REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCO SALA PRIMERA DE DECISIÓN INTERLOCUTORIO No. 938 Quibdó, Veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: EXPEDIENTE NÚMERO 27001233300020240001100 ACCION: EJECUTIVO CONTRACTUAL ACCIONANTE: MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO ACCIONADO: MUNICIPIO DE QUIBDÓ VINCULADO: FINDETER MAGISTRADA PONENTE: NORMA MORENO MOSQUERA I.
ANTECEDENTES Actuando a través de apoderado judicial, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicita al despacho libre mandamiento ejecutivo por obligación de hacer, en contra del Municipio de Quibdó, por el incumplimiento de las obligaciones contenidas en los numerales 8 y 11 de la cláusula quinta del Convenio Interadministrativo de Cooperación Técnica y Apoyo Financiero No. 116 de 2012.
CONSIDERACIONES Del título ejecutivo complejo en materia contractual. El Honorable Consejo de Estado, en providencia del ocho (8) de junio de dos mil veintidós (2022). C.P. Dra. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, expediente 25000-23- 36-000-2015-01521-01(56907), respecto del título ejecutivo complejo en materia ejecutiva contractual dijo: “Como primer aspecto, se advierte que cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, por regla general, el título ejecutivo tiene el carácter de complejo, en la medida en que no se encuentra conformado solamente por el negocio jurídico, sino también por otros documentos como actas y facturas elaboradas por la Administración y por el contratista, en los que conste la existencia de la obligación a favor de este último y a partir de los cuales sea posible deducir de manera clara y expresa tanto su contenido como su exigibilidad1.
Esta Corporación2 ha considerado que la exigibilidad del título dependerá de que reúna unos requisitos formales y sustanciales, aunado al hecho de que su conformación sea acorde con las condiciones previstas en el contrato estatal para el cobro de las obligaciones, debido a que lo pactado es ley para las partes”. Conforme a la jurisprudencia transcrita, cuando el título lo constituye el contrato estatal se está en presencia de un título ejecutivo complejo, conformado por el contrato y por otra serie de documentos, de cuya integración se deriva la obligación clara, expresa y exigible.
Así las cosas, se procederá a verificar las circunstancias de hecho y de derecho, para determinar si hay lugar o no, a librar mandamiento de pago. Al proceso, como título ejecutivo se allegan los siguientes documentos: Convenio Interadministrativo de Cooperación Técnica y Apoyo Financiero No. 116 de 2012 Acta de entrega del 13 de mayo de 2019 del proyecto “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, desarrollado en el marco del Convenio Interadministrativo de Cooperación Técnica y Apoyo Financiero No. 116 de 2012, suscrita el 13 de mayo de 2019 Acta final de entrega de circuitos hidráulicos del Circuito No. 17 de Zona Norte del proyecto “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, suscrita el 13 de diciembre de 2018.
Acta final de entrega de circuitos hidráulicos del Circuito No. 18 de Zona Norte del proyecto “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, suscrita el 27 de noviembre de 2018. Oficio del 2 de septiembre de 2020, suscrito por el alcalde Municipal de Quibdó, a través del cual ratifica compromisos de reparación de los sectores 17 y 18 del proyecto “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”.
En el presente asunto, solicita la entidad ejecutante, que se libre mandamiento ejecutivo ordenando al Municipio de Quibdó, adelantar las reparaciones necesarias de la infraestructura afectada del sistema de acueducto en los sectores 17 y 18, destruidos por un contratista de obra de pavimentación contratado por el Municipio de Quibdó en proyecto diferente al desarrollado bajo el convenio No. 116 de 2012, obligaciones consignadas en las actas de entrega y recibo de los sectores 18 y 17 “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, suscritas el 27 de noviembre y 13 de diciembre de 2018 y el “acta de entrega y 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 13 de abril de 2016, expediente 53.104, C.P. Hernán Andrade Rincón. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 5 de octubre de 2020, expediente 63.753, C.P. Alberto Montaña Plata (en esta providencia se trata el tema de los títulos ejecutivos complejos que devienen de un contrato). recibo al Municipio – Gerencia de Agua y Saneamiento Básico”, del proyecto “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, en el “acta de entrega y recibo al Municipio – Gerencia de Agua y Saneamiento Básico”, del proyecto “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, suscrita el 13 de mayo de 2019, en el marco del Convenio Interadministrativo de Cooperación Técnica y Apoyo Financiero No. 116 de 2012.
Como pretensiones subsidiarias pide que, una vez librado el mandamiento ejecutivo peticionado en la pretensión primera o en la primera subsidiaria, y que el ejecutado no cumpla la obligación de pagar una cantidad líquida de dinero e intereses, (artículo 424 del C.G.P.) en el término fijado en el mandamiento ejecutivo, solicita se ordene al Municipio De Quibdó, pagar los perjuicios causados a la Nación (arts. 426 y 433 del Código General del Proceso) por la suma de Dos Mil Quinientos Noventa y Nueve Millones Ciento Sesenta y Siete Mil Novecientos Cincuenta y Seis Pesos ($2.599.167.956) M/CTE. debidamente indexados, que corresponden al valor desembolsado por la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para la ejecución de los sectores 17 y 18 del proyecto “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, sectores del proyecto que a la fecha no son funcionales a raíz de los tramos destruidos por un contratista de obra de pavimentación contratado por el Municipio de Quibdó Aporta como documentos que constituyen el título ejecutivo complejo, el Convenio Interadministrativo de Cooperación Técnica y Apoyo Financiero No. 116 de 2012, citado convenio, las actas de entrega y recibo de los sectores 18 y 17 “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, suscritas el 27 de noviembre y 13 de diciembre de 2018, el “acta de entrega y recibo al Municipio – Gerencia de Agua y Saneamiento Básico”, del proyecto “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, suscrita el 13 de mayo de 2019, y el oficio del 2 de septiembre de 2020, suscrito por el alcalde Municipal de Quibdó, que contienen obligaciones de hacer.
El despacho considera que en el plenario no concurren todos los elementos probatorios necesarios para librar el mandamiento ejecutivo por la obligación de pagar suma de dinero, dado que en el presente asunto se demanda un título ejecutivo complejo procedente del convenio interadministrativo celebrado entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, La Financiera de Desarrollo Territorial S.A.- Findeter, el Departamento del Chocó, el Municipio de Quibdó y las Empresas Públicas Municipales De Quibdó E.S.P. En Liquidación, debido a que no se aportó la liquidación del convenio, de tal manera que se pueda evidenciar el incumplimiento de éste por parte del municipio demandado.
La liquidación del contrato ha sido definida como “el “balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar quién le debe a quién y cuánto”. La liquidación, procede una vez ha finalizado el objeto del contrato y en ella las partes verifican en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones recíprocas derivadas del contrato, para saldar cuentas.
Frente a las modalidades de liquidación del contrato estatal o convenio interadministrativo, el Consejo de Estado en sentencia del 21 de mayo de 2021, precisó2: “…la liquidación del contrato tiene por objeto establecer, de forma definitiva, el estado de las prestaciones surgidas en virtud de la relación negocial y supone, por tanto, realizar el corte final de cuentas con el objeto de concretar el estado de las obligaciones a cargo de los contratantes y conlleva, por ello, la determinación de la existencia, o no, de créditos o prestaciones pendientes por satisfacer, la Sección Tercera de esta Corporación ha sido enfática al señalar que cuando un contrato ha sido objeto de liquidación, bien sea unilateral o bilateralmente, no es posible que prosperen pretensiones que pretendan alterar el balance final de la relación negocial sin antes derribar los efectos vinculantes de la liquidación, en el primer caso, en virtud del carácter ejecutivo y ejecutorio que se predica respecto de los actos administrativos cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada y, en el segundo, en razón de que, al constituir un verdadero negocio jurídico, el acuerdo de voluntades sobre el balance final del contrato es ley para las partes y, por tanto, no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.
En el Convenio Interadministrativo de Cooperación Técnica y Apoyo Financiero No. 116 de 2012 para la “Optimización Redes del Sistema de Acueducto Cabecera Municipal de Quibdó”, en la cláusula vigésima se establecieron las condiciones de liquidación del mismo, así: “VIGÉSIMA.· LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO: La liquidación del Convenio se hará de común acuerdo, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del mismo, mediante acta que suscribirán las partes y el supervisor.
Si EL DEPARTAMENTO, MUNICIPIO o EPQ EN LIQUIDACIÓN no se presentan a la liquidación o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por MINISTERIO y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición. Para la liquidación será necesaria la presentación de los siguientes documentos. a) Informe final del supervisor y, b) Certificación de saldos del presente contrato, expedida por el Patrimonio Autónomo.
El trámite de liquidación de este contrato se sujetará a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007”. De acuerdo con lo anterior, es claro que las partes acordaron que se haría una liquidación bilateral y de no ser posible, sería realizada de manera unilateral por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en aras de establecer cuáles eran los saldos del contrato.
Ahora, la entidad demandada, indica que en los numerales 8 y 11 de la cláusula quinta del el Convenio Interadministrativo de Cooperación Técnica y Apoyo Financiero No. 116 de 2012, se estipuló que el Municipio de Quibdó, se comprometía a aportar los recursos que fueran necesarios para terminar el proyecto objeto del convenio, convirtiéndose en obligaciones claras expresas y exigibles.
Al respecto, el artículo 4223 del Código General del proceso dispone: “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida 3 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. El artículo 4304 del Código General del Proceso dispone: “Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.
Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.
Cuando como consecuencia del recurso de reposición el juez revoque el mandamiento de pago por ausencia de los requisitos del título ejecutivo, el demandante, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del auto, podrá presentar demanda ante el juez para que se adelante proceso declarativo dentro del mismo expediente, sin que haya lugar a nuevo reparto.
El juez se pronunciará sobre la demanda declarativa y, si la admite, ordenará notificar por estado a quien ya estuviese vinculado en el proceso ejecutivo. Vencido el plazo previsto en el inciso anterior, la demanda podrá formularse en proceso separado. De presentarse en tiempo la demanda declarativa, en el nuevo proceso seguirá teniendo vigencia la interrupción de la prescripción y la inoperancia de la caducidad generados en el proceso ejecutivo.
El trámite de la demanda declarativa no impedirá formular y tramitar el incidente de liquidación de perjuicios en contra del demandante, si a ello hubiere lugar”. Para la Sala, al no encontrarse en el plenario el acta de liquidación del convenio, no está integrado el título ejecutivo, pues los numerales 8 y 11 del numeral quinto que contiene las estipulaciones a que se compromete el Municipio de Quibdó, son generales y de ellas no se desprende la obligación de reparar daños y menos la obligación de pagar sumas de dinero (artículo 4245 )que solicita la entidad ejecutante quien pide que en caso que el municipio no cumpla con la obligación de 4 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA 5 ARTÍCULO 424.
EJECUCIÓN POR SUMAS DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad líquida de dinero e intereses, la demanda podrá versar sobre aquella y estos, desde que se hicieron exigibles hasta que el pago se efectúe. Entiéndase por cantidad líquida la expresada en una cifra numérica precisa o que sea liquidable por operación aritmética, sin estar sujeta a deducciones indeterminadas.
Cuando se pidan intereses, y la tasa legal o convencional sea variable, no será necesario indicar el porcentaje de la misma. hacer en el término fijado en el mandamiento ejecutivo, se le ordene pagar por perjuicios, la suma de DOS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO SESENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS ($2.599.167.956) M/CTE, debidamente indexados.
De conformidad con lo anterior, la Sala se abstendrá de librar el mandamiento ejecutivo, solicitado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en contra del Municipio de Quibdó. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de librar mandamiento ejecutivo solicitado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en contra del Municipio de Quibdó, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese por estado a la parte actora, en la forma indicada en el artículo 201 del C.P.A.C.A.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente y cancélese su radicación.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE (Firmado electrónicamente) MIRTHA ABADÍA SERNA ARIOSTO CASTRO PEREA Magistrado Magistrado (En uso de permiso) (Firmado electrónicamente) NORMA MORENO MOSQUERA Magistrada