[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, once (11) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Nulidad Simple Demandante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Demandada: Curaduría Urbana No. 2 De Tunja y Otros Vinculada: Constructora Project Group S.A.S. Radicación: 15001 33 33 005 2025 00129 01 La Sala decide el recurso de apelación formulado por la Constructora Project Group S.A.S. y la Curaduría urbana No. 2 de Tunja contra el auto de fecha 16 de septiembre de 2025 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja, mediante el cual se decretó la medida cautelar consistente en la suspensión de las actividades de construcción y comercialización relativas a la licencia urbana expedida mediante Resolución No. 15001- 2-24-0529 de 18 de diciembre de 2024.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Escrito inicial de la medida cautelar 2. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en su condición de entidad demandante dentro del presente medio de control de nulidad, solicitó la adopción de una medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 15001-2-24-0529 del 18 de diciembre de 2024, por medio de la cual la Curaduría Urbana No. 2 de Tunja otorgó licencia de construcción a la Constructora Project Group S.A.S. 3.
Según lo expuesto en la solicitud, la licencia habría sido concedida sin observar determinantes de carácter obligatorio en materia aeronáutica y urbanística, y permitiría la ejecución de obras que, de manera preliminar, se superponen a un predio de uso público adscrito al aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla, circunstancia que, a juicio de la entidad actora, comprometería la legalidad del acto y pondría en riesgo la eficacia de la eventual sentencia de mérito. 4.
Mediante auto del 16 de septiembre de 2025, el Juzgado Sexto Administrativo de Tunja accedió a la medida cautelar solicitada y dispuso suspender las actividades de construcción y comercialización del proyecto autorizado con la licencia urbanística cuestionada. Para adoptar tal determinación, el despacho de primera instancia consideró acreditados de manera sumaria los presupuestos exigidos por el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, en especial la apariencia de ilegalidad del acto demandado y el riesgo derivado de la [2] continuación de las obras sobre un inmueble sujeto a la prestación de un servicio público esencial. 5.
Así las cosas, contra dicha providencia las demandadas Constructora Project Group S.A.S. y la Curaduría Urbana No. 2 de Tunja interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, apelación, cuestionando la valoración probatoria realizada por el a quo y la procedencia misma de la medida adoptada. Negada la reposición en auto posterior, el Juzgado concedió la alzada en efecto devolutivo y remitió el cuaderno correspondiente a esta Corporación para que, dentro del marco de competencia previsto en los artículos 150 y 243 del CPACA, se resuelva si resulta procedente mantener, modificar o revocar la decisión cautelar. 1.2.
Auto apelado 6. En primer lugar, se observa que mediante auto del 16 de septiembre de 2025 el Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad de Tunja accedió a la medida cautelar solicitada dentro del presente proceso y ordenó la suspensión inmediata de las actividades de construcción y comercialización asociadas a la licencia de urbanismo y construcción otorgada mediante Resolución No. 15001-2-24-0529 del 18 de diciembre de 2024.
Para el despacho de primera instancia, la medida resultaba procedente al evidenciarse, de manera sumaria, que el acto administrativo demandado podía desconocer requisitos esenciales de legalidad relativos a la observancia de determinantes aeronáuticas obligatorias y a la verificación de la ubicación y límites del predio en el cual se adelanta el proyecto. 7.
En segundo término, el a quo fundamentó la apariencia de ilegalidad en el hecho de que la Curaduría Urbana No. 2 de Tunja expidió la licencia sin contar con el concepto técnico previo y vinculante en materia de alturas aeronáuticas, exigible para las construcciones situadas en áreas de influencia del aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla. Asimismo, consideró que la información técnica y documental aportada por la entidad demandante particularmente los informes, levantamientos topográficos y documentos registrales permitía advertir preliminarmente una posible superposición entre el polígono licenciado y un predio afecto al servicio público aeroportuario, lo cual, de ser cierto, comprometería la legalidad del acto administrativo impugnado. 8.
Así mismo, el juez de primera instancia estimó acreditado al advertir que la continuación de las obras podría consolidar hechos materiales de difícil o imposible reversión, en tanto se estaría interviniendo un bien de uso público y se generaría un riesgo significativo para la eficacia de una eventual sentencia de nulidad. En esa medida, concluyó que la suspensión provisional constituía una medida idónea, necesaria y proporcional para evitar la consumación de un daño jurídico y material que afectaría no solo la integridad del patrimonio público, sino también la destinación y funciones propias de la infraestructura aeroportuaria. 1.3.
Sustentación del recurso de apelación 9. Ahora bien, la Constructora Project Group S.A.S. sostiene que la medida cautelar fue decretada sin que se acreditaran adecuadamente los presupuestos previstos en el artículo 231 del CPACA, especialmente en lo relativo a la apariencia de ilegalidad del acto administrativo demandado. Afirma que la licencia urbanística fue expedida conforme a los requisitos técnicos y normativos aplicables, y que los elementos aportados por la entidad demandante no permiten concluir, de manera seria, que exista una superposición del proyecto con bienes de uso público o con áreas vinculadas a la infraestructura aeroportuaria. [3] 10.
De igual forma, la Constructora argumenta que el concepto previo de alturas aeronáuticas no era exigible en este caso, puesto que el proyecto, según sus afirmaciones, se encuentra ubicado por fuera de las zonas de restricción definidas. Sostiene que la Aeronáutica Civil realiza una interpretación extensiva de sus facultades y que las presuntas inconsistencias cartográficas o de delimitación territorial no pueden trasladarse como irregularidades a la actuación del Curador Urbano. 11.
En ese sentido, la Constructora también cuestiona el análisis realizado por el juez de primera instancia respecto del peligro derivado de la demora, señalando que las obras se encuentran en una etapa incipiente, que no existe riesgo cierto de consolidación irreversible y que, aun si se llegara a evidenciar alguna irregularidad, esta podría ser corregida mediante los mecanismos administrativos pertinentes, sin necesidad de acudir a una medida que considera desproporcionada. 12.
Así las cosas, la Curaduría Urbana No. 2 de Tunja aduce que la decisión impugnada desconoce la presunción de legalidad de los actos administrativos y la competencia técnica que le es propia. Señala que no existía evidencia normativa o técnica que indicara superposición predial ni obligación de allegar un concepto aeronáutico previo, por lo cual estima que su actuación fue ajustada a derecho.
Ambas apelantes, en consecuencia, solicitan la revocatoria del auto y la continuación de las actividades derivadas de la licencia urbanística otorgada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 13. Conforme con lo previsto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Boyacá es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra los autos dictados por los jueces administrativos en única o primera instancia, siempre que tales providencias sean susceptibles de alzada.
En el caso sub examine, la decisión recurrida fue proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad de Tunja dentro de un proceso de nulidad, razón por la cual se satisface el requisito orgánico de competencia funcional del Tribunal. 14. De conformidad con lo anterior, el artículo 243 del CPACA establece las providencias que pueden ser objeto del recurso de apelación y, en su numeral 5, incluye expresamente los autos que resuelven las medidas cautelares.
La decisión impugnada corresponde precisamente a un auto que decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 15001-2-24-0529 del 18 de diciembre de 2024, de modo que se trata de una providencia incluida dentro de las hipótesis previstas por el legislador para el ejercicio de la alzada. 15. En ese sentido, el artículo 125 del mismo código señala, en su numeral 2 literal h), que corresponde a las Salas de los Tribunales Administrativos los que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
Dado que es una de las decisiones contempladas en esa categoría, la competencia para pronunciarse sobre la apelación radica en esta Corporación. 16. Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos de procedencia, se advierte que los recursos de apelación presentados por la Constructora Project Group S.A.S. [4] y por la Curaduría Urbana No. 2 de Tunja fueron interpuestos dentro del término legal, en contra de una providencia susceptible de alzada y con observancia de las exigencias formales previstas en el CPACA.
En consecuencia, la Sala procede a resolver de fondo la impugnación formulada. 2.2. Problema jurídico y tesis general de la Sala. 17. Acorde con las posturas esgrimidas y según los argumentos planteados en el recurso de apelación, la Sala de Decisión examinará si: ¿Debe mantenerse la medida cautelar de suspensión provisional decretada por el Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad de Tunja, a partir de la verificación sumaria de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, considerando los argumentos expuestos por las entidades apelantes respecto de la presunta ausencia de ilegalidad en la expedición del acto acusado y del alegado defecto en la apreciación del riesgo derivado de la continuación de las obras? 2.3.
Medidas cautelares: alcances y requisitos para su procedencia y decreto - Ley 1437 de 2011. 18. El artículo 229 del CPACA faculta al juez de lo contencioso administrativo para decretar en el trámite de procesos declarativos, previa solicitud de parte -debidamente sustentada- y mediante decisión motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger de manera provisional el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Para el efecto, podrá decretar cautelas de naturaleza preventiva, conservativa, anticipatoria y de suspensión, siempre que guarden relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Dentro de estas últimas se destaca la tradicional de suspensión de los efectos de un acto administrativo - Art. 230.3- cuyo sustento es el artículo 238 de la Carta Política, según el cual “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. 19.
Además de los anteriores -sustentación y relación directa-, el artículo 231 del CPACA estableció como requisitos para el decreto de cautelas relativas a la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos, los siguientes que deberán observarse de manera concurrente que: a. La medida sea solicitada en la demanda, o por escrito separado en cualquier tiempo. b. La causa para solicitarla sea la violación de normas invocadas en la demanda o en la solicitud que se haga por escrito separado. c. La violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. d. Si se persigue restablecimiento del derecho, se pruebe al menos sumariamente la existencia del perjuicio. [5] 20.
Así, la transgresión normativa que debe verificar el juez en procura de acceder a una solicitud de suspensión provisional, tiene que basarse fundamentalmente en el resultado contradictorio que arroje una confrontación entre la motivación y decisión del acto acusado, frente al marco regulatorio aplicable a la situación jurídica creada, modificada o extinguida por este, de tal suerte que se advierta claramente una afrenta al ordenamiento que a su vez impida aceptar el hecho de que la decisión administrativa cuestionada cause efectos jurídicos hasta que se profiera una sentencia, pues perjudicaría la eficacia del fallo o del eventual restablecimiento del derecho. 21.
Empero, en caso de que tal oposición no se advierta a partir del referido ejercicio abstracto y hermenéutico de comparación, se hace necesario tener en cuenta que el ordenamiento jurídico procesal vigente flexibilizó este criterio y contempló la posibilidad de que se hiciera un estudio probatorio inicial y sumario en la medida que, no se habrán controvertido las pruebas de la parte solicitante.
Todo con el fin de que en asuntos que requieran o que se funden en la demostración de ciertos hechos o en su refutación, se pueda acudir a los medios de convicción obrantes dentro del plenario y anexados a la solicitud de medida cautelar, con base en los cuales sea consecuente deducir que la violación al ordenamiento por parte de los actos demandados resulta prácticamente demostrada. 22.
La jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado1 ha considerado que, para su adopción, en todo tipo de medidas cautelares (no solamente en las de carácter preventivas, conservativas y anticipativas sino también en las suspensivas) deberán acreditarse los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora. Por cuanto, estos hacen parte de la esencia de las medidas cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva.
Por lo tanto, cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora, por las siguientes razones: “Fumus boni iuris (apariencia de buen derecho) 59.1.
La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede por la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas; por lo tanto, la Sala considera que, a partir del análisis de legalidad en el que se determina que el acto es ilegal, se subsume o está implícito el elemento o requisito de la apariencia de buen derecho.
Periculum in mora (perjuicio de la mora) 59.2. La suspensión provisional de un acto administrativo tiene por objeto que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su legalidad; razón por la cual, se configura per se el requisito del perjuicio de la mora, por cuanto: por un lado, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo tiene como objeto evitar que se consoliden situaciones jurídicas con fundamento en un acto que se considera es contrario al ordenamiento jurídico; y, por el otro, constituye un elemento que, por sí mismo, es esencial y característico de toda medida cautelar.” 1 CP Dr. Hernando Sánchez Sánchez, 19 de junio de 2020, Rad. 11001032400020160029500. [6] 2.4.
Caso concreto 23. Ahora bien, revisado integralmente el expediente, se advierte que la Aeronáutica Civil allegó documentación técnica que permite, de manera sumaria, identificar una posible superposición entre el polígono autorizado mediante Resolución No. 15001-2-24-0529 de 2024 y el predio identificado como parte del aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla.
Dicho soporte incluye ortofotografías, análisis de traslape, levantamientos georreferenciados y documentos registrales cuya coherencia interna sustenta la afirmación inicial de la entidad demandante, tal y como se expuso en el auto acusado y que nos permitimos reproducir en esta providencia: 24. De conformidad con lo anterior, el Juzgado de primera instancia concluyó que existía una apariencia de ilegalidad derivada de la falta de concepto aeronáutico previo, requisito que, según los documentos del expediente, sí fue solicitado por Aerocivil para edificaciones dentro del área de influencia aeroportuaria.
Esta circunstancia es verificable tanto en la normatividad sectorial como en los conceptos técnicos incluidos por la entidad en su solicitud de medida cautelar. [7] 25. En ese sentido, los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación no desvirtúan la exigibilidad del concepto aeronáutico. La apelante constructora sostiene que el predio se encuentra por fuera de la zona de restricción; sin embargo, los estudios aportados por Aerocivil muestran que el proyecto se ubica dentro de un corredor de aproximación y dentro de un espacio en el que la autoridad aeronáutica tiene competencia técnica para pronunciarse, lo cual se sustenta en los anexos técnicos presentes en el expediente. 26.
Así las cosas, de la revisión material del expediente no se advierte que la Curaduría Urbana No. 2 hubiera verificado el concepto aeronáutico previo o inclusive posterior, a pesar de que Aerocivil sí había advertido sobre la posible afectación a bienes aeroportuarios. La ausencia de este requisito constituye, de manera sumaria, una irregularidad relevante que afecta la legalidad del acto y que justifica la medida adoptada, conforme lo dispuesto por los artículos 1823 y 1824 del Código de Comercio, que son justamente los que obligan a dejar superficies de despeje y tramitar el permiso de la autoridad aeronáutica para construir. 27.
Ahora bien, respecto del peligro derivado de la demora, las imágenes obrantes en el expediente evidencian que en el terreno autorizado existen movimientos de tierra, trazados iniciales y adecuaciones preliminares, lo que permite inferir que, de continuar la ejecución, podrían consolidarse hechos jurídicos y materiales difíciles de revertir, especialmente tratándose de un bien público con una afectación o limitación que beneficia al servicio aeroportuario. 28.
De conformidad con lo anterior, el argumento de las apelantes según el cual la obra se encuentra en fase inicial no desvirtúa el riesgo, pues el avance, aunque preliminar, es suficiente para comprometer la eficacia de una eventual sentencia que declare la nulidad del acto, en tanto implica intervención física de un área cuya titularidad pública fuel, a priori, demostrada documentalmente por la entidad demandante, dando cuenta además de la falta de pronunciamiento favorable por parte de la Aerocivil. 29.
En ese sentido, el material técnico aportado por Aerocivil presenta un nivel de coherencia y solidez suficiente para sustentar, por ahora y sin prejuzgar, que existe un riesgo real de afectación a un bien público y a la operación aeroportuaria, lo cual hace procedente la medida cautelar como mecanismo de protección del objeto del proceso y de la eficacia de la sentencia. 30.
Así las cosas, la Sala concluye que tanto la apariencia de ilegalidad, al menos de manera preliminar, así como el requisito vinculado al peligro de la demora se encuentran acreditados sumariamente, sin que sea cierto lo alegado por la parte apelante que no se configuran los elementos, al existir un estudio técnico y unos requisitos que no fueron cumplidos a cabalidad por el demandante, así como que existe una amenaza a los intereses de terceros de buena fe, que justifica aún más la medida, por lo que la decisión del a quo se ajusta a los criterios previstos en el artículo 231 del CPACA.
En consecuencia, se confirmará la medida cautelar decretada, toda vez que las razones esgrimidas en la apelación no logran desvirtuar los fundamentos técnicos y jurídicos que sustentan la medida. 31. Finalmente, la Sala encontró del estudio del expediente de primera instancia que existen solicitudes promovidas por el apoderado de la parte actora en la que se pide la verificación de la medida cautelar decretada, ya que advierten de la continuidad de obras y actividades constructivas, a pesar de la medida cautelar adoptada mediante el auto del 16 de septiembre de 2025. [8] 32.
Para resolver tal situación, la Sala recuerda que el artículo 235 del CPACA contempla la posibilidad de variar la medida cautelar para garantizar su cumplimiento, sin que medie caución, invistiendo al juez administrativo de facultades suficientes para garantizar que las cautelas decretadas se cumplan o adapten a las necesidades propias del caso. 33.
Por tanto, y recordando que el efecto en que se concedió el recurso de apelación promovido contra dicha decisión fue en el devolutivo, el a quo deberá adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de las órdenes adoptadas en la providencia recurrida, con el fin de evitar que las mismas se tornen inanes, siendo una facultad y un deber estatutario por parte del juez, en su calidad de director del proceso, existiendo la posibilidad de proferir órdenes adicionales incluso antes de adoptar la sentencia que resuelva la instancia, debiendo en concreto complementar la medida cautelar, en la que solicite al municipio de Tunja, mediante la dependencia correspondiente, el ejercicio del control urbanístico y que efectúe la vigilancia debida dentro del predio que se ordenó la suspensión de la licencia de construcción. III.
COSTAS 34. Sobre las costas, el artículo 188 del CPACA acogió el régimen objetivo establecido en el C.G.P. para su imposición, con lo cual y al tenor del artículo 361 del estatuto procesal general, las costas se integran tanto por las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, así como por las agencias en derecho. 35.
Es por ello que, conforme al artículo 365 del C.G.P., no se condenará en costas en esta instancia, a pesar de resolverse de forma desfavorable el recurso de apelación a la parte que presentó y promovió el recurso, con ocasión a que no se encuentra probado en el proceso la configuración de costas en esta instancia. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del 16 de septiembre de 2025, que decretó la medida cautelar, atendiendo a las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al juez de primera instancia para que, en aplicación del artículo 235 del CPACA, complemente la medida cautelar, solicite al municipio de Tunja, mediante la dependencia correspondiente, se ejerza control urbanístico y que se efectúe la vigilancia debida dentro del predio que se ordenó la suspensión de la licencia de construcción.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. [9]
CUARTO: En firme esta providencia, remítase el proceso al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Notifíquese y Cúmplase (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada