REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, catorce (14) de junio de dos mil veintitrés (2023) Agotadas las etapas procesales precedentes y no existiendo vicios de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del medio de control de la referencia, de conformidad con el inciso último del artículo 181 y el artículo 187 y siguientes del C.P.A.C.A. I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Declaraciones y condenas 1. La señora Flor Alba Fajardo Junco, a través de apoderado judicial solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución No. RDP 018746 de 13 de mayo de 2015, a través de la cual se declaró el decaimiento jurídico de la Resolución RDP 026599 de 12 de junio de 2013, que dio cumplimiento al fallo de tutela de 6 de octubre de 2006 del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), que reconoció la pensión gracias a la accionante. • Resolución No. RDP 030014 de 23 de julio de 2015, a través de la cual se declaró que la accionante adeudaba a favor del sistema general de pensiones la suma de $1.709.119.87, en cumplimiento de la tutela de 6 de octubre de 2006 del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar). • Resolución No. RCC 5990 de 30 de noviembre de 2015, a través de la cual se libró mandamiento de pago a favor del Tesoro Nacional y en contra de la señora 1 Samai, índice 76, expediente digital, archivo 1, demanda y C1 expediente escaneado fl. 170 escrito de reforma a la demanda DEMANDANTE: FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA DEMANDADOO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP REFERENCIA: 150012333000-2016-00769-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LABORAL ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 2 Flor Alba Fajardo Junco, por la suma de $1.709.119.87, por concepto de capital, más intereses causados (DTF) y las costas procesales, en cumplimiento de la tutela de 6 de octubre de 2006 del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar). • Resolución No. RCC 7723 de 21 de junio de 2016, mediante el cual se ordenó seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo No 82634, llevado en contra de la demandante. • Oficio No. 1800 de 26 de septiembre de 2016, proferido por la UGPP, por medio del cual se le requirió a la demandante el pago de las sumas mencionadas. 2.
A título de restablecimiento solicitó ordenar a la UGPP a reconocer, pagar e incluir en nómina a la demandante o a quien represente sus intereses, la pensión gracia, en los términos de la Ley 4a de 1966, con la inclusión de todos los factores salariales causados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, junto con su retroactivo, reajuste e indexación. 3.
Adicionalmente, ordenar el pago de los siguientes perjuicios: i)daño emergente en cuantía de $600.000.000 por sobrepasar el monto del embargo de $1.700.000 a $3.400.000 y registrado a la suma de $313.000.000 sin que medie la existencia de título a favor de la UGPP; ii) lucro cesante en cuantía de $100.000.000 consistente en los intereses, frutos, indexación de las sumas embargadas que la demandante hubiese recibido; iii) perjuicios morales por las sumas de $200.000.000 consistente en la afectación moral, psicológica en los que se vio inmersa la demandante y su cónyuge al sentirse perseguidos y ser objeto de un embargo sin título justo sobrepasando las sumas decretadas en el cobro coactivo 4.
Solicitó finalmente la condena en costas y agencias en derecho a la entidad accionada. Fundamentos fácticos Se destacan de los hechos esbozados por la parte actora, los siguientes que relevantes: 5. La sentencia de octubre de 2006 del Juzgado Segundo Civil Circuito de Magangué (Bolívar), dentro de la acción de tutela 2006-194 fue excluida de revisión por la Corte Constitucional en el año 2007. 6.
Contra la anterior providencia, CAJANAL presentó acción de tutela ante el Tribunal Superior de Distrito de Cartagena – Sala Civil Familia, la cual fue declarada improcedente, negando lo pedido. 7. Esa decisión fue objeto de impugnación, el cual fue resuelto por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación, mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en la que se dispuso: “5.
Bajo el contexto planteado, luce evidente que por estar revestida la sentencia del 6 de octubre del 2006, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), de autoridad de cosa juzgada constitucional, no Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 3 puede la Sala, en sede de protección de derechos fundamentales, entrar a estudiar si aquella, eventualmente, fue dictada en las mismas circunstancias de irregularidad en que fue emitida la decisión del 11 de diciembre de 2006 del mismo juzgado y que fue objeto de anulación por la Corte Constitucional por medio de la sentencia T-218 del presente año, máxime que aquella Corporación en dicha providencia, recalcó ser la competente, conforme al artículo 241 superior, frente a situaciones análogas, que reclaman la aplicación del “precepto frausomniacorrumpit”. 8.
En consecuencia, la UGPP emitió la Resolución No. RDP 026599 de 12 de junio de 2013, dando cumplimiento parcial a la sentencia de tutela de 6 de octubre de 2006 ya mencionada, e inició el proceso de lesividad No. 15001233300020130085200 ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, respecto del cual considera que se presenta defecto fáctico al desconocer la sentencia de tutela de 6 de octubre de 2006 por carecer de jurisdicción y competencia, teniendo en cuenta lo siguiente: 9.
Por tratarse de una sentencia de tutela que hace tránsito a cosa juzgada constitucional. 10. La sentencia 497 de 2014 indicó que: “dado el análisis efectuado en el proceso de la referencia sobre el carácter ejecutorio del acto administrativo que da cumplimiento a un fallo de tutela, esta Sala concluye que contra dichas decisiones no procede la acción de lesividad, siendo los caminos adecuados para su cuestionamiento judicial la impugnación de la sentencia de tutela respectiva, la solicitud de insistencia de revisión en el evento en que haya sido excluida para su análisis por la Corte Constitucional, o excepcionalmente la acción de tutela con el lleno de los requisitos fijados por la jurisdicción constitucional (34 ibidem) (…) 42.
Finalmente cabe precisar que excepcionalmente la acción de lesividad podría proceder, cuando la tutela se concede en forma transitoria y el juez constitucional, invirtiendo la carga procesal dispuesta en la norma 35 ver artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) faculta expresamente a la administración entutelada para accionar por vía lesividad su propio acto”. 11.
La UGPP revocó directamente, sin consentimiento de la accionante, la Resolución No. RDP 26599 de 12 de junio de 2013, excluyéndola de la nómina y de pago mensual de su mesada desde octubre de 2014. 12. La motivación de la Resolución RDP No. 26599 de 12 de junio de 2012 tiene sustento en la sentencia de 6 de octubre de 2006 dentro de la acción de tutela 2006-194, a través de la cual fue amparado el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, acción incoada por 89 docentes, en donde la UGPP guardó silencio, no impugnó el fallo, no insistió, ni solicitó ante la Corte Constitucional la revisión de la decisión. 13.
Luego de hacer referencia a un amplio marco normativo en materia de vinculación y pensión docente, precisó respecto de la pensión gracia que incluye a los empleados y profesores siempre que su vinculación sea de carácter municipal, departamental o distrital. 14. Destacó que el artículo 1 de la norma en comento estableció que los empleados que llevaran 15 años de tiempo de servicios a la fecha de expedición Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 4 de la ley (13 de febrero de 1986) podrían pensionarse con requisitos de la Ley 6 de 1945, con lo que se demuestra que los docentes vinculados antes del 29 de diciembre de 1980 tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 15. Adujo que la UGPP inició el proceso de cobro coactivo sin título, indicando que la demandante laboró como docente de carácter nacional.
Normas violadas y concepto de violación. 16. Señaló que los actos administrativos a través de los cuales se negó a la parte actora el reajuste pensional, “por parte de la administración del departamento de Cundinamarca – Secretaría de Hacienda – Dirección de Pensiones”(Sic para el texto entre comillas) son contrarios y violan la Constitución Política (arts. 58, 83 y 230), las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 33 de 1985, 60 de 1993 y el Acto Legislativo No. 1 de 2005. 17.
Después de hacer un extenso recuento de normas, indicó que la UGPP debe reconocer, reliquidar e indexar los valores dejados de pagar a la accionante por concepto de pensión gracia y demás prestaciones sociales, dado el incumplimiento de lo normado en artículos 48 y 53 constitucionales que, de conformidad al artículo 13 ibidem y el artículo 32 de la Ley 100 fr 1993, consagran el reconocimiento y pago de la prestación en comento a la accionante según las normas vigentes (Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989) aplicando el régimen de transición, regulado en la Ley 33 de 1985 y el Acto legislativo No. 1 de 2005, parágrafo transitorio No 4. 18.
Agregó que la UGPP ha debido incorporar de manera permanente en las pensiones el porcentaje legal que más favorece a la demandante de los incrementos ordenados en los decretos enunciados, según los salarios devengados, es decir, que este reajuste debió incorporarse a la pensión, por tratarse de un derecho adquirido computable para el reconocimiento y reajuste de la misma. 19.
De otro lado indicó que, conforme con el artículo 164, numeral 1, literal c del C.P.A.C.A., no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 20. Indicó que el acto administrativo demandado está viciado de nulidad al haber sido expedido con inobservancia de las leyes vigentes. 21. Finalmente expuso como cargos de nulidad la violación de las normas constitucionales y el desconocimiento de los derechos adquiridos, habiendo debido aplicar el régimen de transición regulado en la Ley 33 de 1985 y en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 5 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA UGPP2 22. La entidad demandada allegó escrito de contestación, en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones e hizo una relación de las situaciones fácticas del caso concreto. 23.
Posteriormente, relacionó el marco normativo de la pensión gracia, concluyendo que los beneficiarios del reconocimiento y pago de dicha prestación los docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales y cuya vinculación se haya efectuado hasta el 31 de diciembre de 1980, y no quienes hubieren servido en centros educativos de carácter nacional (sentencia CE, 26 de agosto de 1997, exp.
S-699 CP. Nicolás Pájaro Peñaranda). 24. Refirió que, si bien el Juzgado Segundo Civil Circuito de Magangué, a través de sentencia de tutela de 6 de octubre de 2006, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a la accionante, dicha orden fue impartida con desconocimiento pleno del ordenamiento legal, como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia T-218 de 2012, en donde hizo referencia a la providencia del juzgado en comento. 25.
Citó la providencia de 21 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso 15001233300020130085200, en donde se señaló que no era posible evadir, so pretexto legal, el fraude o legalidad, en tanto se lesionaría el interés general y la legalidad y con ello validar la ilegalidad. En los siguientes términos se pronunció la Corporación: “Tampoco desconoce la sala que sobre la sentencia emitida por el juzgado segundo civil del circuito de Magangué Bolívar podría pensarse prima facie que recae el principio de la cosa juzgada constitucional.
No obstante lo anterior, dicha sentencia de tutela constituye una decisión apenas formal, que perfectamente resulta discutible en sede judicial, esto es, ante el juez natural de la causa, en este caso el contencioso administrativo, que es el juez competente y natural para dirimir la controversia en materia de la presente litis. Lo anterior si se tiene en cuenta que, en últimas lo que se debe determinar es si a la señora Flor Alba Fajardo de Otálora le fue reconocida dicha prestación con sujeción a las normas que regulan la materia y desde luego al precedente judicial como el dispuesto por el órgano vértice de esta jurisdicción y el de la H. Corte Constitucional; o dicho en otras palabras, si le asiste el derecho al reconocimiento o no a la pensión de jubilación gracia, pero ello debió acontecer en el escenario natural y propio, esto es, a través de un proceso contencioso administrativo que conociera la misma jurisdicción, y no por medio de una acción de tutela mecanismo excepcional y transitorio, incluso así se haya determinado de manera definitiva, o que por omisión se haya soslayado.
Lo anterior, en la medida en que la demandante en sede tutela, disponía de otros medios de defensa judicial para obtener el derecho prestacionales-pensión de jubilación gracia; por tanto, el recurso de amparo se torna improcedente, a menos que lo solicitara como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Circunstancia que no ocurrió en el súbdito, o por lo menos de ello no obra prueba en el expediente. A contrario sensu, se otorgó el amparo, desconociendo la naturaleza subsidiaria de la acción 2 Samai, índice 76, Expediente escaneado C1, fl. 200 a 213 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 6 u omitiendo decirlo explícitamente.
Esta falencia permite que el acto administrativo sea revisado por el juez contencioso. (…) Nótese que en un caso de similares contornos al aquí analizado, esto es, el reconocimiento de pensión gracia a través del mecanismo excepcional de tutela de docentes que no reunían los requisitos legales, la H. Corte Constitucional en sentencia T-218 de 2012 tuvo la oportunidad de pronunciarse en sede de revisión por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, la Sala Disciplinaria del 29 de octubre de 2009 y por el Consejo Superior de la Judicatura, el tres (03) de diciembre de 2009, proceso que se adelantó con miras a que la entidad accionada – CAJANAL – incluyera en nómina de pensionados a los accionantes, respecto de los cuales el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar, emitió la decisión a favor el 11 de diciembre de 2006 (…) Analizó la Máxima Corporación Constitucional, entre otras cosas que, de los documentos que fueron aportados al proceso no concurrían los requisitos para que procediera excepcionalmente el mecanismo de tutela, para reclamar prestaciones sociales como la pensión gracia, ello por cuanto la mayoría de los accionantes no superaban los 60 años de edad y no se avizoraba el acaecimiento de un perjuicio irremediable (…)” 26.
Expuso la apoderada de la UGPP, frente al reparo de la demandante referente a la revocatoria directa de la Resolución No. 026599 de 12 de junio de 2013, por medio de la cual se reconoció la pensión gracia en cumplimiento de la sentencia 2006-00194 del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué y en atención a lo señalado por la Corte Constitucional sobre la revocatoria de los actos cuando hay evidencia de fraude, que en el sub examine existen sentencias judiciales que advirtieron las irregularidades en el reconocimiento de la pensión gracia de la demandante por parte de la autoridad judicial en mención, como lo fueron la sentencias de primera y segunda instancia del Tribunal Superior de Distrito de Cartagena – Sala Penal en las que se dispuso dejar sin efectos el fallo de 6 de octubre de 2006 dentro del radicado 2006-00194 y la sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal que confirmaron las providencias de 7 de octubre de 2015 y 25 de enero de 2017. 27.
Concluyó señalando que no resultan procedentes las pretensiones de la demanda tendientes a recuperar u ordenar la devolución de las mesadas pensionales por pensión gracia, ya que no es beneficiaria de esta prestación, y en ese sentido, las actuaciones administrativas desarrolladas por la entidad con el objeto de recuperar los dineros pagados a la accionante son legales y conforme a derecho. 28.
Luego, en contestación de la reforma de la demanda añadió que en el evento de tener en cuenta los tiempos de servicios como docente del orden nacional, solo podrán tenerse los laborados hasta el 31 de diciembre de 1989, dado que por unificación del régimen pensional de los docentes oficiales, las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 1990 tienen el mismo régimen prestacional de los servidores públicos, por lo que podría accederse únicamente a una pensión, que sería la pensión de jubilación y no la pensión gracia, postura adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 27 de abril de 2017, dentro del proceso 15001233300020160063900 y por la Corte Constitucional desde la sentencia T-084 de 1999.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 7 29. En escrito separado propuso como excepciones de mérito las que denominó3 “inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido”, “inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales”, prescripción de las mesadas” y la de “solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones”. 30.
Luego, en respuesta a la reforma de la demanda, formuló los medios exceptivos de “cosa juzgada” e “inepta demanda, acto no susceptible de control jurisdiccional”, señalando sobre la primera que la pretensión de reconocimiento y pago de la pensión gracia fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 19 de abril de 2007, dentro del proceso 150012331000200401983, en el que se negó el reconocimiento deprecado, decisión confirmada por a través de proveído de 3 de abril de 2008.
ACTUACIÓN PROCESAL 31. La demanda fue admitida a través de auto de 9 de febrero de 2017, oportunidad en la que se dispuso correr traslado a la entidad enjuiciada4, parte procesal que presentó escrito de contestación en los términos sintetizados en precedencia. 32. A través de auto de 27 de julio de 2017 se decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución RDP 018746 de 2015 y de los actos que ordenaron el cobro coactivo a la demandante (índice 76, C3.
Fls. 52 a 62). Posteriormente, mediante proveído de 14 de septiembre de 2017, y por solicitud de la parte actora, se dejó sin efectos la suspensión provisional referida (índice 76, C3, fls. 94 a 96). 33. Mediante providencia de 1 de diciembre de 2017 admitió el Despacho la reforma a la demanda5 y negó la vinculación como litisconsorte necesario del Ministerio de Educación y de la Secretaría de Educación de Boyacá y de Tunja, decisión que fue recurrida en apelación por la parte actora (índice 76, C2, fl. 13), que fue desatado por el Consejo de Estado, a través de proveído de 30 de julio de 2018, confirmando el auto recurrido. 34.
La audiencia inicial se llevó a cabo el 18 de febrero de 2020 (índice 76, C2, fls. 252 a 256), la cual fue suspendida y reanudada el 15 de junio de 2022 (índice 108), oportunidad en la que se dispuso prescindir de la audiencia de pruebas luego de recaudadas las pruebas decretadas, declarar cerrada la etapa probatoria y correr traslado para alegar de conclusión. 3 Samai, índice 76, expediente escaneado, C2, fls. 3 y 4 4 Samai, índice 76, expediente escaneado, C1, fls. 122 a 128 5 Samai, índice 76, expediente escaneado, C2, fls. 7 a 10.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 8 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante6 35. Indicó que la sentencia de 6 de octubre de 2006, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar hace tránsito a cosa juzgada constitucional y que la sentencia de 31 de julio de 2012, de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil prevale sobre la de Casación Penal.
Agregó que dentro del proceso 110016000049201307292 N.I. 213046 (1815), del Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá, Fiscal: 216 Seccional, Acusado: Jairo de Jesús Cortes Arias, Defensor: Wilmar Omar Velásquez, victima: Adolfo de Jesús Torres Rojas, Apoderado de Victima: Andrés Henz Gil Cristancho, por delito: Fraude a Resolución Judicial, en la Audiencia de fecha 21 de Abril de 2015, indica: “que por tratarse de una obligación de trato sucesivo la sentencia de fecha 6 de octubre del 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar hace tránsito a cosa juzgada constitucional y la UGPP se encuentra inmersa en el presunto delito de fraude a resolución. 36.
Concluyó de lo anterior que UGPP al parecer se encuentra inmersa en el presunto delito de prevaricato por acción según la sentencia C-335 de 2008 y que no tiene título ejecutivo para iniciar cobro coactivo contra la señora Flor Alba Fajardo de Otalora. 37. De otro lado, adujo que de las certificaciones expedidas por el departamento de Boyacá y el municipio de Tunja se tiene que la accionante perteneció a la planta de estos entes territoriales y que existió subordinación o dependencia, presentándose el denominado contrato realidad. 38.
Seguidamente y luego de una larga transcripción de normas y providencias, indicó que la administración pública: Secretaría de Educación del departamento de Boyacá y municipio de Tunja, “al parecer se encuentran inmersas en el presunto delito de prevaricato por acción al desconocer, no aplicar, no acatar, al omitir la aplicación de la Constitución Política y en especial los preceptos constitucionales: Art. 2,4, 25, 48, 53, 91, 122, 305 No 7 y 315 No 7, como el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-679 de 2011) y del Consejo de Estado, al expedir certificado de tiempo de servicio y salarios devengados”, que no certifican la calidad de vinculación laboral o relación laboral docente que ostentaba Flor Alba Fajardo de Otálora, si era territorial, nacional o nacionalizado, pues cuando se indica: “SITUACIÓN LABORAL
1. TIPO DE VINCULACIÓN Nacional X, no resultaba clara y no define la situación laboral presente de la demandante, lo que en su criterio significa que dichas certificaciones de tiempo de servicio y salarios devengados “son prueba ilícita porque viola derechos fundamentales (precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la sentencia C-614 de 2009).” 6 Samai, índice 112 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 9 39. Con fundamento en lo anterior, solicitó apertura de incidente de tacha de falsedad por prueba ilícita, ya que se demuestra que la accionante no presenta vínculo laboral con la Nación – Ministerio de Educación Nacional y que su labor la desempeñó para el departamento de Boyacá y el municipio de Tunja.
UGPP7. 40. Reiteró el marco normativo expuesto en la contestación de la demanda y sobre el tipo de vinculación de los docentes señaló que en sentencia del 24 de mayo de 2012, con ponencia del M.P, Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, dentro del proceso con radicado interno No. 1241-11, al referirse al tipo de vinculación requisito sine qua non para conceder la prestación bajo estudio, el Consejo de Estado indicó que “el carácter territorial o Nacional de los nombramiento docentes, no lo determina la ubicación del establecimiento educativo en donde presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de dónde proceden los pagos laborales respectivos”. 41.
Adujo que, en el caso concreto, la accionante es una docente de orden nacional, conforme con el certificado de salarios expedidos por el departamento de Boyacá y el municipio de Tunja, último de 9 de agosto de 2022 en el que se registra vinculación nacional con recursos provenientes del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones 42.
Trajo a colación la sentencia C-489 de 2000, en la que la Corte expuso sobre el reconocimiento de la pensión gracia que: “No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (art. 58 C.P.), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva.
De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia. -negrilla fuera de texto-.
No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante. Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna.” 43.
Expuso el régimen prestacional de los educadores del orden nacional y la normatividad por medio de la cual se reglamentó la pensión de jubilación por aportes, para indicar que el docente estuvo vinculado al FOMAG, a partir del 29 de marzo de 2004, esto es en vigencia de las Leyes 100 de 1993, 812 y 797 ambas de 2003, por lo que el status se cumple al tener 1300 semanas cotizadas y 57 años de edad.
CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO 44. Guardó silencio. 7 Samai, índice 132 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 10 II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 45. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, dentro del trámite surtido hasta este momento procesal no ha encontrado la Sala causal de nulidad alguna que pueda invalidar la actuación realizada.
PROBLEMA JURÍDICO 46. Conforme fue planteado en la fijación del litigio8, corresponde a esta Sala establecer la legalidad o ilegalidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución No RDP 018746 de 13 de mayo del año 2015, por medio del cual se declara el fenómeno del decaimiento jurídico de la Resolución No RDP 026599 del 12 de junio del 20139, se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia de la Sra. FLOR ALBA FAJARDO DE OTALORA y se da inició al cobro coactivo contra el actor. • Resolución No RDP 030014 de 23 de junio de 2015, por medio de la cual se declara que la demandante adeuda a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $1.709.119.87. • Resolución No. RCC 7723 del 21 de junio de 2016, mediante la cual se ordena seguir adelante la ejecución en el proceso administrativo de cobro coactivo contra la aquí demandante, por concepto de pago de pensión gracia. • Oficio No. 1800 de 16 de septiembre de 2016, a través del cual se determinaron unos valores recibidos a favor de la demandante por concepto de mesadas pensionales, en la suma de $1.709.120.
De proceder la declaratoria de nulidad de los actos administrativos antes enjuiciados, resultará necesario establecer si existió el derecho al reconocimiento, pago e inclusión en nómina de la Pensión Gracia el favor de la señora FLOR ALBA FAJARDO DE OTALORA, incluyendo todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior a aquél en que la accionante adquirió el status jurídico de Pensionado, junto con su respectiva retroactividad, reajuste e indexación. Asimismo, deberá el Tribunal analizar, si hay lugar al pago por concepto de daños y perjuicios materiales, a título de daño emergente, lucro cesante, y el reconocimiento de perjuicios morales, como consecuencia de las decisiones de la administración al retirar el derecho a la pensión gracia que percibía la demandante.
TESIS ARGUMENTATIVA PROPUESTA POR LA SALA 47. La Corporación se declarará inhibida para resolver de fondo las pretensiones relacionadas con la nulidad de la Resolución Resolución No. RDP 018746 de 13 de mayo de 2015 y el reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta que el fundamento central se encuentra intrínsecamente relacionado con la sentencia de tutela de 6 de octubre de 2006 del Juzgado Segundo del Circuito de Magangué y que considera esta Corporación contraría la ley, en virtud de los pronunciamientos efectuados por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de 8 Audiencia inicial de 15 de junio de 2022, Samai, índice 108 9 Proferido en cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué - Bolívar Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 11 Justicia, y no corresponder el acto demandado y su objeto de desistimiento a verdaderos actos administrativos. 48. Frente a la resolución que sirvió de título ejecutivo del proceso de cobro coactivo No. 82634, (No. RDP 030014 de 23 de julio de 2015) se declarará su caducidad. 49.
De otro lado, declarará la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales respecto de la pretensión de nulidad del acto administrativo que ordenó seguir adelante la ejecución en el proceso de cobro coactivo llevado en contra de la demandante por ausencia de cargos de nulidad en su contra, y del oficio de requerimiento de pago a la accionante, por no tratase de un acto administrativo. 50.
Finalmente, se negarán las peticiones relacionadas con el pago de perjuicios materiales y morales por no haberse acreditado su causación. ANÁLISIS DE LA SALA DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL 51. Las sentencias judiciales, por regla general, son eficaces y en ese sentido, la Corte Constitucional ha entendido que la pérdida de eficacia de sus efectos es un asunto extraordinario, que tiene lugar cuando se evidencia el fraude en un proceso judicial, pues el derecho no puede avalar situaciones que atenten contra la recta administración de justicia y la finalidad de un orden social y democrático justo.
Así las cosas, una sentencia espuria al derecho puede ser válida pero ineficaz, presupuesto que dicha Corporación ha analizado a partir del principio fraus omnia corrumpit - el fraude lo corrompe todo, frente a lo cual la Sala considera lo siguiente: 52. El artículo 83 de la Carta Política establece que “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones de aquéllos.
A su turno, el numeral 7º del artículo 95 señala como obligación de todas las personas, en cumplimiento de la Constitución, prestar su colaboración “(…) para el buen funcionamiento de la administración de justicia” 53. Por su parte, el artículo 78 del C.G.P prevé que las partes y sus apoderados deben proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos, obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en ejercicio de sus derechos procesales10. 54.
Seguidamente, el numeral 3º del artículo 79 del mismo Código define como temeridad o mala fe, entre otros, la utilización del proceso, incidente, o recurso, para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos. En el mismo estatuto, también se establece el deber del juez para “prevenir, remediar y sancionar o denunciar (…) los actos contrarios a la dignidad de la justicia, 10 Artículo 78 CGP, numerales 1 y 2 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 12 lealtad y probidad y buena fe que deben observarse en el proceso, lo mismo que toda tentativa de fraude procesal” (numeral 3°, artículo 42). 55. En orden de lo expuesto, se ha indicado que la cosa juzgada fraudulenta se presenta cuando la actuación malintencionada al derecho se materializa en la providencia, y, en tal sentido, el fin del fraude es precisamente la cosa juzgada, que, al darle seguridad y certeza a la consecuencia jurídica buscada, la hace difícil de combatir, permitiendo incluso que sea exigible de manera coactiva11.
Por ello, sancionar y desvirtuar la cosa juzgada fraudulenta supone reparar a la sociedad en su conjunto, pues el dolo atenta contra el bien social de la administración de justicia12. 56. Nuestro ordenamiento jurídico contempla una serie de mecanismos procesales que permiten evitar o resolver las situaciones fraudulentas, como la revocatoria directa de los actos administrativos, la acción de lesividad y la suspensión provisional del acto, instrumentos que tienen como finalidad unívoca corregir los efectos de una situación engañosa, contraria al interés general o a la constitución13. 57.
Adicionalmente, existe la posibilidad de investigar disciplinariamente al funcionario que profirió la sentencia fraudulenta, por parte del Consejo Superior de la Judicatura, y adelantar los juicios de responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría General de la República; puede adelantarse un proceso penal por parte de la Fiscalía General de la Nación, con el objeto de investigar y sancionar el ilícito que supone la actuación fraudulenta del juez.
CASO CONCRETO 58. De acuerdo con el escrito de la demanda, su reforma y la contestación, precisa la Sala las tesis de las partes de la siguiente manera: 59. La parte actora insiste en el cumplimiento de la sentencia de 6 de octubre de 2006, dictada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué y en el consecuente reconocimiento de pensión gracia, de un lado, y de otro, en que la entidad accionada no cuenta con título justo para haber dado inicio al proceso de cobro coactivo. 60.
A su turno, la UGPP aduce que la accionante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión y que la sentencia de tutela cuyo cumplimiento se solicita desconoció la normativa que regula la pensión gracia. 61. De las pruebas obrantes en el expediente la Sala destaca los siguientes hechos probados relevantes para el estudio del sub judice, así: 62.
Respecto de la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia y las actuaciones en sede administrativa, se encuentra que: 11 Vésconi, E.A, “Fraude Procesal (…)”, op. Cit, pp. 86 y ss. 12 Sentencia T-218 de 2012. 13 Sentencia T-951 de 2013. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 13 • Por Resolución No. 21904 de 14 de noviembre de 2003 se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante por no cumplir con el requisito de tiempo de servicios, dado que su vinculación era del orden nacional, decisión esta que fue confirmada en sede de apelación a través de Resolución 1849 de 8 de marzo de 2004. • Mediante sentencia de tutela de 6 de octubre de 2006, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y ordenó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionante y a otros 88 tutelantes. • En sede de nulidad y restablecimiento esta Corporación conoció la demanda impetrada por la señora Flor Alba Fajardo de Otálora contra las Resoluciones 21904 de 14 de noviembre de 2003 y 1849 de 8 de marzo de 2004 que negaron el reconocimiento de la pensión gracia, con radicado 2004-01983, en el que se emitió sentencia de 19 de abril de 2007, negando pretensiones por encontrar que la demandante no tenía derecho al pago de dicha prestación, decisión que fue confirmada por el Superior Funcional, mediante proveído de 3 de abril de 2008, precisando que no tienen derecho a esa pensión los docentes que hubieren servido a centros educativos de carácter nacional (índice 76, C4, fls. 141 a 152 y fls. 193 a 200). • Luego, por Resolución RDP No. 026599 de 12 de junio de 2013, la entidad accionada dio cumplimiento a lo dispuesto por el juez de tutela en fallo de 6 de octubre de 2006, reconociendo la prestación deprecada a la demandante (índice 76 C1, fls. 46). • Posteriormente, a través de Resolución No. DRP 018746 de 13 de mayo de 2015, la UGPP declaró el decaimiento jurídico de la Resolución RDP No. 026599 de 12 de junio de 2013 (índice 76, C1, fls. 8 a 16), que había dado cumplimiento de una sentencia de tutela que disponía a favor de la demandante el reconocimiento y pago de la pensión gracia (sentencia de 6 de octubre de 2006 del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué exp 2006-00194)14, tomando como argumento del decaimiento las decisiones de primera y segunda instancia emitidas por esta Corporación y el Consejo de Estado dentro del proceso2004-01983, referidas anteriormente. • Por Resolución No. RDP 024894 de 1 de julio de 2016, en cumplimiento al auto de 21 de junio de 2016 proferido por esta Corporación, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) No. 2013- 00852, se dispuso la suspensión provisional de la Resolución No. RDP 026599 de 12 de junio de 2013 (que dio cumplimiento a la tutela de 6 de octubre de 2006), decisión confirmada por el Consejo de Estado, por auto de 2 de abril de 2020.
En dicha providencia del Tribunal se señaló como fundamento de la medida cautelar decretada la vinculación nacional de la docente, de forma continua desde 1970, conforme el certificado del departamento de Boyacá (índice 76, C1, fls. 34 a 37). 14 Samai, índice 76, expediente escaneado, C1, fls. 8 a 16 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 14 • Revisado el sistema Samai se encontró que dentro del proceso nulidad y restablecimiento del derecho No 2013-00852, se emitió sentencia de primera instancia el 22 de abril de 2020, en la que se resolvió: i) declarar la nulidad de la Resolución No. RDP 026599 de 12 de junio de 2013 proferida por la UGPP (a través de la cual se había reconocido la pensión gracia a la demandante en cumplimiento del fallo de tutela de 6 de octubre de 2006), dado que no se acreditaron los requisitos exigidos para el reconocimiento de la prestación en comento.
Se precisa que esta sentencia se encuentra en apelación ante el Consejo de Estado. 63. En lo que tiene que ver con el proceso de cobro coactivo iniciado por la UGPP en contra de la señora Flor Alba Fajardo de Otálora, se tiene probado lo siguiente: • Por Resolución No. RDP 030014 de 23 de julio de 2015 (índice 76, C1, fls, 17 a 22), la UGPP determinó que la accionante adeudaba la suma $1.709.119,87 por concepto mesadas pensionales recibidas, aduciendo como argumento de la devolución las sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferidas dentro del proceso No. 2004-01983, que negaron el reconocimiento de la pensión, y el hecho que la accionante siguió cobrando la mesada pensional, siendo conocedora de la situación que daba origen a la desaparición del derecho. • Mediante Resolución No. RCC 5990 de 30 de noviembre de 2015, dentro del proceso de cobro coactivo 82634, se libró mandamiento de pago en contra de la señora Fajardo de Otálora por la suma de $1.709.119,87 más los intereses moratorios (índice 76, C1, fls. 23 y 24). • Luego, a través de Resolución RCC 7733 de 21 de junio de 2016, la UGPP dispuso seguir adelante la ejecución contra la accionante por las sumas indicadas arriba y se ordenó el secuestro, avalúo y remate de los bienes embargados y los que con posterioridad se hubieren embargado (índice 76, C1, fl. 33). • Posteriormente, con oficio No. 1800 de 16 de septiembre de 2016, suscrito por el director de Servicios Integrados de Atención al Ciudadano de la UGPP, dirigido a la demandante, se le invitó a realizar el pago de los valores determinados en la Resolución RDP 030014 de 23 de julio de 2013 (cuaderno 1, fl. 44). 64.
Ahora bien, frente a la cosa juzgada que aduce la parte actora respecto de la sentencia de tutela de 6 de octubre de 2006, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, en la que le fue reconocida pensión gracia, y sobre la cual fundamenta los cargos de nulidad invocados, precisa la Sala que esta institución jurídico procesal no tiene los efectos que pretende darle la demandante, y en esa dirección, de cara al acto de decaimiento acusado, resulta improcedente el análisis de legalidad del mismo, conforme se expone a continuación: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 15 65. No pierde la Sala de vista que el fallo de tutela mencionado no fue objeto de impugnación, ni de revisión por la Corte Constitucional y en ese sentido, prima facie, parece una decisión inmutable y obligatoria, como lo pretende hacer ver el apoderado de la accionante.
Sin embargo, atendiendo a las particularidades del caso que se viene tratando, resulta preciso destacar las situaciones que rodearon el amparo de tutela por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué y que fueron analizadas por la Corte guardiana de la Constitución, específicamente en la sentencia de T-218 de 2012, en la que estudió un asunto de idénticos contornos al puesto en consideración de esta Corporación, y en la que se definió: “DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, el once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), en la causa iniciada por Amparo Sierra Quintero y otros contra CAJANAL.” 66.
Como fundamentos de hecho y de derecho de la decisión, la Corte expuso lo siguiente: “C. Principio fraus omnia corrumpi 3.2.19 La cosa juzgada fraudulenta y el fraude procesal son especies dentro del fraude en el derecho. Para los efectos de esta sentencia, la Sala ahondará en la primera, pues resulta relevante comprender de qué trata para resolver el caso objeto de estudio.
Con todo, vale la pena mencionar que ambos se repudian por chocar con la seguridad jurídica de la sentencia, al igual que contra los actos e instancias cumplidos dentro del proceso. Para efectos académicos, podría decirse que la cosa juzgada fraudulenta se presenta cuando la actuación aviesa al derecho se materializa en la providencia, mientras que el fraude procesal no necesariamente se reviste o tiene la calidad de la cosa juzgada.
En este sentido, para diferenciar ambos conceptos, Véscovi plantea que la cosa juzgada fraudulenta se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad[47].
(…) 3.2.22 En todo caso y en relación con lo antedicho, existe un asunto de trascendental relevancia para el Derecho, que radica en la ponderación entre el precepto fracs omnia corrumpit y la posibilidad de cuestionar la cosa juzgada que, como se vio con anterioridad, obedece a una necesidad práctica de la sociedad brindar seguridad y estabilidad a la resolución de un conflicto solventado a través del derecho.
Por ello, tanto la doctrina como el legislador han encontrado y señalado remedios para evitar el primero, sin que exista un desmedro absoluto de la cosa juzgada, pues si se permitiera reabrir todos los procesos fenecidos, se perdería la finalidad de la referida institución de resolver los conflictos. 3.2.25 En suma, la Constitución contempla la buena fe que conlleva, además de la presunción atinente a que acompañará en sus actuaciones a los particulares frente al Estado, el deber de comportarse conforme a sus postulados.
Esto incluye la colaboración de todas las personas para el buen funcionamiento de la administración de justicia, así como los deberes de las parles en el proceso de lealtad y probidad. Lo anterior se contrapone, como es obvio, al uso del proceso con fines ilegales, dolosos y fraudulentos. En este sentido, existe un deber de las autoridades judiciales, incluido el juez de tutela, de adoptar todas las medidas que el ordenamiento jurídico le confiere para combatir que el fraude corrompa la correcta administración de justicia. La cosa juzgada fraudulenta se predica cuando el dolo se ha materializado en la sentencia judicial.
Sin embargo, esto no necesariamente conlleva consecuencias ilícitas, ni la aparición de las mismas es necesaria para que el fraude pueda combatirse. En todo caso, el objeto de este último supone lograr que una situación dolosa, a través de la majestad que sustenta una sentencia, sea exigible coercitivamente. Por lo mismo, el fraude puede ser cometido por una parte, por ambas o por el juez que conoce el asunto.
Cuando esto último sucede, la gravedad de la actuación es aún mayor, por desconocer la autoridad judicial sus deberes como poder constituido. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 16 (…) 4.2 De la cosa juzgada constitucional de la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006) y de los hechos jurídicos distintos que dieron origen a la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009).
Tal y como fue expuesto en los antecedentes de esta sentencia, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué concedió a los demandantes las pretensiones en torno a que CAJANAL les reconociera y pagara la pensión gracia. Dicho fallo fue excluido de revisión por parte de la Corte Constitucional mediante auto del diez (10) de abril de dos mil siete (2007), razón por la cual, conforme a lo señalado con anterioridad, cobró ejecutoria formal y material, revistiendo la calidad de cosa juzgada constitucional a dicha providencia, pues se surtió el trámite de revisión ante esta Corporación. Sin embargo, ante el incumplimiento de la entidad demandada en el dos mil seis (2006), el apoderado de los actores inició - el veintidós (22) de enero de dos mil siete (2007) - un incidente de desacato ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué para obtener el cumplimiento coactivo de la referida sentencia. Empero, CAJANAL continuó renuente a materializar la orden impartida en aquel momento a pesar de las sanciones impuestas.
Así, un punto central en la cuestión que dio origen a la acción de tutela instaurada en el dos mil nueve (2009) fue la controversia que gira en torno al cumplimiento de una sentencia y no al reconocimiento de una prestación social como lo es la pensión gracia. Esto implica entonces que el hecho jurídico (causa) que impulsó a los demandantes a acudir ante la justicia es sustancialmente diferente de aquél que los hizo demandar en el dos mil seis (2006).
(…) 4.5 De la constatación del fraude y de la aplicación del precepto fraus omnia corrumpit. (…) En este orden de ideas, y con posterioridad a la formulación del pliego de cargos, una Sala del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico –Sala Jurisdiccional Disciplinaria Dual de Descongestión- decidió tal asunto el diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010) y expuso que la conducta cometida por el Juez de Magangué se adecuaba “(…) a la modalidad de gravísima dolosa (…)” y daría lugar al tipo penal de “(…) prevaricato por acción (…)”.
Por ello, resolvió “Declarar disciplinariamente responsable, al doctor Arnedys José Payares Pérez (…) de incurrir en falta gravísima dolosa (…) [e] imponer sanción de destitución (…) e inhabilidad para ejercer cargos públicos por espacio de diez (10) años” (Cuad. 5, folio 191 y ss). 4.5.2 Así las cosas, es claro que la providencia que los demandantes pretendían materializar a través de una nueva acción de tutela fue considerada espuria por las referidas autoridades disciplinarias.
A esa misma conclusión llegó la Corte Constitucional al analizar el material probatorio de la presente causa, que no da lugar a dudar de la configuración de un fraude para intentar que una situación dolosa sea exigible coactivamente. Ahora bien, el siguiente análisis, realizado dentro de las circunstancias del caso objeto de estudio, no pretende controvertir la cosa juzgada constitucional del dos mil seis (2006), más mostrar por qué tal providencia está maculada por un fraude que corrompería la administración de justicia. (…) Por su parte, el Juez Segundo Civil de Magangué -Arnedys Payares Pérez- consideró, en la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006), que “(…) conforme lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Nacional, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991 y en concordancia con lo previsto en la Ley 270 de 1996, y en el Decreto 1382 de 2000, impera decidir sobre la presente acción, apoyados en el desarrollo jurisprudencial” (Cuad. 3, folio 596).
En otras palabras, a su juicio, a pesar de las reglas de competencia y reparto que regulan la acción de tutela, encontró que su despacho era el llamado a resolver de fondo las pretensiones de los accionantes, pese a que ninguno tenía vínculo con Magangué, pudiera inferirse que la vulneración se hubiese dado en ese lugar o se materializaran allí sus efectos.
(…) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 17 4.5.2.12 De este modo, a pesar de la categórica afirmación efectuada por la autoridad judicial de instancia, no se encontraban elementos probatorios suficientes para inferir que todos los gestores del amparo cumplían, para el año dos mil seis (2006), con los veinte años de servicio legalmente exigidos para obtener el beneficio de la pensión gracia. Aunado a lo anterior, y como bien se indicó en estas consideraciones, existía un caso (número 55) que no contaba con ningún documento que acreditara el cumplimiento del referido requisito.
Lo anterior adquiere mayor relevancia, si se tiene en cuenta que se trata de la misma información que se alegaba había aceptado CAJANAL en las resoluciones proferidas. En otras palabras, de los argumentos esbozados por el juez de instancia es claro que no se efectuó un acucioso estudio de los elementos probatorios aportados al proceso y que cuestionaban el cumplimiento de los requisitos necesarios para ser beneficiario de una prestación económica vitalicia a cargo del Estado.
(…) 4.7 Así las cosas, ante la constatación del fraude en una situación global que incluye una sentencia de tutela específica como uno de sus elementos, mas no como el único, es deber de la Corte Constitucional, conforme a sus competencias establecidas en el artículo 241 de la Carta Política, guardar la integridad y supremacía de la Constitución en ejercicio de la revisión que puede hacer de la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009).
En este sentido, se trata de evitar que una orden fraudulenta se materialice a través de los incidentes de cumplimiento que podrían iniciarse mientras la sentencia del once (11) de diciembre de dos mil seis (2006) se mantiene en pie. Sin embargo, la Corte no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el trámite de revisión en esta Corporación. Con todo y tal como lo ha hecho antes – por ejemplo en la sentencia T-104 de 2007[93] – puede hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in idem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit, reconocido en la legislación nacional así como en los principios del derecho.
Lo anterior, en razón a que el título que se pretendía exigir de manera coercitiva – que sin duda hace parte de la causa que se revisa – es un elemento esencial de la actuación que se consideraba vulneratoria de los derechos fundamentales de los demandantes y que dio origen a la acción de tutela instaurada el veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009).
Por ello, al estar aquél maculado por el fraude, no puede esta Corporación revisar las sentencias de tutela proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura y por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca sin entrar a referirse a él. En esta orden de ideas, al ser ilegítima la pretensión del cumplimiento de la orden, lo es también el título que se pretendía revestir de la majestad de la cosa juzgada, para ser exigido coactivamente.” 67.
Como lo precisó la Alta Corporación, el asunto analizado en esa oportunidad versó sobre la sentencia de tutela de 11 de diciembre de 2006, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, a través de la cual reconoció a 95 docentes la pensión gracia, sin tener competencia en sede de tutela, sin que los accionantes acreditaran la vulneración de los derechos alegados, y sin que se acreditara en esa instancia el cumplimiento de los requisitos de la prestación solicitada, situaciones que se equiparan a las que rodearon la sentencia de 6 de octubre de 2006 de la misma autoridad judicial. 68.
Así mismo, se tiene que, la Corte Suprema de Justicia – Sala Penal, en sentencia de 25 de enero de 2015, dictada dentro del proceso por el punible de prevaricato por acción, llevado en contra el abogado Arnedys José Payares Pérez15, quien fungió como Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, con ocasión de la emisión de las sentencias de tutela de 6 de octubre y 11 de diciembre de 2006, en las que 15 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal, EXP.
SP583-2017 – RAD – No. 47586, sentencia de 25 de enero de 2017, contra ARNEDYS JOSÉ PAYARES PÉREZ Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 18 dispuso el reconocimiento de la pensión gracia a más de 180 docentes, expuso lo siguiente: “Pues bien, examinadas las decisiones judiciales que se acusan de prevaricadoras, la Sala advierte, como así lo hizo el Tribunal, que la motivación fáctica y jurídica es semejante en uno y otro caso, difiriendo solo en los nombres e identificación de los actores, el lugar de notificaciones y en los apoderados judiciales, por lo que el análisis sobre el delito de prevaricato por acción se realizará de manera conjunta.
(…) Por lo anteriormente expuesto, se colige que las providencias emitidas por ARDENYS JOSÉ PAYARES PÉREZ los días 6 de octubre y 11 de diciembre de 2006, dentro de las acciones de tutela instauradas por Rosa Inés Otálora de Contreras y otros, y Amparo Sierra de Quintero y otros, respectivamente, son manifiestamente contrarias a la Ley, porque: a.- Fueron proferidas sin que el procesado tuviera competencia territorial para ello, vulnerando así los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1 del Decreto 1382 de 2000. b.- Aun cuando las acciones de tutela eran abiertamente improcedentes, pues los actores contaban con otro medio de defensa judicial que no habían ejercido, y no demostraron la existencia de un perjuicio irremediable, ni se encontraban en condición de debilidad manifiesta, el juez soslayó el análisis de cada uno de estos aspectos y resolvió de fondo el asunto, vulnerando los artículos 86 de la Constitución Nacional, 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional en acápite anterior referida. c.- La interpretación realizada por el funcionario judicial acerca de la pensión gracia y sus beneficiarios, es contraria a la ley y a la jurisprudencia de las Altas Cortes, que de vieja data resolvieron el asunto en sentido contrario al atendido por el procesado, vulnerando abiertamente el ordenamiento jurídico.
(…) Aplicando esta metodología, es incontrovertible que las pruebas arrimadas a la foliatura que revelan que ARNEDYS JOSÉ PAYARES PÉREZ sabía de la ostensible ilegalidad de las decisiones por él proferidas, pues pese a que las providencias las nutrió de abundante jurisprudencia constitucional sobre la improcedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos laborales, lo que indica que era por él conocidas, simplemente las desconoció. (…) En consecuencia, ARNEDYS JOSÉ PAYARES PÉREZ sabía que estaba emitiendo dos decisiones manifiestamente contrarias a la ley, y aun así las profirió.” 69.
Ahora bien, respecto de la finalidad de la cosa juzgada y del principio fraus omnia corrumpit, la Corte Constitucional ha expuesto lo siguiente: “En este orden de ideas, la finalidad de la cosa juzgada, que en todo caso está sometida a la Constitución, no puede consolidar una situación injusta contraria al derecho. Esto debido a que a la figura de la cosa juzgada subyace un concepto ético de validez.
Siguiendo a Alexy, la validez de una norma del derecho natural o del derecho racional, y téngase en cuenta que la sentencia se convierte en una norma particular para las partes, “no se basa ni en su eficacia social ni en su legalidad conforme al ordenamiento. Sino exclusivamente en su corrección, que ha de ser demostrada a través de una justificación moral” [52].
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 19 Por tanto, la cosa juzgada no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el valor de justicia. Por tanto, no es un principio absoluto del derecho, sino un elemento que integra la pretensión de corrección del mismo.
En consecuencia ¿A partir de qué principio del derecho en general o, constitucional si se quiere, se puede avalar una situación fraudulenta, desconocedora del derecho y en contravía de principios mayores como la vigencia de un orden justo? La Sala observa que a partir de ninguno, pues el principio fraus omnia corrumpit[53], no es un término retórico sino una certeza sobre las consecuencias que acarrea validar una situación injusta.
El fraude lo corrompe todo y atenta contra la recta impartición de justicia, la igualdad, el debido proceso y la solidaridad, entre otros principios” (Negrilla y subrayado fuera de texto) 70. Ahora, bajo el concepto de acto administrativo, entendido como toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos, encaminada a crear, modificar o extinguir una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados y que resulta vinculante16, considera la Sala que la Resolución RDP No. 026599 de 12 de junio de 2013, a través de la cual la entidad accionada dio cumplimiento a lo dispuesto por el juez de tutela en fallo de 6 de octubre de 2006, no se enmarca en el noción de un verdadero acto administrativo, pues la UGPP se limitó a obedecer o ejecutar lo dispuesto por una autoridad judicial en sede de tutela, sin que mediara su voluntad, teniendo por demás como sustento una situación irregular y fraudulenta, y en esa dirección, la resolución demandada (DRP 018746 de 13 de mayo de 2015) no es susceptible de estudio de legalidad. 71.
Adicional a lo anterior, el argumento de cosa juzgada constitucional sobre el cual la parte actora cimienta las pretensiones, no resulta ser absoluto e inmodificable, cuando la decisión respecto de la que se alega comportó el desconocimiento de la Constitución y la ley, pues como se señaló, a pesar de que la sentencia de tutela invocada en la demanda no fue objeto expreso de exclusión de sus efectos por la Corte Constitucional, sí lo fue, en sede de revisión, el fallo de 11 de diciembre de 2006, proferido por el mismo funcionario judicial y bajo los mismos hechos y consideraciones, lo que permite a esta Sala acoger la sentencia T-218 de 2012 y en consecuencia, declarase inhibida para pronunciarse sobre la nulidad de la Resolución RDP No. 026599 de 12 de junio de 2013. 72.
En este punto resulta oportuno precisar los efectos vinculantes de las decisiones de tutela, sin que se desconozcan los efectos inter partes que le son propios, pues si bien la decisión adoptada en cada caso se hace exigible para los extremos procesales, cuando confluyen las mismas condiciones del caso previamente analizado, resulta aplicable la tesis adoptada en esa oportunidad, a fin de brindar seguridad jurídica. 73.
Adicionalmente y retomando el principio de fraus omnia corrumpit, no puede analizarse de fondo ninguna las peticiones de la demanda en tanto se encuentran invalidadas por una situación fraudulenta y que pretende enmascararla bajo la cosa juzgada, a fin de obtener beneficios a los que no tiene derecho la demandante. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2004, radicación: 2000-0057-01, C.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
En lo que tiene que ver con los atributos del acto administrativo, ver: C de E., Sección Primera, sentencia de 10 de abril de 2008, radicación: 2002-00583-01, C.P.: Rafael Enrique Ostau de Lafontt Pianetta Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 20 74. Al respecto, debe recordarse que esta Corporación, dentro del proceso de nulidad y establecimiento del derecho con radicado 1500123330002004-01983- 00, con sentencia de primera instancia de fecha 19 de abril de 2007, negó a la señora Flor Alba Fajardo de Otalora el reconocimiento y pago de la pensión gracia, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado, mediante proveído de 3 de abril de 2008. 75.
De otro lado, en lo que tiene que ver con el acto administrativo que dio lugar el proceso de cobro coactivo iniciado en contra de la señora Flor Alba Fajardo de Otálora respecto de los valores pagados por concepto de pensión gracia sin tener el derecho a percibirla, considera la Sala que se configuró la caducidad, conforme pasa a exponerse. 76.
Mediante Resolución No. RDP 030014 de 23 de julio de 2015 (índice 76, C1, fls, 17 a 22), la UGPP determinó que la accionante adeudaba la suma $1.709.119,87 por concepto de valores pagados por pensión gracia, decisión que quedó en firme el 9 de septiembre de 2015, conforme se señaló en la resolución RCC-5990 de 30 de noviembre de 2015, a través de la cual se libró mandamiento ejecutivo en contra de la señora Fajardo de Otálora, dentro del proceso de cobro coactivo 82634. 77.
Frente a la fecha de notificación de la Resolución No. RDP 030014 de 23 de julio de 2015, se evidencia que no obra constancia al respecto, sin embargo, aparece en el expediente el oficio denominado NOTIFICACIÓN POR AVISO, con fecha de expedición de 19 de agosto de 2015, con radicado No. 20157228900211, dirigido a la señora Flor Alba Fajardo de Otálora a una dirección física en Floridablanca - Santander. 78.
De acuerdo con lo anterior, y a la luz de los artículos 69 y 76 del C.P.A.C.A., puede deducirse que, dado que la ejecutoria de la Resolución RDP 030014 de 23 de junio de 2015 se dio el 9 de septiembre siguiente y que la fecha del aviso de notificación es de 19 de agosto de 2015, la notificación quedó surtida a la demandante el 24 de agosto de 2015, empezando a correr el término para interponer los recursos (10 días) a partir de la finalización del día siguiente al de la entrega (26 de agosto), y hasta el 8 de septiembre de 2015, derecho que no fue ejercido, dada la fecha de ejecutoria señalada. 79.
El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en su numeral 2 literal d) preceptúa que “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. 80.
A efectos de contabilizar el término de caducidad del presente medio de control, respecto de la Resolución RDP 030014 de 23 de junio de 2015, se tomará como línea de inicio temporal, el día 25 de agosto de 2016, fecha presunta del recibo del aviso. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 21 81.
En esa dirección, el plazo de 4 meses que prevé la norma citada para acudir a en sede judicial inició a correr desde el 26 de agosto de 2015 y hasta el 26 de diciembre de ese año, día de vacancia judicial, por lo que se habilitaba la interposición de la demanda en el día hábil siguiente, correspondiendo el 12 de enero de 2016. No obstante, la demanda se radicó solamente hasta el 14 de octubre de 201617, cuando se encontraba más que vencida la oportunidad. 82.
Frente a la Resolución que dispuso seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo llevado en contra de la accionante, resalta la Sala que en la demanda no se formularon cargos de nulidad frente a este acto, limitándose a solicitar su anulación en el acápite de pretensiones, sin referirse a él de forma expresa en el concepto de violación y sin exponer los argumentos por los cuales este infringía el ordenamiento, lo que conlleva a la imposibilidad de analizar su legalidad. 83.
Como soporte de lo anterior conviene señalar que el escrito de la demanda, incluyendo su reforma, no contienen en contra de la Resolución RCC 7733 de 21 de junio de 2016 (acto que ordenó seguir adelante la ejecución) un argumento dirigido a demostrar su ilegalidad, ya que el conglomerado de normas, doctrina y jurisprudencia a la que hace referencia la parte actora en los varios acápites de concepto de violación, se encuentra referidos a los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia y a la cosa juzgada de la sentencia de tutela de 6 de octubre de 2006, mencionada en precedencia, habiendo omitido el deber legal que le asistía al demandante de explicar por qué ese acto (Resolución RCC 7733 de 2016) quebrantaba el orden legal. 84.
Al no existir en la demanda un marco delimitante respecto de lo pretendido en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede el juzgador judicial estudiar la legalidad de los actos puestos a su consideración, dada la calidad de justicia rogada propia de la jurisdicción contencioso-administrativa, punto sobre el cual el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: "Para la Sala, es claro que a partir de los dispositivos indicados, el demandante debe invocar la norma que considera se transgrede y aparejado a ello, cuando se trata de desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo o del acto electoral, debe esgrimir la argumentación sobre las razones por las que éste infringe el ordenamiento jurídico que se menciona, por eso con buen criterio, se dice que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre todo cuanto se trata de desvirtuar la presunción de legalidad del acto, es de estirpe rogada.
El concepto de violación en materia de cuestionamiento de la legalidad del acto administrativo o electoral, junto con la causa petendi, desmarca la indeterminación o imprecisión sobre qué es lo que se quiere judicializar y por qué, y da paso a los límites, por demás adecuados, de cara a la presunción de legalidad que protege el acto, para que el operador jurídico pueda abordar el análisis y adoptar la decisión que se encuadra en aquellos aspectos o derroteros que el demandante en su libelo introductorio pone de presente y que luego, se van nutriendo con las demás postulaciones de los restantes sujetos procesales, quienes pueden apoyar los argumentos de la demanda 17 Samai, expediente digital, archivo PDF C1, fl. 83 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 22 (…) Valga aclarar que la insuficiencia normativa o la poquedad del argumento sustento de la violación, es una consideración y predicamento propios de la sentencia de fondo, que en nada se relaciona con el requisito que permite reputar la demanda como apta, por cuanto, la indeterminación de los presupuestos de la censura de violación aparejada con la invocación normativa, en una etapa tan temprana como lo es la audiencia inicial, adelanta en forma preocupante y desnaturaliza la decisión de fondo que caracteriza a la sentencia que permite analizar la situación judicializada a partir de las pruebas recaudadas e incluso invierte el orden del proceso en el que ni siquiera aún se ha fijado el litigio."18 85.
En consecuencia, se declarará de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales y se declarará inhibida la Corporación para pronunciarse al respecto. 86. En lo que tiene que ver con el oficio No. 1800 de 15 de septiembre de 2016, a través del cual se le requirió a la accionante el pago de las sumas determinadas en la Resolución No. RDP 030014 de 23 de julio de 2015, no obstante que la fijación del litigio lo estableció como acto demandado, el mismo no comporta tal carácter pues no se trata de un acto que cree, modifique o extinga un derecho o una obligación, sino de una comunicación o requerimiento de pago en ejecución del acto que sí determinaba unos valores adeudados, y en esa dirección no hay lugar a analizar su legalidad, razón por la cual se declarará la ineptitud formal de la demanda frente a la pretensión de nulidad de este oficio.
CONDENA EN COSTAS 87. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, señala: “(…)
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
(…)” 88. En criterio de la Sala, el nuevo inciso 2.º implica que actualmente la condena en costas solo puede imponerse cuando de forma evidente la demanda o su oposición carezca de sustento jurídico. 89. Por su parte, el artículo 365 de la Ley 1564 de 2011 estableció que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso. 90.
En este caso, resulta palmaria la inexistencia del derecho pretendido por la parte actora al insistir, bajo el argumento de la cosa juzgada constitucional de una sentencia de tutela manifiestamente fraudulenta, en el reconocimiento de 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto resuelve recurso de súplica, Radicación número: 11001-03-28-000-2018-00091- 00 (ACUMULADO 11001-03- 28-000-2018-00601-00), de 7 de marzo de 2019, C.P. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.
No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 23 una prestación (pensión gracia) para la que la demandante no reunía los requisitos de ley y que le había sido negada por el juez natural. 91. Adicional a lo anterior, el actuar del apoderado de la parte demandante denotó el ánimo de entrabar y dilatar el proceso, formulando incidentes de nulidad sin fundamento e interponiendo recursos improcedentes, lo que desborda el ejercicio debido proceso y comporta abuso del derecho de acción19. 92.
Así las cosas, se condenará en costas y agencias a la parte actora y se dispondrá que por secretaría se liquiden, bajo los presupuestos del artículo 366 del C.G.P. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA CADUCIDAD del medio de control y restablecimiento del derecho respecto de la Resolución RDP 030014 de 23 de julio de 2015, a través de la cual la UGPP determinó que la accionante adeudaba al Sistema General de Participaciones la suma $1.709.119,87 recibidas por concepto de pensión gracia, en atención a lo considerado en precedencia.
SEGUNDO: DECLARAR la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, respecto de la pretensión de nulidad de la Resolución RCC 7733 de 21 de junio de 2016, por medio de la cual se ordenó seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo 82634, y del oficio No. 1800 de 16 de septiembre de 2016, a través del cual el director de Servicios Integrados de Atención al Ciudadano de la UGPP requirió a la demandante el pago de las sumas adeudadas por concepto de pensión gracia, conforme las razones expuestas en las consideraciones.
TERCERO: INHIBIRSE del estudio de las pretensiones de la demanda, relacionadas con la nulidad de la Resolución DRP 018746 de 13 de mayo de 2015, en virtud de lo indicado en precedencia.
CUARTO: CONDENAR en costas y agencias en derecho a la parte actora. Por Secretaría proceder a su liquidación, en los términos del artículo 366 del C.G.P.
QUINTO: RECONOCER a la abogada Roció Ballesteros Pinzón, identificada con la C.C No. 63.436.224 y T.P. 107.904 del C.S de la J., como apoderada de la entidad demandante, conforme al memorial poder aportado, obrante en el índice 135 de Samai.
SEXTO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente, dejando las constancias y anotaciones de rigor. 19 Samai, expediente digital, archive 42, 50, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. No. 150012333000-2016-00769-00 Sentencia de Primera Instancia 24 Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente DAYAN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado (e) Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.