REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Acción de Cumplimiento Demandante: Hugo Ernesto Contreras Bolivar Demandado: Municipio de Sotaquirá Radicación: 15001 3333 004 2025 00239 01 Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia de 4 de febrero de 2026, mediante la cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja declaró improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Tesis de la parte demandante 1. La parte actora considera que la Alcaldía Municipal de Sotaquirá, en su condición de máxima autoridad urbanística, ha incurrido en una renuencia continuada y jurídicamente injustificada para hacer cumplir los artículos 141 y 142 literal d) del Acuerdo Municipal 014 de 2004 (EOT vigente), al tolerar y legitimar la explotación bajo invernadero de un cultivo de arándanos de más de 130 hectáreas en 23 predios ubicados en suelo clasificado como “áreas de actividad agropecuaria”, pese a que el propio EOT restringe este tipo de explotaciones a las “áreas de manejo especial” y fija límites estrictos de ocupación plástica, áreas de manejo ambiental y barreras forestales. 2.
Esta conducta se acredita mediante una secuencia de respuestas contradictorias emitidas por la Secretaría de Planeación y otras dependencias municipales frente a distintos requerimientos ciudadanos y de entidades de control, en las que, sin que haya variado el marco normativo, se pasa de reconocer el incumplimiento del EOT y la superación de los índices máximos de ocupación, al sostener que las regulaciones del artículo 142 no aplican al suelo agropecuario o, en una posición intermedia, a afirmar que la subzona agropecuaria sería “complementaria” de las áreas de manejo especial, todo lo cual configura una interpretación arbitraria y finalmente orientada a favorecer el interés de un particular en detrimento del ordenamiento territorial y del medio ambiente rural. 3.
En este contexto, y una vez agotado el requerimiento previo de cumplimiento previsto en el inciso 2º del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, se configura el presupuesto de renuencia necesario para la procedencia de la acción de cumplimiento especial en materia urbanística, siendo el Alcalde Municipal el [2] sujeto pasivo llamado a ejecutar el mandato imperativo e inobjetable que emana del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT), conforme a la Ley 388 de 1997, la Ley 136 de 1994 y el artículo 2.2.6.1.4.11 del Decreto 1077 de 2015, que le atribuyen la competencia de control urbano y la obligación de garantizar la observancia estricta de las normas sobre uso del suelo. 4.
En consecuencia, demanda de la jurisdicción ordenar a la Alcaldía de Sotaquirá el cumplimiento efectivo de los artículos 141 y 142 literal d) del EOT, disponiendo el desmonte de los invernaderos ubicados por fuera de las áreas de manejo especial, o subsidiariamente, la adecuación de todos los predios sometidos a explotación bajo invernadero a los límites máximos de ocupación (60% plástico, 30% manejo ambiental y zonas verdes, 10% barreras forestales), restableciendo así la legalidad urbanística y respondiendo al sostenido clamor comunitario frente a una inoperancia institucional que se ha prolongado por más de cuatro años. 5.
Como hechos en que sustentaron las pretensiones indicaron que, ⎯ En 2004 se expide el Acuerdo Municipal 014, mediante el cual se adopta el EOT de Sotaquirá, definiendo las “áreas de actividad agropecuaria” en el artículo 141. ⎯ En el artículo 142 del mismo Acuerdo se crean las “áreas de manejo especial” y, dentro de ellas, las “áreas de explotación bajo invernadero”, fijando los índices máximos de ocupación (60% plástico, 30% manejo ambiental y zonas verdes, 10% barreras forestales). ⎯ En las veredas Salitre y La Toma se establece un cultivo de arándanos de aproximadamente 130 hectáreas, desarrollado bajo invernadero (recubierto de plástico). ⎯ Ese cultivo se extiende sobre 23 predios independientes, cada uno con estructuras de invernadero. ⎯ La sobreposición cartográfica y el mapa de uso del suelo muestran que los 23 predios se encuentran en suelo clasificado como “áreas de actividad agropecuaria” reguladas por el artículo 141, y no dentro de las “áreas de manejo especial” del artículo 142. ⎯ De la anterior constatación se concluye que los cultivos bajo invernadero se están desarrollando en una zona en la que el EOT no los autoriza, contrariando la destinación y regulación previstas para las áreas de manejo especial. ⎯ El 22 de julio de 2023, la Secretaría de Planeación de Sotaquirá emite un informe técnico donde identifica 13 predios con invernaderos, de los cuales 7 superan los porcentajes máximos de ocupación permitidos por el EOT y se reconoce expresamente el incumplimiento del instrumento de planificación. ⎯ El 15 de noviembre de 2024, en informe dirigido al Inspector de Policía dentro de una querella, el secretario de Planeación señala que los cultivos bajo invernadero no se encuentran ubicados en las áreas de manejo especial. [3] ⎯ El 24 de febrero de 2025, en respuesta a derecho de petición de la señora Mariela Buitrago, el municipio reconoce la existencia de un uso de suelo autónomo denominado “áreas de manejo especial”, admite que los invernaderos existentes no están allí sino en “áreas de actividad agropecuaria”, pero concluye que, por tratarse de un uso de suelo diferente, las reglas del artículo 142 no aplican y que puede plastificarse hasta el 100% de los predios. ⎯ El 10 de marzo de 2025, en respuesta a requerimiento de la Defensoría del Pueblo, la Secretaría de Planeación reitera que los cultivos se encuentran en área agropecuaria regulada por el artículo 141, distinta de las áreas de manejo especial del artículo 142, y sostiene que por ello no deben respetarse los índices máximos de ocupación de plástico. ⎯ El 15 de noviembre de 2025, al contestar el requerimiento previo de cumplimiento formulado al amparo del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la Administración cambia de postura y afirma que la subzona de “áreas para cultivos transitorios y ganadería semi intensiva, áreas para uso agropecuario intensivo” es complementaria con el literal d) del artículo 142, por lo que allí sería posible cultivar bajo invernadero respetando los topes de ocupación plástica, aunque cuestiona la validez del peritaje sobre el área efectivamente plastificada. ⎯ A lo largo de más de cuatro años, la comunidad ha presentado múltiples reclamaciones y ha acudido a diversos trámites administrativos sin que la Alcaldía adopte medidas efectivas para desmontar o ajustar los invernaderos a lo dispuesto en el EOT, consolidando una situación de renuencia frente al cumplimiento de los artículos 141 y 142 literal d). 1.2.
Tesis de la parte demandada 6. El apoderado del Municipio de Sotaquirá sostiene que no ha incurrido en omisión de deber legal alguno respecto de los artículos 141 y 142 del EOT, porque la explotación de arándanos bajo invernadero de la empresa Elite Blue se encuentra permitida en las áreas de actividad agropecuaria y cumple los porcentajes máximos de ocupación previstos en el artículo 142 del Acuerdo 014 de 2004, conclusión respaldada por verificaciones en terreno realizadas con acompañamiento de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y por el cierre favorable del control preventivo adelantado por el Ministerio Público. 7.
Desde esta perspectiva, advierte que la actuación municipal se ha ajustado al ordenamiento territorial y no existe un deber claro, expreso y exigible incumplido, por lo que la acción de cumplimiento deviene improcedente, tanto por inexistencia de renuencia real como porque el actor, si discrepa de los actos administrativos que negaron sus peticiones, debe controvertirlos mediante el medio de control idóneo distinto a la acción de cumplimiento. 8.
De manera complementaria, afirma que ya existe cosa juzgada material, dado que el mismo problema jurídico fue resuelto por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja en el proceso 150013333004 2025 [4] 00105 00, en el cual se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento promovido por la Defensoría del Pueblo en relación con los mismos cultivos de arándanos, por lo que no es posible reabrir el debate mediante una nueva acción de cumplimiento. 9.
Con base en ello, el apoderado del Municipio se opone a las pretensiones principal y subsidiaria, alega la inexistencia del presunto deber omitido, invoca la protección de la propiedad privada de Elite Blue y resalta que la Procuraduría verificó el respeto de los límites del EOT y la ausencia de impactos ambientales negativos identificados, de manera que la finalidad de la acción habría sido desnaturalizada al intentar convertirla en un mecanismo de control abstracto de legalidad y de revisión de actos administrativos firmes. 1.3.
Decisión de primera instancia 10. En la sentencia apelada se resolvió declarar la improcedencia del medio de control de cumplimiento, señalando: “PRIMERO.- Declarar improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos promovido por el señor Hugo Ernesto Contreras Bolívar contra el municipio de Sotaquirá, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas.
TERCERO. - Advertir que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7.° de la misma ley, según lo establecido en el inciso final del artículo 21 de la Ley 393 de 1997. CUARTO.- Archivar el expediente, una vez en firme la presente providencia.” 11. La sentencia parte de recordar la naturaleza, requisitos y carácter subsidiario de la acción de cumplimiento, enfatizando que solo procede para hacer efectivo un deber jurídico claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable, equivalente a un “título ejecutivo” a cargo de la autoridad demandada, y que no puede convertirse en un escenario para interpretar normas, definir el alcance de derechos subjetivos o discutir en abstracto la legalidad de actuaciones administrativas. 12.
A partir de la doctrina del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, el a quo subraya que la acción no es idónea para abrir controversias interpretativas complejas ni para exigir el cumplimiento genérico de leyes o actos administrativos, sino únicamente para ordenar la ejecución de deberes perfectamente determinados y exigibles. [5] 13.
Al abordar el caso concreto, el juzgado identifica que el actor pretende que el municipio “cumpla” los artículos 141 y 142 literal d) del EOT de Sotaquirá, en el entendido de que la existencia de cultivos de arándanos bajo invernadero en suelos clasificados como áreas de actividad agropecuaria implica un incumplimiento urbanístico y ambiental, respecto del cual el alcalde, como máxima autoridad urbanística, habría sido renuente. 14.
Sin embargo, el despacho advierte que el núcleo del debate no es una simple omisión de aplicar un mandato claro, sino una controversia compleja sobre destinación del suelo, interpretación del EOT y presuntas afectaciones al medio ambiente, que excede el ámbito propio de la acción de cumplimiento. 15. En relación con la renuencia, la sentencia reconoce que el requisito formal se encuentra satisfecho, pues el actor presentó requerimiento de cumplimiento el 5 de noviembre de 2025 y el municipio respondió negativamente el 15 de noviembre de 2025, negando la existencia de incumplimiento del EOT. 16.
No obstante, destaca que esa renuencia se enmarca en una controversia técnica y jurídica sobre la interpretación de las normas de ordenamiento y sobre la legalidad de los invernaderos, lo que refuerza la conclusión de que la acción se está usando para discutir el fondo de una política y de unos actos administrativos, más que para exigir un deber claro de ejecución normativa. 17.
El despacho también estudia la excepción de cosa juzgada propuesta por el municipio, relativa a una acción de cumplimiento anterior promovida por la Defensoría del Pueblo. Tras comparar objeto y normas invocadas, concluye que, aunque existe similitud fáctica, en el proceso previo se pretendía el cumplimiento de otros literales del mismo Acuerdo 014, mientras que en el proceso actual se persigue el cumplimiento del artículo 141 y del literal d) del artículo 142, por lo que no se configura identidad plena de objeto y, en consecuencia, no hay cosa juzgada que impida pronunciarse. 18.
Un aspecto medular de las consideraciones es la subsidiariedad del mecanismo: el juzgado resaltó que la controversia podría involucrar eventuales afectaciones ambientales y, por ello, mencionó la existencia de actuaciones ante la autoridad ambiental competente. 19. En esa lógica, el juzgado afirma que el accionante podía y debía acudir a la autoridad ambiental para lograr el cumplimiento de las normas ambientales y de ordenamiento, de modo que la acción de cumplimiento no puede servir para reemplazar ese cauce ordinario, máxime cuando no se acreditó un perjuicio grave e inminente que habilitara una excepción al requisito de subsidiariedad. 20.
Con base en lo anterior, el juzgado concluye que las normas invocadas (artículo 141 y 142 literal d) del EOT) no contienen un mandato suficientemente preciso y determinable cuyo cumplimiento pueda ordenarse por esta vía, y que, además, existe un mecanismo judicial y administrativo específico ante la autoridad ambiental para obtener la protección pretendida, de tal manera que el medio de control resulta improcedente. 21.
En esa medida, dispone declarar improcedente la acción, sin condena en costas por no acreditarse su causación, y advierte al actor que, conforme a la Ley [6] 393 de 1997, no podrá presentar una nueva acción de cumplimiento por los mismos hechos y finalidad, bajo sanción de las consecuencias procesales y disciplinarias allí previstas. 1.4.
Recurso de apelación (Parte actora) 22. El recurso de apelación sostiene, en primer lugar, que la sentencia de primera instancia incurre en un error al calificar el problema como esencialmente ambiental y remitirlo a la órbita de Corpoboyacá, cuando el núcleo real del litigio es estrictamente urbanístico. 23. Argumenta que la pretensión central no es sancionar daños a los recursos naturales, sino lograr la eficacia material del EOT del municipio de Sotaquirá, en particular de los artículos 141 y 142 del Acuerdo 014 de 2004, frente a la instalación de invernaderos en suelos donde el propio esquema de ordenamiento no los permite.
Desde esta perspectiva, la controversia gira en torno a la violación del régimen municipal de usos del suelo, cuyo cumplimiento y control corresponden al alcalde y a los inspectores de policía. 24. En esa misma línea, el recurso enfatiza que la instalación de invernaderos en zonas prohibidas constituye una infracción urbanística tipificada en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia (Ley 1801 de 2016), especialmente en el catálogo de comportamientos contrarios a la integridad urbanística. 25.
Alega que se está facilitando la transgresión de normas sobre uso del suelo y ocupando, además, franjas de protección de treinta metros en rondas hídricas, lo que genera una afectación directa al espacio público y a áreas de especial importancia ecológica. Esta situación compromete, de manera prioritaria, las facultades policivas del municipio y de la Inspección de Policía, cuya inacción frente a las querellas presentadas demuestra que el problema no es de falta de herramientas ambientales, sino de incumplimiento del deber urbanístico. 26.
Discute la tesis de la improcedencia por subsidiariedad, al considerar que los mecanismos ambientales señalados por el juzgado no son idóneos ni eficaces para el fin perseguido. 27. Argumenta que un proceso sancionatorio ambiental tiene por objeto castigar conductas dañinas a los recursos naturales, pero no ordenar el cumplimiento de la zonificación municipal ni declarar que un predio vulnera el artículo 141 del EOT.
Por tanto, remitir al ciudadano a la autoridad ambiental equivale a enviarlo a una vía que carece de competencia directa para imponer el respeto del régimen de usos del suelo definido en el acuerdo municipal. 28. Finalmente, el recurso resalta que el accionante ya agotó de manera reiterada las vías ordinarias ante la Alcaldía y la Inspección de Policía mediante peticiones, quejas y denuncias, sin obtener la corrección de las infracciones ni el desmonte de las estructuras ilegales. 29.
A partir de ello, se sostiene que, conforme a la Constitución y a la Ley 388 de 1997, el municipio es el garante natural del ordenamiento territorial y no puede [7] ser exonerado trasladando la carga a una corporación autónoma regional que no expidió la norma incumplida. 30. Concluye que, ante la ineficacia de los mecanismos administrativos y policivos, la acción de cumplimiento se erige como el único medio residual e idóneo para asegurar que el EOT no permanezca como una norma meramente programática, sino como un mandato vinculante para la administración local.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Planteamiento del problema jurídico 31. En el marco de los argumentos establecidos en la sentencia de primera instancia y los relacionados en el recurso de apelación de la parte demandante, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Es procedente la acción de cumplimiento para ordenar al municipio de Sotaquirá la observancia de los artículos 141 y 142 literal d) del EOT, en relación con la instalación de invernaderos en suelos de uso agropecuario, en un contexto en el que la controversia planteada supone un debate complejo de carácter urbanístico y eventualmente ambiental, que no recae sobre un deber jurídico claro, expreso, exigible e inobjetable, y además cuenta con otros mecanismos idóneos de control administrativo y policivo que desplazan la procedencia del medio de control por su carácter subsidiario? 2.2.
Tesis de la Sala 32. La acción de cumplimiento promovida contra el Municipio de Sotaquirá es improcedente, porque los artículos 141 y 142 literal d) del Acuerdo Municipal 014 de 2004 no contienen un mandato normativo claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable susceptible de ser exigido por esta vía, sino que su aplicación demanda un amplio ejercicio interpretativo y probatorio sobre la clasificación del suelo, la compatibilidad de usos, los porcentajes de ocupación y la validez de actuaciones administrativas previas.
En tal medida, el conflicto planteado se ubica en el ámbito propio de los medios de control contencioso-administrativos ordinarios —nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, acción popular o de grupo— y no en el de un mecanismo excepcional y estrictamente instrumental como la acción de cumplimiento, cuya finalidad no es depurar la legalidad de actos ni redefinir el alcance del Esquema de Ordenamiento Territorial, sino hacer efectiva la ejecución de obligaciones normativas previamente determinadas. 33.
Adicionalmente, la Sala constata que no se supera el requisito de subsidiariedad previsto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, pues el actor dispone de otros instrumentos judiciales idóneos para obtener la protección pretendida, sin que se haya acreditado la existencia de un perjuicio grave e inminente que justifique desplazar dichos cauces procesales.
En consecuencia, los argumentos del recurso de apelación no logran desvirtuar la ausencia de un deber exigible en los términos de la Ley 393 ni la disponibilidad de vías judiciales alternativas, por lo [8] que se impone declarar la improcedencia del medio de control ejercido, conforme a las razones desarrolladas en esta providencia. 2.3.
Acción de cumplimiento: fundamento constitucional, régimen legal y criterios jurisprudenciales de procedencia y subsidiariedad 34. La acción de cumplimiento tiene su fundamento constitucional en el artículo 87 de la Carta Política, que reconoce a toda persona la facultad de acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.
Este mandato fue desarrollado por la Ley 393 de 1997, cuyo artículo 1 dispone que dicho medio de control tiene por objeto “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, lo que la configura como un instrumento orientado a la eficacia del ordenamiento jurídico y no simplemente a la declaración abstracta de su sentido. 35.
Desde el punto de vista normativo, la Ley 393 de 1997 establece un diseño preciso de la acción. El artículo 2 señala su procedencia frente a autoridades y particulares que ejerzan funciones públicas, siempre que el incumplimiento provenga de un mandato imperativo contenido en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. El artículo 8 regula el requisito de procedibilidad consistente en la constitución previa en renuencia, mientras que el artículo 9 fija los eventos de improcedencia, destacando su naturaleza subsidiaria frente a otros instrumentos judiciales idóneos. 36.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sistematizado los requisitos de procedencia a partir de ese marco legal. De manera reiterada, se ha indicado que para la prosperidad del medio de control se exige: (i) que el deber jurídico cuya observancia se reclama esté consignado en una norma con fuerza de ley o en un acto administrativo;
(ii) que dicho mandato sea claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable; (iii) que se encuentre vigente; (iv) que el deber esté radicado en cabeza de la autoridad o particular demandado; (v) que se acredite la renuencia en los términos del artículo 8 de la Ley 393; y (vi) que no exista otro instrumento judicial eficaz, salvo la configuración de un perjuicio grave e inminente. 37.
En este contexto, la acción de cumplimiento se ha entendido como un mecanismo idóneo para exigir obligaciones normativas que pueden asimilarse, en términos materiales, a un “título ejecutivo” a cargo de la autoridad renuente. La Sala de lo Contencioso Administrativo ha precisado que no toda disposición legal o administrativa es exigible mediante este instrumento: solo aquellas que contengan un mandato perentorio, determinado o determinable, cuyo contenido y sujeto obligado puedan ser identificados de manera directa, sin necesidad de un amplio debate interpretativo o probatorio propio de los procesos de conocimiento ordinarios. 38.
La jurisprudencia también ha insistido en su carácter estrictamente instrumental: la acción no tiene como finalidad crear, modificar o depurar situaciones jurídicas, ni reemplazar los medios ordinarios de control de legalidad de los actos administrativos. Antes bien, se trata de un mecanismo dirigido a asegurar que se ejecute lo ya decidido por la ley o por la Administración, razón por la cual la discusión sobre la validez de los actos, su nulidad o la reparación de perjuicios debe tramitarse por las acciones contenciosas ordinarias. [9] 39.
La subsidiariedad constituye uno de los ejes estructurales de la acción de cumplimiento. El artículo 9 de la Ley 393 prevé expresamente que no procede cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no decidirse se derive un perjuicio grave e inminente.
El Consejo de Estado ha resaltado que esta cláusula busca preservar la competencia del “juez natural” de los conflictos y evitar que el cumplimiento se convierta en un mecanismo paralelo y alternativo a los medios de control instituidos por el ordenamiento. 40. Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencias como la C-193 de 1998 y la C-1194 de 2001, ha precisado el alcance de esta subsidiariedad y su compatibilidad con el artículo 87 superior.
Ha señalado que la acción de cumplimiento está “encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato imperativo, inobjetable y expreso” y no al reconocimiento de garantías particulares, ni al debate sobre el contenido y alcance de derechos subjetivos, ni a esclarecer el sentido interpretativo de disposiciones legales. De allí que no pueda utilizarse para abrir controversias hermenéuticas complejas, propias de los procesos de nulidad, nulidad y restablecimiento o de carácter declarativo. 41.
La pertinencia de este medio de control se mide, entonces, tanto por la naturaleza del deber que se pretende hacer efectivo como por la configuración del presupuesto de renuencia. Normativamente, el artículo 8 exige que el accionante requiera previamente a la autoridad el cumplimiento del mandato, y que esta lo niegue expresamente o guarde silencio dentro del término legal.
Jurisprudencialmente, se ha entendido que la renuencia no puede confundirse con una mera diferencia de interpretación razonable, pues ello convertiría la acción de cumplimiento en una vía impropia para resolver disputas hermenéuticas ordinarias. 42. Con todo, el Consejo de Estado ha admitido que, aun cuando exista cierta complejidad interpretativa, el juez de cumplimiento puede efectuar un mínimo de exégesis para identificar el contenido exigible del deber, siempre que no se desborde hacia un control abstracto o hacia el examen integral de legalidad del acto.
El límite radica en que la decisión no implique reconstruir la obligación, sino únicamente precisar aquello que ya está normativamente decidido y que la autoridad ha omitido ejecutar. 43. Otro elemento relevante es la relación de la acción de cumplimiento con otros mecanismos constitucionales, en especial con la acción de tutela. El artículo 9 de la Ley 393 dispone que la acción no procede para la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados mediante tutela, caso en el cual el juez debe reconducir la solicitud al trámite tutelar.
La Corte Constitucional ha considerado que esta regla no desnaturaliza la acción de cumplimiento, sino que preserva su vocación de instrumento orientado a la eficacia de mandatos normativos generales, complementario, pero no sustituto de la tutela ni de las acciones contenciosas ordinarias. 44. En cuanto a la competencia, la Ley 393 asigna a la jurisdicción contencioso- administrativa el conocimiento de las acciones de cumplimiento contra autoridades públicas, correspondiendo al Consejo de Estado y a los jueces administrativos su trámite, según las reglas de reparto y grado.
El fallo, conforme al artículo 21, debe identificar la obligación incumplida, la autoridad renuente y la orden concreta de [10] cumplimiento, fijando un término perentorio para su ejecución, so pena de las sanciones por desacato previstas en el artículo 30. Este diseño refuerza la idea de un instrumento de alta densidad ejecutiva, orientado a resultados y dotado de mecanismos coactivos robustos. 45.
En materia de pertinencia temática, la acción ha sido utilizada para exigir el cumplimiento de muy diversas obligaciones: desde la ejecución de actos administrativos particulares hasta la aplicación de normas urbanísticas, ambientales, laborales o de servicios públicos. No obstante, la jurisprudencia ha sido constante en rechazar su uso cuando el actor busca, en realidad, reabrir discusiones ya resueltas, controvertir actos administrativos firmes o sustituir acciones populares, de grupo o ambientales, recordando que el carácter residual no habilita la desnaturalización de los demás medios de control. 46.
Así, a la hora de valorar la procedencia concreta de la acción de cumplimiento, el juez debe efectuar un test que combine: (i) la identificación del deber normativo claro, expreso y exigible; (ii) la existencia de renuencia debidamente acreditada; (iii) la ausencia de otros mecanismos judiciales eficaces, salvo perjuicio inminente; y (iv) la no persecución de normas que establezcan gastos.
Solo si estos presupuestos se superan de manera concurrente, puede considerarse pertinente acudir a este medio de control como vía idónea para asegurar la obediencia material de la ley y de los actos administrativos, en armonía con el principio de supremacía del orden jurídico y con la distribución constitucional de competencias judiciales. 2.4.
Caso concreto 47. El caso versa sobre una acción de cumplimiento promovida contra el municipio de Sotaquirá para que se apliquen los artículos 141 y 142 literal d) del EOT, frente a un cultivo de arándanos bajo invernadero instalado en 23 predios clasificados como área de actividad agropecuaria, donde el actor sostiene que dicho uso del suelo es contrario al ordenamiento territorial y que la administración ha sido renuente a corregirlo. 48.
Las disposiciones contenida en el EOT, objeto de la presente acción, señalan: “ARTÍCULO 141 AREAS DE ACTIVIDAD AGROPECUARIA. DEFINICIÓN. Son aquellas áreas destinadas a los usos de agricultura y/o ganadería, con base en el uso potencial y actual de los suelos. En el Municipio de Sotaquirá se diferenciaron 4 subzonas: Zona Forestal Productiva, Zona Agropecuaria Tradicional, Zona Agropecuaria Semi-intensiva y Zona Agropecuaria Intensiva, con las siguientes áreas: a. Áreas para cultivos perennes, senmiperennes, transitorios y ganadería Extensiva: Áreas que se recomiendan para uso de frutales caducifolíos, perennes y semiperennes, en asocio con transitorios, soporta ganadería extensiva, mecanización restringida en varios sectores.
Estas áreas se ubican en la mayoría de veredas del Municipio. [11] Uso principal: Cultivos Perennes, semiperennes, transitorios y ganadería extensiva Usos compatibles: Vivienda campesina, agroturismo, recreación contemplativa Usos condicionados: Aprovechamiento forestal especies exóticas y foráneas, captación de acueductos y sistemas de riego.
Usos Prohibidos: Siembras o instalación de bosques con especies foráneas, parcelaciones con propósitos urbanísticos, montaje de industria, aprovechamiento forestal de las especies nativas. b. Áreas para cultivos transitorios y ganadería semi- intensiva: Áreas que soportan mecanización semi-intensiva, aptas para cultivo limpio y explotación pecuaria semi-Intensiva.
Estas áreas se ubican en las veredas de: Sotaquirá, • Gainza, Guaguani, Salitre, Siatoca, Tierra Negra, Bosigas, Cedro, Toma y Carreño. Uso principal: Cultivos Transitorios, y ganadería semi - intensiva Usos compatibles: Vivienda campesina, agroturismo, turismo ecológico, recreación contemplativa Usos condicionados: Aprovechamiento forestal especies exóticas y foráneas, captación de acueductos y sistemas de riego, aprovechamiento cuerpos de agua para explotaciones piscícolas.
Usos Prohibidos: Siembras o instalación de bosques con especies foráneas, parcelaciones con propósitos urbanísticos, montaje de industria, aprovechamiento forestal de las especies nativas. c- Áreas para Uso Agropecuario Intensivo: Áreas que reúnen las mejores • condiciones biofísicas del medio natural para soportar explotación agropecuaria intensiva y de alta mecanización. Estas áreas se ubican en los sectores y Veredas de: Valle de Sotaquirá, parte baja Vereda Gaunza, Montevargas, Chonquira, Moral, Soconsuca de Indios, Toma y Soconsuca de Blancos.
Uso principal: Agropecuario intensivo Usos compatibles: Vivienda campesina, agroturismo, turismo ecológico, recreación contemplativa, explotación especies menores. Usos condicionados: Aprovechamiento forestal especies exóticas, captación de acueductos y sistemas de riego, aprovechamiento cuerpos de agua para explotaciones piscícolas.
Usos Prohibidos: Parcelaciones con propósitos urbanísticos, montaje de industria, aprovechamiento forestal de las especies nativas. [12]
PARAGRAFO. En las zonas de reserva agrícola que se creen por el Municipio conforme al Decreto Ley 1333 de 1996, no se admitirán, en la subdivisión de predios las excepciones establecidas por el Artículo 88 de la Ley 135 de 1961 para obtener predios menores de tres (3) hectáreas, pues el uso exclusivo de estas • zonas es el agropecuario.
“ARTÍCULO 142. AREAS DE MANEJO ESPECIAL. Son aquellas áreas, que por su ubicación, infraestructura o servicio que prestan, merecen un tratamiento especial no convencional. En el Municipio de Sotaquirá se identifican y determinan 5 áreas de manejo especial que se describen a continuación: (…) d. AREAS DE EXPLOTACION BAJO INVERNADERO.
Las explotaciones que se desarrollan bajo invernadero, requieren cumplimiento de las exigencias de CORPOBOYACA. En cuanto a ocupación del predio, los índices máximos serán: • Área cubierta por invernadero y Usos Complementarios 60% • Área en barreras perimetrales de aislamiento forestal 10% • Área de manejo ambiental y zonas verdes 30%” 49.
La sentencia de primera instancia declara improcedente la acción, al considerar que las normas invocadas no contienen un mandato imperativo y que, en todo caso, el conflicto se enmarca principalmente en posibles afectaciones ambientales cuya atención corresponde a la autoridad ambiental (Corpoboyacá), existiendo otros mecanismos administrativos y judiciales más idóneos, por lo que la acción de cumplimiento no superaría el requisito de subsidiariedad. 50.
El recurso de apelación controvierte esa lectura, alegando que el problema es estrictamente urbanístico (infracción al régimen de usos del suelo y a las rondas hídricas), que el deber de hacer cumplir el EOT recae en el alcalde y la Inspección de Policía, que las vías policivas y administrativas ya fueron agotadas sin éxito y que los procedimientos ambientales no son idóneos para ordenar el respeto de la zonificación municipal, de modo que la acción de cumplimiento sería el único mecanismo residual eficaz para lograr la aplicación efectiva del EOT. 51.
Al realizar un análisis de la ratio decidendi de la sentencia impugnada, la Sala advierte que la declaratoria de improcedencia se sustentó, en buena medida, en la consideración de que el conflicto debía canalizarse a través de la autoridad ambiental competente. No obstante, tal enfoque no resulta plenamente acertado para resolver el problema jurídico planteado, en la medida en que desplaza el eje del debate hacia una dimensión que no corresponde, de manera principal, al objeto de la acción de cumplimiento. 52.
En efecto, el deber cuyo eventual cumplimiento se discute en este proceso se relaciona primordialmente con la observancia de normas de uso del suelo [13] contenidas en el Esquema de Ordenamiento Territorial, cuya ejecución corresponde al municipio en su condición de autoridad urbanística, y no con la imposición de sanciones o la gestión de impactos ambientales, competencias que recaen en la autoridad ambiental. 53.
En esa medida, la sola existencia de mecanismos administrativos o sancionatorios en cabeza de la autoridad ambiental no resulta suficiente, por sí misma, para desvirtuar la procedencia de la acción de cumplimiento, ni para satisfacer el análisis de subsidiariedad previsto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, el cual debe efectuarse en función del deber específico cuya ejecución se pretende y no de manera genérica frente a cualquier vía institucional disponible. 54.
Sin perjuicio de lo anterior, la improcedencia del medio de control en el caso sub examine no se deriva de la remisión a la órbita ambiental, sino de la verificación de que las disposiciones invocadas no contienen un mandato normativo claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable, y de que la controversia planteada exige un amplio ejercicio interpretativo, probatorio y técnico que desborda el ámbito propio de la acción de cumplimiento. 55.
En efecto, la definición de la legalidad del uso del suelo, la determinación de la ubicación de los predios dentro de las categorías del EOT, la verificación de los índices de ocupación y la eventual existencia de infracciones urbanísticas o ambientales son cuestiones que requieren un debate probatorio amplio y un juicio de legalidad propio de los medios de control ordinarios, tales como la nulidad, la nulidad y restablecimiento del derecho o las acciones de carácter colectivo. 56.
Así las cosas, la Sala concluye que, aunque no resulta acertado fundar la improcedencia exclusivamente en la existencia de actuaciones ante la autoridad ambiental, la acción de cumplimiento es improcedente por la ausencia de un deber normativo exigible en los términos de la Ley 393 de 1997 y por la disponibilidad de mecanismos judiciales idóneos para dirimir la controversia planteada, lo que permite confirmar la decisión adoptada en primera instancia, pero con una fundamentación depurada y coherente. 57.
En este escenario, le corresponde a la Sala realizar una interpretación sistemática del artículo 87 de la Constitución Política, de la Ley 393 de 1997 y de la Ley 388 de 1997, de cara al Acuerdo Municipal 014 de 2004, con el fin de determinar si los artículos 141 y 142 literal d) del Esquema de Ordenamiento Territorial contienen un mandato normativo claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable susceptible de ser exigido mediante la acción de cumplimiento, análisis que debe efectuarse a partir del contenido mismo de las disposiciones invocadas y de su estructura normativa, y no de la forma en que fue planteada la pretensión por la parte actora. 58.
Desde una lectura sistemática del artículo 87 de la Constitución Política, de la Ley 393 de 1997 y de la Ley 388 de 1997, frente al Acuerdo Municipal 014 de 2004, la Sala precisa que el objeto propio de la acción de cumplimiento se circunscribe a hacer efectivos mandatos normativos previamente definidos con un grado suficiente de claridad, precisión y exigibilidad, que permitan identificar de manera directa la conducta debida y el sujeto obligado a ejecutarla. [14] 59.
En este sentido, la exigibilidad del deber no depende de la formulación de la pretensión por parte del actor, sino de la naturaleza misma de la norma invocada, la cual debe contener una obligación concreta, directa e inequívoca susceptible de ejecución inmediata, sin necesidad de reconstrucciones interpretativas complejas ni de desarrollos técnicos posteriores. 60.
Bajo este entendimiento, no resulta jurídicamente admisible sostener que la acción de cumplimiento pueda prosperar a partir de mandatos normativos de carácter programático o estructural, cuya operatividad dependa de actuaciones administrativas posteriores, valoraciones técnicas o delimitaciones fácticas específicas, pues ello desbordaría la naturaleza estrictamente instrumental de este mecanismo constitucional. 61.
En el caso del Esquema de Ordenamiento Territorial de Sotaquirá, los artículos 141 y 142 literal d) configuran disposiciones de carácter general orientadas a la planificación y regulación del uso del suelo, las cuales, por su estructura, no se traducen en una orden concreta, inmediata y autoejecutable dirigida a la autoridad demandada, sino en criterios normativos que requieren desarrollo mediante actuaciones administrativas específicas. 62.
En consecuencia, la eventual aplicación de dichas disposiciones exige determinar, en cada caso, aspectos como la clasificación de los predios, la delimitación de las áreas, la compatibilidad de usos del suelo y el cumplimiento de índices de ocupación, lo cual supone un ejercicio probatorio y técnico que excede la simple verificación de un incumplimiento frente a un deber previamente definido. 63.
De esta manera, la controversia planteada no puede resolverse mediante la acción de cumplimiento, en tanto no se está ante la inobservancia de un mandato normativo claro, expreso y exigible, sino frente a una discusión sobre el alcance y correcta aplicación de normas de ordenamiento territorial, materia que corresponde al conocimiento de los medios de control contencioso-administrativos ordinarios. 64.
En tal sentido, la Sala concluye que la improcedencia del medio de control no obedece a la forma en que fue estructurada la pretensión, sino a la ausencia de un deber jurídico con las características exigidas por la Ley 393 de 1997, lo que impide al juez de cumplimiento impartir una orden concreta sin incurrir en la creación o definición de obligaciones no previstas de manera inequívoca en la norma invocada. 65.
En este punto, la Sala procederá a analizar los artículos 141 y 142 literal d) del Acuerdo 014 de 2004, a efectos de verificar si, a partir de su tenor literal y de su contexto normativo, es posible predicar la existencia de un mandato claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable, en los términos exigidos por la acción de cumplimiento. • Naturaleza y contenido del artículo 141 66.
El artículo 141 del Acuerdo 014 de 2004 se limita a definir las “áreas de actividad agropecuaria” y a enunciar subzonas (forestal productiva, agropecuaria tradicional, semi-intensiva e intensiva), sin traducir esa definición en un mandato [15] concreto de hacer o no hacer atribuible directamente al alcalde o a otra autoridad específica. 67.
Se trata de una disposición de carácter descriptivo y clasificatorio del uso del suelo, cuyo contenido requiere ser desarrollado por otras decisiones administrativas (licencias, actos de control urbano, actuaciones sancionatorias), de modo que su operatividad no es automática sino mediada por valoración técnica y por actuaciones ulteriores de la Administración. • Naturaleza y contenido del artículo 142 literal d) 68.
El literal d) del artículo 142 define las “áreas de explotación bajo invernadero” como una de las áreas de manejo especial, señala que tales explotaciones “requieren cumplimiento de las exigencias de CORPOBOYACÁ” y fija índices máximos de ocupación (60%, 10% y 30%), pero tampoco incorpora, en sí mismo, una orden dirigida de manera directa e inequívoca al alcalde para desmontar invernaderos o prohibir toda explotación fuera de determinado polígono. 69.
La norma se estructura como un marco técnico-normativo para orientar la planeación y el control del uso del suelo, que exige una labor de interpretación, delimitación cartográfica y verificación fáctica, lo cual es incompatible con la idea de mandato perentorio, indudable e inobjetable que exige la acción de cumplimiento. • Ausencia de mandato claro, expreso y actual 70.
Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, sólo son exigibles por vía de acción de cumplimiento aquellos deberes que contengan un mandato “perentorio, claro y directo” a cargo de una autoridad determinada. En el presente asunto, las pretensiones formuladas por el actor no se limitan a exigir la realización de una conducta previamente definida por la norma de manera inequívoca, sino que suponen, necesariamente, la resolución de una controversia jurídica y fáctica compleja acerca del verdadero alcance de los artículos 141 y 142 literal d) del Acuerdo 014 de 2004 y de su eventual infracción en casos concretos. 71.
En efecto, para acoger las solicitudes del demandante el juez tendría que determinar, a partir de un amplio marco probatorio específico (peritazgos técnicos, estudios cartográficos, informes ambientales, actos administrativos previos, etc.), si determinados predios se encuentran o no dentro de ciertas categorías de uso del suelo, si los porcentajes de ocupación se ajustan o no al EOT y si la Administración ha incumplido sus deberes de control urbano y ambiental.
Ello implica un juicio de legalidad y de responsabilidad que excede la mera constatación de un mandato normativo preexistente y que exige la construcción de un cuadro fáctico detallado, objeto típico de los medios de control ordinarios. 72. Así las cosas, el contenido de los artículos invocados no se erige en un mandato autoejecutable y directo susceptible de ser exigido sin más por la vía del cumplimiento, pues su aplicación concreta depende de valoraciones técnicas, interpretaciones divergentes y conclusiones probatorias que deben dirimirse en un escenario procesal con plenitud de debate y prueba.
La acción de cumplimiento no está diseñada para sustituir ese espacio de controversia probatoria, sino para hacer [16] efectiva una obligación normativa ya depurada, clara y actual, lo que no ocurre en el caso sub judice. • Carácter interpretativo y controvertido de la obligación alegada 73. Del propio debate plasmado en la demanda y en la contestación se evidencia que no existe una lectura única e indiscutible del alcance de los artículos 141 y 142 literal d), pues el accionante sostiene que el cultivo bajo invernadero sólo es viable en áreas de manejo especial, mientras el municipio –apoyado en conceptos técnicos y en actas de la Procuraduría y CORPOBOYACÁ– afirma que el uso es posible también en áreas de actividad agropecuaria. 74.
Esa divergencia revela que más que un deber reglado, cerrado y automático, se está ante una controversia interpretativa sobre el alcance de normas de ordenamiento territorial, materia que por regla general corresponde dilucidar al juez natural mediante los medios de control ordinarios y no a través de la acción de cumplimiento. • Falta de precisión del sujeto obligado y de la conducta exigible 75.
Aunque el actor pretende centrar el deber en cabeza del alcalde como máxima autoridad urbanística, lo cierto es que del tenor literal de los artículos 141 y 142 no se desprende una orden concreta dirigida al municipio para “desmontar invernaderos específicos” o para “prohibir todo cultivo en ciertos predios” sin una previa verificación técnica y ambiental. • Necesidad de actividad probatoria y valoraciones técnicas 76.
La pretensión de ordenar el desmonte total o parcial de los invernaderos presupone determinar, caso a caso, si los predios están o no en áreas de manejo especial y si superan los porcentajes de ocupación, lo cual requiere de peritazgos, análisis cartográfico y evaluación de informes técnicos, como de hecho demuestra el abundante acervo probatorio aportado.
Este tipo de dilucidación fáctica y técnica es típica de un proceso de nulidad, nulidad y restablecimiento o de una acción popular con etapa probatoria amplia, no de un proceso sumario orientado únicamente a hacer efectivas obligaciones previamente claras y determinadas. • Existencia de otros instrumentos judiciales eficaces 77. En este análisis, si el actor discrepa de actos administrativos concretos — como las respuestas emitidas por la autoridad municipal o las decisiones mediante las cuales se interpreta y aplica el EOT—, cuenta con los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir su legalidad, escenarios en los cuales es posible debatir de manera integral el alcance de las normas urbanísticas, practicar pruebas técnicas y obtener decisiones con efectos jurídicos directos sobre la situación controvertida. • Improcedencia por existencia de medio ordinario y ausencia de perjuicio grave 78.
El artículo 9 de la Ley 393 de 1997 consagra una regla de procedibilidad de carácter estricto, en virtud de la cual la acción de cumplimiento tiene naturaleza [17] subsidiaria y residual frente a los demás mecanismos judiciales previstos por el ordenamiento, de modo que su ejercicio solo resulta viable cuando no exista otro instrumento idóneo para lograr la efectividad del mandato normativo invocado. 79.
En efecto, dicha disposición establece que este medio de control no procede cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para obtener el cumplimiento de la norma o del acto administrativo, salvo que se acredite la existencia de un perjuicio grave e inminente, lo cual impone al juez un examen concreto de idoneidad y eficacia de los mecanismos ordinarios disponibles, en función del deber específico cuya ejecución se pretende. 80.
Desde la jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha precisado que este análisis no puede efectuarse de manera abstracta o genérica, ni a partir de la simple existencia de actuaciones administrativas o sectoriales, sino que debe orientarse a establecer si el ordenamiento jurídico ofrece un cauce procesal adecuado para resolver, con plenitud de debate, la controversia jurídica y fáctica planteada por el accionante. 81.
En el caso concreto, la controversia no se contrae a la inejecución de un deber normativo previamente delimitado, sino que implica definir el alcance de disposiciones del EOT, establecer la clasificación de los predios, verificar la compatibilidad de usos del suelo, determinar el cumplimiento de índices de ocupación y evaluar la legalidad de actuaciones administrativas, lo que evidencia que el conflicto corresponde al ámbito propio de los medios de control contencioso-administrativos ordinarios. 82.
En el caso concreto, se observa que el ordenamiento jurídico pone a disposición del accionante, mecanismos judiciales idóneos y eficaces para cuestionar la actuación de la Administración en relación con el EOT, particularmente los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales permiten un examen completo de la legalidad de los actos administrativos que definen, interpretan o aplican el régimen de usos del suelo.
Otros instrumentos, como la acción popular o las actuaciones de carácter ambiental, pueden resultar pertinentes en escenarios específicos de protección de derechos colectivos o del medio ambiente, pero no constituyen el cauce principal para resolver el debate jurídico planteado en este proceso. 83. La existencia de dichos mecanismos evidencia que la acción de cumplimiento no puede ser utilizada como vía paralela o sustitutiva para dirimir controversias complejas de legalidad o para obtener, por una vía sumaria, definiciones que corresponden al juez natural del contencioso administrativo, en tanto ello desnaturalizaría su carácter instrumental y excepcional. 84.
Ahora bien, para que, pese a la disponibilidad de tales instrumentos, pudiera excepcionarse la regla de improcedencia, era necesario acreditar la existencia de un perjuicio grave e inminente que hiciera indispensable la intervención inmediata del juez de cumplimiento, circunstancia que no se encuentra demostrada en el expediente, pues las afectaciones alegadas no se presentan con un grado de inmediatez y gravedad que justifique desplazar los cauces ordinarios. [18] - Improcedencia de la acción de cumplimiento por ausencia de mandato exigible, inexistencia de perjuicio inminente y disponibilidad de medios de control idóneos 85.
En el caso sub examine se configura la improcedencia de la acción de cumplimiento, conforme al artículo 9 de la Ley 393 de 1997, por la existencia de otros mecanismos judiciales idóneos y la ausencia de acreditación de un perjuicio grave e inminente; en efecto, la demanda no demuestra, con respaldo técnico, la inminencia de un daño irreparable, circunstancia que se ve reforzada por lo indicado por la Procuraduría y CORPOBOYACÁ, quienes no evidenciaron un impacto ambiental negativo consolidado, lo que desvirtúa la urgencia alegada. 86.
Así mismo, se advierte una desnaturalización del mecanismo, en tanto se pretende que el juez de cumplimiento dirima una controversia compleja que exige interpretaciones técnicas y jurídicas sobre el alcance del EOT, lo cual excede su objeto; en esa medida, los artículos 141 y 142 literal d) del Acuerdo 014 de 2004 no constituyen un mandato claro, expreso y exigible, y, además, el actor cuenta con medios de control idóneos —como la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho— para controvertir las actuaciones administrativas, por lo que la acción de cumplimiento no puede emplearse como vía sustitutiva del control contencioso administrativo. 87.
De dicho examen se concluye que las disposiciones invocadas no se traducen por sí mismas en un deber concreto, directo y específico a cargo de la autoridad demandada, sino que requieren desarrollos técnicos, interpretativos y procedimentales adicionales para su operatividad, lo que excluye su exigibilidad por la vía excepcional de la acción de cumplimiento. 88.
En consecuencia, no satisfacen el estándar de precisión y exigibilidad que demanda este mecanismo constitucional, máxime cuando el ordenamiento jurídico pone a disposición del actor otros instrumentos judiciales idóneos y eficaces para canalizar el conflicto planteado, en especial los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho; ello, sin perjuicio de la eventual procedencia de acciones de carácter colectivo en escenarios distintos.
A lo anterior se suma que en el expediente no se acredita la existencia de un perjuicio grave e inminente que justifique la utilización excepcional de la acción de cumplimiento pese a la disponibilidad de dichas vías ordinarias. 89. En lo que respecta a los cargos formulados en el recurso de apelación, la Sala concluye que ninguno de ellos desvirtúa las razones de improcedencia expuestas por el a quo. 90.
Respecto a que la pretensión se formule en términos de “eficacia material del EOT” y de cumplimiento de los artículos 141 y 142 del Acuerdo 014 de 2004 no convierte automáticamente tales disposiciones en un mandato claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable, como lo exige la acción de cumplimiento. Para acoger las solicitudes del actor, el juez tendría que resolver, a partir de un amplio acervo probatorio técnico (cartografía, peritazgos, informes ambientales, actos administrativos previos), si determinados predios se encuentran en áreas de manejo especial o de actividad agropecuaria, si los porcentajes de ocupación se ajustan o no al EOT y si, en concreto, se ha configurado una infracción urbanística o ambiental atribuible a la administración demandada, lo que supone un juicio de [19] legalidad y de responsabilidad que excede el ámbito propio de este mecanismo excepcional. 91.
En esa misma línea, la invocación de comportamientos contrarios a la integridad urbanística previstos en la Ley 1801 de 2016 no basta para transformar el debate en una simple exigencia de ejecución normativa. La afirmación de que se han instalado invernaderos en “zonas prohibidas” requiere acreditar con precisión los supuestos fácticos y normativos de la infracción, labor que corresponde, en primer lugar, a los procedimientos policivos y, en sede judicial, a los medios de control contenciosos ordinarios, en los que es posible desarrollar un contradictorio probatorio amplio, y no a la sumaria acción de cumplimiento, diseñada para hacer efectivos deberes normativos previamente depurados. 92.
Tampoco prospera el reproche según el cual la sentencia desconoció la naturaleza urbanística del conflicto al remitir al accionante a la órbita de CORPOBOYACÁ. Si bien la decisión de primera instancia aludió a la intervención de la autoridad ambiental, lo cierto es que dicha referencia no puede entenderse como el eje del análisis de procedencia, en tanto el problema jurídico planteado es, primordialmente, de carácter urbanístico, relacionado con la interpretación y aplicación del Esquema de Ordenamiento Territorial, cuya observancia corresponde a las autoridades municipales. 93.
En esa medida, la eventual intervención de la autoridad ambiental debe comprenderse en un plano complementario, en la medida en que algunas de las actividades discutidas pueden tener incidencia sobre recursos naturales o bienes de especial protección, sin que ello implique que dicha instancia sustituya o desplace el análisis principal, que en el presente caso se circunscribe al control de la legalidad urbanística y a la correcta aplicación del régimen de usos del suelo previsto en el EOT. 94.
En consecuencia, no puede afirmarse que el accionante carezca de mecanismos institucionales para canalizar sus inconformidades, pues el ordenamiento jurídico prevé distintos escenarios de actuación —administrativos y judiciales— que operan de manera articulada, cada uno dentro de su ámbito competencial, sin que la existencia de dichos espacios altere la naturaleza del debate ni la vía judicial idónea para resolverlo. 95.
En particular, tratándose de controversias sobre la interpretación y aplicación del régimen de usos del suelo y la legalidad de las actuaciones administrativas que lo desarrollan, son los medios de control contencioso- administrativos —especialmente los de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho— los que resultan idóneos para resolver el conflicto, en tanto permiten un examen integral del marco normativo, la práctica de pruebas técnicas y la adopción de decisiones con efectos jurídicos directos sobre la situación debatida. 96.
De este modo, aunque las autoridades ambientales pueden adoptar medidas preventivas, correctivas o sancionatorias frente a eventuales impactos sobre los recursos naturales, su intervención no sustituye ni reemplaza el juicio de legalidad urbanística que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, ni convierte tales actuaciones en el mecanismo principal para dirimir la controversia objeto del presente proceso. [20] 97.
Así las cosas, la referencia a la actuación de CORPOBOYACÁ no desvirtúa la naturaleza del litigio ni incide de manera determinante en el análisis de procedencia del medio de control, el cual, como se ha precisado, se fundamenta en la ausencia de un mandato normativo claro, expreso y exigible, así como en la existencia de mecanismos judiciales idóneos para resolver el conflicto desde la perspectiva de la legalidad administrativa. 98.
Tampoco es de recibo la afirmación de que, por mandato constitucional y de la Ley 388 de 1997, el municipio sería el “garante natural” del ordenamiento territorial y, por ende, cualquier incumplimiento presunto del EOT sería exigible mediante acción de cumplimiento. 99. La condición de garante del ordenamiento territorial no modifica la estructura de procedencia del medio de control previsto en la Ley 393 de 1997, que exige la concurrencia simultánea de un mandato normativo inequívoco, de un sujeto pasivo claramente determinado, de renuencia acreditada y de ausencia de otros instrumentos judiciales idóneos, requisitos que, como se ha visto, no convergen en el caso sub judice. 100.
Finalmente, la tesis del recurso según la cual la acción de cumplimiento se erige como “único medio residual e idóneo” no encuentra respaldo en el expediente. Por un lado, está demostrada la existencia de una acción popular en curso y de la posibilidad de acudir a los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que avalan la interpretación municipal del EOT; por otro, no se acreditó la presencia de un perjuicio grave e inminente que haga imprescindible y urgente desplazar el cauce procesal ordinario. 101.
Por último, la Sala estima que, al constatarse la inexistencia de un mandato claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable, en los términos exigidos por el artículo 87 de la Constitución Política y por los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 393 de 1997, no se configura el presupuesto objetivo mínimo para la procedencia de la acción de cumplimiento. 102.
En efecto, este mecanismo exige que la obligación cuyo cumplimiento se reclama se encuentre previamente definida con un grado suficiente de precisión que permita identificar, sin ambigüedad, el contenido del deber, la conducta exigible y el sujeto obligado, de manera que su ejecución pueda ordenarse sin necesidad de reconstrucciones interpretativas complejas ni de actividad probatoria extensa. 103.
En el asunto sub examine, los artículos 141 y 142 literal d) del Acuerdo 014 de 2004 no satisfacen ese estándar de exigibilidad, en tanto se trata de disposiciones de carácter general dentro del esquema de ordenamiento territorial, cuya aplicación concreta exige determinar, mediante un ejercicio técnico y probatorio, la clasificación de los predios, la delimitación de las áreas, la compatibilidad de usos del suelo y el cumplimiento de índices de ocupación. 104.
De esta manera, el juez de cumplimiento no se enfrentaría a la simple verificación de una omisión frente a un deber previamente delimitado, sino a la necesidad de resolver una controversia jurídica y fáctica compleja, lo que desborda la naturaleza estrictamente instrumental de este medio de control y lo aproxima [21] indebidamente a un proceso de conocimiento propio de los medios contencioso- administrativos ordinarios. 105.
Admitir la procedencia de la acción en un escenario como el planteado implicaría, en consecuencia, desnaturalizar este mecanismo constitucional, al convertirlo en un instrumento para dirimir debates interpretativos y probatorios sobre el alcance de normas urbanísticas y la legalidad de actuaciones administrativas, materias que deben ventilarse ante el juez natural mediante los medios de control ordinarios previstos por el legislador. 106.
En consecuencia, la ausencia de un mandato normativo con las características de claridad, precisión y exigibilidad requeridas impide estructurar una orden judicial concreta y ejecutable, lo que conduce, de manera necesaria, a declarar la improcedencia del medio de control. 107. Este entendimiento es consistente con la jurisprudencia contencioso- administrativa, que ha reiterado que la acción de cumplimiento sólo es viable cuando la norma invocada contiene un deber jurídico perfectamente determinado o, al menos, determinable sin necesidad de un amplio debate interpretativo o probatorio. 108.
En el caso sub examine, por el contrario, la controversia versa sobre el alcance y aplicación de disposiciones del Esquema de Ordenamiento Territorial, así como sobre la corrección de la actuación administrativa desplegada para implementarlas, lo que excluye la posibilidad de encuadrar el asunto en el ámbito propio de la acción de cumplimiento. 109.
En tales condiciones, la Sala no puede identificar, con la certeza requerida, un deber jurídico susceptible de ejecución directa, sin incurrir en la construcción o redefinición de obligaciones no previstas de manera inequívoca en la norma, lo cual resulta incompatible con la naturaleza de este mecanismo. 110. Así, la controversia planteada debe ser canalizada a través de los medios de control contencioso-administrativos ordinarios, que permiten un debate probatorio amplio y la adopción de decisiones sobre la legalidad de las actuaciones administrativas, preservando la función propia de la acción de cumplimiento como instrumento excepcional y subsidiario. 111.
Por ello, desde una perspectiva estrictamente procesal, la verificación de que no existe un mandato claro, expreso y actual conduce necesariamente a declarar la improcedencia del medio de control, sin que resulte jurídicamente posible impartir órdenes de hacer que presupongan la creación, reconstrucción o definición de obligaciones no contenidas de manera inequívoca en la norma invocada. 112.
En mérito de lo expuesto, y constatado que en el caso sub examine no se satisfacen los presupuestos materiales de procedibilidad de la acción de cumplimiento —en particular, la inexistencia de un mandato normativo claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable, así como la disponibilidad de otros medios judiciales idóneos—, la Sala concluye que la decisión adoptada por el a quo se ajusta al marco constitucional y legal que regula este medio de control, en [22] especial a lo previsto en el artículo 87 de la Constitución Política y en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 393 de 1997.
III. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 113. En punto del contenido del fallo, el numeral 7 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, norma especial que regula la acción de cumplimiento, estipula que se debe disponer, entre otros aspectos, «7. Si hubiere lugar, la condena en costas»; sin embargo, la norma especial en comento no reguló especialmente el tema de las costas, razón por la cual, se impone la remisión normativa a la Ley 1437 de 2011 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 393 de 1997. 114.
Establecido lo anterior, es del caso traer a colación lo indicado por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que indica: «ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». —Énfasis en negrita añadido por la Sala—. 115. En tal sentido, dada la naturaleza pública y constitucional de la acción de cumplimiento, no hay lugar a condenar en costas al accionante en favor de las entidades demandadas.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de febrero de 2026 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se declaró improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos promovido por el señor Hugo Ernesto Contreras Bolívar contra el Municipio de Sotaquirá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por no aparecer demostrada su causación dentro del trámite de la segunda instancia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y al Ministerio Público y, en firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al despacho de origen, previas las anotaciones en el sistema de gestión SAMAI. [23] El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada