REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Tunja, 12 de febrero de 2026; MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE: DIEGO ESTEBAN GUÍO RODRÍGUEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE VITERBO RADICACIÓN No: 15238-33-33-003-2021-00032-01 SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15238333300 3202100032011500123 ASUNTO PARA RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 2 de noviembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Demanda1 1. El ciudadano Diego Esteban Guio Rodríguez instauró medio de control de nulidad en contra del municipio de Santa Rosa de Viterbo, en el que pidió lo siguiente: “Solicito al Honorable Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Duitama que, en razón a las consideraciones expuestas en el acápite anterior, se declare la nulidad del Acuerdo Municipal 0000013 del 05 de junio de 2020 de Santa Rosa de Viterbo.
Igualmente, solicito a la Honorable Corporación emitir pronunciamiento frente a la situación planteada y a la actuación que debe surtir posteriormente el funcionario competente del municipio, ante lo expuesto en el concepto de la violación, en 1 Págs. 4 a 16, archivo “09_SubsanacionDemanda”, doc. 1 – índ. 12 del expediente de primera instancia. 2 procura de que se pueda cumplir con la totalidad de los requisitos que el proceso debe tener. 2.
Como fundamentos fácticos indicó que el 8 de abril de 2020, el secretario de planeación e infraestructura de Santa Rosa de Viterbo convocó a los 17 miembros del Consejo Territorial de Planeación a una reunión para socializar el Plan De Desarrollo Municipal 2020–2023 “Firmeza, lealtad y compromiso”; que la reunión se realizó el 15 de abril de 2020, con la asistencia de 10 consejeros; que el 30 de abril de 2020 el Consejo Territorial de Planeación emitió su concepto; y, que ese mismo día el alcalde radicó el proyecto ante el Concejo Municipal para su debate y aprobación. 3.
Como normas violadas invocó los artículos 340, 342 de la Constitución Política, 74 de la Ley 136 de 1994, 2, 3, 10, 34, 35, 36, 39 y 40 de la Ley 152 de 1994, y 3 de la Ley 1437 de 2011. 4. Adujo que la ley establece que el Consejo Territorial de Planeación debe ser renovado cada cuatro años dentro de los primeros meses del periodo de gobierno del alcalde municipal, y, aun así, se obvió dicha disposición y se citó al Consejo Territorial de Planeación conformado por el anterior alcalde, con el que se dio trámite al plan de desarrollo municipal. 5.
Manifestó que la administración municipal desconoció los plazos legales establecidos para la formulación del proyecto de plan de desarrollo, de ahí que el Consejo Territorial de Planeación no contó con el tiempo suficiente para emitir el concepto. 6. Indicó que el proyecto se radicó ante el Concejo Municipal antes de que el Consejo Territorial de Planeación realizara el pronunciamiento respectivo, lo que indica que no fue debidamente valorado el concepto emitido por dicho cuerpo y que el alcalde no cumplió con el requisito de informar las razones por las que no incluyó las recomendaciones realizadas en el referido concepto. 7.
Sostuvo que el Consejo Territorial de Planeación que conceptuó sobre el proyecto de plan de desarrollo estaba incompleto, como quiera que no contaba con el representante del sector salud, el cual había renunciado. Así mismo, que en la sesión de dicho órgano no se contó con la participación de representantes de los sectores comercio, profesionales, juntas de acción comunal rural, salud, tercera edad y transportadores. 3 8.
Añadió que, pese a que puso en conocimiento del Concejo Municipal de Santa Rosa de Viterbo las anteriores irregularidades, se dio trámite al proyecto del plan de desarrollo, siendo aprobado por la corporación y finalmente sancionado como Acuerdo No. 13 de 2020, por el alcalde de la entidad territorial. Sentencia de primera instancia2 9.
Mediante sentencia proferida el 2 de noviembre de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama resolvió lo siguiente: “PRIMERO. Declarar la NULIDAD del Acuerdo Municipal 0000013 del 05 de junio de 2020, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Negar las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO. Sin condena en costas. (…)” 10. Como fundamento de su decisión señaló que el Acuerdo No. 13 de 5 de junio de 2020 fue expedido con infracción en las normas en que debía fundarse. 11. Expresó que el municipio de Santa Rosa de Viterbo, omitió renovar la mitad del Consejo de Planeación Territorial, ya que el concepto del 27 de abril de 2020, fue suscrito por los mismos integrantes designados mediante Acuerdo No. 31 del 28 de marzo de 2016, desconociendo lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley 152 de 1994; lo que evidencia la falta de competencia para conceptuar. 12.
Manifestó que la emergencia sanitaria causada por el COVID-19 no constituye justificación para inobservar lo anteriormente mencionado, como quiera que podía realizar el procedimiento a través de herramientas virtuales. 13. Sostuvo que el concepto no fue emitido por la totalidad de los representantes del Consejo Territorial de Planeación, en los términos dispuestos por el Acuerdo No. 4 de marzo del 15 de marzo de 2001, ya que no se aportó elemento de prueba, que pudiese inferir la participación de los representantes de los sectores de comercio, profesionales, juntas de acción comunal, salud, tercera edad y trasportadores. 2 Doc. 31 – índ. 44 del expediente de primera instancia. 4 14.
Precisó que el municipio de Santa Rosa de Viterbo quebrantó el procedimiento para la expedición del concepto antes aludido, en vista de que se puso en conocimiento el proyecto del plan de desarrollo territorial más de un mes después de la fecha límite que establece la Ley 152 de 1994; sumado a que no se pronunció sobre las recomendaciones contenidas dentro del referido concepto. 15.
Concluyó que los vicios de procedimiento aludidos constituyen irregularidades que afectan de manera sustancial o trascendente al Acuerdo No. 13 de 5 de junio de 2020, pues no sólo quebrantan el principio de legalidad sino también el de participación, consagrado para garantizar la realización del principio democrático del Estado Social de Derecho en la expedición de los planes de desarrollo a nivel territorial y Nacional.
Recurso de apelación – parte demandada3 16. La apoderada del municipio de Santa Rosa de Viterbo pidió que se revoque la sentencia, con fundamento en que el proyecto del plan de desarrollo municipal se radicó ante el Consejo Territorial de Planeación el 28 de febrero de 2020, esto es, dentro del término de 2 meses, tomando en cuenta que la fecha de posesión del alcalde ocurrió el 1° de enero de 2020. 17.
Señaló que, atendiendo al escaso personal de la administración municipal, se celebró el contrato No. 8 de 2020 con el señor Jorge Dilker Sánchez Moreno, quien apoyaría en la elaboración del proyecto; el cual, al hacer consultado por el tema, aseguró que el proyecto fue radicado de manera exitosa el 28 de febrero de 2020, soporte que se encuentra en su informe, el cual constituye una prueba sobreviniente. 18.
Afirmó que, al margen de que los funcionarios de la administración volvieron a hacer nuevas convocatorias del Consejo Territorial de Planeación y generaron nuevos radicados, estas actuaciones no pueden prevalecer sobre lo previsto en la Ley, conforme a la cual se cumplieron con los términos y trámite. 19. Adujo que al haber transcurrido un mes sin que el referido Consejo emitiera el pronunciamiento, el alcalde contaba con la potestad de continuar con el trámite sin necesidad de esperar a contar con el concepto, 3 Doc. 36 – índ. 49 del expediente de primera instancia. 5 de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 152 de 1994, de tal manera que el concepto proferido el 27 de abril de 2020 no tiene validez. 20.
Expresó que al ser inválido el concepto emitido por el Consejo Territorial de Planeación, resulta irrelevante el número de participantes que lo profirieron y que la falta de renovación de la mitad de sus miembros en nada afecta la legalidad del trámite del plan de desarrollo. 21. Argumentó que, el Consejo Territorial de Planeación fue constituido mediante Decreto 31 de 28 de marzo de 2016, de ahí que el periodo de 4 años fenecía el 28 de marzo de 2020, misma fecha en que expiraba el término para que se emitiera el concepto, razón por la cual resulta errado afirmar que el referido Consejo no contaba con competencia cuando se inició el trámite. 22.
Sostuvo que la decisión de primera instancia incurrió en un exceso ritual manifiesto, como quiera que finalmente el Consejo Territorial de Planeación dio un concepto favorable y fue objeto de la debida deliberación y aprobación en el Concejo Municipal. Trámite en segunda instancia 23. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 14 de marzo de 20234. 24.
A través de auto de 13 de noviembre de 20255 se negó el decreto y práctica de las pruebas solicitadas por la parte demandada en el recurso de apelación. CONSIDERACIONES Competencia 25. El artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 26.
En consonancia con lo anterior, el artículo 328 del Código General del Proceso establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse 4 Índ. 5 del expediente de segunda instancia. 5 Doc. 6 – índ. 13 del expediente de segunda instancia. 6 solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. 27.
En ese contexto, procederá la Sala al análisis de los argumentos que sustentan el recurso de apelación, previo planteamiento del problema jurídico, como a continuación se indica. Problema jurídico 28. De conformidad con los argumentos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si debe revocarse la sentencia de primera instancia, toda vez que, al parecer el municipio de Santa Rosa de Viterbo sí cumplió con el trámite y términos dispuestos por el ordenamiento jurídico para obtener el concepto del Consejo Territorial de Planeación respecto al plan de desarrollo contenido en el Acuerdo No. 13 de 2020.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Del principio de participación en los planes de desarrollo territoriales 29. El artículo 339 de la Constitución Política prevé que las entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
Dichos planes deben estar conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo. 30. Ahora bien, en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 342 constitucional6, el Legislador estableció en la Ley 152 de 19947 los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo. 31.
En dicha norma, se incluyó la participación como uno de los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades en materia de planeación. Así, conforme al literal g) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994, 6 “ARTICULO 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales.
Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.” 7 Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. 7 durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación deben velar porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en dicha Ley. 32.
Dentro de los mecanismos de participación que estableció la Ley 152 de 1994, se encuentran la presentación del proyecto que contiene el plan de desarrollo territorial al Consejo Territorial de Planeación y/o a la Asamblea Departamental o Concejo Municipal, según corresponda. Sobre el particular, conviene traer a colación el procedimiento previsto en los artículos 39 y 40 de la Ley 152 de 1994, que se sintetiza de la siguiente manera: (i) El alcalde o gobernador elegido debe impartir las orientaciones para la elaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato, para lo cual todas las dependencias de la administración territorial y, en particular, las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los candidatos electos y a las personas que éstos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario.
(ii) El alcalde o gobernador debe presentar, por conducto del secretario de planeación o quien haga sus veces, a consideración del Consejo de Gobierno el proyecto del plan, el cual debe consolidarlo dentro de los 2 meses siguientes a la posesión del mandatario local. (iii) A la par, la administración debe convocar al Consejo Territorial de Planeación, al cual debe presentársele el proyecto a más tardar dentro de los 2 meses siguientes a la referida posesión, para análisis y discusión de este y con el propósito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes en el término de un mes.
(iv) Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan, se considerará surtido el requisito en esa fecha. (v) De manera simultánea, se deberá enviar copia de la información a la respectiva corporación de elección popular. (vi) El plan de desarrollo territorial deberá ser sometido a la consideración de la Asamblea o Concejo, dentro de los primeros 4 meses del respectivo periodo del mandatario local y, dichas Corporaciones cuentan con un mes para decidir. 8 33.
Como quiera que resulta relevante para el presente asunto, conviene traer a colación que el artículo 340 de la Constitución Política señala que debe existir un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; que tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de Desarrollo; y, que sus miembros tendrán un periodo de 8 años, debiendo renovarse parcialmente cada 4 años, en la forma que establezca la ley. 34.
Seguidamente, la norma establece que en las entidades territoriales también deben existir consejos de planeación según lo determine la Ley. Conforme a lo anterior, según los artículos 34 y 35 de la Ley 152 de 1994, los Consejos Territoriales de Planeación (i) estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos, según sea el caso;
(ii) deben estar integrados como mínimo, por representantes de su jurisdicción territorial de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios; y, (iii) tienen las mismas funciones definidas para el Consejo Nacional, en cuanto sean compatibles. 35. Si bien ni la Constitución Política ni la Ley 152 de 1994 fijaron expresamente el periodo de los Consejos Territoriales de Planeación, una interpretación sistemática y finalista del régimen de planeación permite concluir que a dichos órganos les resulta aplicable, por analogía funcional, el mismo periodo previsto para el Consejo Nacional de Planeación en el artículo 10 de la Ley 152 de 1994, esto es, 8 años, con la obligación de que la mitad de sus miembros se renueve cada 4 años. 36.
Ello obedece a que los Consejos Territoriales de Planeación replican, en el ámbito local, la estructura, naturaleza consultiva y funciones asignadas al Consejo Nacional, de modo que la regla de permanencia y renovación parcial busca garantizar, de un lado, la continuidad institucional y la acumulación de experiencia técnica, y de otro, la actualización periódica de la representación social y sectorial, como presupuesto indispensable para una participación plural, democrática y efectiva. 37.
En este contexto, los Consejos Territoriales de Planeación, en su condición de instancias de planeación y escenarios de deliberación ciudadana, adquieren una relevancia sustancial en la materialización del principio de participación en la elaboración de los planes de desarrollo 9 territoriales, en la medida en que canalizan la intervención de los distintos sectores económicos, sociales, culturales, ecológicos y comunitarios de la entidad territorial.
CASO CONCRETO 38. Corresponde a la Sala establecer si debe revocarse la sentencia de primera instancia, toda vez que, al parecer el municipio de Santa Rosa de Viterbo sí cumplió con el trámite y términos dispuestos por el ordenamiento jurídico para obtener el concepto del Consejo Territorial de Planeación respecto al plan de desarrollo contenido en el Acuerdo No. 13 de 2020. 39.
La parte recurrente sostiene que (i) el proyecto se presentó el 28 de febrero de 2020, tal como lo informó el contratista encargado de la gestión del plan de desarrollo; (ii) teniendo en cuenta la anterior fecha, el concepto es inválido pues fue proferido por fuera del término, al haber transcurrido un mes sin que el Consejo Territorial de Planeación emitiera el pronunciamiento, de ahí que el alcalde quedó facultado para continuar el trámite;
(iii) al ser inválido el concepto, ni el número de integrantes que participaron en la emisión, ni las irregularidades en la conformación y renovación del Consejo afectan la validez del acto demandado; y, (iv) en gracia de discusión, la sentencia de primera instancia incurrió en un exceso ritual manifiesto, por cuanto finalmente dicho órgano emitió concepto favorable sobre el proyecto de plan de desarrollo territorial. 40.
Para efectos de orden argumentativo, la Sala abordará en primer lugar el análisis relativo a la conformación y funcionamiento del Consejo Territorial de Planeación y su incidencia en la garantía del principio de participación dentro del proceso de adopción del plan de desarrollo territorial; y, posteriormente, examinará los planteamientos relacionados con la oportunidad de la presentación del proyecto y la alegada invalidez del concepto por razón del término. De la conformación y funcionamiento del Consejo Territorial de Planeación 41.
Tal como se indicó en el marco normativo, la intervención del Consejo Territorial de Planeación no constituye un trámite meramente formal o accesorio, sino una instancia sustantiva de deliberación y participación ciudadana, orientada a permitir el análisis, discusión y formulación de observaciones representativas de los distintos sectores sociales que integran 10 la comunidad territorial, de conformidad con lo previsto en los artículos 3 literal g), 34, 39 y 40 de la Ley 152 de 1994. 42.
Por consiguiente, el cumplimiento de las reglas relativas a la conformación, integración sectorial, periodo y renovación del Consejo Territorial de Planeación no pueden entenderse como una exigencia meramente formal, sino como una condición necesaria para asegurar que el concepto emitido por dicho órgano refleje un ejercicio real, representativo y cualificado de participación ciudadana.
Desconocer tales reglas implicaría vaciar de contenido la función consultiva asignada al Consejo Territorial de Planeación y desnaturalizar el modelo participativo previsto por el Constituyente y desarrollado por el Legislador en materia de planeación territorial. 43. En el presente caso, las pruebas obrantes en el expediente evidencian que mediante Acuerdo No. 4 de 15 de marzo de 20018, el Concejo Municipal de Santa Rosa de Viterbo reestructuró el Consejo Municipal de Planeación, así: “Tres en representación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural (CMDR) Uno en representación del Comercio Uno en representación de los profesionales Uno en representación del sector educativo privado Uno en representación de las organizaciones culturales Uno en representación de las Juntas de Acción Comunal Rural Uno en representación de las Juntas de Acción Comunal Urbano Uno en representación de las organizaciones del sector económico Uno en representación del sector salud Uno en representación de la tercera edad Uno en representación de las organizaciones deportivas Uno en representación de los discapacitados (sic) Uno en representación de las organizaciones juveniles Uno en representación de los productores agropecuarios Uno en representación de los transportadores” 44.
En cuanto a los integrantes que hacían parte del referido Consejo para el año 2020, se tiene que por medio de Decreto No. 31 de 28 de marzo de 2016, el alcalde municipal de Santa Rosa de Viterbo determinó lo siguiente:9 “ARTÍCULO SEGUNDO: El Consejo Municipal de Planeación quedará integrado por las siguientes personas: Tres representantes del Consejo Municipal de Desarrollo Rural - Jorge Rincón (…) - Darío Espitia (…) - Daniel Granados (…) Un representante del Comercio: - Carlos Augusto Beltrán (…) Un representante de los profesionales: 8 Págs. 4 a 8, doc. 7 – índ. 19 del expediente de primera instancia. 9 Págs. 3 a 4, archivo “02_Anexos”, doc. 1 – índ. 12 del expediente de primera instancia. 11 - Michael Danilo González Solano (…) Un representante de las organizaciones juveniles: - Vicky Márquez Camargo (…) Un representante del sector educativo privado: - Blanca Muñoz (…) Un representante de las organizaciones culturales: - Jolman Gómez Ramírez (…) Un representante de las juntas de acción comunal rural: - Javier Peña Torres (…) Un representante de las juntas de acción comunal urbano: - Regulo Albarracín (…) Un representante de las organizaciones del sector económico: - Doris Castiblanco (…) Un representante del sector salud: - Dr. Germán Núñez (…) Un representante de la tercera edad: - Concepción Fonseca (…) Un representante de las organizaciones deportivas: - José Cucaita (…) Un representante de los discapacitados: (sic) - Andrea González (…) Un representante de los productores agropecuarios: - Pedro José Chinome (…) Un representante de los transportadores: - Edwin Fajardo (…)” 45.
Sin embargo, se advierte que a través de escrito de 30 de diciembre de 2019 el señor Germán Darío Núñez Solano renunció al Consejo Territorial de Planeación. Y, lo mismo hizo el señor Carlos Augusto Beltrán mediante oficio de 14 de abril de 2020.10 46. De acuerdo con certificación expedida por el secretario de planeación e infraestructura pública de Santa Rosa de Viterbo el 10 de mayo de 202211, entre el 1° de enero y el 18 de noviembre de 2020 no se contaba con un representante del sector salud, debido a que renunció y por circunstancias ajenas a la administración no se pudo reemplazar, pues se realizaron varias convocatorias y nadie se presentó. 47.
A ello se suma que al iniciar el año 2020 debía adelantarse la renovación de al menos la mitad de los miembros del Consejo Territorial de Planeación, en atención a que los consejeros designados mediante Decreto No. 31 de 28 de marzo de 2016 habían cumplido 4 años en el ejercicio de sus funciones. No obstante, en el expediente no obra prueba alguna de que dicho proceso de renovación se hubiera surtido. 48.
Pese a lo anterior, la Sala encuentra que por medio de oficio de 27 de abril de 202012 el Consejo Territorial de Planeación remitió concepto favorable al plan de desarrollo territorial del municipio de Santa Rosa de 10 Págs. 50 a 52, doc. 7 – índ. 19 del expediente de primera instancia. 11 Pág. 4, doc. 16 – índ. 29 del expediente de primera instancia. 12 Págs. 60 a 64, doc. 7 – índ. 19 del expediente de primera instancia. 12 Viterbo.
De dicho documento se extrae que el concepto fue emitido por los señores Andrea C. González, María Victoria Márquez, Jorge O. Rincón, Daniel Granados, Jolman Yohany Gómez, Doris Yaneth Castiblanco, Pedro José Chinome, Régulo Albarracín, Blanca Cecilia Muñoz, José Manuel y Darío Espitia. 49. De lo anterior se tiene que, en la deliberación y emisión del concepto sobre el plan de desarrollo territorial que finalmente fue emitido no participaron los representantes de sectores que, conforme al diseño normativo del Consejo Territorial de Planeación, resultan esenciales para garantizar la pluralidad y representatividad del órgano. En efecto, no intervinieron los representantes de los sectores comercio y salud, quienes habían presentado renuncia, ni tampoco los de los sectores profesional, juntas de acción comunal rural, tercera edad y transportadores, pese a encontrarse formalmente previstos en la estructura del Consejo. 50.
Esta circunstancia evidencia que el concepto emitido no fue el resultado de una deliberación amplia y representativa de los distintos intereses sociales, económicos y comunitarios del municipio, sino de la participación parcial de algunos de sus integrantes, y con una integración vencida y sin la actualización periódica de la representación sectorial, lo cual desvirtúa la finalidad consultiva y participativa asignada a dicha instancia. 51.
En estas condiciones, aun cuando formalmente se haya expedido un concepto favorable por parte del Consejo Territorial de Planeación, este no tiene la virtualidad de convalidar las irregularidades advertidas dentro del proceso de formación del plan de desarrollo territorial que fue aprobado mediante Acuerdo No. 13 de 2020, pues no se trata de defectos menores o subsanables, sino de falencias que inciden directamente en el núcleo esencial del principio de participación ciudadana. 52.
Admitir que un pronunciamiento emitido por un órgano incompleto, no renovado y sin la intervención efectiva de varios sectores representativos, satisface las exigencias constitucionales y legales de la planeación territorial implicaría reducir el papel del Consejo Territorial de Planeación a un mero requisito formal, que contraría directamente el mandato participativo consagrado en los artículos 1°, 2°, 339 y 340 de la Constitución Política y desarrollado por la Ley 152 de 1994. 53.
Por lo tanto, la sentencia de primera instancia no incurrió en exceso ritual 13 manifiesto, habida cuenta que no se sustentó en la mera exigencia formal de un trámite, sino en la verificación del cumplimiento sustancial del principio de participación ciudadana en el proceso de elaboración y adopción del plan de desarrollo territorial.
En tales condiciones, la intervención judicial orientada a restablecer dicha garantía no constituye un formalismo excesivo, sino el ejercicio legítimo del control de legalidad sobre la actuación administrativa. De la oportunidad de la presentación del proyecto ante el Consejo Territorial de Planeación 54. Al respecto, la Sala observa que no obra en el expediente prueba cierta y concluyente de que el proyecto del plan de desarrollo territorial hubiese sido radicado ante el Consejo Territorial de Planeación el 28 de febrero de 2020, como lo sostiene la parte recurrente. 55.
De acuerdo con las pruebas que legal y oportunamente se incorporaron al expediente, está acreditado lo siguiente: 56. El señor Wilson Ricardo Báez Solano se posesionó como alcalde del municipio de Santa Rosa de Viterbo el 20 de diciembre de 2019, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 202013. En consecuencia, el referido alcalde debía presentar el respectivo proyecto del plan de desarrollo municipal ante el Consejo Territorial de Planeación, a más tardar el 29 de febrero de 2020, para efectos de cumplir el plazo establecido en la Ley 152 de 1994. 57.
El municipio de Santa Rosa de Viterbo suscribió el contrato de prestación de servicios No. MSRV-CD-008 de 2020, con el señor Jorge Dilker Sánchez Moreno, cuyo objeto era apoyar la coordinación en la elaboración del plan de desarrollo municipal del periodo 2020-2023. 58. En el marco de dicho contrato, el contratista presentó informe de 28 de febrero de 2020 en el que anunció entregar avance del plan de desarrollo territorial con destino a Corpoboyacá y dos CD con la misma información con destino al Concejo Municipal y al Consejo Territorial de Planeación.14 Sin embargo, no se encuentra acreditada la efectiva radicación del proyecto ante el Consejo en esa oportunidad. 13 Págs. 4 a 5, doc. 28 – índ. 42 del expediente de primera instancia. 14 Págs. 72 a 99, archivo “15Anexo1Contestacion”, doc. 1 – índ. 12 del expediente de primera instancia. 14 59.
Por el contrario, las pruebas documentales acreditan que la socialización del plan ante el Consejo se realizó el 15 de abril de 2020 y que el proyecto fue remitido electrónicamente el 13 de abril de 2020. En efecto, a través de oficios fechados de 8 de abril de 202015, suscritos por el secretario de planeación e infraestructura del municipio de Santa Rosa de Viterbo, se convocó a los integrantes del Consejo Territorial de Planeación de la siguiente manera: “… me permito hacerle una cordial invitación a una reunión el día miércoles 15 de abril de 2020, hora 3:00 p.m. en el Paraninfo Municipal, donde se tratarán los siguientes temas: - Socialización plan de desarrollo territorial. - Reemplazo de algunos miembros del comité de acuerdo a la normatividad. - Concepto sobre el plan de desarrollo firmeza, lealtad y compromiso 2020- 2023.” 60.
Igualmente, se aportó certificación expedida por el secretario de planeación e infraestructura pública de Santa Rosa de Viterbo el 10 de mayo de 202216, en la que indicó que “el INGENIERO WILSON RICARDO BAEZ SOLANO formalizó y socializó el PLAN DE DESARROLLO PARA EL MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE VITERBO PERIODO 2020-203 “FIRMEZA LEALTAD Y COMPROMISO” al concejo(sic)territorial de planeación del municipio de Santa Rosa de Viterbo el día 15 de abril de 2020”. 61.
Adicionalmente, reposa acta No. 1 de 15 de abril de 202017, en la que consta la sesión del Consejo Territorial de Planeación realizada en esa fecha. De este documento se extrae que en esta oportunidad se instaló el referido Consejo, se realizó la elección de presidente y secretario ante la renuncia de estos y se efectuó la socialización del plan de desarrollo municipal.
Puntualmente, se dejó constancia de lo siguiente en el acápite de proposiciones y varios: “(…) se entrega el PDT a los integrantes de este consejo para su revisión y estudio para que emitan concepto este PDT se entregó el día 13 de abril por medio electrónico y se habilitó un grupo para la discusión y sugerencias (…)”. 62. En tales condiciones, no resulta jurídicamente viable realizar el cómputo del término de un mes a partir de la fecha alegada por el apelante (28 de febrero de 2020), ni sostener válidamente que operó una habilitación automática para continuar el trámite por silencio de la instancia consultiva. 15 Págs. 14 a 48, doc. 7 – índ. 19 del expediente de primera instancia. 16 Pág. 3, doc. 16 – índ. 29 del expediente de primera instancia. 17 Págs. 54 a 56, doc. 7 – índ. 19 del expediente de primera instancia. 15 63.
En todo caso, aun si se aceptara la hipótesis planteada por el apelante en relación con la oportunidad de la presentación del proyecto, ello no modificaría la conclusión alcanzada, pues la irregular integración y funcionamiento del Consejo Territorial de Planeación impedía, en cualquier escenario, la materialización efectiva del principio de participación en el proceso de adopción del plan de desarrollo territorial. 64.
Esto es así porque la regla prevista en la Ley 152 de 1994 no consagra una habilitación automática para prescindir de la intervención efectiva de dicha instancia, sino que presupone que el órgano consultivo se encuentre válidamente conformado y en condiciones reales de ejercer su función deliberativa. Solo bajo ese presupuesto puede predicarse que el transcurso del término opere como mecanismo para evitar la parálisis del trámite, sin desnaturalizar la finalidad participativa. 65.
En consecuencia, aun en tal hipótesis de un eventual silencio del Consejo Territorial de Planeación, este no podría entenderse como atribuible a la inactividad injustificada de un órgano regularmente integrado, sino a la imposibilidad material y jurídica de ejercer adecuadamente su función consultiva en las condiciones en que se encontraba, circunstancia que no puede beneficiar a la administración en detrimento del principio de participación. 66.
Así las cosas, la Sala estima que teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en precedencia, debe confirmarse la sentencia de 2 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama. Costas de segunda instancia 67. De conformidad con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, por cuanto las mismas no se encuentran acreditadas en el presente asunto ya que las partes no desplegaron actuaciones en segunda instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 16 FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de 2 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, de conformidad con las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado Ponente Firma electrónica LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firma electrónica ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada