REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Nro. 28 REFERENCIA: EXPEDIENTE No. 27001333300320140055601 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: ROBINSON MENA MURILLO CONTRA: NACION – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la Sentencia No. 163 del 11 de noviembre de 2021, proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas El señor ROBINSON MENA MURILLO, a través de apoderado judicial pidió i) que se declarara la nulidad simple del acto administrativo contenido en el fallo del 22 de noviembre de 2013 mediante el cual se le declaró responsable disciplinariamente como Patrullero de la Policía Nacional y de la Resolución N° 013.71 del 04 de abril de 2014 por medio del cual se ordena la ejecución de la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo y de funciones públicas por el termino de seis meses, sin derecho a remuneración ii) que en consecuencia a título de restablecimiento del derecho se ordene su reintegro al cargo que venía desempeñando, u otro empleo de superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio, y el pago de las acreencias laborales dejadas de percibir desde su desvinculación hasta el reintegro. 1.1.2 Fundamentos fácticos Mediante Auto del 02 de noviembre de 2012, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Chocó, ordenó la apertura de indagación preliminar en contra del patrullero Robinson Mena Murillo con radicado No. P- DECHO-2012-108, por la presunta conducta de dejar de asistir al servicio sin causa justificada.
Mediante Auto del 15 de mayo de 2013, se ordena apertura y citación a audiencia de investigación disciplinaria radicado 2013-16. Radicado: 27001333300320140055601 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: Robinson Mena Murillo Accionado: Policía Nacional El 15 de noviembre de 2013, se realiza audiencia de pruebas, donde el investigado amplía su versión libre y solicita la práctica de pruebas, las cuales fueron negadas por el Secretario Sustanciador arguyendo falta de utilidad para el proceso; decisión frente a la cual presenta y sustenta recurso de apelación, al cual se le dio curso ante la Inspección Delegada Nro. 6, actuaciones que no contienen la firma del Jefe de Oficina de Control Disciplinario, lo cual constituye una vulneración al debido proceso.
El 20 de noviembre de 2013, se realiza audiencia de alegación, sin haber sido resuelto el recurso de apelación y el día 22 de noviembre de 2013 se continua la audiencia con lectura de fallo, en la que se declara responsable disciplinariamente al investigado imponiendo la sanción de suspensión e inhabilidad especial por seis (6) meses en el ejercicio del cargo y funciones, sin derecho a sueldo o remuneración. Mediante auto del 29 de diciembre de 2013, el Inspector de la Regional No. 6, decide del recurso de apelación interpuesto por el investigado, es decir, este fue resuelto después de que se fallara y sancionara al patrullero Robinson Mena Murillo.
Por Resolución No. 01371 del 04 de abril de 2014, signado por el Director General de la Policía Nacional, se ordena ejecutar una sanción disciplinaria. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: - Constitución Nacional: artículos 1, 2, 6, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 125, 209, 218. - Legales: Decreto 1791 de 2000, Decreto 1213 de 1990, Ley 734 de 2002, Ley 923 de 2004, Ley 1015 de 2006, Ley 1437 de 2011.
Luego de citar referencias jurisprudenciales en apoyo de sus pretensiones, la parte actora señala que se transgredieron las normas relacionadas, se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas y se vulneraron sus derechos fundamentales. 1.2 Contestación de la demanda La NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL contestó la demanda dentro de la oportunidad para lo cual manifestó que, en el presente asunto, la parte accionante pretende realizar nuevamente el debate probatorio surtido ya en sede administrativa a instancias de la investigación disciplinaria radicado DECHO 2013-16, en la que ya tuvo oportunidad de presentar sus descargos y ejercer su derecho de defensa; por lo que no puede pretender ahora utilizar la vía judicial para discutir un asunto que ya fue conocido en otra instancia y cuya decisión fue confirmada.
Propone como excepciones la presunción de legalidad, inexistencia de vicios de nulidad y la innominada o genérica. Radicado: 27001333300320140055601 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: Robinson Mena Murillo Accionado: Policía Nacional II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante Sentencia No. 163 del 11 de noviembre de 2021 proferida dentro del presente asunto, resolvió declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva por falta de agotamiento de los recursos.
Para arribar a la anterior conclusión, el a quo señaló que la parte actora y su apoderado, al no asistir a la audiencia pública de lectura de fallo disciplinario realizada el 22 de noviembre de 2013, a la cual fueron debidamente convocados, dejaron de hacer uso de los recursos de ley, quedando en firme la decisión sancionatoria; por lo que, al no interponer el recurso de apelación correspondiente, el cual es requisito para acudir a la vía jurisdiccional, dejó fenecer la oportunidad para acudir a la vía judicial, y por tanto se encuentra probada la ineptitud sustantiva de la demanda.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte accionante, presentó oportunamente el recurso de apelación contra la decisión tomada en primera instancia para lo cual reitera los argumentos presentados en la demanda como sustento de la ilegalidad del fallo disciplinario proferido por la oficina de control interno de la Policía Nacional Chocó, objeto de la misma y que según su parecer no fueron revisados al momento de emitir la sentencia. Expresa que existen diversos fundamentos normativos que permiten excluir la responsabilidad disciplinaria endilgada al patrullero Robinson Mena Murillo; solicita se declare la nulidad del fallo disciplinario de fecha 23 de noviembre de 2013 y se restablezcan los derechos del mismo de reintegro al cargo y pago de sus respectivos emolumentos.
IV. TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA Concedido el recurso de apelación por el Juzgado Quinto Administrativo de Quibdó, fue admitido por esta Corporación mediante proveído del 27 de enero de 2022. V. CONSIDERACIONES 5.1 La Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto de conformidad al artículo 153 del C.P.A.C.A.1 De igual forma, según lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso2, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 1 Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 2 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Radicado: 27001333300320140055601 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: Robinson Mena Murillo Accionado: Policía Nacional 5.2 Problema Jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en establecer si los actos administrativos mediante los cuales la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional imponen sanción disciplinaria y ordenan la ejecución de la misma, adolecen de algún vicio de ilegalidad y en virtud de ello si es procedente ordenar el reintegro al cargo y el pago de los emolumentos dejados de percibir por el patrullero Robinson Mena Murillo. 5.3 Cuestión Previa: El recurso de apelación como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Previo a resolver el problema jurídico planteado, para la Sala Segunda de Decisión es preciso analizar, si dentro del presente asunto se encuentra probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de interposición del recurso de apelación como requisito de procedibilidad resuelta por el Juez de Primera instancia en el fallo recurrido.
Así pues, la Ley 1437 de 2011 expresa en su artículo 161 que la presentación de la demanda en la jurisdicción contencioso administrativa, se someterá al cumplimiento de algunos requisitos previos, dentro de los cuales establece como uno de ellos la interposición de los recursos de ley cuando estos fueren obligatorios. Al respecto dice el citado artículo en su numeral segundo: “2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral” Por su parte, el artículo 74 del CPACA dispone que contra los actos administrativos definitivos proceden los recursos de reposición, apelación y el de queja cuando se rechace el de apelación. El artículo 76 de la misma normativa establece la oportunidad para la presentación de los referidos recursos, indicando en su inciso cuarto que el recurso de apelación es obligatorio para acceder a la jurisdicción. En concordancia con lo dicho, el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia ha establecido la obligatoriedad de la interposición de los recursos de ley, en particular el de apelación, frente a los actos administrativos de carácter particular, como requisito imprescindible para acudir a la vía judicial; lo anterior por cuanto su interposición se constituye en garantía de derechos fundamentales como el debido proceso y defensa, permite a la administración revisar su decisión y es presupuesto procesal para la presentación de la Radicado: 27001333300320140055601 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: Robinson Mena Murillo Accionado: Policía Nacional demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto es requisito de procedibilidad3.
Por consiguiente, procede la sala a hacer el análisis probatorio de los documentos aportados al expediente tanto por la parte actora como por la accionada, encontrando la sala acreditada, las siguientes situaciones fácticas relevantes: - Se pudo constatar que mediante oficio S- 2012-009911 COMAN –SEPRI 3.7.6.3-1.1-29 del 25 de julio de 2012 el Secretario Privado DECHO informa una novedad al Comandante de Policía Chocó sobre la situación en que se encontraba la Oficina de archivo a cargo del Patrullero Robinson Mena Murillo, quien se encontraba en la ciudad de Bogotá sin contar con autorización para ello (fl. 47 a 49 anexo 1 expediente digitalizado) - El 27 de mayo de 2013 se profiere acta de la audiencia realizada en la investigación disciplinaria DECHO 2013-16 la cual se suspende por solicitud del investigado ante la falta de abogado defensor.
(fls-83 a 85 anexo 1 expediente digitalizado) - El 29 de mayo se continua la audiencia realizada en investigación disciplinaria DECHO 2013-16 en la que el patrullero Robinson Mena amplía su versión libre y solicita la práctica de algunas pruebas documentales y otras testimoniales; diligencia contenida en Acta de la fecha en la que se ordena la práctica de pruebas de acuerdo a la disponibilidad de tiempo de los policiales citados y se fija como fecha para la continuación de la misma el día 04 de junio de 2013, con firma del Secretario Sustanciador (fls-87 a 91 anexo 1 expediente digitalizado) - Por decisión del 18 de octubre de 2013, el Jefe Grupo de Control Disciplinario Interno DECHO decreta la nulidad del acta de audiencia de fecha 29 de mayo de 2013 radicado 2013-16 por cuanto las pruebas solicitadas no fueron practicadas dentro del establecido y porque el acta no fue firmada por el Juez natural, irregularidades violatorias del debido proceso, decisión notificada al abogado del investigado el 21 de octubre de 2013 (fls-93 a 97 anexo 1 expediente digitalizado) - El 15 de noviembre de 2013 se adelanta audiencia en la investigación disciplinaria radicado DECHO 2013-16 conforme el trámite del procedimiento verbal de la Ley 734 de 2002, en la que el investigado se presenta sin abogado y decide ejercer su propia defensa, ampliando su versión libre y reiterando la solicitud de práctica de pruebas documentales y testimoniales.
Solicitud frente a la cual el Jefe Oficina de Control Interno Disciplinario decide negar las testimoniales pues las considera innecesarias unas por haber sido ya practicadas, inconducentes e impertinentes otras; por lo que se tornan inútiles al proceso. En dicha diligencia se informa al patrullero que frente a la negación parcial de solicitud de pruebas procede el recurso de apelación; manifestando este que interpone el recurso y reitera la solicitud de las pruebas testimoniales de los policiales convocados.
El recurso es concedido y se suspende la 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso – Administrativo. Sección Segunda, Subsección A, Auto del 20 de enero de 2022. C.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. Radicado: 27001333300320140055601 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: Robinson Mena Murillo Accionado: Policía Nacional diligencia, informándole que debe presentar sus alegatos de conclusión y citándole nuevamente para el 18 de noviembre de 2013 a las 9;00 am.
(fls- 99 a 107 anexo 1 expediente digitalizado) - El 20 de noviembre de 2013 se lleva a cabo audiencia notificada el 18 de noviembre de 2013 para efectos de presentar alegatos de conclusión; los cuales son presentados directamente por el investigado. Diligencia en la que se le cita para lectura de fallo de primera instancia para el 22 de noviembre de 2011 a las 9:00am (fls-109 a 113 anexo 1 expediente digitalizado) - El 22 de noviembre se continua con audiencia de lectura de fallo dentro de la investigación disciplinaria DECHO 2013-16 en la que se resuelve declarar responsable disciplinariamente al señor Patrullero Mena Murillo Robinson por los hechos sucedidos el 24 y 27 de julio de 2012 y se le sanciona con suspensión e inhabilidad especial por seis meses en el ejercicio del cargo, sin derecho a remuneración. En el numeral tercero de la decisión se notifica la misma en estrado y se advierte que queda ejecutoriada al no haberse interpuesto apelación. En el numeral cuarto se ordena dar trámite al recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la práctica de pruebas conforme el artículo 180 de la Ley 734 de 2002 mod.
Por la Ley 1474 del 12 de julio de 2011. (fls-119 a 169 anexo 1 expediente digitalizado) - El 03 de diciembre se remite copia del proceso disciplinario por el Sustanciador de la Oficina de Control Interno Disciplinario ante el Inspector Delegado Regional Seis para que se resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto que niega pruebas.
(fls. 117 anexo 1 expediente digitalizado) - Por informativo Disciplinario nro. DECHO 2013-16 del 29 de diciembre de 2013 se decide sobre el recurso de apelación impetrado por el patrullero Robinson Mena Murillo contra la decisión del 15 de noviembre de 2013 a través de la cual el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Chocó deniega parcialmente una solicitud de probatoria resolviendo no acceder a la práctica de pruebas (fls 171 a 185 anexo 1 expediente digitalizado) - Por Resolución nro. 01371 de 04 de abril de 2014 se ejecuta una sanción disciplinaria impuesta a un patrullero de la Policía Nacional.
(fls 193 a 194 anexo 1 expediente digitalizado) Se desprende de las pruebas obrantes en el sub judice, que, adelantada la correspondiente investigación disciplinaria (DECHO -rad. 2013-16) por parte de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Chocó en contra del Patrullero ROBINSON MENA MURILLO, conforme el régimen disciplinario especial que rige para la fuerza pública – Policía Nacional contenido en la Ley 1015 de 2006 y la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), por la presunta comisión de una falta disciplinaria, se surtió el trámite procesal disciplinario en contra del patrullero para lo cual fue debidamente convocado a las audiencias respectivas para rendir versión libre, solicitar la práctica de pruebas, rendir alegaciones finales y para la lectura de fallo.
Radicado: 27001333300320140055601 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: Robinson Mena Murillo Accionado: Policía Nacional Es así como, en la audiencia celebrada el día 15 de noviembre el investigado Mena Murillo rinde ampliación de versión libre y eleva solicitudes probatorias que son negadas parcialmente por el Juez natural, decisión contra la cual interpone recurso de apelación que de acuerdo al artículo 115 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) se concede en efecto devolutivo4; razón por la que se continua con el trámite de la investigación disciplinaria convocando posteriormente a audiencia de alegaciones y de lectura de fallo.
En virtud de lo anterior, tal como lo advirtió el juez de primera instancia, se profirió fallo disciplinario sancionatorio el día 22 de noviembre de 2013 en audiencia de lectura de fallo, para la cual el investigado Mena Murillo fue notificado en estrado desde el día 20 de noviembre de 2013 en la respectiva audiencia de alegatos finales.
Fallo que como se puede leer en el acta respectiva, no fue apelado por el interesado, quedando debidamente ejecutoriado en la fecha. Para la Sala, no hay discusión entonces respecto a que, el fallo disciplinario sancionatorio dictado en primera instancia quedó ejecutoriado por falta de la interposición del recurso de apelación por parte del interesado, quedando con ello en firme la decisión y terminada la actuación administrativa relativa a los recursos previstos en la ley.
Ahora bien, en clara concordancia con las garantías sustantivas y procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y al ser esta actuación administrativa relacionada con los recursos un requisito de procedibilidad, de obligatoria exigencia para acudir a la vía judicial a través de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; es diáfano que feneció para el interesado la posibilidad de someter los actos sancionatorios a control judicial.
Así pues, no le asiste razón al recurrente cuando expresa que dentro del proceso están dadas las condiciones para abordar de fondo el asunto traído a la jurisdicción relacionados con la exclusión de responsabilidad disciplinaria del hoy accionante puesto que como se pudo advertir no se cumplieron con las condiciones previas que permitan al Juez contencioso pronunciarse de fondo sobre el asunto.
Finalmente, cabe resaltar que si bien es cierto dentro de la investigación disciplinaria se dio trámite al recurso de apelación sobre la negación de práctica de pruebas, el cual fue resuelto con posterioridad al fallo, el día 29 de diciembre de 2013 confirmando la decisión, dicho recurso no tiene el carácter de requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que se discuten, en tanto no se refiere a la decisión que pone fin al proceso disciplinario. 4 ARTÍCULO 115.
Recurso de apelación. El recurso de apelación procede únicamente contra las siguientes decisiones: la que niega la práctica de pruebas solicitadas en los descargos, la decisión de archivo y el fallo de primera instancia. En el efecto suspensivo se concederá la apelación de la decisión de archivo, del fallo de primera instancia y de la decisión que niega totalmente la práctica de pruebas, cuando no se han decretado de oficio, caso en el cuál se concederá en el efecto diferido; en el devolutivo, cuando la negativa es parcial.
Radicado: 27001333300320140055601 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: Robinson Mena Murillo Accionado: Policía Nacional De acuerdo a lo expuesto, para la Sala Segunda de Decisión, no le asiste razón al recurrente en su disentimiento del fallo proferido por el a quo por lo que sin más preámbulos se CONFIRMARÁ lo resuelto en la Sentencia No. 163 del 11 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Quibdó que negó las súplicas de la demanda. 6.
COSTAS Y AGENCIAS DEL DERECHO Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 20115.
En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 163 del 11 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Quibdó, conforme las consideraciones expuestas SEGUNDO: NO CONDENAR en costas por las razones expuestas.
TERCERO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado Electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., 08 de febrero de 2024. Radicado: 27001333300320140055601 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante: Robinson Mena Murillo Accionado: Policía Nacional (Firmado Electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada (Con impedimento) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.