REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Tunja, 16 de abril de 2026. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: MUNICIPIO DE QUÍPAMA DEMANDADO: ESE CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA PAZ DE QUÍPAMA RADICACIÓN No: 15001-33-33-009-2021-00125-01 SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=150013 333009202100125011500123 ASUNTO PARA RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz de Quípama, contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Demanda1 1. En ejercicio del medio de control de controversias contractuales, el municipio de Quípama pidió como pretensiones principales que se declare la nulidad del convenio interadministrativo No. 8 de 20 noviembre de 2019, suscrito entre dicha entidad y la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz de Quípama, por objeto ilícito. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se condene a la ESE accionada a: (i) pagar la suma de $91.576.000 por concepto de saldo pendiente por reintegrar; (ii) actualizar las sumas objeto de condena; (iii) pagar a favor del municipio los intereses moratorios causados; y (iv) asumir el pago de las costas del proceso. 1 Doc. 3 – índ. 4 del expediente de primera instancia. 2 3.
Como pretensiones subsidiarias, el municipio de Quípama solicitó que se declare que la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz incumplió con el objeto y las obligaciones previstas en la cláusula primera y en el literal B.2 de la cláusula tercera del convenio interadministrativo No. 8 de 20 de noviembre de 2019. 4. Como consecuencia de lo anterior, pidió que (i) se declare la terminación del convenio;
(ii) se realice su liquidación judicial; (iii) se declare que la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz le causó perjuicios materiales al municipio de Quípama por valor de $91.576.000 o la suma que resulte probada; (iv) se actualicen las anteriores sumas; (v) se condene a la demandada al pago de los intereses moratorios; y, (vi) se condene en costas a la accionada. 5.
Como fundamento de sus pretensiones, señaló que el 20 de noviembre de 2019 celebró con la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz el convenio interadministrativo No. 8 de 2019, cuyo objeto consistió en la “…disposición de los saldos o excedentes de cuentas maestras para el pago de procesos judiciales o posibles contingencias…”, por un valor de $300.000.000, suma que debía girarse a la ESE una vez perfeccionado el convenio. 6.
Indicó que el plazo para la ejecución del convenio interadministrativo se fijó por un término de 40 días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo cual ocurrió el 4 de diciembre de 2019. 7. Afirmó que el municipio de Quípama efectuó el giro por el valor del convenio, el 5 de diciembre de 2019. 8. Señaló que el 13 de enero de 2020 venció el plazo de ejecución del convenio interadministrativo, configurándose la causal de terminación prevista en su cláusula décima cuarta. 9.
Sostuvo que, mediante oficio SGG-210-01.2020.120.2 de 3 de abril de 2020, la secretaria general y de gobierno del municipio de Quípama, en calidad de supervisora del convenio, solicitó a la gerente de la entidad demandada la liquidación de este, quien indicó que se ejecutó la suma de $91.576.000 por concepto de multa impuesta por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y que el excedente sería reintegrado. 10.
Indicó que mediante oficio No. 142 del 12 de julio de 2021 la gerente de la ESE accionada presentó al alcalde municipal una propuesta de pago por los $91.576.000 correspondientes a recursos ejecutados del convenio interadministrativo, la cual fue rechazada a través de oficio SGG-210.01.2021.230 del 26 de julio de 2021. 11. Señaló que el 16 de marzo de 2021 la entidad demandada efectuó la devolución del saldo no ejecutado, por la suma de $208.424.000. 3 12.
Sostuvo que el convenio en mención se celebró con un objeto que contravenía el ordenamiento jurídico vigente para la época, por cuanto los recursos provenientes de los excedentes de la cuenta maestra del régimen subsidiado no están destinados a cubrir sentencias judiciales y/o contingencias. 13. Indicó que, de haberse efectuado dichos pagos, estos debían obedecer a un programa de saneamiento fiscal y financiero debidamente viabilizado por el Ministerio de Salud y Protección Social. 14.
Añadió que, aun en el evento de que el convenio no adoleciera de objeto ilícito, la ESE demandada incumplió lo pactado, toda vez que no se pagó ninguna sentencia judicial ni contingencia; por el contrario, los recursos se destinaron al pago de una multa impuesta por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. Sentencia de primera instancia2 15.
Mediante sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja resolvió lo siguiente: “PRIMERO. – DECLARAR NO PROBADA la excepción de “COBRO DE LO NO DEBIDO”, propuesta por la entidad demandada, por lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. – DECLARAR la nulidad absoluta del Convenio Interadministrativo No. 008 2019 celebrado entre el MUNICIPIO DE QUÍPAMA y la E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA PAZ el 20 de noviembre de 2019, por objeto ilícito, con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia.
TERCERO. –. Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR a la E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA PAZ a devolver al MUNICIPIO DE QUÍPAMA, la suma de NOVENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y SEIS MIL PESOS ($91.576.000,00) M/CTE, en razón a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - CONDENAR a la E.S.E. CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA PAZ, a pagar a favor del MUNICIPIO DE QUÍPAMA, la indexación de la suma adeudada, en virtud de lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, para lo cual se tendrá en cuenta la fórmula de matemática financiera acogida por el Consejo de Estado: (…)
QUINTO. - Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO. - Sin condena en costas. (…)” 16. Como fundamento de su decisión, la Juez de primera instancia sostuvo que, conforme al artículo 2 de la Ley 1608 de 2013 y al numeral 4 del artículo 21 de la Ley 1797 de 2016, los saldos o excedentes de la subcuenta maestra del régimen subsidiado de salud únicamente pueden destinarse, siempre que no sean requeridos para garantizar compromisos y contingencias derivados del mismo régimen, a las siguientes finalidades: (i) pago de servicios prestados a la población pobre no asegurada y de servicios no incluidos en el plan de beneficios que hayan sido asumidos por las IPS;
(ii) financiamiento de programas de saneamiento fiscal y financiero de empresas sociales del estado categorizadas en riesgo medio o alto; (iii) mejoramiento de la infraestructura y dotación de la red pública de IPS; (iv) 2 Doc. 41 – índ. 30 del expediente de primera instancia. 4 financiación de pruebas piloto para ajustes a la UPC-S; y, (v) saneamiento de deudas con prestadores por parte de EPS con participación de las entidades territoriales. 17.
En ese contexto, señaló que el Convenio Interadministrativo No. 8 del 20 de noviembre de 2019 tenía por objeto disponer de los saldos o excedentes de las cuentas maestras del régimen subsidiado para el pago de procesos judiciales o posibles contingencias, lo que, en principio, se acompasa con la salvedad previamente señalada y constituye el primer rubro en que el legislador dispone que deben invertirse los saldos o excedentes de la cuenta maestra del régimen subsidiado. 18.
Sin embargo, advirtió que en los estudios previos y en el propio convenio el municipio indicó que dichos recursos no se requerían para cubrir obligaciones derivadas del régimen subsidiado, lo que evidenciaba que los compromisos a financiar no tenían ese origen y que los recursos se pretendían destinar a una finalidad no autorizada por la ley. 19.
Señaló que, aunque los estudios previos del convenio justificaban su viabilidad por dificultades económicas de la ESE demandada, los hechos acreditados muestran que en 2019 fue clasificada por el Ministerio de Salud y Protección Social en riesgo bajo; mientras tanto, para aplicar dichos recursos, la ley exige que la entidad esté categorizada como riesgo medio o alto, lo que hacía improcedente la suscripción del convenio para ese fin. 20.
Precisó que, aunque el apoderado de la ESE sostuvo que correspondía al municipio determinar la viabilidad y legalidad del convenio, este argumento no procedía, pues el desconocimiento de la entidad no elimina el carácter ilícito del objeto ni impedía declarar su nulidad absoluta. 21. En consecuencia, indicó que, con base en los argumentos expuestos y en observancia del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 1519 del Código Civil, correspondía declarar la nulidad absoluta del convenio interadministrativo por objeto ilícito. 22.
Adujo que, como consecuencia de la nulidad del convenio interadministrativo No. 8 de 2019, la ESE debía restituir al municipio la suma de $91.576.000, toda vez que estos recursos no cumplieron con las finalidades legales previstas en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 ni en el artículo 44 de la Ley 715 de 2001. 23. Advirtió que, aun si no se hubiese declarado la nulidad del convenio, era igualmente procedente establecer la responsabilidad de la ESE por incumplimiento de la cláusula primera, dado que la sanción pagada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN no constituye ni un proceso judicial ni una contingencia, pues al momento de la suscripción del convenio dicha sanción no era una mera posibilidad sino un hecho. 5 24.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas, toda vez que no se encontraron debidamente comprobadas. Recurso de apelación3 25. La ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz de Quípama solicitó la revocatoria de los numerales primero, segundo, y tercero de la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, que se le absuelva de las declaraciones y condenas. 26.
Sostuvo que la ESE dio estricto cumplimiento al convenio interadministrativo No. 8 de 2019 al utilizar los recursos para pagar una contingencia con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. 27. Señaló que el Juzgado de primera instancia interpretó el concepto de “contingencia” de manera literal, como una mera posibilidad de que algo ocurra, sin considerar que en derecho administrativo y según la jurisprudencia existen las contingencias judiciales, que incluyen obligaciones cuyo monto definitivo se determina al momento de la liquidación. 28.
Argumentó que, si bien existía una sanción impuesta por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN mediante acto administrativo de 2018, el valor final dependía de los intereses moratorios hasta el momento del pago, por lo que dicha obligación conservaba el carácter de contingente, cumpliendo así con el objeto del convenio. 29.
Indicó que la orden de pago fue adoptada por la Junta Directiva de la ESE, con participación del alcalde municipal, quien además intervino en la estructuración y aprobación del convenio, por lo que la definición de la disponibilidad presupuestal y la destinación de los recursos correspondieron a la Alcaldía, de modo que no es jurídicamente viable atribuirle responsabilidad a la ESE por su uso ni trasladarle funciones propias del ordenador del gasto municipal, cuando solo se limitó a ejecutar lo pactado. 30.
Adujo que debe declararse probada la excepción de “cobro de lo no debido”, dado que no resulta procedente ordenar la devolución de los recursos destinados al pago de la contingencia, toda vez que se ejecutó integralmente el convenio, el cual estaba amparado y por la presunción de legalidad, sumado a que la ESE recibió y ejecutó los recursos actuando de buena fe. 31.
Por último, manifestó que la ESE actualmente enfrenta una crisis presupuestal y financiera debido a deudas pendientes de las EPS y aseguradoras por la prestación de servicios, situación que pone en riesgo la continuidad de la prestación del servicio público de salud en el municipio de Quípama. 3 Doc. 42 – índ. 32 del expediente de primera instancia. 6 Trámite en segunda instancia 32.
El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 13 de febrero de 20234. 33. Seguidamente, el expediente ingresó al despacho para proferir sentencia. CONSIDERACIONES Competencia 34. El artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 35.
En consonancia con lo anterior, el artículo 328 del Código General del Proceso establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. Problema jurídico 36. Corresponde a la Sala determinar si debe revocarse la sentencia de primera instancia, por cuanto al parecer la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz de Quípama (i) no debe asumir las consecuencias de la presunta licitud del objeto del convenio interadministrativo No. 8 de 2019, suscrito con el municipio de Quípama; y, (ii) cumplió con lo pactado en el mencionado convenio, al destinar los recursos ejecutados al pago de sentencias judiciales o contingencias.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL De la nulidad absoluta de los contratos estatales por objeto ilícito y sus efectos 37. El Consejo de Estado5 ha determinado que los contratos estatales se regulan por las normas previstas en los Código Civil y de Comercio, salvo en las materias particularmente reguladas en la Ley 80 de 1993. 38.
En cuanto a las nulidades del contrato, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 establece con claridad que los contratos suscritos por el Estado serán absolutamente nulos en los casos previstos expresamente en dicha norma, así como en aquellos contemplados en el derecho común. Por lo tanto, la nulidad absoluta de los contratos estatales puede declararse en los supuestos definidos en el artículo 1741 del Código 4 Doc. 3 – índ. 5 del expediente de segunda instancia. 5 Sentencia de 27 de febrero de 2026.
Radicación: 25000-23-36-000-2018-00117-01 (69847). C.P. Dr. Diego enrique Franco Victoria. 7 Civil, así como en los casos específicamente enumerados en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993. 39. Conforme a lo anterior, el Consejo de Estado ha integrado un listado de las causales de nulidad absoluta que se derivan de las normas enunciadas previamente, entre las cuales se encuentra la ilicitud en el objeto6.
Según lo previsto en el artículo 1519 del Código Civil “hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación”. 40. Según la Alta Corporación7, toda violación a un mandato imperativo constituye un vicio que genera nulidad absoluta, salvo que de modo expreso la norma establezca una sanción distinta. Ahora bien, las normas imperativas no son solamente aquellas que prohíben sino también las que ordenan, por lo que el quebranto del orden público se presenta tanto cuando se violan normas que establecen prohibiciones como cuando no se observan o se desatienden normas que ordenan, eventos todos estos en los cuales se produce nulidad absoluta por objeto ilícito 41.
No obstante, el Alto Tribunal8 ha precisado que el artículo 1519 del Código Civil restringe la procedencia de esta causal a aquellos eventos en los que la celebración o el contenido del negocio jurídico infringen de manera directa el orden jurídico. En consecuencia, no toda irregularidad administrativa o reglamentaria, como el incumplimiento de deberes funcionales, compromete la licitud del objeto. 42.
Ahora bien, la declaratoria de nulidad absoluta de un contrato, o de una de sus cláusulas cuando quiera que el vicio recaiga solamente sobre alguna de ellas, genera como efectos: (i) su desaparición del mundo jurídico; (ii) la extinción de todas las obligaciones derivadas del mismo; y (iii) retrotrae la situación de las partes al estado en que se encontraban, como si el contrato o la cláusula no hubieran existido.9 43.
Entonces, la declaratoria de nulidad absoluta de un contrato da derecho a las partes a ser restituidas al mismo estado en que hallarían si aquel no hubiese existido, 6 “De esa manera, al integrar en un solo y único listado tanto las causales de nulidad absoluta de los contratos previstas en los artículos 6 y 1741 del C. C., como las causales de nulidad absoluta especificadas a lo largo de los numerales que contiene el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, resulta posible concluir que las siguientes son las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales: a).- Los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley; b).- Ilicitud en el objeto; c).- Ilicitud en la causa; d)- Falta de la plenitud de los requisitos o de la forma solemne que las leyes prescriban para el valor del correspondiente contrato, en consideración a su naturaleza y no a la calidad o estado de las partes; e).- Incapacidad absoluta de quien o quienes concurren a su celebración; f).- Celebración del contrato con personas incursas en causales de inhabilidad o de incompatibilidad previstas en la Constitución Política o en la ley; g).- Celebración del contrato contra expresa prohibición constitucional o legal; h).- Celebración del contrato con abuso o desviación de poder; i).- Declaración de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten los respectivos contratos estatales, y j).- Celebración del contrato con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata la propia Ley 80.” 7 Sentencia de 27 de febrero de 2026.
Expediente: 25000233600020180089200 (72624). C.P. Dr. José Roberto Sáchica Méndez. 8 Sic. 9 Sentencia de 9 de febrero de 2025. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00468-01 (70168). C.P. Dr. Nicolás Yepes Corrales. 8 lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha denominado restituciones mutuas10. Tanto las normas del Código Civil como las del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública consagran que la declaratoria de nulidad del contrato en la sentencia produce como efecto o consecuencia las restituciones mutuas. 44.
En efecto, por un lado, el artículo 1746 del Código Civil dispone que, como consecuencia de la nulidad declarada del contrato, cada una de las partes está en el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como prestación durante la vigencia del negocio jurídico (salvo que se trate de la prestación o ejecución de un contrato que adolezca objeto o causa ilícita a sabiendas), estableciendo que “en las restituciones mutuas que hayan de hacerse los contratantes en virtud de este pronunciamiento, será cada cual responsable de la pérdida de las especies o de su deterioro, de los intereses y frutos, y del abono de las mejoras necesarias, útiles (…)”.
Y, de otro lado, el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 establece que hay lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se acredite que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que esta hubiere obtenido. 45. Según el Consejo de Estado11, las prestaciones ejecutadas y no reconocidas al momento de declarar la nulidad absoluta debe ser acreditada en dos aspectos: cualitativo, vale decir, que haya significado un beneficio representado en la satisfacción de un interés público; y otro cuantitativo, en tanto la declaración de restituir lo ejecutado debe ir hasta el monto efectivamente demostrado.
No obstante, no son procedentes las referidas restituciones cuando resulta materialmente imposible efectuarlas. 46. Las reglas antes expuestas resultan igualmente aplicables a los convenios interadministrativos, en tanto constituyen una modalidad de contrato estatal, al tratarse de acuerdos de voluntades celebrados entre entidades públicas que generan obligaciones jurídicas y se encuentran sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública12.
Por consiguiente, los convenios interadministrativos están sujetos al mismo régimen de validez de los contratos estatales, de modo que les son aplicables las causales de nulidad previstas en la ley, incluida la ilicitud del objeto, así como los efectos que se derivan de su declaratoria. CASO CONCRETO 47. Corresponde a la Sala determinar si debe revocarse la sentencia de primera instancia, por cuanto al parecer la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz de Quípama (i) no debe asumir las consecuencias de la presunta licitud del objeto del 10 Sentencia de 19 de mayo de 2025.
Radicación: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855). C.P. Dra. Adriana Polidura Castillo. Sobre el particular, ha dicho la Corporación24: “(…) la Sala recuerda que las restituciones mutuas como consecuencia de la sanción derivada de la nulidad25 es una figura que busca devolver los efectos del contrato viciado al momento previo a su celebración. Estas constituyen ‘el resultado material de la nulidad’26 y procuran, siempre que sea posible, la restitución in natura de las prestaciones nacidas del contrato nulo, y en caso de que no haya lugar a ello, ha de preferirse el equivalente pecuniario”. 11 Sic. 12 Sentencia de 24 de mayo de 2018.
Rad. No.: 850012331000 200600197 01. C.P. Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 9 convenio interadministrativo No. 8 de 2019, suscrito con el municipio de Quípama; y, (ii) cumplió con lo pactado en el mencionado convenio, al destinar los recursos ejecutados al pago de sentencias judiciales o contingencias. 48. En la sentencia de primera instancia se declaró la nulidad absoluta del convenio interadministrativo No. 8 de 2019 por objeto ilícito, al considerar que los recursos provenientes de la subcuenta maestra del régimen subsidiado de salud fueron destinados al pago de procesos judiciales y contingencias que no correspondían a obligaciones propias de dicho régimen, en contravención de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1608 de 201313 y el numeral 4 del artículo 21 de la Ley 1797 de 201614, que restringen su utilización a finalidades específicas y, solo de manera excepcional, a compromisos del mismo sistema. 49.
Igualmente, tuvo en cuenta que la ESE demandada no cumplía las condiciones legales para acceder a dichos recursos, particularmente su categorización en riesgo medio o alto en el marco de programas de saneamiento fiscal y financiero. 50. La ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz de Quípama considera que no puede ser responsabilizada por la indebida destinación de los recursos, en la medida en que la definición de la disponibilidad presupuestal y su uso correspondió al municipio de Quípama como ordenador del gasto, mientras que la entidad se limitó a ejecutar lo pactado en el convenio; y que, no resulta procedente ordenar la devolución de los recursos, porque el convenio fue cumplido integralmente, al destinarse los dineros al pago de una contingencia. 13 “Artículo 2°.
Uso de los recursos de saldos de las cuentas maestras. Los saldos de las cuentas maestras del régimen subsidiado de salud, podrán usarse conforme se señala a continuación siempre y cuando no sean requeridos para garantizar los compromisos y contingencias derivados del Régimen Subsidiado de Salud y descontados los que se encuentren previstos para utilizarse conforme a lo señalado en el artículo 89 de la Ley 1485 de 2011: 1.
Para asumir el esfuerzo propio a cargo de los municipios y distritos, que durante las vigencias de 2011, 2012 y 2013 se deba aportar en la cofinanciación del Régimen Subsidiado de Salud. Estos recursos se girarán directamente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. 2. En el pago de los servicios prestados a la población pobre no asegurada y para el pago de los servicios no incluidos en el Plan de Beneficios a cargo del departamento o distrito asumidos por Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas o privadas, sin importar la fecha de causación de la obligación, previa auditoría de cuentas conforme a lo establecido por las normas legales y reglamentarias vigentes.
Para lo dispuesto en este numeral, las entidades territoriales definirán mediante acto administrativo el monto que se destinará a este propósito, el cual será girado en todos los casos a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. En estos pagos se privilegiarán a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas. 3.
Para financiar programas de saneamiento fiscal y financiero de Empresas Sociales del Estado categorizadas en riesgo medio y alto en cumplimiento de la Ley 1438 de 2011. Estos programas incluirán medidas que deberán seguir el siguiente orden de prelación: pago de acreencias laborales, reestructuración y saneamiento de pasivos, adquisición de cartera, disposición de capital de trabajo, pago de cartera originada en las cuotas de recuperación por servicios prestados a la población pobre no asegurada o servicios no incluidos en el plan de beneficios de difícil cobro.
Para efectos de la adquisición de cartera, la entidad territorial deberá adelantar las gestiones de cobro que correspondan ante el deudor o efectuar acuerdos de pago. 4. En la inversión en el mejoramiento de la infraestructura y dotación de la red pública de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, en el marco de la organización de la red de prestación de servicios.
Los Municipios y Distritos no certificados ejecutarán los recursos a que hace referencia este numeral, en coordinación con el Departamento. Estas inversiones deberán estar incluidas en el Plan Bienal de Inversiones en salud del respectivo departamento o distrito. 5. Para financiar en los municipios y distritos categorías Especial, 1 y 2, pruebas piloto que permitan hacer ajustes a la UPC del Régimen Subsidiado de Salud en la forma como lo determine y reglamente el Ministerio de Salud y Protección Social.” 14 “Artículo 21.
Usos de los recursos excedentes del sector salud. Con el fin de priorizar las necesidades del sector salud se podrá disponer de los siguientes recursos: (…) 4. Modificado por el art. 2°, Decreto Legislativo 800 de 2020. <El nuevo texto es el siguiente> Los excedentes de la cuenta maestra del Régimen Subsidiado de salud se podrán usar, además de lo definido en el artículo 2° de la Ley 1608 de 2013, en la capitalización para el saneamiento de las deudas con prestadores que tengan las EPS en las que tengan participación las entidades territoriales, de manera que se garantice la permanencia de la EPS mixta, así como en el pago de los servicios que se hayan prestado o se presten por concepto de urgencias a la población migrante regular no afiliada o irregular.
La Nación podrá cofinanciar el pago de los servicios mencionados frente a la población migrante, siempre y cuando la entidad territorial certifique la auditoría de las cuentas y la insuficiencia de recursos para financiar dichas atenciones. (…)” 10 51. La Sala advierte que los planteamientos del recurso no controvierten el fundamento central de la decisión de primera instancia, consistente en la ilicitud del objeto del convenio, pues no cuestionan la conclusión relativa a que los recursos de la subcuenta maestra del régimen subsidiado de salud fueron destinados a fines no autorizados por la ley, ni desarrollan un argumento dirigido a desvirtuar la infracción de las normas imperativas que regulan su uso.
En ese orden, la Sala no abordará nuevamente dicho aspecto y partirá de la base de que el convenio No. 8 de 2019 adolece de nulidad absoluta por objeto ilícito. 52. Aclarado lo anterior, la Sala encuentra probado lo siguiente: 53. El municipio de Quípama adelantó el trámite precontractual para efectos de celebrar un convenio interadministrativo con el objeto de disponer de los saldos o excedentes de las cuentas maestras del Régimen Subsidiado de Salud, para el pago de procesos judiciales o posibles contingencias15, y expidió el certificado de disponibilidad presupuestal el 20 de noviembre de 201916. 54.
El municipio de Quípama celebró el convenio interadministrativo No. 8 de 2019 del 20 de noviembre de 201917 con la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Paz, el cual tenía como objeto la disposición de los saldos o excedentes de cuentas maestras para el pago de procesos judiciales o posibles contingencias, y un plazo de ejecución de 40 días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de inicio.
En la cláusula segunda del citado acuerdo de voluntades, se pactó un valor de $300.000.000, el cual debía ser girado por el municipio de Quípama a la ESE demandada, una vez perfeccionado el convenio, y debía ser invertido únicamente para el pago de sentencias judiciales y contingencias. 55. En los considerandos del referido convenio se afirmó lo siguiente: “7) Que el artículo 3 de la Ley 1608 de 2013, “Por medio de la cual se adoptan medidas para mejorar la liquidez y el uso de algunos recursos del sector salud”, dispone el uso de recursos que corresponden a saldos o excedentes de cuentas maestras del Régimen Subsidiado de Salud, como mecanismos para coadyuvar el mejoramiento de la operación del Sistema de Salud y a la viabilidad financiera de los hospitales públicos, permitiendo utilizar estos saldos para el pago de sentencias judiciales y posibles contingencias, en cumplimiento de la ley 1608 de 2013 y la Ley 1797 de 2016.” 56.
El 4 de diciembre de 2019 se suscribió el acta de inicio del convenio No. 8 de 201918 y el 5 de diciembre siguiente fueron girados los recursos a la cuenta de la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama, esto es, la suma de $300.000.00019. 15 Págs. 9 a 16, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 16 Págs. 8, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 17 Págs. 1 a 5, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 18 Pág. 6, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 19 Págs. 21 a 23, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 11 57.
En sesión de 20 de diciembre de 2019, el Comité de Conciliaciones, Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama recomendó cancelar la suma de $91.576.000 en favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, con cargo a los recursos derivados del convenio interadministrativo No. 8 de 2019, por concepto de la sanción impuesta por la falta de presentación oportuna de la información exógena de la vigencia 2013.20 58.
El 24 de diciembre de 2019 la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama giró la cantidad de $91.576.000 a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN21. De acuerdo con el certificado de egreso expedido por la ESE demandada y con el formulario de recibo oficial de pago de impuestos nacionales expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, se ratifica que el pago en cuestión se efectuó por concepto de una sanción impuesta a través de Resolución No. 202412016000041 de 9 de junio de 2016. 59.
Por medio de oficio SGG-210.01.2020.120.2 del 3 de abril de 202022 la supervisora del convenio interadministrativo No. 8 de 2019, requirió a la nueva gerente de la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama, a fin de que se realizaran las respectivas mesas de trabajo para realizar la liquidación, en atención que había expirado el plazo de ejecución. 60.
Mediante oficio de 20 de abril de 202023 la gerente de la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama dio respuesta a la anterior solicitud. En dicha oportunidad indicó que (i) “se canceló con cargo a dicho convenio el valor de $91.576.000, por concepto de multa de la Dian, quedando un saldo no ejecutado por valor de $208.424.000, el cual se procederá a reintegrar al Municipio de Quípama, junto con sus rendimientos financieros, teniendo en cuenta para ello que el plazo de ejecución del convenio se encuentra cumplido y no se ejecutó en su totalidad, como tampoco se suscribió documento alguno que prorrogara su vigencia; y, (ii) “En torno a la liquidación propiamente del referido convenio se estará a lo que definan los entes de control con respecto a su legalidad respecto de la suscripción como a la ejecución del mismo…”. 61.
Por medio de Resolución No. 28 del 9 de marzo de 202124 la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama ordenó la devolución al municipio de Quípama de la suma de $208.424.000, por concepto de recursos no ejecutados del convenio interadministrativo No. 8 de 2019. El giro de los recursos se acreditó el 16 de marzo de 202125. 20 Doc. 19 – índ. 17 del expediente de primera instancia. 21 Págs. 2 a 5, doc. 35 – índ. 25 del expediente de primera instancia. 22 Pág. 17 doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 23 Pág. 18, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 24 Págs. 31 a 32 doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 25 Págs. 24 a 30 y 34, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 12 62.
A través de oficio No. 142 del 13 de julio de 202126 la gerente de la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama realizó una propuesta de pago consistente en la devolución de $91.576.000, los cuales serían pagados al municipio de Quípama en razón de $1.000.000 mensuales hasta el pago total de la deuda. Dicha propuesta fue desestimada por la entidad territorial mediante oficio No. SGG-210.01.2021.230 de 26 de julio de 202127. 63.
El 2 de agosto de 202128 la supervisora del convenio interadministrativo rindió informe final en el que aseguró que “la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO – CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA PAZ, no cumplió con el objeto del Convenio Interadministrativo No. 008 – 2019, pues no canceló ninguna sentencia judicial o contingencia, sino por el contrario canceló una multa de carácter tributario y, por otro lado, no ha reintegrado los $91.576.000, que utilizó para el pago de la multa impuesta por la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES “DIAN”, por lo que se sugiere iniciar las acciones judiciales pertinentes”. 64.
De lo relacionado previamente, en síntesis, está demostrado lo siguiente que resulta relevante para el asunto: - El convenio interadministrativo No. 8 de 2019 tuvo por objeto disponer de los saldos o excedentes de las cuentas maestras del régimen subsidiado de salud para el pago de sentencias judiciales o contingencias. - En desarrollo del referido convenio, el municipio de Quípama giró a la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama la suma de $300.000.000. - La entidad territorial demandante realizó el trámite precontractual del referido convenio. - La ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama ejecutó el monto de $91.576.000, para efectuar el pago de una sanción impuesta por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. - El saldo restante, esto es, $208.424.000, fue reintegrado al municipio de Quípama. 65.
Ahora bien, la Sala encuentra que el argumento del recurrente relacionado con que no puede asumir las consecuencias por la presunta destinación indebida de los recursos no está llamado a prosperar, habida cuenta que traslada el análisis hacia la distribución de competencias en la etapa precontractual y de ejecución, aspecto que no resulta determinante para el juicio de validez del convenio. 66.
Aun cuando la definición de la disponibilidad presupuestal y la destinación de los recursos fue realizada por el municipio de Quípama, y la ESE demandada se limitó a ejecutar lo pactado, ello no impide verificar si el objeto del convenio interadministrativo se ajusta al ordenamiento jurídico, pues la ilicitud del objeto se estructura a partir de la contradicción objetiva del negocio con las normas de orden 26 Págs. 19 y 20, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 27 Págs. 35 a 36, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 28 Págs. 38 a 39, doc. 5 - índ. 6 del expediente de primera instancia. 13 público, con independencia de la intervención de las partes en su estructuración o ejecución. 67.
Entonces, dado que se acreditó que los recursos fueron comprometidos para una finalidad no autorizada por la ley, circunstancia que configura un objeto ilícito, no resulta relevante que la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama no hubiera definido su destinación ni actuado como ordenador del gasto, ya que tales aspectos no enervan la configuración de la causal de nulidad. 68.
En ese mismo sentido, la Sala advierte que las consecuencias derivadas de la nulidad absoluta tampoco pueden ser eludidas con fundamento en la distribución de competencias alegada por la recurrente, pues, como se indicó, al estar demostrada la ilicitud del objeto, el convenio interadministrativo carece de aptitud para producir efectos jurídicos válidos, lo que impone retrotraer la situación de las partes al estado en que se encontraban antes de su celebración. 69.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 1746 del Código Civil y el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, la declaratoria de nulidad absoluta del convenio interadministrativo da lugar a las restituciones mutuas, lo que, en este caso, implica la devolución por parte de la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama del monto ejecutado al municipio de Quípama.
Esta devolución solo puede excluirse o limitarse si se acredita un beneficio en favor del municipio de Quípama y hasta el monto de dicho beneficio. 70. Dicho beneficio debe ser real, verificable y cuantificable, y estar asociado a la satisfacción de un interés público, de manera que no basta la mera ejecución del convenio ni la destinación de los recursos conforme a lo pactado, sino que es necesario demostrar que la prestación efectivamente redundó en provecho de la entidad estatal contratante. 71.
En el presente caso no se encuentra acreditado el beneficio en mención en favor del municipio de Quípama, de tal suerte que no hay lugar al reconocimiento de los recursos ejecutados para la ESE demandada y, por el contrario, surge el deber de restituirlos, tal como lo determinó la sentencia de primera instancia. 72. En consonancia con lo anterior, la Sala advierte que el argumento de la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama relativo al presunto cumplimiento del convenio interadministrativo tampoco tiene vocación de prosperidad, en la medida en que, aun si se admitiera que la suma de $91.576.000 fue desembolsada para el pago de una contingencia en los términos alegados por la recurrente, ello no desvirtúa la nulidad absoluta declarada ni sus efectos, los cuales comportan la pérdida de eficacia del acuerdo y la consecuente obligación de restitución de los recursos ejecutados. 73.
En ese orden, el análisis relativo a si el pago efectuado por la ESE a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN podía o no considerarse una contingencia no incide en la decisión, por cuanto el debate planteado por la 14 recurrente se circunscribe al cumplimiento del convenio interadministrativo, aspecto que carece de relevancia frente a la nulidad absoluta declarada. 74.
Así las cosas, la ESE Nuestra Señora de la Paz de Quípama no desvirtuó la obligación que tiene de devolver los dineros recibidos y ejecutados en virtud del convenio No. 8 de 2019, lo que impone confirmar integralmente la sentencia de 22 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja.
Costas de segunda instancia 75. De conformidad con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, por cuanto las mismas no se encuentran acreditadas en el presente asunto. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de 22 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firma electrónica ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada