REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Quibdó, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Nro. 43 REFERENCIA: EXPEDIENTE NO. 27001333300120230005501 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE: ERICHA CUESTA MURILLO CONTRA: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL– FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - SECRETARIA DEPARTAMENTAL DEL CHOCÓ – FIDUCIARIA LA PREVISORA SA.
Magistrado Ponente: LARRY YESID CUESTA PALACIOS Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia No. 75 del 5 de julio de 2024, proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ, que declaró de oficio la excepción de prescripción extintiva1. I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1.1.1 Declaraciones y condenas La señora ERICHA CUESTA MURILLO, a través de apoderada judicial, solicita declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 22 de julio de 2021, frente a la petición presentada ante el Departamento del Chocó – Secretaría Departamental del Chocó y la Nación Ministerio de Educación Nacional y el Fomag, mediante la cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019, ii) que en consecuencia a título de restablecimiento se ordene a las accionadas se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 1.1.2 Fundamentos fácticos La señora ERICHA CUESTA MURILLO, manifestó que el día 29 de noviembre de 2018, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías, las cuales fueron ordenadas a través de la resolución No.0027 del 08 de enero de 2019; sin embargo, el pago de la prestación se efectuó hasta el 8 de abril de 2019. 1 Admitido por esta Corporación mediante proveído No. 197 del veinticuatro (24) de septiembre de 2024.
Referencia: Expediente no. 2700133330022022002701 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: María de los Reyes Fernández Coronado. Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag En virtud de lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías el 28 de junio de 2021; petición que hasta la fecha de presentación de la demanda no había sido resuelta configurándose así el silencio administrativo negativo. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación La parte demandante citó como normas transgredidas las que se relacionan a continuación: Ley 91 de 1989. Art. 5 y 15. Ley 244 de 1995. Artículos 1 y 2. Ley 1071 de 2006. Artículos 4 y 5 La parte actora sostiene que conforme a la Ley 1071 de 2006, tiene derecho a la sanción moratoria ante el pago extemporáneo de las cesantías a las que tenía derecho, equivalente a un (1) día de salario docente por cada día de retardo, a partir del día siguiente del vencimiento de los setenta (70) días hábiles que deben transcurrir desde el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de cesantías hasta la fecha en que se efectúa el pago de las mismas. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Fiduciaria la Previsora S.A. Por conducto de apoderada judicial, la Previsora S.A., se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, al considerar que las mismas carecían de fundamento de derecho, en tanto que no es el Ministerio quien debe realizar el pago, sino que es el ente territorial el llamado a responder por el pago de dicha sanción. Propone las excepciones que denominó cobro de lo no debido, de la naturaleza de fiduciaria la previsora SA, enriquecimiento sin justa causa con ocasión del acuerdo previamente celebrado y acordado por las partes, indebida composición de la parte pasiva, inexistencia en la reclamación del derecho e innominada. 1.2.2.
Departamento del Chocó –Secretaría de Educación Departamental. No contestó la demanda II. SENTENCIA APELADA El Juzgado Octavo Administrativo Oral de Quibdó, mediante Sentencia No.75 del 5 de julio de 2024, declaró probada de oficio la excepción extintiva y negó las súplicas de la demanda, al considerar que en el presente asunto había operado la prescripción, debido a que la accionante había solicitado el pago de la sanción moratoria tres (3) años después de su exigibilidad2. 2 Esto es 08 de marzo de 2019 y la reclamación la realizó el 21 de abril de 2022.
Referencia: Expediente no. 2700133330022022002701 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: María de los Reyes Fernández Coronado. Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag III. RECURSO DE APELACIÓN Parte actora, presentó oportunamente el recurso de apelación, argumentado que el Juez de primera instancia debió realizar el estudio de la prescripción de forma parcial como lo indicó el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación, en el entendido que no tuvo en cuenta la suspensión de los términos con ocasión a la Pandemia del Covid 19.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Corporación es competente para conocer la segunda instancia del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del C.P.A.C.A.3. 4.2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si se encuentra probada la excepción de prescripción de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, que reclama la parte demandante.
Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio de los siguientes temas: i) La prescripción de la sanción moratoria; ii) Los hechos probados; y iii) se analizará el caso concreto. 4.3. De la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, se abordó el estudio de prescripción de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y abordó las siguientes reglas de interpretación: “(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii)El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria". 3 “Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” Referencia: Expediente no. 2700133330022022002701 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: María de los Reyes Fernández Coronado.
Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag 4.3.1 Del cómputo de términos para establecer la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías En lo que respecta al trámite y conteo de términos para establecer la mora de la entidad, el Consejo de Estado se pronunció de la siguiente manera: “En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20064) 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20115) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 516], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 20067. 4.4.
De lo probado en el proceso En el proceso se encuentra probado que: En la resolución de reconocimiento de las cesantías, consta que la señora Ericha Cuesta Murillo, presentó su solicitud de pago de cesantías definitivas, el día 26 de noviembre de 2018, petición que fue radicada bajo el consecutivo 2018PQR24563. Mediante Resolución N° 0027 del 08 de enero de 2019, la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, reconoció y ordenó pagar a la demandante la suma de SIETE MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($7.653.459), por concepto de cesantías definitivas8. 4 “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. 5 “Artículo 76.
Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. 6 «Artículo 51.
Oportunidad y presentación. De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo. […] Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. […]» 7 Artículo 5º.
Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional del Ahorro.
Sentencia CE SUJ-SII-012-2018- Sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 – Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez – Expediente No. 73001-23-33-000-201-00580-01 Demandante Jorge Luis Ospina Cardona contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Tolima. 8 Conforme consta a folios 29 a 30 del expediente.
Referencia: Expediente no. 2700133330022022002701 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: María de los Reyes Fernández Coronado. Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag Obra en el expediente certificación expedida por la Fiduprevisora SA, donde se desprende que dicha entidad dejó a disposición de la accionante la suma de $7.653.459 por concepto de cesantías definitivas, a partir del 08 de abril de 2019.
El 21 de abril de 2022, la accionante por conducto de apoderado, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
4.4.1. CASO CONCRETO Analizados los hechos de la demanda, se tiene que con la misma se pretende la nulidad del acto ficto o presunto, resultante del silencio administrativo negativo, respecto de la petición de fecha 21 de abril de 2022, mediante la cual solicita el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas.
El juzgado de primera instancia declaró probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria, pero el apoderado de la parte demandante, en su recurso de alzada, alega que el estudio de la prescripción se debió hacer de forma parcial, porque el Decreto 564 del año 2020 suspendió los términos de prescripción y caducidad desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio del mismo año, con ocasión a la pandemia del COVID-19.
Por tal motivo, se le imposibilitaba a la demandante realizar dicha reclamación a la Entidad Territorial. Queda claro entonces que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es una penalidad que sí puede verse afectada por el fenómeno de la prescripción extintiva, si el trabajador no las reclama dentro de los tres años siguientes al de su causación. Ahora, descendiendo al caso concreto, la señora Ericha Cuesta Murillo presentó solicitud de pago de sus cesantías definitivas ante la Secretaría de Educación Departamental del Chocó el día 26 de noviembre de 2018, las cuales fueron reconocidas a través de la Resolución No.0027 del 08 de enero de 2019 y puestas a su disposición según certificación de la Fiduprevisora, el día 08 de abril de 2019.
Analizado el término de 70 días que tenía la entidad para realizar el pago de las cesantías reclamadas por la accionante, se advierte que desde la fecha de la petición (26 de noviembre de 2018), la entidad demandada contaba con 15 días para emitir el acto administrativo de reconocimiento y ordenar el pago de dicha prestación, plazo que se cumplió el día 07 de marzo de 2019.
Como quiera que el pago correspondiente se realizó solo hasta el 8 de marzo de 2019, resulta evidente que se presentó una mora correspondiente al periodo transcurrido entre el día 08 de marzo de 2019 hasta el 07 de abril de la misma anualidad, equivalentes a 31 días de mora. A su vez, debe tenerse en cuenta que la reclamación administrativa se tenía que realizar dentro de los tres años siguientes a partir del día en que inició Referencia: Expediente no. 2700133330022022002701 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: María de los Reyes Fernández Coronado.
Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag la mora. es decir, debió ser presentada a más tardar el 08 de marzo de 2022 y la solicitud fue radicada ante la Entidad el 22 de abril de esa anualidad. En ese sentido, como ya se indicó, el término para realizar la reclamación de la sanción moratoria iba hasta el 08 de marzo de 2022, pero se debe tener presente que, debido a la declaratoria de la emergencia sanitaria originada por el virus Covid-19, el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo No. 564 de 2020, a través del cual determinó que los términos de prescripción y caducidad, serían suspendidos, así: “Artículo 1.
Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.
PARÁGRAFO. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal”. Para tal efecto, el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo No. PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales a partir del 16 de marzo del mismo año, los cuales se reanudaron a través del Acuerdo No. PSCJA20-11581 del 27 de junio de 2020, a partir del 1º de julio de ese año. Por lo tanto, los términos de prescripción y caducidad, estuvieron suspendidos entre el 16 de marzo y el 30 de junio del año 2020.
Así las cosas, en el presente caso se tiene que, desde el 08 de marzo de 2018, fecha de la exigibilidad de la sanción moratoria, hasta el 16 de marzo de 2020, cuando inició la suspensión de términos por la emergencia sanitaria, habían transcurrido 1 año y 8 días, faltando entonces 1 año y 11 meses y 16 días para completar el término de prescripción. Ahora bien, como ya se indicó, el término de prescripción se reanudó el 01 de julio de 2020.
A partir de esta fecha comenzaría a correr nuevamente el termino restante para que se configurara la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la accionante, que sería el 22 de julio de 2022. En consecuencia, la reclamación de dicha indemnización se realizó dentro de los tres (3) años, conforme lo indica la jurisprudencia. Lo anterior quiere decir que le asiste razón a la accionante en su reclamación de pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de sus cesantías definitivas y reconocidas por el Ente Accionado.
De acuerdo con lo anterior, y a juicio de la Sala, en el presente caso se generó la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, adicionada por la Ley Referencia: Expediente no. 2700133330022022002701 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: María de los Reyes Fernández Coronado. Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag 1071 de 2006, a cargo del ente accionado, a favor de la accionante, a razón de un día de salario por cada día de mora, la cual va del 08 de marzo de 2019 hasta el 07 de abril de 2019.
Frente a la entidad encargada y responsable del pago de la sanción moratoria, esta Sala manifiesta que, dado que la situación jurídica de la demandante se consolidó cuando no se encontraba en vigencia la Ley 1955 de 20199, quien debe responder por el pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia No.75 del 05 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, y en su lugar, concederá las pretensiones de la demanda. En tal sentido declarará la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, generado ante el silencio de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, frente a la petición elevada por la accionante el día 22 de abril de 2022, a través de la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de sus cesantías definitivas.
Como consecuencia de ello, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENARÁ al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reconocer y pagar a favor de la señora ERICHA CUESTA MURILLO, identificada con la cédula nro. 35.603.645 la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas, a razón de un día de salario por cada día de retardo en el pago, desde el 08 de marzo de 2019 hasta el 07 de abril de 2019. 5.
Costas y agencias del derecho Es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección aclara que adoptará una nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 201110. 9 La mora ocurrió desde el 08 de marzo 2019 hasta el 07 de abril de 2019. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).
Referencia: Expediente no. 2700133330022022002701 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Accionante: María de los Reyes Fernández Coronado. Contra: Nación – Ministerio de Educación – Fomag En ese orden de ideas, considerando que no se presenta una carencia de fundamentación, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por mandato de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia No.75 del 05 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que declaró de oficio la excepción de prescripción, para en su lugar.
SEGUNDO: DECLARAR. La nulidad del acto ficto o presunto de la reclamación administrativa del 21 de abril de 2022, mediante la cual se solicitó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CHOCÓ el reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada por la señora ERICHA CUESTA MURILLO, por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. A título de restablecimiento del derecho CONDENAR al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reconocer y pagar a favor de la señora ERICHA CUESTA MURILLO, identificada con la cédula nro. 35.603.645 la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas, a razón de un día de salario por cada día de retardo en el pago, desde el 08 de marzo de 2019 hasta 07 de abril de 2019, a razón de 31 días de mora.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cancélese su radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior, se discutió y aprobó en sesión de sala, de la fecha. (Firmado electrónicamente) LARRY YESID CUESTA PALACIOS Magistrado (Firmado electrónicamente) NORMA MORENO MOSQUERA DUNNIA MADYURI ZAPATA MACHADO Magistrada Magistrada (Ausente con permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.