REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Quibdó, veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA No. 0036/ RADICADO: 27001333300420170024701 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JORGE AUGUSTO CADAVID MONTOYA DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL PALMAR MAGISTRADA PONENTE: Dra. MIRTHA ABADÍA SERNA 1.
Procede la Sala a proferir sentencia en los términos del artículo 187 del CPACA. 2. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la Sentencia Nro. 187 del veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que declaró la caducidad de la acción. 3.
La Sala es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un Juzgado Administrativo.
ANTECEDENTES La demanda. 4. El señor JORGE AUGUSTO CADAVID MONTOYA, mediante apoderado judicial, presentó demanda bajo el medio de control de controversias contractuales contra el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL PALMAR. 5. Con la interposición del medio de control pretende que: i) se declare incumplido el Convenio Asociativo No. 001 del 24 de noviembre de 2011, suscrito con el municipio de San José del Palmar, ii) se declare que por circunstancias ajenas a la voluntad del asociado y generadas por el incumplimiento del municipio de San José del Palmar, no ha sido posible la ejecución del Convenio Asociativo del 24 de noviembre de 2011, iii) se condene al municipio de San José del Palmar al pago de $324.000.000.oo por concepto de utilidades esperadas dejadas de percibir por la no ejecución del Convenio Asociativo del 24 de noviembre de 2011, más los intereses moratorios equivalentes al 12% anual de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993.
Presupuestos fácticos 6. La parte actora expresó como fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones, los que a continuación se transcriben con todo y errores: “PRIMERO: Entre el Municipio de San José del Palmar – Chocó, representado legalmente para ese entonces por el señor alcalde JUAN MANUEL CUELLAR MENDOZA identificado con cédula de ciudadanía No. 77.928.990, denominado EL OFERENTE por una parte, y por la otra el señor JOSE DAVID MIRANDA GARCÍA identificado con cédula de ciudadanía No. 14.978.203 de Cali, denominado EL CONSTRUCTOR PARTICIPE, acordaron celebrar Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN CONVENIO DE ASOCIACIÓN No. 001 fechado 24 de noviembre de 2011, en el que se pactaron entre otras CONSIDERACIONES, las siguientes: a) Que en el Municipio de San José del Palmar – Chocó, existe déficit de vivienda, por ello el CONVENIO ASOCIATIVO pretende aunar fuerzas y adelantar un programa que tiene por objetivo LA CONSTRUCCIÓN DE 64 VIVIENDAS DE INTERES PRIORITARIO bajo los auspicios de las partes integrantes. b) Que el Constructor partícipe JOSE DAVID MIRANDA GARCIA, se compromete como constructor a preparar el proyecto y presentarlo ante FINDETER para obtener la ELEGIBILIDAD y solicitar los auxilios del GOBIERNO NACIONAL. c) Que el número de unidades habitacionales a construir es de SESENTA Y CUATRO (64) VIVIENDAS, destinadas a la población afectada por la ola invernal y desplazada del municipio. d) Que el costo total de los estudios para la presentación del proyecto por unidad habitacional es de ($250.000) doscientos cincuenta mil pesos m/c para un total de ($16.000.000.oo) DIECISEIS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE, como pre inversión al proyecto. e) Que el constructor partícipe aporta al proyecto: 1.
El valor de la pre inversión, como participación al proyecto la suma total descrita en el literal anterior, es decir DIECISEIS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($16.000.000.oo), valor que no es reembolsable ni para el Municipio, ni para los hogares beneficiarios. Dicho valor se manifiesta en la estructuración del proyecto en la metodología del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. f) Que EL OFERENTE aporta al proyecto: 1.
Un lote de terreno distinguido con la ficha catastral No. 01-01-00903 Y ESCRITURA PÚBLICA No. 041 del 09 de junio de 2007, ubicado en la zona urbana del Municipio de San José del Palmar. 2. Aporta en bienes y servicios las licencias de urbanismo y construcción, derechos e impuestos, notariales y de registro por un valor de CUATROCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA Y UN PESOS M/CTE ($466.161) por unidad de vivienda para un total de VEINTINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS CUATRO PESOS M/CTE ($29.834.304). 3.
El pago de las licencias de Urbanización y Construcción. 4. La interventoría del subsidio familiar por valor de CUATROCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL CUARENTA PESOS MONEDA CORRIENTE ($482.040) por unidad de vivienda para un valor total de treinta millones ochocientos cincuenta mil quinientos sesenta pesos m/cte ($30.850.560). 5. La construcción de las obras de urbanismo que tiene un valor por unidad habitacional de TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS VEINTE PESOS MONEDA CORRIENTE ($3.855.420.oo) para un valor total de DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y SEIIS MIL OCHOCIENTOS OCHENTA PESOS MONEDA CORRIENTE ($246.746.880.oo).
SEGUNDO: El objeto del dicho convenio era la construcción de SESENTA Y CUATRO VIVIENDAS UNIFAMILIARES DE 32 M2 ÁREA CUBIERTA.
TERCERO: La duración o plazo pactado conforme a la cláusula duodécima del mencionado convenio asociativo fue: “DURACIÓN DEL CONVENIO ASOCIATIVO: El presente convenio asociativo durará hasta cuando se construyan la totalidad de las viviendas producto del presente convenio. Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN CUARTO: En desarrollo del convenio, el ingeniero partícipe estructuró el proyecto mencionado, para lo cual se hicieron los estudios técnicos tales como planos arquitectónicos, estructurales, diseños y se obtuvieron las licencias respectivas expedidas por el municipio de San José del Palmar – Chocó.
QUINTO: En el año 2012, el Gobierno Nacional suspende los recursos para los programas de vivienda de ola invernal y desplazados, argumentando que los mismos serían entregados en el año 2015, toda vez que era necesario concentrar todos sus esfuerzos en la construcción del programa bandera de la presidencia de las 100.000 viviendas gratis, dejando el proyecto que nos atañe a la espera de dichos recursos.
SEXTO: Efectivamente, a comienzos del año 2015, el Gobierno Nacional comienza a disponer de los recursos para programas de vivienda de Municipios de categorías 3, 4,5 y 6, razón por la cual, mi mandante decide requerir a la alcaldía con el fin de obtener los recursos necesarios para poder ejecutar en su totalidad el objeto del convenio con estos suscrito.
SÉPTIMO: El día 19 de enero del 2015, mi poderdante envía una petición al señor Alcalde Municipal de San José del Palmar, la cual fue recibida por la Alcaldía Municipal de San José del Palmar (Chocó) el día 31 de enero de los corrientes, conforme consta en el registro de la guía de la empresa REDETRANS No. 94136382, petición en la cual se solicitó a dicho Municipio realizar una reunión con el equipo de trabajo de la Alcaldía para que se continuase con los trámites necesarios para llevar cabo el proyecto, ya que debido a que desde el año 2012 los esfuerzos del gobierno Nacional estarían concentrados en la ejecución del programa de las 100.000 viviendas gratis, y por lo tanto, la ejecución del convenio hasta la fecha no había podido desarrollarse.
OCTAVO: De igual manera, se motivó dicha petición, reiterando el hecho de que solamente habría plazo para presentar el mencionado proyecto EN FINDETER para su elegibilidad hasta el 12 de febrero del 2015 y que era necesaria dicha reunión ya que, el gobierno Nacional nuevamente se había apropiado de los recursos para la ejecución de estos convenios en los municipios categoría 3,4,5 y 6 que poseyeran lote propio.
NOVENO: A pesar de que mi mandante ofició a la alcaldía municipal de San José del Palmar, mediante correo certificado, la misma nunca a la fecha ha manifestó su interés en ejecutar el convenio asociativo de marras, pues con lo que se está configurando un incumplimiento contractual del OFERENTE.
DÉCIMO: Existe claridad en que el municipio de San José del Palmar, no tiene interés en ejecutar y llevar a cabo el Convenio Asociativo para la construcción de 64 unidades de vivienda familiar.
UNDÉCIMO: La no iniciación de la ejecución del Convenio de marras, obedeció a motivos estrictamente atribuibles al municipio de San José del Palmar - Chocó, por lo que no son atribuibles a mi mandante, sin que se tenga clara hasta el momento la causa que justifique dicho evento DUODÉCIMO: A la fecha el CONVENIO ASOCIATIVO fechado 24 de noviembre de 2011, se encuentra vigente, puesto no se ha declarado la terminación bilateral o unilateral del mismo, claramente el plazo que establece el mismo de duración es de “El presente Convenio durará hasta cuando se construyan la totalidad de las viviendas producto del presente convenio”, según lo señalado en la cláusula duodécima del referenciado convenio.
Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN De igual manera el demandado no cumplió con su obligación de realizar la liquidación según el artículo 60 de la ley 80 de 1993 que establece que los contratos deben liquidarse dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación y al prever, de otro lado, el artículo 44 de la ley 446 de 1998 que si la administración no lo liquidaba dentro de los dos meses que siguen al plazo establecido legal o convencionalmente para ellos, el interesado podía acudir para ese efecto ante la jurisdicción, dentro de los años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar, sección tercera de la sala de lo contencioso administrativo consejo de estado 32797.
DÉCIMO TERCERO: En el anterior orden de ideas, mi mandante ha sufrido perjuicios con ocasión del incumplimiento contractual del convenio asociativo de vivienda por parte del municipio de San José del Palmar – Chocó, mi poderdante ha dejado de percibir ingresos que no son inferiores a trescientos veinticuatro millones de pesos m/cte ($324.000. 000.oo), resultado de la estimación razonada de la cuantía de estas.
DÉCIMO CUARTO: Que día 27 de noviembre, no se hizo presente el apoderado de la parte demandada ante la Procuraduría 211 Judicial Para Asuntos Administrativos, radicada bajo el Número 2015-441 del 16 de septiembre de 2015, para llevar a cabo la audiencia de conciliación prejudicial, ni se presentaron las excusas correspondientes con el fin de demostrar una causal de fuerza mayor o caso fortuito.
DÉCIMO QUINTO: El día 11 de enero del 2017, se radica acción contractual ante el juzgado tercero administrativo del circuito de Quibdó –chocó, bajo radicado nro. 27001333300320170000500, la cual fue rechazada el día 17 de agosto del 2017 mediante auto interlocutorio 626, dado a que estos consideraron la caducidad de la acción.
DÉCIMO SEXTO: Conforme al adjunto, el señor JOSÉ DAVID MIRANDA CEDIÓ los derechos litigiosos a favor de JORGE AUGUSTO CADAVID MONTOYA identificado con cédula de ciudadanía nro. 4.577.505 de santa Rosa de Cabal”. Fundamentos de derecho 7. El apoderado de la parte demandante invocó como fundamentos de derecho, las siguientes disposiciones normativas: Artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
Sentencia recurrida 8. En la sentencia de primera instancia, el a quo resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales presentado por el señor JORGE AUGUSTO CADAVID MONTOYA, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: NIÉGUENSE las súplicas de la demanda.
TERCERO: Sin costas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación, previa las anotaciones de rigor.” 9. Para adoptar dicha decisión, consideró lo siguiente: Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN “(…) Pues bien, conforme la valoración probatoria efectuada en este asunto, encuentra el Despacho que, en el convenio asociativo, las partes estipularon su duración hasta cuando se cumpliera el objeto del mismo, es decir, hasta que se construyera la totalidad de las viviendas; sin embargo, no está acreditado o por lo menos no existe prueba en el plenario, que de cuenta que las partes hayan pactado de común acuerdo, suspender el convenio asociativo por circunstancias que imposibilitaran su ejecución. Adicionalmente, no se observa que, en el citado convenio, se haya estipulado un plazo para liquidarlo unilateral, bilateral o de manera judicial.
Ahora bien, es preciso señalar que, el convenio de asociación No. 001 fue suscrito entre las partes el día 24 de noviembre de 2011, posterior a ello, solo existe en el plenario, la comunicación enviada por el contratista a través del servicio postal al Municipio de San José del Palmar, la cual fue entregada el día 31 de enero de 2015, por medio de la cual cita a una reunión, a efectos de dar cumplimiento al objeto del referido convenio, esto es, la construcción de sesenta y cuatro (64) viviendas de interés prioritarios (Urbanización Villa Inés) en dicho ente territorial.
Así entonces, el conteo de caducidad debe efectuarse a partir del día 31 de enero de 2015, teniendo en cuenta que, a partir, de dicha fecha ocurrió el motivo de hecho y de derecho que sirvió de fundamento a la demanda, por lo que los dos (2) años con los que contaba la parte actora para agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y/o presentar la demanda ante esta jurisdicción, vencían el 31 de enero de 2017.
El anterior el término de caducidad fue suspendido el día 16 de septiembre de 2015 con el trámite de conciliación extrajudicial que presentó el contratista ante el Ministerio Público, es decir, cuando faltaban dieciséis (16) meses y dieciséis (16) días para operar dicho fenómeno, el cual se reanudó el 4 de noviembre de 2015, día siguiente a la expedición de la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación, lo que significa que a partir de esa fecha, iniciaban a correr los dieciséis (16) meses y los dieciséis (16) días, por lo que finalmente disponía hasta el 19 de marzo de 2017, para presentar la demanda en la oficina de Apoyo Judicial, sin embargo, lo hizo hasta el 31 de agosto de 2017, cuando ya se habían superado los términos con los que contaba para ejercer su derecho de acción a través del respectivo medio de control de controversias contractuales.
Así las cosas, y como quiera que la demanda del presente medio de control se presentó por fuera del término legal, el Despacho declarará probada de oficio la excepción de caducidad y en consecuencia negará las suplicas de la demanda.” Recurso de apelación. 10. La parte demandante apeló la sentencia, con fundamento en los argumentos que a continuación se transcriben, con todo y errores: “(…) A propósito de lo anterior debe decirse que me encuentro en desacuerdo con lo relacionado anteriormente, en primera medida debe decirse que en el caso en concreto no ha operado el fenómeno de la caducidad y se explicará de la siguiente manera: (…) Es decir, se vislumbra la vigencia del CONVENIO ASOCIATIVO fechado 24 de noviembre de 2011 objeto de debate en el caso en concreto, ello en razón nunca existió o hubo protocolización de algún acuerdo entre las partes para que dicho convenio celebrado entre ellas quedase suspendido.
Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Así entonces debe entenderse que el citado convenio se encontraba con plena vigencia en el momento que la parte contratista señor JOSE DAVID MIRANDA GARCIA convocó a la parte demandada ALCALDIA MUNICIPAL DE SAN JOSE DE PALMAR a audiencia de conciliación extrajudicial en la Procuraduría 211 Judicial I para asuntos Administrativos el día 16 de septiembre de 2015.
Lo anterior explica las razones del por qué no ha operado el fenómeno de la caducidad en el caso en concreto, misma razón por la que el Juez debió tomar la fecha del agotamiento del requisito de procedibilidad para contabilizar los términos que por ley tiene mi representado para solicitar el incumplimiento contractual del Convenio citado y a su vez el resarcimiento de los perjuicios que sufrió por la falta de ejecución del mismo.
(…) Es por ello que nos encontramos en una situación específica donde la administración de San José de Palmar no fue diligente para la ejecución del convenio celebrado entre las partes ni para la realización de algún acuerdo para la suspensión del mismo, pues no consta en archivos de su administración documento que avale o indique la suspensión que menciona haber existido el despacho recurrido.
Al contrario, la parte demandante siempre ha estado a la espera de la ejecución del mismo pues por ello la cláusula de duración del mismo era hasta cuando se construyan la totalidad de las viviendas producto del convenio. Lo anterior comprobable con las evasivas al requerir su respuesta para el cumplimiento del convenio antes del requerimiento judicial y así mismo en las actuaciones procesales del proceso de referencia, pues a pesar de que diligentemente se han realizado los llamados para que cumpla, conteste la demanda o haga parte no lo hizo hasta la etapa final del mismo, siendo esto un actuar de mala fe contra la parte perjudicada, ello en razón a que en repetidas ocasiones con sus actuaciones en etapas extra procesales y procesales se deja ver el desinterés del cumplimiento legal y su despreocupación por los perjuicios que causo al extremo activo en el proceso de referencia. Finalmente, y en consecuencia de todo lo anteriormente relacionado mi representado actuó en término legal para ejercer su derecho de acción y por ello NO OPERA EL FENOMENO DE LA CADUCIDAD en el caso en concreto.
(…).” Trámite procesal en segunda instancia 11. El recurso de apelación fue admitido mediante auto interlocutorio del ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). 12. Desde la notificación del auto que concedió el recurso de apelación y hasta la ejecutoria del que lo admitió en segunda instancia, no hubo pronunciamiento alguno por las partes o el Ministerio Público.
CONSIDERACIONES Problema Jurídico. 13. De acuerdo con el recurso de alzada, le corresponde a la Sala determinar, si se encuentra probada o no la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada. 14. Para absolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el siguiente esquema conceptual: i) Las pruebas obrantes en el proceso, y ii) el caso concreto.
Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN i. Las pruebas obrantes en el proceso 15. En el plenario obran en copia simple, las pruebas que se relacionan a continuación: 1.
Convenio de asociación No. 001 de fecha 24 de noviembre de 2011, suscrito entre el Alcalde Municipal de la época de San José del Palmar y el señor José David Miranda García, cuyo objeto era la construcción de sesenta y cuatro (64) viviendas de interés prioritario (Urbanización Villa Inés) en dicho ente territorial. 2. Memorial dirigido al Alcalde Municipal de San José del Palmar a través del cual el señor José David Miranda García, le informa la necesidad de reunirse para continuar con los trámites necesarios en aras de dar cumplimiento al objeto del convenio asociativo No. 001 del 24 de noviembre de 2011 suscrito entre ellos, cuyo objeto es la formulación, evaluación, presentación y ejecución del programa de vivienda. 3.
Cesión de derechos litigiosos de fecha 24 de abril de 2015 efectuada entre el señor José David Miranda García y el doctor Jorge Augusto Cadavid Montoya. 4. Comprobante de envió por servicio postal de la empresa Redetrans de fecha 19 de enero de 2015, factura de venta No. 94-136382, con fecha de admisión 30 de enero de 2015, destinatario Alcaldía San José del Palmar- Chocó. 5.
Imágenes digitalizadas de los planos referentes al convenio asociativo. 6. Dictamen pericial rendido por el contador público Jhonyerth Rangel Mosquera Murillo, sobre las utilidades dejadas de percibir conforme estaba planteado en el convenido asociativo del 24 de noviembre de 2011. ii. El caso concreto 16. En el presente asunto se encuentra acreditado que: Entre el señor JORGE AUGUSTO CADAVID MONTOYA y el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL PALMAR, suscribieron el Convenio de Asociación No. 001 del 24 de noviembre de 2011, cuyo objeto consiste en la construcción de 64 viviendas unifamiliares de 32 metros cuadrados área cubierta (Urbanización Villa Inés). En cuanto al plazo se pactó que el mismo duraría hasta que se construyera la totalidad de dichas viviendas. Mediante comunicación entregada el día 31 de enero de 2015, a través de servicio postal, el contratista citó a una reunión al Municipio de San José del Palmar, a efectos de que se le diera cumplimiento al objeto del referido convenio.
Textualmente indicó: “Como es de su conocimiento entre nosotros JOSE DAVID MIRANDA, identificado con cédula de ciudadanía No. 14.978.203 con matrícula profesional No. 00000-00868 y el municipio existe el convenio asociativo 001 del 24 de noviembre de 2011, cuyo objeto es la formulación, evaluación, presentación y ejecución del programa de vivienda (64) viviendas, el cual iba Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN a ser ejecutado con recursos de la nación mediante la modalidad de bolsa asignada para municipios con lote propio.
En el año 2012 los recursos asignados para estos proyectos fueron destinados por el gobierno central para el programa de las 100.000 viviendas gratis, dejando estos proyectos a la espera de nuevos recursos, razón por la cual no se pudo llevar a término la ejecución de dicho convenio. Hoy después de 3 años el gobierno apropió nuevamente recursos para la ejecución de estos convenios en municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 que posean lote propio.
Conscientes de la necesidad de su municipio en materia de vivienda es importante reunirnos en el menor tiempo posible con su equipo de trabajo, con el fin de continuar nuevamente con los trámites necesarios para llevar a cabo el proyecto y así dar cumplimiento al objeto del convenio anteriormente citado, ya que hay plazo de presentación hasta el 12 de febrero del presente año (…)” 17.
Ahora bien, le corresponde a la Sala determinar si operó o no la caducidad del medio de control de controversias contractuales incoado por el señor JORGE AUGUSTO CADAVID MONTOYA contra el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL PALMAR, para ello, la Sala hará las siguientes precisiones: 18. En palabras del Consejo de Estado1, la caducidad, en la estructura de los procesos contencioso-administrativos, se revela como aquella figura por cuya virtud se sancionan los eventos en que los medios de control judicial no son promovidos en los plazos específicos fijados por la ley; de manera que, una vez transcurrido el límite temporal dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, la caducidad opera como medio extintivo del mismo. 19.
El fundamento que inspira el contenido de este instituto, se halla en la necesidad de trazar límites temporales para el sometimiento de un conflicto a la decisión del juez, de forma que, por un lado, la caducidad impide mantener en estado de latencia o indefinición situaciones conflictivas entre los asociados y, de otra parte, este dispositivo dota de seguridad jurídica el tráfico económico, jurídico, negocial y, aún, social, lo que contribuye, en doble perspectiva, a abonar escenarios que favorezcan la convivencia política y social en el marco de un Estado de derecho. 20.
Conforme a esta pauta, el legislador ha fijado plazos razonables frente a los diferentes medios de control para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de desatar sus conflictos; luego, vencido ese término, se entenderá que su voluntad es la de abandonar el interés comprometido en las pretensiones, o simplemente no hacer uso de tal derecho. 21.
En lo que atañe a sus rasgos principales, esta institución jurídico procesal se caracteriza por ser indisponible, irrenunciable y de orden público, lo que justifica e impone al juez declararla aun de oficio, sin considerar la voluntad, aquiescencia o pedido de las partes2. 1Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. MP. José Roberto Sáchica Méndez.
Sentencia del veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-36-000-2018-00984-01 (67.968). 2 Sobre su declaratoria “resulta claro que es apenas una facultad de la parte demandada la de proponer desde un primer momento, o sea, dentro del término de traslado de la demanda, esas excepciones; pero si no lo hace, no significa que precluyen ya que las de caducidad, transacción y cosa juzgada podrá reconocerlas el juez, aun de oficio, en el momento de dictar sentencia”.
LÓPEZ Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Además, por su naturaleza objetiva (dado que opera por el solo transcurso del tiempo) su término es perentorio y preclusivo, pues corre sin prórrogas y sin interrupciones, y únicamente se suspende con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, según lo previsto por la ley 640 de 2001, vigente para la época de los hechos. 22.
Dicho lo anterior, y en aras de resolver el intríngulis jurídico planteado, es imperativo acudir a la normativa aplicable, específicamente el artículo 164, numeral 2, literal j, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, en los asuntos relativos a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento". 23.
Ello teniendo en cuenta que, en el Convenio de Asociación se pactó un plazo sujeto a condición, esto es, hasta que se construyeran las viviendas, además, no se establecieron causales de terminación, razón por la cual su cómputo no puede realizarse de acuerdo con la subregla aplicable para los contratos de ejecución instantánea, ni a partir del momento de su terminación. Aparte, en dicho negocio jurídico no se estipuló la facultad de liquidarlo unilateral o bilateralmente, a modo de corte de cuentas, por alguna de las partes contratantes y, por ende, no puede contarse la caducidad de acuerdo con las subreglas atinentes a los contratos que son objeto de liquidación. 24.
Por consiguiente, debe aplicarse la regla general, según la cual el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que sirven como fundamento de las pretensiones. 25. Al analizar la demanda, el recurso de apelación y las pruebas obrantes en el plenario, la Sala observa que, el actor hace consistir el incumplimiento contractual en la falta de respuesta y acción frente a la comunicación del 31 de enero de 2015, mediante la cual el contratista le solicitó a la administración municipal una reunión para darle continuidad al convenio asociativo, aprovechando que el gobierno nacional había apropiado nuevamente recursos para proyectos de vivienda en municipios de categorías 3, 4, 5 y 6. 26.
Así entonces, el conteo de caducidad debe efectuarse a partir del día 31 de enero de 2015, teniendo en cuenta que, a partir, de dicha fecha ocurrió el motivo de hecho y de derecho que sirvió de fundamento a la demanda, por lo que los dos (2) años con los que contaba la parte actora para agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y/o presentar la demanda ante esta jurisdicción, vencían el 31 de enero de 2017. 27.
El anterior el término de caducidad fue suspendido el día 16 de septiembre de 2015 con el trámite de conciliación extrajudicial que presentó el contratista ante el Ministerio Público, es decir, cuando faltaban dieciséis (16) meses y dieciséis (16) días para operar dicho fenómeno, el cual se reanudó el 4 de noviembre de 2015, día siguiente a la expedición de la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación, lo que significa que a partir de esa fecha, iniciaban a correr los dieciséis (16) meses y los dieciséis (16) días, por lo que finalmente disponía hasta el 19 de marzo de 2017 para presentar la demanda en la oficina de Apoyo Judicial, que por ser día inhábil se extendía hasta el 21 de marzo, sin embargo, lo hizo hasta el 31 de agosto de 2017, cuando ya se habían superado BLANCO, Hernán Fabio: “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano”, Dupré Editores, Tomo I, Décima Edición, Bogotá, 2009, pág. 566.
Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN los términos con los que contaba para ejercer su derecho de acción a través del respectivo medio de control de controversias contractuales. 28.
En gracia de discusión, considera la Sala que otra fecha a partir de la cual puede iniciarse el conteo de caducidad es el 12 de febrero de 2015. 29. Esta fecha es significativa porque, según la propia comunicación del señor Jorge Cadavid, representaba el vencimiento del plazo para presentar el proyecto. Al llegar esta fecha sin respuesta por parte del municipio, se materializó de manera inequívoca la omisión administrativa que fundamenta las pretensiones. 30.
Dicho momento constituye un hito objetivo a partir del cual el demandante no solo conocía la posible intención de incumplimiento por parte de la administración, sino que podía confirmar que tal incumplimiento se había consumado por el silencio administrativo frente a un plazo perentorio que él mismo había señalado. 31. Si se parte de esa fecha (12 de febrero de 2015), de todas formas, se configura la caducidad, pues según el conteo previamente efectuado, el plazo no vencería el 21 de marzo, sino el 31 de marzo de 2017, y como se dijo, la demanda la presentó el 31 de agosto de 2017, por fuera del término legalmente establecido para ello. 32.
Es importante resaltar que, el cómputo de la caducidad en tratándose de acciones u omisiones no puede quedar supeditado indefinidamente a la subsistencia de los efectos de la conducta omisiva. Admitir tal interpretación equivaldría a desnaturalizar por completo la institución jurídica de la caducidad, cuya finalidad esencial radica en garantizar la seguridad jurídica, la estabilidad de las relaciones jurídico-administrativas y la consolidación de situaciones que no pueden permanecer en estado de indefinición perpetua. 34.
La caducidad, como fenómeno procesal de orden público, impone la necesidad de establecer un momento cierto y objetivo para su contabilización, incluso cuando las pretensiones se fundamentan en conductas omisivas que se prolongan en el tiempo. Lo contrario supondría otorgar al demandante la potestad de determinar discrecionalmente el momento a partir del cual ejercer su derecho de acción, lo que resultaría contrario a la naturaleza perentoria de este instituto jurídico. 35.
Resulta imperioso igualmente distinguir con absoluta claridad, entre la vigencia del convenio asociativo y el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales. 36. Si bien es cierto que las partes acordaron que el plazo de ejecución estipulado en el Convenio de Asociación No. 001 del 24 de noviembre de 2011 es "hasta cuando se construyan la totalidad de las viviendas producto del presente convenio", tal condición no puede tenerse como un factor determinante para el cómputo del término de caducidad. 37.
Aceptar que el término de caducidad depende de la ejecución efectiva del objeto contractual -en este caso, la construcción de las viviendas- equivaldría a desconocer la naturaleza misma del fenómeno procesal de la caducidad, permitiendo que el medio de control permanezca indefinidamente disponible mientras no se cumpla una condición que, a la luz de los hechos probados, el municipio no tuvo intención de materializar, circunstancia que fue de pleno conocimiento del actor entre el 31 de enero y el 12 de febrero de 2015, Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN cuando quedó evidenciada la falta de respuesta a su comunicación y el vencimiento del plazo perentorio señalado para presentar el proyecto. 38.
En ese orden de ideas, coincide la Sala con la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la entidad demandada, y en consecuencia, será confirmada. Costas. 39. De conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado3, y lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala no condenará en costas en esta instancia, comoquiera que en el caso concreto no se encuentra acreditada su causación. 40.
En razón y mérito de lo expuesto la Sala Primera del Tribunal Administrativo del Chocó, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de Ley. FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia Nro. 187 del veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que declaró la caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MIRTHA ABADÍA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrada Magistrado Firmado electrónicamente NORMA MORENO MOSQUERA Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Jonathan Peña 3 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi.
Controversias Contractuales 27001333300420170024701 Actor: Jorge Augusto Cadavid Montoya Contra: Municipio de San José del Palmar REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA PRIMERA DE DECISIÓN