27001-33-33-005-2022-00918-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Chocó

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No. 88 RADICACIÓN: 27001333300520220091801 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL REFERENCIA: APELACIÓN SENTENCIA MAGISTRADO PONENTE: ARIOSTO CASTRO PEREA.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia No. 122 del 20 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, dentro del proceso promovido por REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S., contra la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, a través de la cual se negaron las súplicas de la demanda. 1.

SITUACIÓN FÁCTICA. La parte demandante expone como hechos los siguientes (se transcribe incluso con posibles errores): “PRIMERO: Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, la cual se extendió durante todo el periodo del año 2020, en razón a ello, se adoptaron medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos (este es un hecho notorio sin embargo se prueba con la respectiva resolución 385 del 12 de marzo de 2020).

SEGUNDO: En virtud de lo anterior, el día 30 de junio del año 2020, la Policía nacional a través del Coronel HENRY MAURICIO GALAN SIERRA, y el Establecimiento de comercio REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S, representado en su momento por su propietaria señora MARIA YADIRA MOSQUERA MOSQUERA, suscribieron el contrato por urgencia manifiesta N° 24-7-10016-2020, cuyo objeto consistió en la prestación de los servicios de alimentación para el personal de la policía adscrito al Departamento de Policía del Choco y de Apoyo a los diferentes servicios con ocasión a la declaratoria de la Urgencia manifiesta por el Covid-19, por un valor de CIENTO SESENTA MILLONES DE PESOS ($ 160.000.000) M.C.T.E. (este hecho se acredita con la copia del contrato que adjunto con la presente demanda).

TERCERO: Que en razón a que el contrato referido en precedencia, su valor se había agotado muy rápido por el volumen de personal y servicios solicitado, las partes decidieron celebrar una adición y prórroga del contrato inicial, por una cuantía de SETENTA MILLONES DE PESOS ($ 70.00.000), siendo representado la policía en esta oportunidad por el Coronel MARCO ANTONIO GONZALEZ (este hecho se acredita con la copia de la adición y prórroga del contrato N° 24-7-10016-2020, el cual adjunto con la presente demanda).

RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 CUARTO: De igual manera por la cantidad de servicios solicitados, el valor de la adición también se agotó muy rápido; en virtud de ello, la policía nacional, a través del coronel MARCO ANTONIO GONZALEZ, y la supervisora del contrato señora MARTINA VALOYES SERNA le pidieron a la representante legal de YAO EXPRES, seguir prestando los servicios de suministro de alimentación al personal adscrito a la policía del Choco, y que después legalizarían el contrato y procedían con el pago; insistiéndole a la representante legal de YAO EXPRESS, que por favor no los abandonara porque no tenían quien alimentara el personal de la Policía, por la situación de urgencia manifiesta en que se encontraban, (este hecho se acredita con las diferentes órdenes de servicios emitidas por vía WhatsApp, audios, pantallazo de mensajes de textos y reuniones sostenidas de forma presencial con la representante legal, de los cuales adjunto los soportes con la respectiva demanda).

QUINTO: Que las solicitudes de servicios impartidas por la entidad del estado, a través del coronel MARCO ANTONIO GONZALEZ, y la supervisora del contrato señora MARTINA VALOYES SERNA, eran dadas a mi representada por diferentes medios, tales como de forma verbal, vía telefónica, y por mensajes de WhatsApp, audios soportes que adjunto al presente.

SEXTO: Que mi representada, siguió prestando los servicios de alimentación al personal de la policía, pese haberse agotado el valor del contrato y de la adición, por autorización expresa de la Policía Nacional (este hecho se acredita con los listados firmados por los diferentes grupos de la policía, donde se evidencia que recibieron desayuno almuerzo y cena, soportes que adjunto al presente).

SÉPTIMO: Que mi representada, siguió prestando los servicios de alimentación al personal de la policía, pese haberse agotado el valor del contrato, durante el periodo comprendido entre el 22 de septiembre hasta el 15 de noviembre del año 2020, servicios que hacienden a un valor de CIENTO NOVENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($ 196.350.000).

(este hecho se acredita con los listados firmados por los diferentes grupos de la policía, y las cuentas de cobro de numero de alimentos suministrados, soportes que adjunto al presente).

OCTAVO: Que mi representada, a partir del 15 de noviembre del 2020, decidió no seguir prestándole los servicios de alimentación al personal de la policía, en razón a que la entidad estatal no le realizaba el pago de los servicios entregados posterior al agotamiento del valor del contrato, pese a que les insistía que se le pagara los servicios suministrados.

NOVENO: La anterior, situación, generó un enriquecimiento sin causa a favor de la Policía Nacional, y un empobrecimiento en contra de mi representa, lo que es motivo para presentar este medio de control bajo los parámetros de la ACCTION IN REM VERSO.

DECIMO: Que la anterior, situación llevo a la propietaria del establecimiento de comercio, YAO EXPRES, señora MARIA YADIRA MOSQUERA MOSQUERA, a la quiebra, de tal manera que le tocó que cerrar el establecimiento de comercio; aunado a que le tocó que adquirir deudas con proveedores y acreedores rentísticos, las cuales detallo a continuación. NOMBRE VALOR CONCEPTO Samanta Consuegra Asprilla 4.500.000 Honorarios de trabajadora del restaurante Edinson Navarro Valderrama – Carnicería la llanerita 30.000.000 Suministro de carne, polli, pescado Lucelly Murillo Gómez 4.500.000 Honorarios de trabajadora del restaurante DECIMO PRIMERO: La anterior situación, también le genero unos perjuicios tanto de orden patrimonial como extramatrimoniales, de modo que se coloca muy triste cada vez que recuerda que, por culpa de la entidad convocada, su establecimiento de comercio de varios años fue llevado a la quiebra y hoy no está abierto al público.

Los cuales dejaron de ingresar una vez se cerró el establecimiento de comercio Representaciones Yao”. 2. PRETENSIONES. Teniendo en cuenta los supuestos fácticos, la parte actora solicita: “PRIMERA: Que se declare, que la NACION MINISTERIO DE DEFENSA POLICIA NACIONAL, son administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios que se le causaron a la parte demandante como consecuencia de la falla al omitir el reconocimiento y pagos de los servicios de alimentación prestados por mi representada, para el personal adscrito al comando de policía del Choco, posterior al agostamiento (sic) del valor del contrato por urgencia manifiesta N° 24-7-10016-2020 y su adicción. SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, Condenar, en consecuencia, la NACION MINISTERIO DE DEFENSA POLICIA NACIONAL, a pagar a mi Representada, REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S, los Perjuicios de orden Material y Moral, Subjetivos y Objetivados, Actuales y Futuros, los cuales se estiman en la siguiente forma en los numerales que a continuación se detallan: PERJUICIOS MORALES Los perjuicios morales se reclaman a favor de la propietaria del establecimiento de Comercio, señora MARIA YADIRA MOSQUERA MOSQUERA.

NOMBRES PARENTESCO VALOR Maria Yadira Mosquera Mosquera Propietaria de Yao expres 50 smlmv PERJUICIO MATERIAL POR DAÑO EMERGENTE NOMBRES CONCEPTO VALOR Representaciones Yao expres Suministro de alimentación 196.350.000 Correspondiente al valor de los servicios de alimentación que mi representada le suministro al personal adscrito al comando de policía del Choco, posterior al agostamiento del valor del contrato por urgencia manifiesta N° 24-7-10016-2020 y su adicción. PERJUICIO MATERIAL POR LUCRO CESANTE NOMBRES CONCEPTO VALOR Representaciones Yao expres Suministro de alimentación 80.000.00 (sic) La suma de ($80.000.000), por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, según estimación de peritos, conforme lo establece el artículo 522 del código de comercio o demás normas concordantes y aplicables al caso.

TERCERA: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 192, 193 y 195 LEY 1437 de 2011 C.P.A.C.A. CUARTA: Que se profiera condena en contra de la parte demandada, en costas y agencias en derecho”. 3. TRÁMITE PROCESAL. RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 La demanda fue admitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante auto interlocutorio N° 85 de fecha 6 de febrero de 2022 y se ordenó notificar a las partes y al señor Agente del Ministerio Publico, como en derecho corresponde.

La entidad demandada NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, sustentado en que nacen por fuera del contrato estatal suscrito con la entidad. Además, expone las siguientes consideraciones: “(…) Conforme lo expuesto en líneas anteriores, es claro que la Policía Nacional suscribió un contrato de alimentación con una adición, con quien adelanta la presente demanda, en donde se establecieron unas condiciones y obligaciones para el desarrollo del contrato tales como el valor, el tiempo de ejecución, la forma de pago y demás, en donde como se señaló, la empresa YAO EXPRESS S.A.S cumplió con sus obligaciones contenidas dentro del contrato, esto es, brindar alimentación a los miembros de la Policía Nacional dentro del término de ejecución y hasta el monto de dinero pactado y en razón a ello se procedió a realizar los pagos a la contratista y posteriormente a realizar la liquidación bilateral, a la cual no acudió la parte actora, por ende, se procedió a realizar la liquidación unilateral por parte de la Policía Nacional mediante resolución No. 0190 del 11/10/2022, la cual no fue objeto de reproche en sede administrativa ni judicial, quedando la misma ejecutoriada.

Tan de acuerdo estuvo la parte demandante con la ejecución del contrato y el pago de las sumas de dinero por parte de la Policía Nacional, que renuncio al cobro de VEINTICINCO MIL PESOS ($25.000,00) M.C.T.E sobrantes del presente contrato PN DECHO 24-7-10016-2020, saldo el cual no fue ejecutado (…) Bajo estos supuestos normativos y facticos del caso concreto, se puede establecer con total claridad señor juez que se trató de un contrato de alimentación en donde contratista se obligó al suministro de alimentos a los miembros de la entidad durante tiempo de ejecución del contrato o hasta que se agotaran los recursos tanto en el contrato principal como en su adicción, situación que en efecto ocurrió y por ende la Policía Nacional cancelo los servicios prestados por la contratista en donde solo la suma de $25.000 resulto no ejecutada, suma la cual renuncio la contratista conforme el documento citado anteriormente.

Ahora bien, al observar las obligaciones de la contratista plasmadas en el contrato y especialmente en lo relacionado en el anexo 3 numeral 16, es claro que la parte actora se comprometía a cobrar solamente los servicios que se originen de la ejecución del contrato y por ende resulta totalmente improcedente realizar el cobro de unos presuntos servicios prestados en primer lugar por fuera del tiempo de ejecución del contrato y su adición e igualmente cuando ya se habían consumido los recursos comprometidos para el objeto del contrato.

(…) En la Policía Nacional no se realiza un solo contrato de forma verbal, puesto que la ley 80/93 y el manual de contratación pública “Resolución 090 del 15/01/2018 para la entidad es muy claro y el no hacerlo, va en contravía del mandato legal y puede configurar algún tipo penal y conducta disciplinaria del funcionario. El sub judice y solo en caso de demostrarse las situaciones fácticas narradas en la demanda, lo que configura es un acuerdo de voluntades entre la demandante y los policiales pero como personas naturales y no en representación legal de la Policía Nacional y en virtud de ello, si es del caso, deberá adelantar las acciones legales que en derecho correspondan ante la jurisdicción ordinaria, dejando claro que fue la parte demandante quien accedió de forma voluntaria a prestar este servicio a sabiendas que no mediaba ninguna relación contractual con la Policía Nacional, asumiendo así las consecuencias de tal decisión. Por otro lado, si las solicitudes y demás peticiones presuntamente realizadas a la demandante por parte de servidores públicos fueron realizadas bajo, presión, constreñimiento y/o amenazas, debía esta persona informar y denunciar de forma inmediata ante las autoridades RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 para que se adelantaran las investigaciones de caso y no simplemente continuar prestando un presunto servicio de alimentación a sabiendas que no exista ninguna relación o vinculo contractual con la Policía Nacional en donde estuviese obligada esta última al pago de tales servicios.

(…) De lo anterior podemos concluir que, al no encontrarse probada algún pacto de obligaciones mediante la suscripción de un contrato escrito entre la Policía Nacional y la demandante, se debe declarar prospera la excepción propuesta y en su lugar declarar que de haber existido unos acuerdos, la misma se debió a un vínculo personal entre los funcionarios que se señalan en la demanda y la empresa YAO EXPRESS S.A., quienes serán los llamados a modo personal de responder a las peticiones incoadas por la demandante y en otras instancias diferentes a la jurisdicción contencioso administrativa.(…)” En virtud de lo anterior, propuso las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales e indebida representación de la demandante, falta de legitimación en la causa por activa, caducidad y cobro de lo no debido.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. La sentencia No. 122 del 20 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó las súplicas de la demanda. Para tomar esa decisión, el a quo argumentó: “(…) En ese orden de ideas, el Despacho anticipa que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, por las razones que pasan a exponerse: Se encuentra acreditado en el plenario que entidad demandada mediante Resolución N° 00090 del 29 de junio de 2020 ordenó la suscripción de un contrato por urgencia manifiesta con la empresa representaciones YAO EXPRESS para el “SERVICIO DE ALIMENTACIÓN PARA EL PERSONAL POLICIAL ADSCRITO AL DEPARTAMENTO DE POLICÍA CHOCÓ Y DE APOYO A LOS DIFERENTES SERVICIOS CON OCASIÓN A LA DECLARATORIA DE URGENCIA MANIFIESTA POR LA PROPAGACIÓN DEL VIRUS COVI-19 DECLARADO PANDEMIA POR LA OMS, INCLUYE AL PERSONAL CON AISLAMIENTO PREVENTIVO”.

En virtud de lo anterior, la empresa Representaciones Yao Express y la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, suscribieron un contrato por urgencia manifiesta por la suma de CIENTO SESENTA MILLONES DE PESOS ($160.000.000), cuya ejecución debía realizarse dentro los 4 meses fijados como plazo (desde el 30 de junio y hasta el 30 de noviembre de 2020) o hasta que se agotara el presupuesto asignado o hasta que durara el Estado de Emergencia declarado por el Gobierno Nacional siempre que el municipio entrara en normalidad.

En el presente asunto, lo que primero ocurrió fue el agotamiento del presupuesto destinado para la ejecución del contrato N° 24-7-10016-2020, en virtud de lo cual, las partes acordaron su adición por la suma de SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000.000), con un plazo extendido hasta el 30 de noviembre de 2020. No obstante, en razón a que se agotó nuevamente el presupuesto destinado para ello, el contrato se ejecutó finalmente, hasta el 30 de octubre de 2020.

Pues bien, manifiesta la parte actora que, al haberse agotado una vez más el presupuesto del multicitado acuerdo contractual, el entonces Comandante del Departamento de Policía Chocó, y la supervisora del contrato, capitán MARTINA VALOYES SERNA le solicitaron continuar con el suministro de alimentación al personal adscrito a dicha entidad, luego de lo cual legalizarían el negocio jurídico y procederían con el pago del mismo; hecho que pretende probar a través de varios pantallazos de la aplicación «WhatsApp».

En igual medida, debe existir total certidumbre sobre las personas que intervinieron en esa conversación, sus números de teléfono, fecha y hora, e incluso las direcciones IP de envío y, por supuesto, el texto del mensaje, del que, se itera, no haya sido variado. En este caso, a partir de los pantallazos de la aplicación «WhatsApp» arrimados al expediente, no es posible determinar que, el Comandante del Departamento de Policía Chocó o la Supervisora del contrato de urgencia manifiesta, le hayan solicitado a la representante legal de la empresa “YAO EXPRESS”, continuar con el suministro de alimentos, o que de alguna forma la hayan constreñido para hacerlo.

De todas maneras y conforme la jurisprudencia previamente referida, tales pantallazos carecen de valor probatorio, pues a pesar de que indican la fecha y hora de su realización, no se tiene certeza sobre los números de teléfono origen de ellos, sus intervinientes, la dirección IP u otros aspectos que otorguen la confianza de que corresponden en su totalidad a la realidad.

De otra parte, afirma el extremo demandante que, después de haberse agotado el valor del contrato de urgencia manifiesta y su adición, continuó prestando los servicios de alimentación hasta el 15 de noviembre del año 2020 por autorización expresa de la entidad demandada, hecho que pretende acreditar con unas fotografías y varias listas presuntamente firmadas por el personal de policía, en los que se evidencia que recibieron desayuno, almuerzo y cena.

Lo primero que dirá el Despacho, es que, las fotografías arrumadas al plenario, carecen igualmente de valor probatorio, pues conforme la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, para que aquellas tengan connotación probatoria y puedan ser valoradas conforme a las reglas de la sana crítica, se debe tener certeza sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron tomadas45, lo que normalmente se devela a través de otros medios complementarios, los cuales se encuentran ausentes en el expediente.

En este caso, no existe certeza de que las imágenes capturadas correspondan a los hechos que se pretenden probar, ni de la fecha en que fueron captadas, razón por la cual, el Despacho no les da valor probatorio. En segundo lugar, los listados en los que aparecen nombres y firmas, presuntamente del personal de policía adscrito al Departamento de Policía Chocó para la época de los hechos, no da cuenta de que se haya prestado el servicio de suministro de alimentos luego de haberse agotado el valor del contrato No. 24-7-10016-2020 y su respectiva adición. Ello es así, pues ninguna referencia se hace en el documento sobre el particular, ni existe certificación expedida por la entidad demandada que demuestre, que cada una de las personas relacionadas efectivamente eran miembros de la policía nacional y además que se les había autorizado recibir los alimentos que estaba suministrando la parte demandante.

Adicionalmente, no es posible establecer con los elementos de pruebas que integran el dossier, que al finalizar el contrato No. 24-7-10016-2020 y su adición, se hubiera presentado una situación de emergencia que situara a la entidad en imposibilidad de planear la celebración de una nueva prórroga, para satisfacer las necesidades alimentarias de los miembros de la policía nacional.

Nótese que, en el parágrafo de la cláusula sexta del contrato por urgencia manifiesta No. 24- 710016-2020 del 30 de junio de 2020, se acordó que, en caso de requerirse una prórroga, la misma debía solicitarse a la entidad como mínimo diez (10) días antes de su vencimiento, tal como ocurrió, al pactarse la adición. En ese orden, a la empresa contratista le correspondía proceder de la misma manera, esto es, acordar nuevamente la ampliación del valor o solicitar RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 la suscripción de otro contrato, pero no continuar con la prestación del servicio sin soporte contractual.

Las pruebas en este caso, no revelan ninguna circunstancia de orden administrativo que le impidiera a la entidad demandada desarrollar adecuadamente las actividades de planeación con miras a la celebración de un contrato adicional, o que dejaran ver una situación sobreviniente, urgente o de emergencia que hiciera impostergable o imprescindible el suministro de alimentos al personal de policía. Recuérdese que, en esta materia no se admite siquiera el simple olvido o la negligencia de la administración, tan solo son admisibles reales y significativas situaciones excepcionales y urgentes, tal como lo ha señalado el H. Consejo de Estado en sus reiterados pronunciamientos.

Tampoco hay constancia que indique que el suministro de alimentos presuntamente ejecutado por la empresa “YAO EXPRESS” sin contrato, se hubiera realizado por imposición y constreñimiento de la administración. En ese sentido, su comportamiento solo cabe ser entendido en el campo de la mera liberalidad debiendo asumir las consecuencias correspondientes, de manera que su ulterior reclamación en sede judicial no está acompañada de reales hipótesis para su procedencia, en tanto, tal como lo señaló el criterio unificado del H. Consejo de estado reseñado en líneas superiores, la procedencia de la actio in rem verso solo es posible siempre que, “con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o coagente.

Así las cosas, al no estar acreditados los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, no lo queda otro camino al Despacho que, declarar probada la excepción de cobro de lo no debido propuesta por la entidad demandada y negar las pretensiones de la demanda. (…)” Y luego resolvió: “PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad propuestas por la entidad demandada, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE probada la excepción de cobro de lo no debido propuesta por la entidad demandada, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NIÉGUENSE las súplicas de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas”.

QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación, previo las anotaciones de rigor”.

5. RECURSOS DE APELACIÓN. Dentro del término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación, sustentado en dos razones: (i) indebida valoración probatoria y (ii) desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la Actio in rem verso. En primer lugar, expone que, para la época de los hechos, el país enfrentaba una emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19, donde se obviaba muchas formalidades;

Refiere que en el expediente quedó demostrado la orden dada por la entidad demandada a través del Coronel Marco Antonio González y la supervisora del contrato Martina Valoyes Serna, quienes insistieron para que la demandante continuara con el suministro de la alimentación al personal adscrito a la Policía Chocó, para después proceder con su legalización y pago, lo que se acredita con las ordenes emitidas por vía WhatsApp, audios, registros fotográficos, listados de RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 asistencia firmados por los beneficiarios, pantallazos de mensajes de textos y reuniones; dice además que obran en el expediente, certificaciones expedidas por las empresas de telefonía donde se evidenciaba que las personas referidas son los propietarios de las líneas desde donde se enviaban los mensajes.

Según su criterio, el Aquo debe analizar las certificaciones emitidas por las empresas de telecomunicaciones, así como escuchar los audios. Además, expresó que el juez debe considerar la situación que atravesaba el país en ese momento, pues en situaciones de urgencia manifiesta, el proceder es solicitar el servicio primero y luego legalizarlo, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado a través del concepto 925 de 1996.

En segundo lugar, sostuvo que la entidad demandada impuso a la demandante, la ejecución del suministro de bienes o servicios de alimentación al personal de la policía, lo que se demuestra con las solicitudes del servicio realizadas por el Estado, en virtud de su supremacía, autoridad e imperium, por lo que en este caso se acreditan los presupuestos necesarios para la procedencia de la reparación directa a través de la acción in rem verso, argumentando que se configuran las tres excepciones establecidas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012.

6. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Con auto interlocutorio N°1078 del 12 de agosto de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, en contra de la sentencia N° 122 del 20 de mayo de 2024, y se ordena notificar al Ministerio Público y a las partes procesales, conforme al artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. 7.

CONSIDERACIONES Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear lo siguiente: 8.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1531 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es competente el Tribunal Administrativo de Chocó para resolver el recurso de alzada interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia, proferida por la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Quibdó. 9.

CUESTIÓN PREVIA. Precisado lo anterior, pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, recordando, los límites que impone la apelación al juez de segunda instancia, en tanto el ad quem solo está autorizado para 1 “Artículo 153.

Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos puntualmente al fallo, sin que pueda inmiscuirse en tópicos que no fueron debatidos por el recurrente, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado2.

Así las cosas, para esta Sala, es claro que el límite al juez de segunda instancia está circunscrito a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al juez de segunda instancia estudiar asuntos de la providencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado3, al indicar: “Con todo, la presencia en el caso de derechos fundamentales y de principios axiales del orden constitucional que pueden resultar afectados por la medida controlada exige a este Juez ocuparse también del cargo de desconocimiento de normas superiores, planteado por el demandante en el escrito introductorio del proceso, pero no estudiado por el a quo ni señalado por el apelante único dentro de sus razones de disconformidad.

Aun cuando ello supone apartarse de los límites que de forma tradicional enmarcan la competencia del fallador de segunda instancia, habitualmente restringida a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por quien impugna, tal concepción de la intervención del ad quem resulta inaplicable en el presente caso. Por la relevancia jurídico constitucional del debate que se surte, limitar el estudio del sub-lite al solo planteamiento de la apelación para centrarse exclusivamente en el estudio de la competencia del Concejo Distrital para expedir el acto demandado comprometería la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución. Por lo tanto, es una opción que, aunque legítima en la mayoría de los casos, en la presente resulta incompatible con la eficacia y supremacía constitucional.

En últimas, “el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría”4. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;

Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008- 01(39160), Actor: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Referencia: Acción de Reparación Directa. -Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCÓN; sentencia de julio de 2016, Radicación número: 17001-23-31-000-2002-01526-01(37533), Actor: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Referencia: Acción de Reparación Directa. -Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA; sentencia de 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167- 01(41482), Actor: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Referencia: Acción De Reparación Directa. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA; sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000-23-24-000-2007-90177-01, Actor: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo De Bogotá D.C, Referencia: Medio de control de Nulidad simple Y ver sentencia de unificación: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Consejero Ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH, San Antonio, Tolima, sentencia del 6 abril de 2018, Radicación Número: 05001-23-31-000-2001-03068- 01(46005), Actor: Darío de Jesús Santamaría Lora y otros, demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Referencia: acción de reparación directa - sentencia de unificación. De igual forma, mirar sentencias de la Corte Suprema de Justicia;

Sentencia del 31 de marzo de 2022, SC 482-2022, Radicación N.° 11001-31-03-018-2010-00212-01; Magistrado Ponente Álvaro Fernando García Restrepo. Sentencia del 13 de julio de 2020, SC 2222-2020, Radicación N.° 11001-31-10-002-2010-01409-01; Magistrado Ponente Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo. 4 Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995.

RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 Con base en este razonamiento la Corte Constitucional declaró exequible de forma condicionada el numeral 4.º del artículo 137 del CCA, que exige como requisito para la presentación de las demandas de nulidad ante esta jurisdicción la formulación del concepto de la violación de la legalidad por el acto atacado, pese a tratarse de un derecho político reconocido a todo ciudadano. Ciertamente, en la sentencia C-197 de 1999 dicha Corporación resolvió “[d]declarar exequible el aparte demandado del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución”.

Por considerar que se trata de un principio aplicable mutatis mutandi al caso bajo revisión en aras de asegurar la eficacia y supremacía de la Constitución, la Sala entiende que, pese a no haber sido planteado en la impugnación del apelante único, corresponde estudiar el cargo de desconocimiento de normas superiores expuesto por el actor en su demanda.

Máxime cuando, como se verá líneas abajo, el razonamiento del Tribunal con respecto a la falta de competencia del Concejo Distrital fue equivocado, lo que arroja como resultado que al caerse el fundamento del fallo de primera instancia el cargo de vulneración de normas superiores quedaría sin ser estudiado; situación contraria al derecho de tutela judicial efectiva consagrado por el artículo 229 de la Constitución y a la efectividad del derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, proclamado por el artículo 40.6 de la Carta.

La reversión del fundamento del único cargo examinado por el a quo comporta, entonces, para la Sala, la obligación de estudiar el reproche que no fue analizado por el fallo apelado”. Por lo anterior, esta Sala se permite precisar que del escrito de apelación, ni del estudio sistemático del expediente se evidencia, que en el sub examine se esté en presencia de la nueva regla de excepción a los límites de la segunda instancia, para revocar o modificar las providencias de primera instancia, es decir, en este caso, la Sala no advierte ningún tipo de violación a los derechos fundamentales de las partes, por el contrario, en el trámite de este proceso, se han respetado las reglas propias del juicio (derecho de defensa y contradicción) incluso se le ha dado a las parte la oportunidad de recurrir; por lo que esta Sala tan solo estudiará los reproches que de manera puntual realizó la parte demandante a la sentencia de primera instancia, de todas formas, si la Sala estima necesario realizar algún pronunciamiento en aras de efectivizar los derechos fundamentales del proceso, lo hará. 10.

PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso la entidad demandada, es administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados a la parte demandante, como consecuencia de la omisión en el reconocimiento y pago de los servicios de alimentación prestados al personal adscrito al Comando de Policía del Chocó, una vez agotado el valor del contrato por urgencia manifiesta N° 24-7-10016- 2020 y su respectiva adición, o si por el contrario se encuentran probadas una o varias excepciones que conlleven a confirmar la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda? Para resolver este asunto, la Sala abordará el siguiente esquema: i. Sobre la SU de 19 de noviembre de 2012 ii.

El valor probatorio de las capturas de pantalla o «pantallazos» extraídos de la aplicación «WhatsApp» y iii. Caso en Concreto.

11. SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE 19 DE NOVIEMBRE DE 2012, EXP. 24897 RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 Para resolver este asunto, vale traer a colación algunos apartes de la sentencia de Unificación dictada por la Sala plena del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sección Tercera, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, de fecha 19 de noviembre de 2012, Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075- 01(24897), que al respecto, indicó: “12.2.

Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.

El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.

Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 13. Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.

Se recuerda que, de un lado, se prohija las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración. Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.”

12. ANÁLISIS SOBRE LA SU DE 19 DE NOVIEMBRE DE 2012, EXP. 24897 La Sala acogerá el análisis jurisprudencial realizado en reciente providencia del Consejo de Estado5, sobre la sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, en la que unificó la procedencia excepcional de la actio in rem verso, como mecanismo corrector del enriquecimiento sin causa.

En ese sentido, el Consejo de Estado explicó: “18. En atención a lo dispuesto por los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos que celebran las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública tienen que constar por escrito, solemnidad que se debe observar de manera previa a la ejecución de las prestaciones. 19.

Tras un tratamiento amplio y un debate jurisprudencial extenso en torno a la institución jurídica del enriquecimiento sin causa (con posiciones iniciales que varían desde su aceptación plena hasta su total rechazo, y con un cambio de postura identificable en el 2006, basado en una comprensión normativa y en evitar el “desconocimiento deliberado por las partes de normas de derecho público, como las que hacen del contrato estatal un acto solemne”), en la SU de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia para señalar la procedencia excepcional de la actio in rem verso, como mecanismo corrector del enriquecimiento sin causa. 20.

La SU hizo un amplio “recuento sobre el origen y la evolución de la actio in rem verso”, y una presentación de la “actio in rem verso en sede de lo contencioso administrativo”, en la que se identificaron las etapas de reconocimiento pleno y de rechazo sistemático, esta última justificada en la obligación de atender las normas sobre las solemnidades del contrato. 21.

En la referida providencia de unificación se abordaron varios asuntos relacionados con el enriquecimiento sin causa. Además de enunciar algunos “casos”6 en los que, de manera 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata sentencia del 10 de diciembre de 2024, Radicado: 76001-23-33-002-2015-01299-01 (62480) Demandante: Cooperativa de Vigilantes StarCoop C.T.A. Demandado: Departamento de Valle del Cauca Referencia: Reparación directa Temas: reparación directa – enriquecimiento sin causa. 6 “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993” RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 excepcional, podría configurarse y declararse el enriquecimiento sin causa cuando se ejecuten actividades sin el respaldo de un contrato, para evitar legitimar “relaciones de hecho, para eludir la normatividad sobre contratación administrativa”7; se determinó “la acción de reparación directa como vía procesal adecuada para obtener la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa”, esto es, se unificó que la reparación directa es la acción (medio de control) pertinente para encausar las pretensiones relativas al enriquecimiento sin causa.

Finalmente, se indicó que el enriquecimiento sin causa implica un reconocimiento patrimonial “esencialmente compensatorio”. Los elementos que fueron objeto de la unificación se encuentran dispersos en la decisión y no quedaron contenidos en un apartado especial. 22. Si bien continúan abiertas algunas discusiones teóricas sobre la naturaleza y procedencia del enriquecimiento sin causa8, existen particulares diferencias en la interpretación sobre uno de los referidos elementos de la SU, resultado del esfuerzo por hacer una lista de algunos ejemplos en los que, de forma excepcional, resulta procedente el enriquecimiento sin causa. 23.

Con frecuencia se pasa por alto que el centro de la problemática que se enfrentó en la providencia de unificación apuntaba a identificar el “carácter subsidiario de la acción in rem verso”, y recordar que la materialización del principio general del derecho de no enriquecimiento sin causa no podría llevar a que se eluda de manera sistemática “la aplicación de las normas que rigen la formación, existencia y ejecución de los contratos estatales”.

Entonces se indicó (se trascribe): “la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional”. 24. El entendimiento restringido y, en no pocas ocasiones, erróneo, de las tres causales enunciadas merece esclarecer que los supuestos que se presentaron en la unificación solamente constituían algunas hipótesis de procedencia “en casos donde, de manera excepcional y por razones de interés público, resultaría procedente la actio in rem verso”.

La enumeración de estas razones (en las que siempre se señaló que existían otros supuestos: - “entre otros los siguientes”-) ha llevado a que se perciba y comprenda una especie de lista cerrada de situaciones, de tres causales específicas, cuando en realidad se erigieron como supuestos ilustrativos. A tal punto se ha generado una incorrecta y cerrada lectura de los supuestos que fueron presentados a título de ejemplo en la SU, que el Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque consideró que el asunto no se adecuaba a ninguna de las tres hipótesis 25.

A propósito de la interpretación restrictiva y excepcional propia del enriquecimiento, y de la decisión de identificar tres “casos”, los salvamentos de voto a la SU dan cuenta de la preocupación por convertir un principio general del derecho en una “figura inoperante en el campo de lo contencioso administrativo”. Esta válida prevención precisa recordar que la unificación no creó tres supuestos únicos de procedencia, como de manera errada se ha entendido, en no pocas oportunidades. 26.

Basta reconstruir las múltiples ocasiones en las que el mismo Consejo de Estado ha declarado la procedencia del enriquecimiento sin causa fuera de los tres supuestos que fueron presentados como ejemplos de procedencia en la SU. Sentencias posteriores a la unificación, casi de inmediato, fundamentaron la declaratoria del enriquecimiento sin causa en consideraciones diferentes a las enunciadas en la SU9 (providencia que fue citada por el 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 35026.” 8 “Salvamento de voto de Martín Bermúdez Muñoz a la Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, de 11 de septiembre de 2024, exp. 69240.” 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 30 de enero de 2013, exp. 19045.

En la providencia se afirmó (se trascribe): “la Sección Tercera ha establecido que cuando la administración sugiere, invita, provoca y en general es la causa eficiente de una erogación del contratista, a favor de la entidad, asume la obligación de pagar el valor de los trabajos, bienes o servicios, que con su participación se ejecutaron.

Esta posición busca conducir la teoría del enriquecimiento sin causa a un justo medio, que haga responsable sólo a quien con su conducta provoca el desplazamiento económico injustificado de un patrimonio a otro. Si existe pura liberalidad, incluso engaño o dolo del particular, entonces éste debe asumir el perjuicio; pero si la entidad pública es quien incita, provoca y en general se dispone a recibir un RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 recurrente).

Aunque en algunos casos se ha negado el reconocimiento del enriquecimiento sin causa con apoyo en los supuestos enunciativos de la unificación10, en otros casos el Consejo de Estado ha fallado asuntos que no atienden a las razones unificadas, como la prestación de servicios educativos11 (aunque en otra sentencia anterior se hubiera negado el pago de esos mismos servicios educativos con fundamento en la unificación12) y otras providencias que demuestran una amplia dispersión jurisprudencial13. 27.

A propósito de las referidas divergencias sobre la interpretación de las causales, corresponde esclarecer que ellas no constituyen una lista taxativa y cerrada de supuestos de procedencia. El carácter excepcional de la declaratoria del enriquecimiento sin causa, cuando se han efectuado actividades sin el respaldo de un contrato estatal, implica tener presente que el papel del juez del enriquecimiento sin causa consiste en estudiar la configuración de sus elementos estructurantes, para determinar si procede, o no, la declaratoria del enriquecimiento sin causa. 28.

En asuntos en los que se resuelve la realización de obras o la prestación de servicios sin respaldo contractual, en la valoración de la conducta de las partes, la gravedad y urgencia en la continuación de la prestación de un servicio, así como en la buena fe y la obligación de no soslayar un imperativo de ley se centran los principales retos del juicio propio del enriquecimiento sin causa.

Sin duda, acá se presentan los mayores desafíos conceptuales y argumentativos, que, por supuesto, tendrán que centrar la atención en los hechos del caso, las pretensiones del demandante y los fundamentos de su demanda. 29. A propósito de los referidos retos, en pronunciamientos anteriores el Consejo de Estado ha indicado que la procedencia del enriquecimiento sin causa frente a ejecuciones materiales sin el respaldo de un contrato (se trascribe): “[…] no significa que se esté dando vía libre a la práctica generalizada de adelantar la ejecución de obras sin que se dé cumplimiento a los requisitos formales de legalización ordenados por la ley, la cual impone que mientras el contrato no se encuentre suscrito y legalizado, tampoco será posible ejecutarlo; pero esta regla no puede ser absoluta, puesto que cada caso particular debe analizarse en su verdadero contexto para desentrañar la consecuencia que esta omisión puede representar para el contratista cumplido y de buena fe” 14.” 30.

Al final, lo que se observa es que, en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, la valoración del comportamiento de las partes será determinante para la procedencia de la declaratoria judicial del desequilibrio patrimonial producido por el enriquecimiento sin causa, por lo que su estudio siempre será medular en el ejercicio de ponderación que realiza el juez.

Se reitera: la labor del juez de lo contencioso administrativo en la resolución de beneficio -con mayor razón cuando se compromete a legalizar en el inmediato futuro la situación-, debe pagar el costo del trabajo que recibe” 10 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de mayo de 2016, exp. 24894;

Sentencia de 30 de abril de 2014, exp. 27532; Sentencia de 9 de marzo de 2016, exp. 35458; Sentencia de 29 de julio de 2015, exp. 35554; Sentencia de 25 de junio de 2015, exp. 34408 y Sentencia de 14 de mayo de 2014, exp. 29211.” 11 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361.” 12 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 23 de septiembre de 2015, exp. 32767.” 13 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de septiembre de 2015, exp. 36318;

Sentencia de 3 de marzo de 2014, exp. 28570; Sentencia de 3 de agosto de 2020, exp. 52405. De manera reciente, la Subsección B de la Sección Tercera, en Sentencia de 14 de septiembre de 2022, exp. 49140, indicó (se trascribe): “Aunque en la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, esta Corporación estableció 3 causales específicas, en las cuales, ‘de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso’, la realidad de los acontecimientos y el estudio caso a caso ha dado la razón a las inquietudes que en su momento fueron presentadas en los salvamentos de voto a la providencia de unificación y en posteriores posiciones jurisprudenciales, al punto que, recientemente, se dio aplicación a la prohibición del enriquecimiento sin causa en un asunto en el que se consideró que estaba en juego otro derecho fundamental distinto a la salud, como lo es la educación. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361” 14 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de agosto de 2007, exp. 15469.” RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 pretensiones relacionadas con el enriquecimiento sin causa consiste en examinar la configuración y procedencia de sus elementos estructurantes, para determinar (en un ejercicio de ponderación y en aplicación de una figura jurídica de procedencia excepcional cuando se trata de reconocer la realización de obras o prestación de servicios sin el respaldo de un contrato, cuando existía la obligación de atender una solemnidad15) si procede o no la declaratoria del enriquecimiento sin causa.” Teniendo en cuenta lo anterior, se colige que la valoración del comportamiento de las partes será determinante para la procedencia de la declaratoria judicial del desequilibrio patrimonial producido por el enriquecimiento sin causa, por lo que su estudio siempre será fundamental en el ejercicio de ponderación que realiza el juez.

13. EL VALOR PROBATORIO DE LAS CAPTURAS DE PANTALLA O «PANTALLAZOS» EXTRAÍDOS DE LA APLICACIÓN «WHATSAPP». En particular, acerca de los mensajes extraídos de la aplicación «WhatsApp», la Corte Constitucional, en fallo T-43 de 202016, discurrió: “19. El derecho es una disciplina que evoluciona conforme los cambios que se producen en la sociedad, variaciones que surgen en diferentes ámbitos, ya se trate el cultural, económico o tecnológico.

Por lo tanto, el derecho puede ser considerado como un instrumento dúctil. Es evidente el avance tecnológico en las últimas décadas, situación que ha influido en la vida de los individuos, desde sus relaciones interpersonales hasta su rutina diaria. Esta circunstancia no es ajena al derecho, que debe hacer frente a los distintos retos que presentan las exigencias de la vida en sociedad, por ejemplo, a través de regulaciones que atiendan los fenómenos actuales o desde la propia administración de justicia. En relación con este último punto, más allá de la implementación de nuevas herramientas tecnológicas que favorezcan la eficacia en el ejercicio de impartir justicia y mejorar la interrelación con el usuario, los avances tecnológicos conllevan otro desafío para el derecho probatorio, pues las nuevas formas de comunicación virtual en algunas ocasiones o escenarios pueden constituir supuestos de hecho con significancia en la deducción de determinada consecuencia jurídica.

Por ello, los científicos de la dogmática probatoria han analizado las exigencias propias de la producción, incorporación, contradicción y valoración de elementos probatorios extraídos de plataformas o aplicativos virtuales. 20. En este sentido, la doctrina especializada ha hecho referencia a las siguientes denominaciones: “prueba digital”, “prueba informática”, “prueba tecnológica” y “prueba electrónica”.

Al efecto, un sector se ha decantado por la expresión “prueba electrónica” como la más adecuada, partiendo de un punto de vista lingüístico, de tal forma que se obtenga una explicación que abarque la generalidad de los pormenores que se puedan presentar […] En este sentido, se ha aludido a los documentos electrónicos como una especie al interior del género “prueba electrónica”.

Otras manifestaciones de esta última son el correo electrónico, SMS (Short Message Service), y los sistemas de video conferencia aplicados a las pruebas testimoniales. Acerca de los SMS, es fácilmente reconocible el influjo que han tenido en la actualidad como método de comunicación y su empleo habitual en teléfonos móviles. En este escenario es relevante hacer mención de la aplicación WhatsApp, la cual se constituye como “un software multiplataforma de 15 “Comoquiera que el enriquecimiento sin causa, como fuente autónoma de las obligaciones, no se circunscribe a este supuesto.” 16 M. P. José Fernando Reyes Cuartas.

De otra parte, la doctrina argentina18 se ha referido al valor de la prueba indiciaria que se debe otorgar a las capturas de pantallas, dada la informalidad de las mismas y las dudas que puedan existir entorno a su autenticidad frente a la vasta oferta de aplicaciones de diseño o edición que permiten efectuar alteraciones o supresiones en el contenido […] Sobre el tema de la autenticidad, los escritos especializados realzan que no puede desconocerse la posibilidad de que, mediante un software de edición, un archivo digital impreso que contenga texto pueda ser objeto de alteraciones o supresiones, de ahí el valor suasorio atenuado que el juzgador debe reconocerle a estos elementos, de tal manera que tomándolos como indicios los analice de forma conjunta con los demás medios de prueba19. 22.

A manera de colofón, los avances tecnológicos que a nivel global se han dado en distintos campos (ciencia, medicina, aplicativos digitales), también han influido en el entendimiento y el ejercicio del derecho. Al efecto, en el ámbito probatorio, por ejemplo, los operadores judiciales diariamente deben analizar elementos extraídos de aplicaciones de mensajería instantánea, ya sea que se cuente con metadatos que permitan realizar un mayor rastreo de la información o solo capturas de pantallas respecto de ciertas afirmaciones o negaciones realizadas por una de las partes en el litigio.

Sobre estas últimas, la doctrina especializada les ha concedido el valor de prueba indiciaria ante la debilidad de dichos elementos frente a la posibilidad de realizar alteraciones en el contenido, por lo cual deben ser valoradas de forma conjunta con los demás medios de prueba.” En tales condiciones, de acuerdo con las reglas normativas y jurisprudenciales que preceden, para que una conversación extraída de la aplicación «WhatsApp» tenga valor probatorio se requiere satisfacer ciertas exigencias, dentro de las cuales se encuentra el hecho de tener certeza de quién la creó y que se trate de la conversación original, esto es, que no haya sido manipulada o alterada y que sea la definitiva, pues una vez se haya sustraído de tal aplicación, se torna vulnerable a cualquier tipo de modificación, máxime cuando su análisis se asuma como si fuera un documento.

En igual medida, debe existir total certidumbre sobre las personas que intervinieron en esa conversación, sus números de teléfono, fecha y hora, e incluso las direcciones IP de envío y, por supuesto, el texto del mensaje, del que, se itera, no haya sido variado. 14. CASO CONCRETO. En este asunto, la parte demandante pretende se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, por los perjuicios causados al omitir el pago de los servicios de alimentación prestados por Representaciones Yao Express al personal adscrito al comando de Policía - Chocó, luego de agotado el valor del contrato N° 24-7-10016- 2020 y su adición, lo que a su criterio constituyó un enriquecimiento sin causa.

Como consecuencia de lo anterior, pide que la entidad demandada pague a su favor Perjuicios de orden Material y Moral, Subjetivos y Objetivados, Actuales y Futuros, para un total aproximado de TRESCIENTOS VEINTISEIS MILLONES 17 Idem, pg. 165 (Se refiere a la cita 40 de la providencia trascrita, cuyo contenido es «Federico Bueno de Mata, “Prueba electrónica y proceso 2.0”, editorial Tirant lo Blanch, primera edición, 2014, pg. 130»). 18 Sobre este tema es pertinente consultar el análisis efectuado por el Gastón Bielli en el artículo “Prueba Electrónica: Incorporación, admisión y valoración de capturas de pantalla en el proceso de familia”, disponible en el siguiente enlace: https://www.pensamientocivil.com.ar/doctrina/4384-prueba-electronica-incorporacion-admision-y-valoracion-capturas (visitado el 4 de diciembre de 2019). 19 Idem.

Para la Sala, esta pretensión así aducida ya la hace impróspera, puesto que, en términos sencillos, debe recordarse que la actio in rem verso, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, y tal restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, en ese sentido, es eso lo que se persigue y nada más. Es decir, a diferencia de las pretensiones perseguidas a través del medio de control de reparación directa prevista en el artículo 140 del C.P.A.C.A., como la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública, en la actio in rem verso se busca únicamente el restablecimiento patrimonial producto del desequilibrio originado en el enriquecimiento injusto, esto es, implica un reconocimiento patrimonial esencialmente compensatorio.

Así lo ha diferenciado la sentencia de unificación del 12 de noviembre de 2012 arriba citada, que al respecto dijo: “Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más. Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.

Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental.” Bajo este panorama y en aras de abundar en garantías procesales, la Sala abordará el estudio del presente asunto sobre la pretensión propia de la actio in rem verso que busca únicamente el restablecimiento patrimonial producto del desequilibrio originado ante el presunto enriquecimiento injusto en que incurrió la entidad demandada y que afectó a la parte demandante.

Lo anterior, teniendo en cuenta la facultad del operador jurídico para interpretar la demanda, su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, que le permite extraer el verdadero sentido demandatorio y el alcance de la protección judicial solicitada con ella20, sin que esto afecte los ejes principales de la misma;

En ese orden de ideas, al analizar de manera armónica los hechos, pretensiones, las pruebas allegadas, la contestación de la demanda, la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto en su contra, se 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612).

Ahora bien, la jurisprudencia de la Sección Tercera ha aceptado, como regla general, que por la vía del enriquecimiento sin causa no se puede perseguir el pago de obras, bienes o servicios que se hayan ejecutado, sin amparo contractual, en beneficio de la administración. No obstante, conservó de manera excepcional la aplicación del principio de enriquecimiento sin justa causa, como fuente de la obligación de pagar el monto de las prestaciones ejecutadas sin vínculo de contrato estatal, en tres eventos, dentro de los cuales se encuentran: “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.” Teniendo en cuenta lo anterior y de acuerdo con el análisis jurisprudencial reciente del Consejo de Estado21 en la que resalta además la valoración del comportamiento de las partes para determinar la procedencia de la declaratoria judicial del desequilibrio patrimonial producido por el enriquecimiento sin causa, es necesario entrar a valorar las pruebas obrantes en el expediente, de las que se tiene lo siguiente: Que mediante Resolución No 00090 del 15 de enero de 2018 “Por la cual se actualiza, modifica y complementa el Manual de Contratación de la Policía Nacional, adoptado mediante Resolución 03049 de 2014”, se actualizó el Manual de Contratación de la Policía Nacional.

Se encuentra acreditado que mediante la Resolución No. 0090 del 29 de junio de 2020, “Por la cual se ordena la contratación directa por urgencia manifiesta PN DECHO CD 006 2020 cuyo objeto es el “SERVICIO DE ALIMENTACION PARA EL PERSONAL POLICIAL ADSCRITO AL DEPARTAMENTO DE POLICIA CHOCÓ Y DE APOYO A LOS DIFERENTES SERVICIOS CON OCASIÓN A LA DECLARATORIA DE URGENCIA MANIFIESTA POR LA PORPAGACION DEL 21 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata sentencia del 10 de diciembre de 2024, Radicado: 76001-23-33-002-2015-01299-01 (62480) Demandante: Cooperativa de Vigilantes StarCoop C.T.A. Demandado: Departamento de Valle del Cauca Referencia: Reparación directa Temas: reparación directa – enriquecimiento sin causa.

En cumplimiento de lo anterior, se suscribió el contrato No. 24-7-10016-2020 el 30 de junio de 2020, entre el Comandante del Departamento de Policía Chocó y la empresa Representaciones Yao Express representada por la señora María Yadhira Mosquera, cuyo objeto contractual fue el “SERVICIO DE ALIMENTACIÓN PARA EL PERSONAL POLICIAL ADSCRITO AL DEPARTAMENTO DE POLICÍA CHOCÓ Y DE APOYO A LOS DIFERENTES SERVICIOS CON OCASIÓN A LA DECLARATORIA DE URGENCIA MANIFIESTA POR LA PROPAGACION DEL VIRUS COVID-19 DECLARADO PANDEMIA POR LA OMS INCLUYE AL PERSONAL CON AISLAMIENTO PREVENTIVO”, por un valor de $160.000.000,00.

El plazo de ejecución del contrato fue de cuatro (04) meses, o hasta agotar el presupuesto asignado o hasta que durara el Estado de emergencia declarado por el Gobierno Nacional y el lugar de ejecución seria las instalaciones de la cafetería del Comando de Departamento de Policía Chocó. El 1 de julio de 2020, se notificó a la representante legal de Representaciones Yao Express que el contrato No. 24-7-10016-2020 daría inicio a su ejecución el 30 de junio de 2020, con un plazo de 122 días, finalizando el 30 de octubre de 2020.

Posteriormente, mediante la adición y prórroga No. 001 al contrato por urgencia manifiesta No. 24-7-10016-2020 del 22 de octubre de 2020, se amplió el plazo de ejecución hasta el 15 de noviembre de 2020, por un valor adicional de $70.000.000,00. Que, a través de la Resolución No. 0190 del 11 de octubre de 2022, la entidad demandada procedió a la liquidación unilateral del referido contrato No. 24-7-10016- 2020, en el que determinó un valor sin ejecutar de veinticinco mil pesos ($25.000).

El 15 de marzo de 2023, el Departamento de Policía Chocó, mediante el oficio No. GS-2023-/AREAD-GRUCO 3.1, comunicó las circunstancias de tiempo, modo y lugar del contrato de la siguiente manera: “(…) El día treinta (30) de junio de 2020 se suscribió el Contrato No. 24-7-10016-2020, entre el Departamento de Policía Chocó y la señora MARIA YADHYRA MOSQUERA MOSQUERA representante legal de la empresa REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S, cuyo objeto consistió en el: "SERVICIO DE ALIMENTACION PARA EL PERSONAL POLICIAL ADSCRITO AL DEPARTAMENTO DE POLICIA CHOCÓ Y DE APOYO A LOS DIFERENTES SERVICIOS CON OCASIÓN A LA DECLARATORIA DE URGENCIA MANIFIESTA POR LA PROPOPAGACION DEL VIRUS COVID-19 DECLARADO PANDEMIA POR LA OMS" INCLUYE AL PERSONAL CON AISLAMIENTO PREVENTIVO.

Conforme lo dispuesto en la cláusula sexta, el plazo de ejecución del Contrato 24-7- 10016-2020, se estableció así: El plazo de ejecución del contrato será de cuatro meses, o hasta agotar el presupuesto asignado o hasta que dure el Estado de emergencia declarado por el Gobierno Nacional siempre y cuando el Municipio se normalice. El cual fue prorrogado hasta el día 30 de noviembre de 2020.

En la cláusula tercera el valor del citado Contrato 24-7-10016-2020, se dispuso que inicialmente se suscribía por la suma de CIENTO SESENTA MILLONES DE PESOS ($160.000.000,00) M.C.T.E, el cual fue adicionado por la suma de SETENTA RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 MILLONES DE PESOS ($70.000.000,00) M.C.T.E, para un total general del contrato de DOSCIENTOS TREINTA MILLONES DE PESOS ($230.000.000,00) M.C.T.E. La ejecución contractual inició el día treinta (30) de junio de 2020, estableciéndose como fecha de terminación del contrato el día treinta (30) de octubre de 2020 y prorrogado hasta el día treinta (30) de noviembre de 2020.

Para efectos de ejercer la labor de supervisión del contrato 24-7-10016-2020, fue nombrada la señora Teniente NADIA CECILIA RIVAS MURILLO mediante comunicación oficial No S-2020-020155-AREAD- GRUCO de fecha 01 de julio de 2020, y posteriormente dispuso el ordenador del gasto para la época, que asumiera la supervisión del contrato la señora Capitán MARTINA VALOYES SERNA, supervisión notificada mediante comunicación oficial N°-S-2020-025254-AREAD - GRUCO de fecha 13 de agosto de 2020.

Teniendo en cuenta que la señora MARIA YADHYRA MOSQUERA MOSQUERA en su condición de contratista del contrato 24-7-10016-2020, cumplió con las obligaciones derivadas del mismo, en tanto a la ejecución de las actividades pactadas en el contrato se procede a causar la liquidación unilateral del mismo. dentro del presente asunto en lo relativo a la competencia temporal de la Entidad para la liquidación de los contratos, se tiene que, una vez vencido el plazo contractual el día treinta (30) de noviembre de 2020, transcurridos los cuatro (4) meses para que se efectuara la liquidación bilateral, así como los dos (2) meses siguientes para hacerlo unilateralmente; da lugar a que se configuren los presupuestos legales del mencionado artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

Y sin que la liquidación se realizara, en este modo el Departamento de Policía Chocó procedió a liquidar de forma unilateral el contrato mencionado. Que sucedido lo anterior, mediante correo electrónico yaoexpress@hotmail.com, de fecha 22 de septiembre de 2022, se solicitó a la señora MARIA YADHYRA MOSQUERA MOSQUERA representante legal de la REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S, concurrir a la liquidación bilateral del contrato con plazo máximo 27 de septiembre de 2022 a las 16:00 horas; no obstante, al día 30 de septiembre de 2022, no se obtuvo respuesta ni se presentó a cumplir con la diligencia para la cual fue convocada.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la liquidación unilateral se soportó en los documentos que reposan dentro del expediente del contrato 24-7-10016-2020, quedando establecido por la supervisión, que durante el tiempo de ejecución contractual fueron cumplidas por parte de la Contratista, el objeto y los compromisos pactados en el contrato de forma satisfactoria, conforme los términos contractuales.

Que la liquidación unilateral del contrato quedo soportada mediante Resolución N° 0190 del 11/10/2022. (…) Que, mediante nota debito la CONTRATISTA señora MARIA YADHYRA MOSQUERA MOSQUERA, en su calidad de representante legal de la empresa REPRESENTACIONES YAO EXPRESS de manera libre y voluntaria renunció al cobro de VEINTICINCO MIL PESOS ($25.000,00) M.C.T.E sobrantes del presente contrato PN DECHO 24-7-10016-2020, saldo el cual no fue ejecutado.

(…)” Ahora bien, en el expediente también se observan copias de las cuentas de cobro suscrita por la representante legal de la empresa Representaciones Yao Express, por los servicios prestados durante los periodos comprendidos entre el 22 de septiembre al 14 de octubre de 2020 por valor de $82.400.000, así mismo desde el 15 de octubre al 03 de noviembre de 2020 por valor de $69.375.000 y finalmente desde el 06 al 15 de noviembre 2020 por valor de $44.575.000, en las que advierte que el servicio fue entregado con posterioridad al agotamiento del valor del contrato No 24-7-10016 del RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 2020 y su adición, por autorización expresa del Coronel Marco Antonio González Triana.

Sin embargo, no se evidencia que las mismas hayan sido radicadas ante la entidad demandada que permitan evidenciar el consentimiento que tuvo la entidad demandada para dar continuar con la prestación del servicio de alimentación realizado por la demandante, a pesar de no existir un contrato que amparara tal ejecución. Se observa además que la parte actora allegó material fotográfico de algunos miembros de la Policía consumiendo alimentos, así como registros del producto preparado.

De igual manera, se han adjuntado múltiples capturas de pantalla en las que se evidencian los intercambios de mensajes de texto y audio a través de la aplicación de WhatsApp entre la demandante y el contacto referenciado como Martina. La parte demandante indica haber prestado los servicios de alimentación para el personal del Comando de Policía del Chocó, con posterioridad a la finalización de la adicción del contrato No. 24-7-10016-2020, la cual concluyó el 15 de noviembre de 2020.

Precisa además que no se formalizó un contrato escrito entre las partes, y el mismo se continuó ejecutando por órdenes impartidas vía telefónica y a través de mensajes de WhatsApp. Esta modalidad, según se expone, tuvo lugar durante el periodo en el que se declaró la emergencia sanitaria a causa del COVID-19, situación que, según la parte demandante, obligó a garantizar de manera urgente la alimentación del personal mencionado, sin que fuera necesario formalizar un contrato escrito para tal efecto.

En ese sentido, y conforme a las directrices establecidas en la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera, del 19 de noviembre de 2012, la Sala considera que, en el presente caso, no se configura ninguna de las causales que justificarían la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa como fundamento autónomo para la obligación de reparación por parte del Estado.

Pues si bien, la parte actora presentó diversos medios de prueba con el fin de acreditar la prestación del servicio de alimentación al personal del Comando de Policía después de agotado el presupuesto asignado en los contratos 24-7-10016- 2020 y su adición, ninguno de estos elementos probatorios cuenta con la suficiente fuerza necesaria, para que de manera excepcional, se de aplicación al principio de enriquecimiento sin justa causa, como fuente de la obligación de pagar el monto de las prestaciones ejecutadas sin vínculo de contrato estatal, atendiendo que en el expediente no quedó demostrado el constreñimiento que pudiese realizar la entidad demandada sobre la demandante para el suministro de alimentación en su beneficio.

Tampoco se evidencian otras pruebas que indique, que se trata de aquellos otros dos casos de excepción en los que está envuelta la protección al derecho a la salud o la urgencia manifiesta con las condiciones establecidas en la sentencia de unificación referida. Y ante las posibles sugerencias verbales que pudieran emanar de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, para dar continuidad a la prestación de servicio de alimentación, pese a no intermediar un contrato y con la esperanza de una formalización futura, era en todo caso deber de las partes someterse a la exigencia legal del escrito para perfeccionar tal negocio, pues lo demostrado en este caso es RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 que entre ellas, se venía pactando la ejecución del suministro de alimentos para los miembros del Departamento de Policía Chocó, con todas las formalidades del caso, inclusive encontrándose ya declarada la emergencia sanitaria por COVID – 19.

En gracia de discusión, y atendiendo la valoración del comportamiento de las partes para determinar la procedencia de la declaratoria judicial del desequilibrio patrimonial producido por el enriquecimiento sin causa, nótese que en todo caso, si se quisiera analizar el asunto bajo la óptica de la buena fe que pudiera envestir a la demandante para continuar la prestación del servicio de alimento a la entidad demandada, pese al agotamiento del presupuesto para ello (causal que ocurrió primero, pues el plazo de ejecución aún no habían vencido), no sería posible, teniendo en cuenta que la buena fe prevalente es la objetiva y no subjetiva.

Así lo ha explicado también, la sentencia de unificación en cita, que al respecto ha precisado lo siguiente: “Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte22, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”,23 cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.

Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.” Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho ”constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.”24 Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.” 22 En este sentido cfr. M.L. NEME VILLARREAL.

Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. No. 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 73. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836. 24 Inciso final del artículo 768 del Código Civil. RADICACIÓN: 27001333300520220091800 ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Calle 24 No. 1 – 30, Palacio de Justicia – Oficina 405 Correo electrónico: des02tacho@cendoj.ramajudicial.gov.co Telefax 6 71 39 82 Adicionalmente, es preciso señalar que el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 establece que, en situaciones de urgencia manifiesta en las cuales no sea posible la suscripción de un contrato escrito, se puede prescindir de dicha formalidad, incluso del acuerdo sobre el valor.

Sin embargo, en dichos casos, la entidad contratante tiene la obligación de dejar constancia escrita de la autorización para la realización de las obras. En este sentido, debe destacarse que, en el presente asunto, no se presentó prueba alguna que demuestre que se haya cumplido con este requisito. No está de más señalar que el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa en el contexto del proceso Contencioso Administrativo no tiene como finalidad recompensar a las partes que hayan actuado deliberadamente al margen de la legalidad o en violación de las normas que rigen la contratación estatal.

En efecto, lo que se busca en tales casos es garantizar el equilibrio en las relaciones patrimoniales, siempre que un particular se encuentre en alguna de las hipótesis previstas en el marco jurídico, habiendo realizado prestaciones a favor de una entidad pública, aún en ausencia de un soporte contractual. De igual manera, se persigue evitar el enriquecimiento indebido de la Administración Pública o el abuso en el ejercicio de sus derechos y competencias.

Todo esto, en consonancia con los Principios Generales del Derecho y los artículos 83 y 95 de la Constitución Política. No obstante, cabe resaltar que bajo ningún pretexto se podría amparar el desconocimiento claro de las normas legales que conforman el régimen de contratación estatal y/o presupuestal. Bajo este panorama y sin más consideraciones al respecto, resulta forzoso para la Sala confirmar la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. 15.

COSTAS. De conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado25, y lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no condenará en costas en esta instancia, comoquiera que en el caso concreto no se encuentra acreditada su causación. En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de Ley.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 122 del 20 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó dentro del proceso promovido por la empresa REPRESENTACIONES YAO EXPRESS S.A.S. contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión se discutió y aprobó en Sala, según consta en el acta de la fecha. 25Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.