REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dos (02) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Auto Interlocutorio Nro. 303 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 270013333004202000019701 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO CONTRACTUAL ACCIONANTE: CONSTRUCTORA A & A INGENIEROS S.A.S CONTRA: MUNICIPIO DE NUQUI Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el Auto Interlocutorio No. 764 del 5 de mayo de 2022, proferido por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, mediante el cual dejó sin efecto todo lo actuado inclusive hasta el Auto Interlocutorio No. 567 del 31 de mayo de 2021, que libró mandamiento de pago e inadmitió la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda La empresa CONSTRUCTORA A&A INGENIEROS S.A.S., representada legalmente por el señor Rogelio Atehortua Arenas, a través de apoderado judicial, interpuso demanda ejecutiva de naturaleza contractual contra el MUNICIPIO DE NUQUÍ, solicitando que se librara mandamiento de pago por la siguiente sumas y conceptos ciento nueve millones doscientos setenta mil setecientos cincuenta y ocho pesos ($109.270.758), más los intereses moratorios y por las costas del proceso.
Señaló que la obligación se encontraba soportada en los siguientes documentos: (i) Convenio asociativo No. 004 del 2 de agosto de 2017, (ii) Otro Si modificatorio No. 001 al convenio asociativo No. 004 del 2 de agosto de 2017, (iii) Acta de recibo final de obra del convenio asociativo No. 004 del 2 de agosto de 2017 y (iv) la factura de venta No. 136 de 26 de marzo de 2019, con fecha de radicación de 28 de marzo de 20192. 1.2 Del auto apelado El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Auto Interlocutorio 764 del 5 de mayo de 2022, dejo sin el efecto todo lo actuado 1 Índice 00023 Aplicativo - Samai. 2 Índice 00001 aplicativo – Samai.
Referencia: Expediente no. 27001333300420200019701 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Constructora A & A Ingenieros S.A.S. Demandado: Municipio de Nuqui inclusive el Auto Interlocutorio No. 567 del 31 de mayo de 2021, a través del cual libró mandamiento de pago e inadmitió la demanda. Para arribar a tal conclusión, indicó: “Como se puede observar, el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 en principio reñiría con lo estipulado en la Ley 1551 del 06 de julio de 2012, norma anterior, la que dispone en su artículo 47 la obligatoriedad del agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra municipios.
No obstante, es preciso señalar, que la presunta incompatibilidad de las normas, ya fue resulta por la Honorable Corte Constitucional mediante sentencia C-533 de 2013, al considerar que no se vulnera el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, y que tampoco va en contravía del principio de igualdad al imponer a los acreedores de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen los demás acreedores en los procesos ejecutivos en general.
Adicionalmente, indicó que la disposición normativa consagrada en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 se encuentra vigente, pues ésta no fue derogada por el Código General del Proceso, (…) (…) En este contexto debe arribarse a la conclusión que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 es una norma especial que subsiste y es aplicable a pesar de lo dispuesto en el artículo 613 de la Ley 1564 del 2012, así esta última norma sea posterior, por cuanto aquella, regula de manera especial el trámite de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos en que sea demandado un municipio, mientras que la segunda se refiere en forma genérica a la exclusión del requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, tal como se solicitó con la demanda ejecutiva en el presente caso, pero como se ha dilucidado, ello no implica que pueda obviarse el agotamiento de la conciliación como requisito previo para demandar, debido a la naturaleza del asunto y el expreso mandato legal reseñado.
Con fundamento en lo previamente expuesto, es claro para el Despacho, que el presente caso sí estaba sujeto al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y al no existir constancia de su agotamiento, debió inadmitirse la demanda, para que se allegara, so pena de rechazo. Así las cosas, el Despacho dejará sin efecto lo actuado en el presente proceso, a partir del auto interlocutorio No. 567 del 31 de mayo de 2021 a través del cual se libró mandamiento de pago, inclusive, y se le concederá a la parte ejecutante el término de cinco (05) días, para que allegue la constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, so pena de rechazo, conforme lo dispuesto en el artículo 90 del C.G.P.”. 1.3 Del recurso de apelación La parte ejecutante, dentro del término oportuno, interpuso recurso de apelación contra el Auto Interlocutorio No. 764 del 05 de mayo de 2022.
Como fundamento de su disentimiento, argumentó, en síntesis, que para el caso no Referencia: Expediente no. 27001333300420200019701 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Constructora A & A Ingenieros S.A.S. Demandado: Municipio de Nuqui era aplicable la Ley 1551 de 2012, dado que en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, los procesos en los cuales se discuten controversias de origen contractual no están sujetos a la conciliación como requisito previo para acudir a la jurisdicción, al contar con una regulación especial.
Así mismo, sostuvo que el requisito de la conciliación prejudicial no es absoluto ya que sobre esa regla existen varias excepciones: 1) Cuando el asunto es de carácter Tributario, 2) Cuando se adelante proceso ejecutivo, 3) Para acudir a Tribunales de Arbitramento a resolver controversia de carácter contractual en aplicación del articulo 131 de la Ley 446 de 1998, 4) Cuando el demandante solicite medidas cautelares de carácter patrimonial y 5) Cuando una entidad pública funja como demandante.
Indicó que, en el presente asunto se configuran varias de las excepciones planteadas: la primera porque se trata de un proceso ejecutivo, en segundo lugar, porque la obligación surge una controversia contractual y, en tercer lugar, porque dentro proceso se solicitaron medidas cautelares de carácter patrimonial. En consecuencia, solicitó la revocatoria del Auto Interlocutorio No. 764 de 5 de mayo de 20223.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia El artículo 153 del CPACA señala que los Tribunales conocerán en segunda instancia las apelaciones de los autos que sean susceptibles del referido recurso. Por otro lado, el artículo 321 del Código General del Proceso, aplicable al caso por remisión directa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, señala que será apelable el auto que por cualquier causa le ponga fin al proceso.
De acuerdo con la interpretación de la norma, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó tiene competencia para resolver el recurso de apelación presentado contra el auto interlocutorio No. 764 del 5 de mayo de 2023, a través del cual el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó declaró la nulidad de lo actuado e inadmitió el proceso de la referencia. 2.2 Problema jurídico En este caso, el problema jurídico se reduce a determinar si para adelantar un proceso ejecutivo en el cual el demandado es una entidad pública de carácter municipal, la parte ejecutante estaba o no obligada a agotar el requisito de la conciliación prejudicial de que trata el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.
Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio del siguiente marco normativo y jurisprudencial: (i) la conciliación prejudicial prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y (ii) se analizará el caso concreto. 3 Índice 00026 Aplicativo Samai Referencia: Expediente no. 27001333300420200019701 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Constructora A & A Ingenieros S.A.S. Demandado: Municipio de Nuqui 2.3 Marco jurídico y jurisprudencia aplicable 2.3.1.
De la conciliación prejudicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En términos generales se puede decir que la conciliación extrajudicial en asuntos de conocimiento de lo contencioso administrativo es un mecanismo que busca solucionar los conflictos que se presentan entre los particulares y el Estado. La cual debe, obligatoriamente adelantarse antes de activar la jurisdicción, a través de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o controversias contractuales, previstos en los artículos 138, 140 y 141 del CPACA, siempre que por su naturaleza los asuntos sean conciliable.
Este mecanismo instituido como requisito obligatorio previo, para a acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, encuentra su fundamento en las siguientes normatividades, articulo 13 Ley 1285 de 2009, 1° de la Ley 1367 de 2009, artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 613 Ley 1564 de 2012 (CGP) y artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, artículos 92 y 92 Ley 2220 de 2022.
Al respecto la Sala se permite recordar que el numeral 1° del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece: “Artículo 161 REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: “1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida”. (Negrilla fuera del texto). No obstante, la claridad de la anterior normatividad, en cuanto señaló que el agotamiento del requisito de procedibilidad se constituye como obligatorio para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos susceptibles de conciliación, al entrar en vigencia Código General del Proceso, el párrafo segundo del artículo 613 dispuso: “No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública”.
Referencia: Expediente no. 27001333300420200019701 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Constructora A & A Ingenieros S.A.S. Demandado: Municipio de Nuqui Sin embargo, de acuerdo con el artículo 1° ibídem las reglas procesales contenidas en el procedimiento general solo serán aplicables cuando no exista un procedimiento expreso regulado por otras leyes.
Ahora, el legislador con la intención de modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, expidió la Ley 1551 de 2012, la cual en su artículo 47 establece: “La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.
El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.
En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.
Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda.
Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito”.
Atendiendo las anteriores precisiones normativas, la Sala considera que, la exigencia de la conciliación prejudicial establecida en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, se encuentra vigente, ya que no fue derogada por el artículo 613 del C.G.P., aún más teniendo en cuenta que su campo de acción es restrictivo, pues solo rige en los eventos donde se demanda ejecutivamente un municipio.
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C- 533 de 20134 indicó que el mencionado artículo 47 está vigente, bajo la siguiente apreciación: 4 Referencia: expediente D-9493. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012 - Magistrada Ponente. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA. Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil trece (2013).
Referencia: Expediente no. 27001333300420200019701 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Constructora A & A Ingenieros S.A.S. Demandado: Municipio de Nuqui “Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente.
El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso, sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó.” En la citada providencia la Corte Constitucional sostuvo que el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, ni impone una carga irrazonable para el ejercicio de los derechos claros y ciertos de los acreedores de los municipios, bajo los siguientes argumentos: “(…) …. tiene por finalidad promover la sostenibilidad fiscal de los municipios y el saneamiento de sus finanzas, asegurando así, el adecuado manejo de los recursos de ese nivel territorial y permitiendo a las administraciones planear de manera estratégica sus políticas para el manejo de las deudas reconocidas y ejecutables.
Para la Sala, se trata de fines que son legítimos a la luz de la Carta Fundamental. De hecho se trata de propósitos imperiosos constitucionalmente. De acuerdo con el Gobierno, como se dijo, la disposición busca permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de gestión y planeación financiera, sobre cómo conciliar los planes de pagos de las obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo.
Los municipios son las entidades territoriales básicas de la administración pública (…) El imponer a las personas que promuevan procesos ejecutivos contra los municipios la carga de intentar conciliar las deudas que pueden ser objeto de dichos procesos, antes de iniciar el trámite judicial, da a estas entidades territoriales una oportunidad para hacer planes de pagos que concilien el deber de cumplir y honrar tales compromisos como corresponde, por una parte, pero a la vez permite a los municipios evitar que en el cumplimiento de dichas obligaciones se comprometan gravemente las finanzas y los recursos, llegando a poner en riesgo las sostenibilidad fiscal y financiera de estas entidades y la opción de cumplir con los deberes constitucionales fundamentales superiores que les han sido encomendados.
(…) Finalmente, no advierte la Sala Plena que, prima facie, se esté sacrificando desproporcionadamente los derechos de acceso a la justicia de las personas que son acreedoras de los municipios. Fundamentalmente porque si bien se impone el deber de llevar a cabo el trámite de la conciliación, nunca el deber de tener que tranzar o conciliar efectivamente los derechos que se pretenden reclamar.
Nadie está obligado a ceder sus derechos o aceptar el plan de pago que sea propuesto por el Municipio durante la conciliación. La institución sigue fundándose en la voluntad autónoma y libre de quienes deciden llegar a un acuerdo conciliatorio. Por tanto, la norma acusada no pone un obstáculo insalvable o exagerado sobre los derechos de los acreedores de deudas claras y ciertas que tengan los municipios Referencia: Expediente no. 27001333300420200019701 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Constructora A & A Ingenieros S.A.S. Demandado: Municipio de Nuqui En resumen, el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una herramienta razonable, en tanto busca fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales”. 2.3.2.
Caso en concreto En el presente asunto, la parte ejecutante pretende que se revoque el Auto Interlocutorio No. 764 del 5 de mayo de 2022, mediante el cual se dejó sin efecto todo lo actuado, incluyendo el mandamiento de pago, y se inadmitió la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad contemplado en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.
Esto, bajo el argumento de que dicho requisito no es aplicable al caso en estudio, dado que se configuraría alguna de las excepciones contenidas en el artículo 613 del C.G.P. Al respecto, la Sala resalta que, conforme lo sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia C-533 de 2013, en todos los casos en que se pretenda adelantar procesos ejecutivos contra un municipio, prevalece la regla procedimental establecida en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 al tratarse de un procedimiento especial que fijó la conciliación previa en asuntos de esta naturaleza.
Por lo anterior, la Sala considera apresurado afirmar que, por tratarse de un proceso ejecutivo derivado de una relación contractual, en el que además se solicitaron medidas cautelares de carácter patrimonial, no es procedente exigir a la parte ejecutante el agotamiento de la conciliación prejudicial prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 previo a la presentación de la demanda.
En ese sentido, cabe recordar que, conforme al criterio jurisprudencial destacado, dicho requisito constituye una herramienta razonable que permite a las entidades municipales adoptar decisiones de gestión y planeación financiera sobre cómo conciliar los planes de pago de las obligaciones susceptibles de cobro judicial ejecutivo. Así, independientemente de que la obligación provenga de una controversia contractual o que se hayan solicitado medidas cautelares de contenido patrimonial o que se trate de un proceso ejecutivo, la aplicación del requisito de conciliación prejudicial resulta obligatoria, pues el demandado es un ente territorial de categoría municipal, en este caso, el municipio de Nuquí. Exigencia con la cual no se sacrifica el derecho de acceso a la administración de justicia de las personas que son acreedoras de los municipios.
Todo lo anterior fuerza a concluir que la parte actora previo a la presentación de la demanda debió agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012. Así las cosas, Conforme los expuesto, la Sala confirmará la decisión adoptada por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, a través del auto interlocutorio No. 764 del 5 de mayo de 2022, dejo sin el efecto todo lo actuado inclusive el Auto Interlocutorio No. 567 del 31 de Referencia: Expediente no. 27001333300420200019701 Medio de control: Ejecutivo contractual Demandante: Constructora A & A Ingenieros S.A.S. Demandado: Municipio de Nuqui mayo de 2021, mediante el cual libró mandamiento de pago e inadmitió la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto interlocutorio No. 764 del 5 de mayo de 2022, proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ, conforme lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (firmado electrónicamente) (Con impedimento) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.