REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025). Sentencia Nº 105 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 27001333300620240016001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: VÍCTOR ALFONSO MURILLO DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL Magistrado ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de fecha cinco (05) de diciembre de 2024, proferida por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ, que concedió las súplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas El señor VÍCTOR ALFONSO MURILLO a través de apoderada judicial solicita declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 08 de junio de 2024, frente a la petición presentada ante el Departamento del Chocó – Secretaría de Educación Departamental del Chocó y la Nación Ministerio de Educación Nacional y el Fomag, mediante la cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019, ii) que en consecuencia a título de restablecimiento se ordene a las accionadas se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 1.1.2 Fundamentos fácticos El señor VÍCTOR ALFONSO MURILLO manifestó que el día 13 de abril de 2022 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, las cuales fueron ordenadas a través de la resolución No. CHOCOD2022000098 del 31 de mayo de 2022; sin embargo, el pago de la prestación se efectuó hasta el 30 de junio de 2022. 1Admitido por esta Corporación mediante proveído No. 342 del tres (03) de junio de 2025.
Referencia: Expediente no. 27001333300620240016001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Víctor Alfonso Murillo Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Departamental En virtud de lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías el 13 de abril de 2022; petición que hasta la fecha de presentación de la demanda no había sido respondida, configurándose así el silencio administrativo negativo. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: Ley 91 de 1989. Artículos 5 y 15. Ley 244 de 1995. Artículos 1 y 2. Ley 1071 de 2006. Artículos 4 y 5. Ley 1955 de 2019. Artículo 57. La parte actora sostiene que conforme a la Ley 1071 de 2006, tiene derecho a la sanción moratoria ante el pago extemporáneo de las cesantías a las que tenía derecho, equivalente a un (1) día de salario docente por cada día de retardo, a partir del día siguiente del vencimiento de los setenta (70) días hábiles que deben transcurrir desde el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de cesantías hasta la fecha en que se efectúa el pago de las mismas. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional del Magisterio - Fomag En su escrito de contestación, la parte demandada manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que el 22 de julio de 2022 se opuso a disposición de la demandante el monto correspondiente por concepto de cesantías.
En consecuencia, sostiene que el pago de dicha prestación se realizó dentro del plazo establecido en la Ley 1071 de 2006, por lo que no se configuró mora alguna. 1.2.2. Secretaría de Educación Departamental del Chocó Revisado el expediente y la plataforma SAMAI, no se observa que la entidad accionada haya contestado la demandada.
II. SENTENCIA APELADA El Juzgado Sexto Administrativo Oral de Quibdó, mediante sentencia de fecha cinco (05) de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda al considerar que las demandadas no incurrieron en mora, toda vez que realizaron el pago de las cesantías parciales solicitadas por la parte accionante dentro del término establecido.
III. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, argumentando que la solicitud de pago y reconocimiento de las cesantías fue presentada el 13 de abril de 2022. Sin Referencia: Expediente no. 27001333300620240016001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Víctor Alfonso Murillo Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Departamental embargo, la entidad demandada expidió el acto administrativo de manera extemporánea, y la notificación correspondiente también se realizó fuera del término legal establecido.
En virtud de lo anterior, solicita que se revoque la decisión adoptada por el juez a quo. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A.2. 4.2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si a la actora le asiste o no el derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y, en caso afirmativo, los extremos de su causación y qué entidad será la responsable de asumir la condena. 4.3.
De la existencia del acto administrativo ficto negativo Según el material probatorio obrante en el expediente, el 08 de marzo de 2024, la demandante solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Chocó – Secretaría de Educación Departamental del Chocó, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el no pago oportuno de las cesantías.
De conformidad con el artículo 14° de la Ley 1755 de 20153, la administración contaba con el término de 15 días para dar respuesta a la petición formulada; sin embargo, así no lo hizo. Según lo establecido con el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, transcurrido el término de tres meses contados a partir de la presentación de una petición, sin que se haya notificado su decisión, se entenderá que es negativa.
Por lo anterior, habiendo transcurrido más de tres (3) meses sin que la administración hubiera dado respuesta a la petición de la actora, se configura la existencia del acto administrativo ficto negativo en relación con dicha petición. Este acto administrativo, según el artículo 164, inciso 1, literal d), ibídem, puede ser demandado directamente por la parte interesada y en cualquier tiempo.
Así las cosas, dado que la demanda fue presentada el día 21 de marzo de 20244, es claro que para dicha fecha ya se había configurado el silencio administrativo negativo y con ello, el acto ficto presunto, que finalmente se constituye en el acto enjuiciado. 2“Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”. 3 Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4 Índice 1 expediente Samai.
Referencia: Expediente no. 27001333300620240016001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Víctor Alfonso Murillo Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Departamental 4.4 Marco normativo y jurisprudencial Mediante la Ley 91 de 1989, se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad, entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
En lo referente al reconocimiento y pago de las cesantías, el numeral 3° del artículo 15 de esa norma determinó que, a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, se les aplicaría el sistema de cesantías con retroactividad, y a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990, y aquellos del orden nacional, se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
Sin embargo, dicha normativa no señaló términos para el pago de la prestación social, y, en consecuencia, tampoco sanciones por pago tardío. Ahora bien, para el caso de los servidores públicos en general, el legislador profirió la Ley 244 de 1995, la cual fue subrogada por la Ley 1071 de 2006, dentro de las cuales se regularon los términos para el reconocimiento y pago de cesantías, así como la sanción que debe cubrir la entidad en caso de mora en dicho pago.
Pese a que existieron numerosas controversias en torno al derecho que les asistía a los docentes para reclamar indemnización por consignación tardía de cesantías, sean estas definitivas o parciales, esta discusión se zanjó a través de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, que, como reglas jurisprudenciales, estableció: “…PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que él docente oficial, al tratarse de un servidor público, le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías.
SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías las siguientes reglas: i. En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. Referencia: Expediente no. 27001333300620240016001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Víctor Alfonso Murillo Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Departamental iii.
Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía correrán pasados 15 días de interpuesto.
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.
QUINTO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo y, por ende, aplicable de manera obligatoria a los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial. Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación. Así mismo, que, al reconocer un derecho, será extensible en los términos previstos en los artículos 10, 102 y 269 del CPACA. […]” A través de la providencia citada, el Consejo de Estado estableció las reglas unificadoras para determinar el momento en que debe empezar a correr la sanción moratoria por extemporáneo pago de las cesantías, las cuales fueron resumidas por la misma Corporación en sentencia del 24 de octubre de 2019 de la siguiente forma: HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso Referencia: Expediente no. 27001333300620240016001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Víctor Alfonso Murillo Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Departamental ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 4.5 Caso concreto Ahora bien, descendiendo al tema que nos ocupa, y a fin de dar respuesta al problema planteado, la Sala destaca las siguientes fechas relevantes para determinar la mora alegada por la demandante: Solicitud de cesantías 13 de abril de 2022 Término para expedir la resolución (15 días). 06 de mayo de 2022 Término de ejecutoria de la resolución (10 días). 20 de mayo de 2022 Término de pago oportuno (45 días). 29 de julio de 2022 Fecha de pago efectivo 22 de julio de 20225 Petición de sanción moratoria 8 de marzo de 2024 De acuerdo con las premisas fácticas y normativas descritas, es claro que la entidad territorial, a través de la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, tenía un término de 15 días, contados a partir del 18 de abril de 2022, para emitir el correspondiente acto administrativo, esto es, hasta el 06 de mayo de 2022.
En efecto, como se pudo corroborar, la resolución de reconocimiento de las cesantías parciales fue expedida el 31 de mayo de 2022, por fuera del término y notificada el 02 de junio de 2022. En estos casos, cuando el acto administrativo se expide extemporáneamente como ocurre en el presente asunto, deben computarse, 15 días para la expedición de la resolución, 10 días para que esta adquiera firmeza y 45 días pare el pago efectivo.
Todos estos términos se cuentan a partir del día siguiente a la radicación de la solicitud de cesantías. Conforme con lo señalado anteriormente, y de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, el plazo de 45 días con que contaba la administración para efectuar el pago de las cesantías definitivas al demandante transcurrió entre el 21 de mayo y el 29 de julio de 2022.
En consecuencia, dado que el pago se realizó el 22 de julio del mismo año, se concluye que las entidades demandadas no incurrieron en mora, a pesar de que el acto administrativo fue expedido de manera extemporánea. En este orden de ideas, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia de fecha cinco (05) de diciembre 2024 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Quibdó, de conformidad con las consideraciones expuestas. 4.5 Costas y agencias del derecho de segunda instancia Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso 5 Fol.32 del expediente digitalizado y anexos de la contestación de la demanda.
Referencia: Expediente no. 27001333300620240016001 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Víctor Alfonso Murillo Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag – Secretaría de Educación Departamental que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del artículo 188 de la Ley 1437 de 20116.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha cinco (05) de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Quibdó, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (firmado electrónicamente) (Ausente con permiso) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 6CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)