REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, dos (02) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Nro. 076 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300420200022001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS ACCIONADO: UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCÓ “DIEGO LUIS CORDOBA” Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia No. 179 del 02 de noviembre de 2021, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que negó las súplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas El señor JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS, a través de apoderado judicial pidió i) que se declarara la nulidad del Oficio del 09 de marzo de 2020, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la terminación de su nombramiento provisional el día 05 de diciembre de 2017 hasta que se ordenó su reintegro el 12 de marzo de 2019, expedido por la UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCÓ “DIEGO LUIS CORDOBA” ii) que en consecuencia, se liquide, reconozca y ordenen el pago de los salarios, factores salariales y prestacionales dejados de recibir durante dicho periodo. 1.1.2 Fundamentos fácticos El señor Jorge Isaac Murillo Palacios, venía desempeñando el cargo de Celador, código 4097, grado 17 mediante nombramiento provisional desde el 17 de enero de 1989 hasta el 05 de diciembre de 2017, fecha para la cual fue retirado del servicio mediante Resolución No. 7693 del 23 de noviembre de 2017 confirmada por Resolución No. 2205 del 23 de febrero de 2018. 1 El recurso fue admitido por esta Corporación mediante proveído interlocutorio del 06 de diciembre de 2022.
RADICADO: 27001333300420200022001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS ACCIONADO: UTCH Mediante sentencia de tutela de segunda instancia del 26 de junio de 2018, proferida por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, se ordenó el reintegro al cargo del accionante en un cargo de igual o superior jerarquía al que ocupaba; por lo que la Universidad Tecnológica del Chocó, en cumplimiento de la orden judicial, procedió al reintegro por Resolución No. 1143 del 19 de marzo de 2019.
Señala el accionante, que en virtud de lo anterior solicitó el pago de acreencias laborales dejadas de percibir durante el tiempo que fue desvinculado, frente a lo cual, por oficio del 09 de marzo de 2020, la accionada negó el mismo por considerar que la orden judicial no contemplaba dicho mandato. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: - Constitución Política, Artículos 1, 2, 23, 29, 209 y 365 - Ley 6 de 1945. Ley 143 de 1998. - Decreto 1045 de 1978, en sus artículos 5, 8, 20, 33 y 45 - Decreto 2127 de 1941 - Decreto 1848 de 1969, artículos 1, 4, 3 y 51 - Decreto 3148 de 1968 - Ley 1437 de 2011, artículos 13, 14, 15, 16 y 138.
Luego de citar algunas normas y jurisprudencia relacionadas en apoyo de sus pretensiones, la parte actora señala que el acto administrativo demandado vulnera sus derechos a recibir el pago de sus salario y prestaciones sociales como trabajador estatal. 1.2 Contestación de la demanda La entidad demandada UTCH no contestó la demanda.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 179 del 02 de noviembre de 2021, proferida dentro del presente asunto, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE probada de oficio la excepción de inexistencia de la obligación reclamada por el señor JORGE MURILLO PALACIOS, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: NIÉGUESE las suplicas de la demanda.
TERCERO: Sin costas. (…)”. Para arribar a la anterior conclusión, el a quo, señaló: (se transcribe incluso con errores) “En ese orden de ideas, el argumento expuesto por el demandante no es válido para el caso subjudice, por cuanto olvidó que en ningún momento se ha debatido la legalidad el acto administrativo que culminó con su RADICADO: 27001333300420200022001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS ACCIONADO: UTCH retiro; en efecto, no obra prueba alguna que demuestre que el señor JORGE MURILLO PALACIOS hubiese acudido ante la jurisdicción contenciosa, pues lo que hizo fue que, con ocasión de la sentencia de tutela que ordenó su reintegro, generar de la administración un nuevo pronunciamiento, pretendiendo el pago de los salarios y prestaciones sociales por el tiempo en que estuvo retirado del servicio.
Como puede apreciarse, el actor no puede ahora pretender un reconocimiento económico cuando el mismo no tiene origen ni en la sentencia de tutela del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó, ni en algún proceso ante esta jurisdicción, en el que se hubiese debatido la legalidad del acto de su retiro, pues, se insiste, a través del fallo de tutela se le protegieron sus derechos fundamentales invocados, pero sin que tal amparo haya ordenado el pago de salarios y prestaciones, toda vez que, lo que genera o produce que las cosas vuelvan a su estado anterior, es la declaratoria de nulidad del acto administrativo por haberse configurado una de las causales que afecta la validez del acto administrativo acusado o, en su defecto, cuando el juez de tutela se abroga la competencia del juez administrativo y por vía de una sentencia sustitutiva o de reemplazo y bajo la cuerda procesal del mecanismo constitucional de tutela, declara dicha nulidad, condiciones éstas que no fueron precisamente las ocurridas en el presente asunto.
En los anteriores términos, encuentra el Despacho que el proceder de la Universidad Tecnológica del Chocó se ajustó a lo ordenado en el fallo de tutela del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó que sólo ordenó el reintegro del actor, motivo por el cual, se declarará probada de oficio la excepción de inexistencia de la obligación, y como consecuencia de ello, habrán de negarse las pretensiones de la demanda.”.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante presentó oportunamente el recurso de apelación, solicitando se revoque la sentencia de primera instancia, argumentando que no se evaluaron todas las pruebas presentadas, configurándose así un defecto fáctico negativo. Como sustento de su argumento, afirma que el operador judicial evaluó la prueba sin exceder un juicio ponderado basado en una apreciación objetiva de los hechos que rodeaban la situación administrativa del demandante.
Puesto que, una vez anulado el acto impugnado, todo vuelve a su estado inicial, restableciendo así el derecho vulnerado. Expresa que, dado que el accionante ya había sido reintegrado al cargo, no se procedió a demandar el acto administrativo de desvinculación, sino el acto que negaba el pago de las acreencias laborales solicitadas, el cual, conforme a la jurisprudencia de las altas cortes, también es susceptible de ser demandado.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 La competencia RADICADO: 27001333300420200022001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS ACCIONADO: UTCH La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.2 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso3, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 4.2 Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en establecer si la UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DEL CHOCÓ “DIEGO LUIS CORDOBA”, adeuda acreencias laborales y prestacionales al señor JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS correspondientes a las sumas dejadas de percibir desde la terminación de su nombramiento provisional el día 05 de diciembre de 2017 hasta que se ordenó su reintegro el día 12 de marzo de 2019; en consecuencia, si es procedente analizar la legalidad del acto administrativo mediante el cual se negó el pago de dichos emolumentos, a través del presente medio de control.
Para absolver el anterior problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes acápites: (i) Marco normativo y jurisprudencial sobre el control judicial sobre los actos administrativos surgidos en virtud de orden de tutela; y (ii) Caso concreto 4.3 Control judicial sobre los actos administrativos surgidos en virtud de orden de tutela.
Sobre el control judicial de los actos administrativos expedidos en cumplimiento de una orden de tutela se ha referido el máximo órgano de lo contencioso administrativo, afirmando que sí son objeto de debate judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto su presunción de legalidad de los mismos no ha sido discutida en sede judicial.
Al respecto, en providencia de la Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, del 3 de diciembre de 2020, se dijo que: “(…) Ahora, lo dicho no implica que no proceda el análisis de legalidad sobre los actos administrativos que se emitieron en virtud del mentado fallo, en la medida que este aspecto no se ha discutido en sede judicial.
En este punto cabe reiterar que los actos administrativos emitidos en cumplimiento de un fallo de tutela pueden ser objeto de demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que en sede constitucional únicamente se analiza la afectación de derechos fundamentales, mientras que ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se realiza un examen de legalidad por ser el juez natural para dirimir esta clase de conflictos.
(…)” 2 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 3 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
RADICADO: 27001333300420200022001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS ACCIONADO: UTCH De manera similar, en Sentencia de la Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter, del 10 de febrero de 2022 (…) En ese orden de ideas, en el sub lite la cosa juzgada constitucional no cobija el acto administrativo objeto de reproche en este asunto porque existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de juzgar, a petición de cualquier persona, la legalidad de los actos que expida la Administración. Lo contrario implicaría desconocer la competencia otorgada tanto por el legislador como por la Carta Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso-administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluidos, por supuesto, los que se profieran en acatamiento de una orden constitucional de tutela.
Esta Corporación, en un caso similar, precisó que predicar que el acto que expresa la eficacia de una decisión judicial no es pasible de control ordinario, «representa un argumento cuya justificación es equívoca en razón a que tal postura, además de sustraer una decisión de la administración del control de su juez natural, por vía de interpretación, establece un criterio inconstitucional, es decir, una restricción no prevista por el constituyente a las competencias de la justicia de lo contencioso administrativo, lo cual acarrea evidente lesión al orden jurídico, y supone desde luego, un error conceptual inaceptable dentro del marco de la teoría general del acto administrativo».
De este modo, los actos administrativos que reconozcan o reliquiden prestaciones periódicas, que se profieran como consecuencia de una orden de tutela, no están excluidos del control judicial que por mandato constitucional y legal le corresponde ejercer a los jueces de lo contencioso-administrativo, por consiguiente, en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, el litigio derivado de la cosa juzgada constitucional en materia de amparo, cobra distancia del debate posterior que surja por la expedición del referido acto, dado que la discusión primaria gira en torno a la protección de derechos fundamentales y la que se origine de esta, concierne a unas causales específicas de legalidad previstas en el ordenamiento.
(…)” 4.4 Caso concreto La parte actora pretende que se declare la nulidad del Oficio del 9 de marzo de 2020, expedido por el Rector de la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la terminación de su nombramiento provisional, el 5 de diciembre de 2017, hasta su reintegro, ordenado el 12 de marzo de 2019.
De acuerdo con el análisis probatorio efectuado, la Sala encuentra acreditadas las siguientes situaciones fácticas relevantes: RADICADO: 27001333300420200022001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS ACCIONADO: UTCH Por medio de la Resolución No. 7693 del 23 de noviembre de 2017, la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba” dio por terminado el nombramiento provisional del señor Jorge Isaac Murillo Palacios, quien se desempeñaba como Celador, Código 4097, Grado 16, en virtud del nombramiento en período de prueba, dentro del sistema de carrera administrativa propia de la institución, del señor Ginson Castillo Arango.
Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución No. 2205 del 22 de febrero de 2018 (fls. 9 a 14, anexo 1, expediente electrónico). A través del fallo de tutela de segunda instancia, proferido por el Tribunal Superior de Quibdó el 26 de junio de 2018, se concedió el amparo a los derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, trabajo, igualdad, seguridad social y salud, en conexidad con la vida del accionante.
En tal sentido, dicha corporación ordenó su reintegro a un cargo de igual o superior jerarquía al que venía ocupando, por ser un sujeto de especial protección, dado que más que ser un prepensionado, ya debía estar incluido en la nómina de pensionados. Mediante escrito radicado el 4 de marzo de 2020 (fls. 37 a 40, anexo 1, expediente digitalizado), el accionante solicitó ante la entidad demandada — Universidad Tecnológica del Chocó— el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas por el tiempo en que estuvo desvinculado del servicio.
Dicha reclamación fue respondida negativamente mediante oficio del 9 de marzo de 2020, suscrito por el Rector de la Universidad, quien señaló que la orden de tutela disponía únicamente el reintegro, mas no el pago de emolumento alguno. A fin de dar solución al caso concreto, ha de recordarse que el acto administrativo que se expide para dar cumplimiento a lo ordenado en una sentencia de tutela es, en principio, un acto de ejecución. Sin embargo, el Consejo de Estado ha aceptado una excepción: si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables, cuando la administración, al expedirlo, se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor —que en este caso comprenden, además del reintegro, el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir—, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución. En consecuencia, se estaría ante un nuevo acto administrativo susceptible de control jurisdiccional.
En este nuevo acto administrativo se genera una situación jurídica no resuelta en la sentencia de tutela objeto de cumplimiento, y que, por tanto, puede ser sometida al control judicial mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho: el no reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, sin solución de continuidad, durante el lapso comprendido entre el retiro injusto del servicio y su posterior reintegro.
De conformidad con las pruebas analizadas, para la Sala no hay discusión en cuanto a que lo pretendido por el demandante con el derecho de petición radicado el 4 de marzo de 2020 fue revivir términos. Si su intención era controvertir los efectos de su reincorporación, lo que incluiría la solicitud del RADICADO: 27001333300420200022001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS ACCIONADO: UTCH pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo de desvinculación, debió cuestionar oportunamente los actos administrativos mediante los cuales se dio cumplimiento a lo dispuesto por el juez de tutela.
En este caso concreto, dichos actos serían las Resoluciones No. 0816 y 1143, del 12 y 19 de marzo de 2019, respectivamente, conforme a lo indicado en el numeral quinto de la demanda. Al respecto, ha sostenido el Consejo de Estado, en casos similares al presente, que cuando los actos administrativos se encuentran en firme, se deduce que el propósito del actor no es otro que solicitar su revocatoria.
Por ello, no puede reconocérsele fuerza jurídica a su reclamación para revivir el término legal que permite ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahondando en los argumentos, destaca la Sala que, si bien a través del fallo de tutela de segunda instancia proferido por el Tribunal Superior de Quibdó se ordenó el reintegro del actor al cargo que venía desempeñando, no se ordenó el pago de salarios ni prestaciones sociales.
Lo anterior se justifica en la medida en que el juez constitucional adoptó medidas para conjurar la vulneración de derechos fundamentales, sin pronunciarse sobre la legalidad del acto de desvinculación. Así, al no haberse dispuesto expresamente en la parte resolutiva de la sentencia de tutela el pago de salarios y prestaciones sociales, no puede entenderse que dicho pago sea un efecto automático y directo del amparo constitucional, como parece interpretarlo la parte actora.
En este contexto, el accionante debió acudir ante el juez natural a fin de controvertir la legalidad del acto administrativo que lo retiró del servicio. En resumen, el actor no puede pretender, en el presente caso, un reconocimiento económico cuando este no tiene origen ni en la sentencia de tutela del Tribunal Superior de Quibdó ni en un proceso ante la jurisdicción contencioso-administrativa en el que se hubiera debatido la legalidad del acto de retiro.
Se insiste: a través del fallo de tutela se protegieron los derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso y trabajo, entre otros, pero no se ordenó el pago de salarios y prestaciones sociales. Tal efecto solo se produciría como consecuencia de una declaratoria de nulidad del acto administrativo por haberse configurado una causal de invalidez, o bien si el juez de tutela hubiese asumido las funciones del juez administrativo y declarado dicha nulidad mediante una sentencia sustitutiva o de reemplazo, situación que no ocurrió en el caso concreto.
En virtud de lo dicho, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó CONFIRMARÁ la Sentencia No. 179 del 02 de noviembre de 2021, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, en atención a las consideraciones expuestas en este proveído. 4.5 Costas y agencias del derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante RADICADO: 27001333300420200022001 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: JORGE ISAAC MURILLO PALACIOS ACCIONADO: UTCH analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20114.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 179 del 02 de noviembre de 2021, proferida por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, conforme las consideraciones expuestas SEGUNDO: NO CONDENAR en costas por las razones expuestas.
TERCERO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (firmado electrónicamente) (Con impedimento) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., 08 de febrero de 2024.