REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No.132 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300420170035501 ACCIÓN: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ACCIONANTE: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS CONTRA: MUNICIPIO DE CÉRTEGUI Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS SENTENCIA Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la Sentencia No. 017 del 18 de febrero de 2020, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Declaraciones y condenas 1.1.1 Que se declare el incumplimiento del Convenio Interadministrativo N° 2675 de 2013, que tenía por objeto el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía Lobo – Bagadó en el municipio de Cértegui, por parte del ente municipal, en virtud de la omisión de la fase de terminación y liquidación del contrato, conforme las cláusulas pactadas. 1.1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene la liquidación del contrato y se condene al municipio de Cértegui, a reconocer y pagar a la entidad contratante el valor correspondiente a la suma de $107.887.249.37 por el valor asegurado mediante la Póliza N° 6544101104845 de Seguros del Estado, la cual no fue actualizada y contempla la estabilidad de la obra, valor debidamente indexado, junto con los intereses causados hasta la fecha del pago efectivo. 1.2 Fundamentos fácticos La causa petendi en la cual la parte actora sustenta sus peticiones se sintetizan de la siguiente manera: El Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) suscribió con el Municipio de Cértegui el Convenio Interadministrativo N.º 2675 de 2013, con el objeto de adelantar actividades de mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía Lobo Referencia: Expediente no. 27001333300420170035501 Acción: Controversias contractuales Accionante: Instituto Nacional de Vías – Invías Accionado: Municipio de Cértegui - Bagadó. Dicho convenio fue firmado el 25 de octubre de 2013, con una vigencia inicial hasta el 31 de diciembre de 2014 y un valor total de trescientos sesenta millones de pesos ($360.000.000).
Una vez ejecutadas las obras, se dio inicio a la etapa postcontractual con el fin de realizar la liquidación del convenio. En este contexto, INVÍAS requirió en múltiples ocasiones al Municipio de Cértegui para que procediera con la devolución de los recursos no ejecutados y los rendimientos financieros generados, conforme a lo estipulado en el convenio.
Sin embargo, dichos requerimientos no fueron atendidos por el alcalde municipal. Incluso, pese a haber sido citado a la reunión de seguimiento y liquidación programada para el 7 de junio de 2017, en el marco de la jornada destinada a los convenios interadministrativos próximos a vencer el 30 de junio de 2017, el representante del municipio no asistió. Finalmente, el acta de recibo final de la obra fue suscrita el 17 de mayo de 2017.
El Supervisor del Convenio para la etapa de liquidación dispuso en su balance con respecto al Convenio que el municipio de Cértegui debía realizar consignación en el Banco de la Republica a nombre de la DIRECCIÓN DEL TESORO NACIONAL No. 61011094 código del INVIAS 270 por concepto de rendimientos financieros el valor de TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS CON TREINTA Y TRES CENTAVOS $375.935,43.
El Municipio de Cértegui no aportó la póliza de garantía de cumplimiento modificada, tal como le fue requerido por INVÍAS, incumpliendo así con una de las obligaciones contractuales. El valor asegurado ascendía a $107.887.249,37, conforme a la Póliza N.º 65-44-101104845 expedida por Seguros del Estado S.A. (NIT 860.009.578-6). En consecuencia, la suma asegurada debe ser actualizada conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) desde el 30 de junio de 2017 hasta la fecha efectiva del pago, además de incluir los intereses moratorios correspondientes. 1.3.- Contestación de la demanda La administración municipal de Cértegui no emitió pronunciamiento dentro de esta etapa procesal, no obstante haber sido oportunamente notificado.
2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 017 del 18 de febrero de 2020, resolvió conceder parcialmente las pretensiones de la demanda. Para arribar a la anterior conclusión, el a quo señaló que: “La liquidación del contrato constituye la etapa final del negocio jurídico, en la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de Referencia: Expediente no. 27001333300420170035501 Acción: Controversias contractuales Accionante: Instituto Nacional de Vías – Invías Accionado: Municipio de Cértegui las prestaciones a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial.
(…) (…) Descendiendo al sub-l¡te, observa el Despacho que en el convenio interadministrativo que ha sido objeto de análisis, las partes contratantes no han procurado liquidarlo de mutuo acuerdo, al punto que en la actualidad la liquidación del mismo quedó sin ninguna solución ni administrativa, ni judicial. Por lo anterior, el Despacho realizará la liquidación judicial del convenio interadministrativo No. 2675 del 2013 suscrito entre el Instituto Nacional de Vías "INVIAS" y el Municipio de Cértegui así: Conforme el material probatorio, se tiene que en efecto entre el INVIAS y el Municipio de Cértegui (Chocó) se celebró convenio interadministrativo No. 2675 de 2013 por valor de 360.000.000 cuyo objeto era el Mejoramiento, Mantenimiento y Conservación de la Vía Lobo - Bagadó en el Municipio de Cértegui en el Departamento del Chocó quedando un saldo no ejecutado a favor de la entidad por valor de $375.835,43; así mismo, según constancia expedida por el Banco de Bogotá, se logró determinar que los rendimientos financieros generados con los dineros derivados del convenio ascendieron a la suma de $5.350.375.20, los cuales deben ser reintegrados a la entidad demandante.
Así las cosas, dado que el Convenio Interadministrativo No. 2675 de 2013 terminó por vencimiento del plazo contractual, el 31 de diciembre de 2014, el Municipio de Cértegui (Chocó) debe reintegrar al Instituto Nacional de Vías los valores no ejecutados como fue pactado, la cual corresponde a la suma de $375.835,43, que concierne al valor de la obra no ejecutada en virtud del Convenio principal, en cuyo parágrafo 20 de la cláusula 5ª señala: "( ) Si vencido el plazo estipulado en el presente convenio EL MUNICIPIO no hubiese invertido los recursos, deberá reintégralos al Área de Tesorería del INSTITUTO y se procederá a la liquidación del Convenio Interadministrativo, sin perjuicio de las acciones legales a que haya lugar-en contra del Ente Territorial." Así las cosas, se ordenará al Municipio de Cértegui (Chocó) reintegrar al Instituto Nacional de Vías "Invias” como monto no ejecutado del convenio interadministrativo No. 2675 de 2013, de trescientos setenta y cinco mil ochocientos treinta y cinco pesos con cuarenta y tres centavos ($375.835,43,); suma que deberá ser actualizada con base en el índice de precios al consumidor (IPC) certificada por el DANE desde la fecha de vencimiento del plazo de ejecución del referido convenio, esto es, 31 de diciembre de 2014, hasta la ejecutoria de esta sentencia. También se ordenará al Municipio de Cértegui (Chocó) reintegrar al Instituto Nacional de Vías la suma de cinco millones trescientos cincuenta mil trescientos setenta y cinco pesos con veinte centavos ($5.350.375.20) correspondientes a los rendimientos financieros del dinero girado por el Instituto Nacional del Vías "INVIAS" en virtud del convenio interadministrativo Nro. 2675 de 20.1310; suma Referencia: Expediente no. 27001333300420170035501 Acción: Controversias contractuales Accionante: Instituto Nacional de Vías – Invías Accionado: Municipio de Cértegui que deberá ser actualizada con base en el índice de precios al consumidor (IPC) certificada por el DANE desde la fecha de vencimiento del plazo de ejecución del referido convenio, esto es, 31 de diciembre de 2014, hasta la ejecutoria de esta sentencia. Finalmente, para el Despacho no es dable declarar que la parte demandada incumplió el convenio interadministrativo Nro. 2675 de 2013 por cuanto el objeto del mismo se cumplió, tal y como se desprende de las Acta de Entrega y Recibo Definitivo del contrato derivado.
(…)”
3. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la entidad territorial accionada municipio de Cértegui, presentó oportunamente el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. Solicitó su revocatoria bajo el argumento de que a la entidad accionante no le corresponderían los derechos reclamados en tanto que, de acuerdo a la certificación expedida por el Banco de Bogotá el 20 de febrero de 2020, el municipio de Cértegui se encuentra vinculado a la cuenta bancaria del contrato interadministrativo para mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía Lobo al Municipio de Bagadó, pero con la clara expresión que aquella se encuentra en estado CANCELADA desde el 11 de febrero del año 2015.
Así las cosas, al terminarse la ejecución del convenio interadministrativo, en aquel se ejecutaron los recursos en su totalidad, quedando un saldo de cero pesos ($0), por ello no se habrían generado dineros por concepto rendimientos, ni mucho menos sumas de dinero sin ejecutar a favor de ninguna de las partes. 3.1 Conciliación judicial de sentencia El Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, mediante Auto Interlocutorio N.º 133 proferido en audiencia de conciliación de sentencia celebrada el 16 de febrero de 2021, improbó el acuerdo conciliatorio presentado por la entidad territorial, en el cual se proponía el pago de la totalidad de los valores ordenados con cargo a la vigencia fiscal de 2021.
Esta decisión se fundamentó en que la parte demandante INVIAS certificó que el Municipio de Cértegui se encuentra a paz y salvo con la entidad que representa. En respaldo de lo anterior, se allegó copia de la certificación expedida el 15 de abril de 2020 por la Secretaría Técnica del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Instituto Nacional de Vías.
El juzgado concluyó que dicho acuerdo resultaba lesivo para el patrimonio público del ente territorial demandado, en tanto implicaba el compromiso de pagar una obligación que ya había sido satisfecha.
4. TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA Referencia: Expediente no. 27001333300420170035501 Acción: Controversias contractuales Accionante: Instituto Nacional de Vías – Invías Accionado: Municipio de Cértegui Concedido el recurso de apelación por el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, fue admitido por esta Corporación mediante proveído del 30 de abril de 2021.
V. CONSIDERACIONES 4.1 La Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.1 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso2, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 4.2 Problema Jurídico Ahora bien conforme la norma ante citada y en apego estricto a los planteamientos del recurso de apelación, el problema jurídico que debe dilucidarse en esta instancia consiste en determinar si resulta procedente declarar el incumplimiento del Convenio Interadministrativo N° 2675 de 2013 por parte del Municipio de Cértegui, y, en consecuencia, ordenar el pago de los dineros adeudados por concepto de “monto no ejecutado y rendimientos financieros”, en virtud del incumplimiento en la fase de liquidación del contrato, conforme las cláusulas pactadas.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: (i) El contrato estatal y su incumplimiento (ii) Caso concreto. 4.3 El contrato estatal y su incumplimiento El contrato estatal, regulado por la Ley 80 de 1993, constituye un instrumento jurídico mediante el cual las entidades públicas satisfacen necesidades colectivas, bajo principios como la legalidad, la transparencia y la responsabilidad.
Su ejecución debe ceñirse estrictamente a las condiciones pactadas, siendo exigible el cumplimiento de las obligaciones tanto por parte del contratista como de la administración. El incumplimiento del contrato estatal, según lo ha decantado el Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos, puede ser declarado cuando se acredite la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, y se demuestre que una de las partes incurrió en una acción u omisión que impidió su normal ejecución. 4.4 Pruebas Obrantes en el proceso La Sala de Decisión encuentra debidamente demostrados los siguientes hechos: 1 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 2 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Referencia: Expediente no. 27001333300420170035501 Acción: Controversias contractuales Accionante: Instituto Nacional de Vías – Invías Accionado: Municipio de Cértegui - Convenio Interadministrativo N° 2675 de 2013, del 25 de octubre de 2013, suscrito por el Instituto Nacional de Vías “Invías” y el Municipio de Cértegui, el cual contemplaba como objeto el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía Lobo - Bagadó, por valor de $360.000.000 y un plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2014, a partir de la fecha de la orden de iniciación (Fls. 52 a 59 expediente digitalizado). - Orden de inicio del Convenio Interadministrativo N° 2675 de 2013, del 9 de diciembre de 2013 (Fls. 51 expediente digitalizado). - ACTA DE ENTREGA Y RECIBO DEFINITIVO DEL CONVENIO del día 17 de mayo de 2017, suscrita por la Alcaldesa municipal como contratista, el representante legal de la Interventoría Consorcio COVIAL PRO y el Supervisor del Convenio de la Dirección Territorial Invías; dejando constancia de recibo de la obra y se consigna como valor total ejecutado la suma de $359.624.164.57 (Fl. 32 a 33, 70 a 72 expediente digitalizado). - PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO DE SEGUROS DEL ESTADO (ilegible).
(Fls. 31 expediente digitalizado). - Contrato N 268 de 2014, de interventoría técnica, administrativa y financiera para el mejoramiento, mantenimiento y conservación de vías caminos de prosperidad en el Departamento del Chocó Modulo 2, suscrita por el Director de Contratación de Invías y el Consorcio Covial Pro del 30 de abril de 2014 (Fls. 33 a 39 expediente digitalizado). - Citaciones para firmar acta de liquidación del Convenio con fecha de 20 de abril de 2015, 19 de abril de 2016, 28 de octubre de 2016 y 30 de mayo de 2017, remitidas por el Director Territorial del Chocó. (Fls. 40 a 46 expediente digitalizado). - Certificación del Banco de Bogotá del 11 de febrero de 2015, en la que se hace constar que la cuenta generó rendimiento financiero por valor de $5.350.375.20 y que la misma se encuentra cancelada.
(fl. 48 expediente digitalizado). - Memorando N° SRT del 16 de junio de 2017, suscrito por el Ingeniero de Apoyo Técnico SRT, con Estado Actual del Convenio N° 2675 de 2013 en el que se plasma el balance del Convenio N° 2675 de 2013 (Fls. 59 a 64 expediente digitalizado). - Acta de liquidación al Convenio N° 2675 de 2013 sin firma y sin fecha (fls. 73 a 75 expediente digitalizado) - Certificación expedida por la interventoría Consorcio Covial Pro sobre el cumplimiento de las obligaciones por concepto de seguridad social y parafiscales derivadas del Convenio Interadministrativo N° 2675de 2013.
(fl. 89 expediente digitalizado) Referencia: Expediente no. 27001333300420170035501 Acción: Controversias contractuales Accionante: Instituto Nacional de Vías – Invías Accionado: Municipio de Cértegui - Oficio del 15 de abril de 2020 del Invías en el que certifican animo conciliatorito de la sentencia, teniendo en cuenta que el Municipio de CÉRTEGUI reintegró el valor ejecutado del Convenio No. 2675 de 2013 correspondiente al valor de $ 375.935.43 y el respectivo valor de rendimientos financieros de $ 5.350.375.20, de conformidad con lo indicado en los Memorandos SF-Gl 17376 del 26/03/2020 y SRT 18117 de] 30/03/2020.
(fl. 215 expediente digitalizado) - Documentos de solicitud de devolución de ingresos presupuestales SIIF Nación del 4 de junio de 2020, con evidencias de consignaciones a favor del Invías con fecha de noviembre de 2015 (fls. 216 a 222 expediente digitalizado) - Acta del Comité de conciliación del municipio de Cértegui, del 31 de julio de 2020 (fls. 223 a 225 expediente digitalizado) 4.5 Caso concreto Procede la Sala a abordar el problema jurídico planteado en el recurso de apelación y conforme lo que resultó probado en el sub judice.
Encontró acreditado la Sala que el Convenio Interadministrativo N° 2675 del 25 de octubre de 2013, celebrado entre el Invías y el municipio de Cértegui, fue ejecutado y recibido por la entidad contratante conforme consta en el acta de entrega y recibo definitivo de fecha 17 de mayo de 2017. No obstante, la entrega de la obra contratada, se pudo advertir que no se culminó la etapa post contractual relacionada con la liquidación del referido convenio conforme estaba estipulado en la cláusula décimo séptima del contrato, que establecía un plazo máximo para la liquidación de mutuo acuerdo en el término de cuatro (4) meses o de la liquidación unilateral en el término de dos (2) meses posteriores a los anteriores; ambos contados a partir del vencimiento del convenio.
De lo anterior se infiere que, si bien se incurrió en una irregularidad de carácter formal al omitir la etapa de liquidación, ello no constituye, por sí mismo, un incumplimiento contractual, como lo sostuvo la entidad contratante. No obstante, resulta necesario culminar dicha etapa, dado que se trata de un acto contractual esencial para la extinción plena del vínculo jurídico entre las partes y el cierre definitivo del ciclo contractual, evitando así la persistencia de incertidumbres respecto de eventuales obligaciones pendientes.
Ahora bien, en relación con los conceptos objeto de debate, la Sala de Decisión considera que no se acreditó la existencia de una obligación de restituir los valores reconocidos en el fallo de primera instancia por concepto de rendimientos financieros o sumas no ejecutadas. Lo anterior, en atención a las certificaciones obrantes en el expediente, en particular la expedida por el Banco de Bogotá y los documentos de solicitud de devolución de ingresos presupuestales del SIIF Nación, fechados el 4 de junio de 2020, evidencian que Referencia: Expediente no. 27001333300420170035501 Acción: Controversias contractuales Accionante: Instituto Nacional de Vías – Invías Accionado: Municipio de Cértegui el municipio de Cértegui se encuentra a paz y salvo respecto del convenio suscrito con la entidad contratante INVÍAS.
De acuerdo a lo anterior, al no haberse demostrado la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad territorial, por los conceptos arriba referidos; no es posible imputarle incumplimiento alguno a la entidad y mucho menos acceder a las pretensiones indemnizatorias formuladas en la demanda, lo anterior se traduciría en un detrimento patrimonial para el ente municipal por doble pago y un enriquecimiento sin causa para la contratante, lo cual contraviene los principios de equidad y justicia contractual.
En atención a lo expuesto considera la Sala que le asiste razón a la entidad territorial recurrente en el sentido de que no hay lugar a ordenar el pago de las sumas de dinero reclamadas por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS en tanto no le asiste el derecho a recibir tales conceptos por inexistencia de valores no ejecutados o rendimientos financieros en favor de alguna de las partes, tal como resultó acreditado con los respectivos documentos de recaudo de ingresos presupuestales aportados al plenario, en tanto los mismo ya fueron restituidos.
Conforme lo dicho, para la Sala Segunda de Decisión no queda otro camino más que REVOCAR los numerales segundo, tercero y sexto de la Sentencia No. 017 del 18 de febrero de 2020, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, a través de los cuales se ordenó al municipio de Cértegui reintegrar al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS, las sumas de dinero equivalente a TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON CUARENTA Y TRES CENTAVOS ($375.835,43) por concepto de valor no ejecutado y CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS CON VEINTE CENTAVOS ($5.350.375.20) correspondientes a rendimientos financieros, en atención a las consideraciones expuestas. 5.
Costas y Agencias en Derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación Referencia: Expediente no. 27001333300420170035501 Acción: Controversias contractuales Accionante: Instituto Nacional de Vías – Invías Accionado: Municipio de Cértegui jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20113.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR los numerales segundo, tercero y sexto de la Sentencia No. 017 del 18 de febrero de 2020, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, en atención a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Sin CONDENA en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado Electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado Electrónicamente) (En permiso ) ADELA YRIASNY CASAS DUNLAP DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., 08 de febrero de 2024.