 de 2014, sostuvo que no resulta ajustado a la Constitución ni a la ley reconocerle como indemnización la totalidad de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta la decisión judicial que ordena su reintegro, pues ello puede constituir una indemnización excesiva y dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa, dado el carácter temporal de la vinculación y la ausencia de una expectativa legítima de permanencia indefinida en el cargo.
En ese sentido, el daño a indemnizar debe corresponder únicamente al perjuicio efectivamente sufrido por el servidor, representado en los salarios y prestaciones que dejó de percibir durante el tiempo en que estuvo cesante como consecuencia del retiro injustificado y de este valor deben descontarse todos los ingresos obtenidos por el afectado durante dicho período, independientemente de si provinieron del sector público o privado, y sin importar la modalidad contractual (dependiente o independiente).
Así mismo, se ha indicado que no puede presumirse que la falta de ingresos durante ese tiempo sea enteramente atribuible al acto de desvinculación, pues también inciden factores externos como la voluntad del afectado para procurar su propio sustento y las oportunidades reales de vinculación en otros espacios laborales. Por consiguiente, la Corte ha establecido una fórmula de indemnización en la que el monto no podrá ser inferior a seis (6) meses ni superior a veinticuatro (24) meses de salario, teniendo en cuenta, por un lado, el límite legal de duración de la provisionalidad, según la Ley 909 de 2004, artículo 44, y por otro, los estándares nacionales e internacionales sobre el desempleo de larga duración, que justifican el tope superior de veinticuatro meses como medida razonable para evitar compensaciones desproporcionadas.
En armonía con lo anterior, la Sala considera que le asiste razón al a quo al considerar que la indemnización deberá calcularse hasta el momento de la sentencia; deberán atenderse los parámetros señalados por la jurisprudencia en garantía de la reparación integral, equitativa y ajustada a la realidad del daño sufrido. Razones estas por las que, sin más preámbulos, se Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó CONFIRMARÁ la Sentencia No. 317 del 13 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Quibdó. (iii) Costas y agencias del derecho El Juzgado Séptimo Administrativo de Quibdó se abstuvo de imponer condena en costas, al considerar que no existía evidencia que demostrara que la parte vencida hubiese actuado con mala fe o incurrido en conductas irregulares o dilatorias durante el trámite procesal.
Esta decisión se ajusta a lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso (CGP), particularmente el numeral 8 del artículo 365, que establece que: “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Adicionalmente, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20113.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala confirma la decisión de no imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia No. 317 del 13 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Quibdó, el cual quedará así:
PRIMERO: A título de restablecimiento del derecho ORDENAR al MUNICIPIO DE TADÓ, a reintegrar al señor CARLOS MARIO RAMOS PEREA, sin solución de continuidad, el cargo de Jefe de Presupuesto, código 314, grado 07, siempre y 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., 08 de febrero de 2024.
Radicado: 27001333300320220028401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: Carlos Mario Ramos Perea Accionado: Municipio de Tadó cuando el cargo no esté ocupado por una persona que haya superado concurso de méritos, el cargo no haya sido suprimido o el servidor desvinculado no haya llegado a la edad de retiro forzoso y cumpla con los requisitos para acceder al cargo público, tales como la carencia de antecedentes penales y disciplinarios.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia No. 317 del 13 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Quibdó, de conformidad con las razones expuestas.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado electrónicamente) (En permiso) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada