REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) El Tribunal decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia emitida el 2 de diciembre de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que declaró improcedente la acción. I.
ANTECEDENTES DEMANDA1 Solicitud de cumplimiento 1. El señor Miguel Ángel Flórez Nieto presentó demanda para el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos (art. 146 CPACA) con el objeto de que se ordene al gobernador de Boyacá dar cumplimiento al literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021.
Solicitó: «2) ORDENAR al Gobernador de Boyacá dar cumplimiento al deber omitido, disponiendo y realizando un espacio de interlocución directa y con su presencia indelegable con los presidentes de las Juntas de Acción Comunal del Departamento de Boyacá “o del municipio de Sutamarchan”, en un plazo perentorio que no exceda los diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria del fallo. 3) ORDENAR a la Gobernación de Boyacá que, en el plazo que su Despacho determine, expida la reglamentación o acto administrativo que institucionalice y garantice este espacio de interlocución anual con las Juntas de Acción Comunal, tal como lo establece el mismo artículo 40 de la ley 2166 de 2021».
Fundamentos fácticos 2. El accionante relató que el 14 de mayo de 2025, como líder social y comunal, solicitó a la Gobernación de Boyacá una cita en la que estuviera presente el gobernador y sus secretarios para tratar problemáticas comunales, con fundamento en el artículo 40 de la Ley 2166 de 2021. 1 Índice 2, archivo 2, Samai (primera instancia).
ACCIONANTE: MIGUEL ÁNGEL FLÓREZ NIETO ACCIONADO: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ REFERENCIA: 15001-33-33-004-2025-00209-01 ACCIÓN: CUMPLIMIENTO ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 2 3. Expuso que la solicitud fue respondida por la directora de Participación y Acción Comunal mediante oficio S-2025-003780-GOBDPAC del 23 de septiembre de 2025, en el que se negó la solicitud con el argumento que la junta de acción comunal (JAC) era de orden municipal y por tanto el asunto era de competencia del alcalde respetando las jerarquías y el orden de los organismos comunales. 4.
Señaló que contra la anterior decisión presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. Que el 21 de otubre de 2025 la directora de Participación y Acción Comunal reiteró la decisión anterior y remitió la solicitud al Ministerio del Interior para que esa dependencia se pronunciara sobre la interpretación del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021.
Fundamentos de derecho 5. La parte accionante citó como fundamento los artículos 2, 40, 87, 103 de la Constitución Política; las leyes 393 de 1997 y 2166 de 2021. 6. Expuso que el Departamento de Boyacá negó la reunión prevista en la norma con el argumento que la junta de acción comunal debe ser atendida por el nivel municipal, lo cual constituye una interpretación restrictiva que niega la participación comunal a nivel departamental en los términos de la norma.
PRONUNCIAMIENTO DE LA DEMANDADA2 7. Señaló que el accionante solicitó una cita con el gobernador de manera presencial e indelegable con los presidentes de las JAC de Sutamarchán, pero en la solicitud indicó que es presidente de la JAC del barrio Doña Eva. 8. Expuso que en su momento se le explicó al demandante que su petición debía ser presentada ante el alcalde del respectivo municipio, de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 2166 de 2021, respetando las jerarquías y el orden de los organismos comunales.
Además, que las solicitudes que fueran de interés de presidentes de organismos comunales debían ser remitidas por ellos mismos o por un tercero previa autorización. 9. Refirió que el demandante no allegó acto administrativo que lo acredite como líder comunal y presidente de JAC. 10. Indicó que el 21 de octubre de 2025 el demandante radicó una nueva solicitud, ya en condición de ciudadano, en la que pidió disponer de un espacio anual de interlocución directa entre el gobernador y las juntas de acción comunal de cada municipio del departamento, sin sustento legal que lleve a indicar que el Departamento de Boyacá ha incurrido en alguna renuencia. 2 Índice 8 Samai (primera instancia) Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 3 11.
Manifestó que el departamento ha dado respuesta a todas las solicitudes elevadas por el demandante ante la entidad y que el hecho de no ser favorable frente a lo que pide no refleja una vulneración de derechos. 12. Propuso la excepción que denominó improcedencia de la acción de cumplimiento sustentada en que el Departamento de Boyacá, teniendo en cuenta las prioridades y lo establecido en el artículo 40 de la Ley 2166 de 2021, tiene deber de interlocución a través de los organismos federativos de la acción comunal quienes serán atendidos por el gobernador.
Señaló que, además, el mismo artículo indica que las entidades territoriales atenderán a los organismos comunales, lo cual se ha cumplido porque la gobernación está en la disposición de atender todo tipo de requerimiento de los organismos comunales. 13. Expuso que la gobernación todos los años celebra el día de la Acción Comunal, espacio en el que el gobernador interactúa de manera presencial con todos los organismos de acción comunal del departamento; en 2025 el evento se realizó el 8 de noviembre en Chivatá donde fueron convocados todos los representantes de los organismos comunales del departamento.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 14. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante sentencia del 2 de diciembre de 2025, resolvió «declarar improcedente la acción de cumplimiento ( )». 15. Agotó el análisis de la constitución en renuencia y consideró que dicho requisito de procedencia de la acción de cumplimiento se cumplió. 16.
Consideró que si bien, en principio, el ejercicio de la acción de cumplimiento está en cualquier persona, cuando se trata de la materialización de derechos subjetivos solo el afectado o el titular del derecho puede exigir su cumplimiento. Por otra parte, señaló que no es posible aplicar la agencia oficiosa en las acciones de cumplimiento porque, en primer lugar, es procedente cuando el titular de los derechos fundamentales no puede reclamarlos por sí mismo, en segundo lugar, porque el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 establece que la acción de cumplimiento no procede frente a la protección de derechos fundamentales. 17.
Consideró que no se acreditó la calidad de dignatario o presidente de JAC del demandante. Que, como lo pretendido es que se dé cumplimiento al deber establecido en el literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021 frente a la interlocución que deben entablar los gobernadores y alcaldes con los organismos de acción comunal de primer y segundo grado por lo menos una vez al año, en principio, aunque la acción de cumplimiento admite que sea ejercida por cualquier persona, la finalidad que orienta la petición no se encamina a la protección del 3 Índice 15 Samai (primera instancia) Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 4 interés general o al cumplimiento de la norma, sino a que el actor sea atendido de manera personal por el gobernador de Boyacá. 18.
Así, consideró que la acción de cumplimiento tiene inmerso un móvil subjetivo. 19. Señaló que el demandante pretende que se dé cumplimiento a un deber a nombre de otras personas, esto es, presidentes de junta o integrantes de organismos comunales. En este sentido, únicamente los directamente afectados podían reclamar en cumplimiento de la norma ante el Departamento de Boyacá, comoquiera que en la acción de cumplimiento no es procedente la agencia oficiosa. 20.
Consideró que, al no haberse superado el requisito de legitimación en la causa por activa, la acción era improcedente. IMPUGNACIÓN4 21. El señor Miguel Ángel Flórez Nieto impugnó la decisión anterior. Señaló que el deber contenido en la Ley 2166 de 2021 hace parte de la misión constitucional del gobernador, pues la interlocución institucional con las juntas de acción comunal constituye un mecanismo de participación democrática.
Negar el examen de fondo por un formalismo como la supuesta falta de legitimación por pasiva vulnera la finalidad constitucional de la acción. 22. Expuso que exigir que el gobernador de Boyacá cumpla un deber legal de interlocución no es un interés privado, sino un ejercicio legítimo de participación, control de poder político y vigilancia ciudadana, por lo que reducir el mecanismo a si el accionante es dignatario comunal desconoce la amplitud del derecho de participación. 23.
Señaló que restringir la acción con una exigencia no prevista en la Ley 393 de 1997 es un obstáculo para el acceso a la administración de justicia y que la legitimación solo se restringe cuando se exige un derecho particular, lo cual no ocurre con respecto del artículo 40 de la Ley 1266 de 2021. 24. Sintetizó que el juzgado incurrió en: (i) error en la apreciación de la legitimación en la causa por activa por cuanto la Ley 393 de 1997 admite legitimación universal, no le era exigible acreditar la calidad de dignatario comunal, no existe móvil subjetivo;
(iii) error en la interpretación del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021 porque la renuencia fue acreditada y se vulneró el principio pro actione. 25. Solicitó que se revoque la decisión de primera instancia, se declare el incumplimiento de la norma invocada y se acceda a las pretensiones de la 4 Índice 17 Samai (primera instancia) Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 5 demanda relacionadas con el espacio de interlocución entre el gobernador y organismos de acción comunal y su respectiva reglamentación que garantice el cumplimiento permanente de la obligación prevista en la norma.
II. CONSIDERACIONES 26. Se establece que no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que el Tribunal se ocupa de desatar la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2025, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 393 de 1997. PROBLEMA JURÍDICO 27. Se contrae a establecer: i. ¿Se configura la falta de legitimación por activa declarada en la sentencia de primera instancia? ii.
¿La parte demandante cumplió el requisito de constitución en renuencia? iii. ¿La norma señalada como incumplida contiene un mandato imperativo e inobjetable incumplido por la entidad accionada? 28. Se concreta la tesis argumentativa del caso, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala 29. El Tribunal revocará la sentencia de primera instancia. Respecto a la legitimación en la causa por activa, cualquier persona puede instaurar la acción de cumplimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos. 30.
El accionante agotó debidamente el requisito de constitución en renuencia ya que la solicitud que presentó con ese fin identificó con suficiencia la norma de la que emana el mandato que considera incumplido. 31. La norma cuyo cumplimiento se invoca contiene un mandato imperativo e inobjetable que el Departamento de Boyacá desconoció al no reglamentar y materializar el espacio de interlocución para atender a los organismos de acción comunal de primer y segundo grado del departamento por lo menos una vez al año con la presencia indelegable del gobernador.
ANALISIS DE LA SALA 32. La finalidad de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política es hacer cumplir normas con fuerza de ley o actos Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 6 administrativos que impongan determinada actuación u omisión a la autoridad.
Así, su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico. 33. La Ley 393 de 19975 estableció la renuencia como requisito de procedibilidad de la acción, el cual exige en que antes de la interposición de la acción el accionante haya reclamado en sede administrativa el cumplimiento de la norma que se pretende sea cumplida. La renuencia se entenderá constituida si dentro de los 10 días siguientes a la solicitud la autoridad no responde o se niega al cumplimiento del mandato respectivo (art. 8). 34.
Para que proceda la acción de cumplimiento se requiere: (i) que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que se establezca la desatención de la norma o acto; (ii) que el accionante demuestre que exigió el cumplimiento de la norma o acto administrativo;
(iii) que el accionante no haya ejercido otro instrumento judicial para el cumplimiento del deber jurídico, no se trate de normas que establezcan gastos, no se trate de la reclamación de un derecho que se pueda garantizar a través de la acción de tutela6. a) Legitimación en la causa por activa 35. La sentencia impugnada consideró que el señor Miguel Ángel Flórez Nieto no acreditó su legitimación en la causa por activa. 36.
Señaló que el accionante no demostró la calidad de dignatario, presidente o integrante de la JAC del barrio Doña Eva y que de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente el interés del accionante estaba encaminado no a la protección del interés general o al cumplimiento de la norma, sino a ser atendido personalmente por el gobernador de Boyacá, lo que constituía un móvil subjetivo.
Además, que el accionante estaba reclamando el cumplimiento de un deber a nombre de otras personas, presidentes de junta o integrantes de organismos comunales, cuando en la acción de cumplimiento no es procedente la agencia oficiosa. 37. El accionante reprochó tales consideraciones. Señaló que se apreció erradamente la legitimación por activa por cuanto la Ley 393 de 1997 admite legitimación universal; que no le era exigible acreditar la calidad de dignatario comunal y no existe ningún móvil subjetivo. 38.
El artículo 4 de la Ley 393 de 1997 establece que cualquier persona podrá ejercer la acción de cumplimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos. También la podrán ejercer los funcionarios públicos, las organizaciones sociales y organizaciones gubernamentales. 5 Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política 6 Al respecto ver art. 9 Ley 393/97;
C.E. Sec. Quinta, rad. 250002341000-2021-00622-01 (ACU), sent. Nov. 11/2021, CP Pedro Pablo Vanegas Gil; rad. 250002341000-2013-02192-01 (ACU), sent. Feb. 13/2014, CP Alberto Yepes Barreiro. Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 7 39. Sobre la legitimación por activa en la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado ha precisado que, en principio, la acción está en cabeza de cualquier persona cuando se trata de normas y actos administrativos cuyo cumplimiento sea de interés general, sin embargo, cuando se trata de la materialización de derechos subjetivos o interés particular, solo el afectado o titular del derecho puede hacer uso de la acción7. 40.
Revisada la demanda, se observa que el accionante señaló actuar en representación de la JAC del barrio Doña Eva de Tunja; aunque no presentó elementos que lo acreditaran como tal, ello no constituye una falta de legitimación en cuanto la legitimación por activa en la acción de cumplimiento es universal, luego, cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, puede instaurarla frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos8. 41.
La sentencia de primera instancia aludió un interés particular del accionante. Señaló que lo pretendido no era un interés general o el cumplimiento de la norma, sino que el accionante sea atendido de manera personal por el gobernador de Boyacá. 42. Revisada la solicitud radicada por el accionante ante el Departamento de Boyacá el 21 de octubre de 2025 bajo el número E-2025-068580-VU9, se pide el cumplimiento del literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021, y en este sentido que «la Gobernación de Boyacá disponga la institucionalización de un espacio anual de interlocución directa entre el señor Gobernador y los presidentes de las Juntas de Acción Comunal de cada municipio del departamento, conforme a la Ley 2166 de 2021» y «se expida la reglamentación o acto administrativo que garantice la organización, convocatoria y desarrollo de dicha interlocución con las Juntas de Acción Comunal de cada municipio». 43.
Así, se observa que la actuación del accionante no develó un interés particular o que a partir del cumplimiento de la norma buscara un beneficio propio, sino la interlocución de la comunidad con el estado a través de un mecanismo de participación ciudadana que permite espacios de concertación, control y vigilancia de la gestión pública en favor de las comunidades y del Estado10. 44.
Si bien en solicitud del 14 de mayo de 202511 el señor Miguel Ángel Flórez pidió que se agendara una cita personal e indelegable a presidentes de JAC de Sutamarchán con el gobernador y otros funcionarios de la administración departamental para tratar problemáticas y necesidades de comunidades 7 Al respecto ver: C.E. Sec. Quinta, rad. 250002341000-2014-00118(ACU), auto jun. 12/2014, CP Alberto Yepes Barreiro (E);
Sec. Primera, rad. 440012331000-20020584-01 (ACU-1726), sent. feb. 27/2003, CP Manuel Santiago Urueta Ayola; Se. Quinta, rad. 660012333000-2015-00569-01 (ACU), sent. Mar. 31/2016, CP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; C - 193/1998. 8 Artículos 1 y 4 Ley 393 de 1997; C.E. Sec. Quinta, rad. 25000232400020110077401 (ACU), sent. Mar. 29/2012, C.P. Susana Buitrago Valencia. 9 Índice 2, archivo 2, «D.P. INTERLOCUCION JAC – GOBERNADOR E-2025-068580-VU» 10 Al respecto ver sentencia C-580/01 11 Índice 2, archivo 2, «S-2025-004208-GOBDPAC_E-2025-032972-VU» Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 8 veredales, citando como fundamento de su solicitud el literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021, lo cierto es que esta petición no es la que agotó el requisito de la renuencia. b) Del requisito de procedibilidad – constitución en renuencia 45.
El artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el artículo 161-3 del CPACA, prescribe como requisito para demandar «que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 46.
El Consejo de Estado ha señalado que, para agotar este requisito, el accionante debe elevar «una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12, lo cual implica la citación precisa del mandato presuntamente incumplido13. Por ende, aunque la petición no esté sujeta a formalidades especiales, su alcance y finalidad deben ser claras para que el silencio o la negativa de la entidad configuren su renuencia, como lo ha explicado el alto tribunal: «(…) para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia» o cuando no se señala de manera precisa la disposición que consagra el deber que se reclama.
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano». (…)»14 47. En este caso el demandante aportó solicitud del 21 de octubre de 2025 que radicó ante el Departamento de Boyacá en la misma fecha15 con el siguiente asunto: «Derecho de petición solicitando el cumplimiento de la Ley 2166 de 2021, artículo 40 - Interlocución con organismos comunales».
El radicado asignado a la solicitud fue E-2025-068580-VU. 48. El documento citó textualmente el literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021 y solicitó al gobernador de Boyacá la institucionalización de un espacio anual de interlocución con los presidentes de JAC de los municipios del departamento y la reglamentación de dicho espacio, así: 12 C.E., Sec.
Quinta, Sent. 2020-00563, mar. 11/2021. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 13 C.E., Sec. Quinta, Sent. 2020-00270, sep. 23/2021. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 14 C.E., Sec. Quinta, Sent. 2024-00116, may. 23/2024. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 15 Índice 2, archivo 2, «DP. INTERLOCUSIÓN JAC – GOBERNADOR E-2025-068580-VU», Samai (primera instancia).
Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 9 «Me perito presentar formalmente ante su despacho la siguiente solicitud relacionada con el cumplimiento de la Ley 2166 de 2021, artículo 40, literal a), el cual establece que: “Las autoridades del respectivo departamento, distrito, municipio y localidad atenderán a los organismos de primer y segundo grado por lo menos una vez al año con la presencia indelegable del mandatario respectivo, según la reglamentación que expida el ente territorial en la materia” En atención a lo anterior solicito respetuosamente que la Gobernación de Boyacá, a través de su despacho, institucionalice y garantice el cumplimiento efectivo de este mandamiento legal, convocando y atendiendo al menos una vez al año a los presidentes de Juntas de Acción Comunal del Departamento de Boyacá con la presencia indelegable del señor gobernador, conforme lo ordena la norma.
( ) SOLICITO 1. Que la Gobernación de Boyacá disponga la institucionalización de un espacio anual de interlocución directa entre el señor Gobernador y los presidentes de las Juntas de Acción Comunal de cada municipio del departamento, conforme a la Ley 2166 de 2021. 2. Que se expida la reglamentación o acto administrativo que garantice la organización, convocatoria y desarrollo de dicha interlocución con las Juntas de Acción Comunal de cada municipio. 3.
Que se informe a este peticionario sobre las acciones adoptadas y los mecanismos previstos para el cumplimiento de la referida disposición legal». 49. En el expediente no obra respuesta a la anterior solicitud. 50. En el expediente se encuentra una respuesta dirigida al accionante emitida por la directora de Participación y Acción Ciudadana del departamento de Boyacá el 23 de septiembre de 2025 en la que se indicó16: «Con base en su petición al tratarse de una junta de acción comunal del orden municipal debe ser el alcalde municipal, quien reciba dicha solicitud, tal cual lo cita el literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021, respetando las jerarquías y el orden de los organismos comunales», y otro pronunciamiento del 21 de octubre de 202517 en el que la entidad dijo que la norma aludida no indicaba que el gobernador debía atender a cada uno de los organismos comunales por lo menos una vez al año de manera indelegable.
Tales respuestas son a una petición del 14 de mayo de 2025. anterior a la constitución en renuencia, en la que el señor Flórez Nieto solicitó al gobernador de Boyacá una cita personal con presidentes de JAC de Sutamarchán y secretarios de despacho. 51. En tal virtud, el Tribunal encuentra que se constituyó la renuencia; la solicitud del accionante estuvo dirigida a que el gobernador de Boyacá obedeciera un deber legal que el interesado considera incumplido, previo a acudir a la jurisdicción. c) Procedencia de la acción de cumplimiento 16 Índice 2, archivo 2, «S-2025-004208-GOBDPAC_S-2025-003780-GOBDPAC», Samai (primera instancia) 17 Índice 2, archivo 2, «S-2025-004208-GOBDPAC», Samai (primera instancia) Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 10 52.
El accionante solicitó el cumplimiento del literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021 para la institucionalización de un espacio anual de interlocución con los presidentes de JAC de los municipios del departamento y la reglamentación de dicho espacio. 53. El asunto no se encuadra en alguno de los eventos de improcedencia de la acción de cumplimiento que establece el artículo 9° de la Ley 393 de 1997.
El cumplimiento de la norma que invoca el accionante no implica el establecimiento de gasto y no se advierten otros mecanismos judiciales para exigir el cumplimiento de la norma; además, la pretensión no involucra derechos fundamentales del demandante que puedan ser amparados mediante el ejercicio de la acción de tutela. d) Procedencia de la acción de cumplimiento respecto de la potestad reglamentaria del ejecutivo 54.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que la acción de cumplimiento es el mecanismo idóneo para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria en todos los casos en que legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, independientemente de que se haya impuesto un término o no para el efecto, en cuanto, la ausencia de un término específico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción. 55.
Ha considerado que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas de que trata el artículo 150 de la Constitución Política puede imponer obligaciones a los diferentes órganos del poder público a fin de garantizar la eficacia plena de la ley, claro ejemplo de ello se presenta cuando el legislador atribuye al ejecutivo el ejercicio de la potestad reglamentaria en determinadas materias.
Así, el ejecutivo debe dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de la ley mediante la precisión de determinados aspectos a través de la expedición de decretos, resoluciones y órdenes. 56. Al respecto ver, por ejemplo C.E. Sec. Quinta: rad. 250002341000-2022- 0003301 (ACU), sent. May. 5/2022, C.P. Luis Alberto Àlvarez Parra; rad. 440012340-000-2021-00027-01 (ACU), sent. oct. 27/2021, C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; rad. 250002341000-2021-00147-01 (ACU), sent.
Ago. 26/2021, C.P. Rocío Araujo Oñate; rad. 250002341000-2019-00820-01 (ACU), sent. dic. 18/2019, C.P. Rocío Araujo Oñate. e) Norma presuntamente incumplida 57. El accionante refiere como norma presuntamente incumplida el literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021 que dispone: Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 11 «LEY 2166 DE 2021 (diciembre 18) Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el Artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones.
( )
ARTÍCULO 40. INTERLOCUCIÓN. a) Las autoridades del respectivo departamento, distrito, municipio y localidad atenderán a los organismos de primer y segundo grado por lo menos una vez al año con la presencia indelegable del mandatario respectivo, según la reglamentación que expida el ente territorial en la materia. ( )» 58. De la trascripción de la norma se advierte la existencia de un mandato imperativo e inobjetable dirigido a mandatarios territoriales, toda vez que prevé que los departamentos, distritos, municipios y localidades atenderán a los organismos de acción comunal de primer y segundo grado por lo menos una vez al año, con la presencia indelegable del mandatario (gobernador, alcalde).
Ese espacio de interlocución para la atención a los organismos señalados debe ser reglamentado por la entidad territorial (departamento, distrito, municipio o localidad). 59. Para claridad, los organismos comunales de primer y segundo grado, de conformidad con el articulo 7 de la Ley 2166 de 2021, corresponden a los siguientes: (i) de primer grado son las juntas de acción comunal18 y las juntas de vivienda comunal19; de segundo grado las asociaciones de juntas de acción comunal20. 60.
Así, según la norma, el Departamento de Boyacá debe atender a los organismos comunales de primer y segundo grado por lo menos una vez al año con la presencia indelegable del gobernador. Para el efecto, el departamento debe expedir el reglamento correspondiente. 61. La obligación en cabeza de departamento está sustentada en la facultad que le ha sido otorgada por la ley como autoridad de inspección, vigilancia y control de organismos comunales, que tiene a su cargo con respecto a dichos organismos el seguimiento de sus actuaciones (en aspectos jurídicos, 18 La junta de acción comunal es una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. 19 La junta de vivienda comunal es una organización cívica sin ánimo de lucro, integrada por familias que se reúnen con el propósito de adelantar programas de mejoramiento o de autoconstrucción de vivienda.
Una vez concluido el programa, la junta de vivienda comunal se podrá asimilar a la Junta de Acción Comunal definida en el presente Artículo, siempre y cuando cumpla los requisitos dispuestos en la ley. 20 Tienen la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con los organismos de primer grado fundadores y los que posteriormente se afilien.
Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 12 financieros, contables, sociales, entre otros), la verificación del cumplimiento de la normatividad vigente y aplicación de los correctivos necesarios. 62. En efecto, los artículos 73 y 74 de la L. 2166/2121 establecieron los niveles de autoridad que ejercen vigilancia, inspección y control sobre los organismos comunales, de acuerdo con el grado al que pertenezcan, así: «a) Primer nivel: lo ejerce Ministerio del Interior, sobre los organismos comunales de tercer y cuarto grado. b) Segundo nivel: lo ejercen los Departamentos, Distritos y Municipios, a través de las dependencias a las que se le asignen dichas funciones sobre los organismos comunales de primer y segundo grado.» 63.
Además, tal función de inspección, vigilancia y control encomendada al ente territorial tiene inmersa las funciones de apoyo, estímulo y fomento a las organizaciones comunales, de acuerdo con el artículo 103 de la Constitución Política22, mandato que prevé que el Estado tiene el deber de contribuir a la organización, promoción y capacitación de, entre otros, asociaciones cívicas y comunitarias (como son las JAC), sin detrimento de su autonomía, con el objeto de constituir mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública. 64.
Es así que corresponde al Departamento de Boyacá brindar capacitación y, asesoría técnica y jurídica a los organismos comunales de su jurisdicción. 65. Finalmente, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2166 de 2021 el desarrollo de las comunidades se logra a partir de un proceso integral en cuanto se refiere a asuntos territoriales, económicos político, ambientales, culturales y sociales y la participación y articulación de las comunidades, sus organizaciones y el Estado a través de las entidades territoriales. 66.
En virtud de lo anterior, le asiste a la entidad demandada la obligación y competencia de atender a las JAC como organismo de primer grado y generar el espacio de participación o interlocución directo con el gobernador, como lo 21 «ARTÍCULO 73. Definiciones. Para efectos de la vigilancia, inspección y control que se refiere el presente proyecto de ley, se entiende por: Vigilancia: Es la facultad que tienen las autoridades del nivel nacional y territorial para hacer seguimiento a las actuaciones de los organismos comunales, con el fin de velar por el cumplimiento de la normatividad vigente.
Inspección: Es la facultad que tienen las autoridades del nivel nacional y territorial para verificar y/o examinar el cumplimiento de la normatividad legal vigente de los organismos comunales en aspectos jurídicos, contables, financieros, administrativos, sociales y similares. Control: Es la facultad que tienen las autoridades del nivel nacional y territorial para aplicar los correctivos necesarios, a fin de subsanar situaciones de orden jurídico, contable, financiero, administrativo, social y similar de las organizaciones comunales, como resultado del ejercicio de la inspección y/o vigilancia.
PARÁGRAFO. Las funciones de Inspección, Vigilancia y Control encomendadas a la Dirección de Democracia, Participación Ciudadana y Acción Comunal o de la entidad del gobierno nacional que haga sus veces y de las demás Autoridades, se ejercerá respetando la autonomía de los organismos de acción comunal, y prevalecerá las funciones de apoyo, estímulo y fomento a las organizaciones comunales, de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 103 de la constitución política». 22 Art. 73 Ley 2166/21 Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 13 expone la norma, que no restringe la atención a organismo de primer y segundo grado a la autoridad territorial del orden municipal. 67.
Ahora bien, la obligación prevista en el literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021 se encuentra vigente desde el 18 de diciembre de 2021 cuando la ley fue promulgada23, de acuerdo con el articulo 109 de la misma. En la norma se impuso a la entidad territorial, en este caso al Departamento de Boyacá, reglamentar el espacio de interlocución en que atenderá a los organismos comunales de primer y segundo grado por lo menos una vez al año con presencia del gobernador. 68.
De conformidad con el marco jurisprudencial expuesto en esta providencia sobre la procedencia de la acción de cumplimiento respecto de la potestad reglamentaria del ejecutivo, desde la promulgación de la norma podía exigirse su cumplimiento a fin de garantizar la eficacia de la ley, aun cuando no se estableció un término para la reglamentación, máxime que la norma solo puede alcanzar su efectividad en la medida que el departamento reglamente la materia. 69.
En este caso, el legislador, al expedir la Ley 2166 de 2021, en el literal a) del artículo 40, impuso a las entidades territoriales, para el caso que interesa al Tribunal, al Departamento de Boyacá, a través de reglamento, establecer las condiciones en que garantizará la atención a organismos comunales de primer y segundo grado con las condiciones que prevé la norma. 70.
La parte demandada no acreditó gestión alguna tendiente a la reglamentación del espacio de interlocución con los organismos comunales de primer y segundo grado del departamento de Boyacá o garantizar efectivamente dicho espacio con respecto a esos organismos. 71. El departamento alegó en la contestación de la demanda que la interacción a la que está obligado el ente territorial con organismos de acción comunal está contemplada en el literal b) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021 que indica que los organismos federativos de la acción comunal serán atendidos por el gobernador respectivo, lo cual dice ha cumplido, además de que ha atendido a los organismos comunales a través de sus dependencias.
Expuso que todos los años celebra el día de la Acción Comunal, evento en el que el gobernador interactúa con todos los organismos de acción comunal del departamento. 72. De lo expuesto por el departamento se observa que desconoce la obligación contemplada en la norma en cuanto considera que no debe garantizar el espacio de interlocución con organismos comunales de primer y segundo grado.
Aunque refiere que cada año celebra el día de la Acción Comunal, evento en el que dice hace presencia el gobernador de Boyacá, debe señalarse que esta celebración está contemplada en norma distinta al literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 23 https://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=73c90feee38c4feb816baf754dd9 Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 14 2021, esto es, en el artículo 9924 de la misma ley que establece que el evento estará promovido por el Ministerio de Interior, la gobernación de cada departamento y la alcaldía de cada municipio. 73.
En todo caso, no se acreditó reglamentación alguna que establezca el espacio de interlocución de que trata la norma en cuestión en la misma fecha de celebración de la Acción Comunal. 74. Ahora bien, el Departamento de Boyacá indicó en la contestación que remitió la solicitud del accionante tendiente a que se genere un espacio de interlocución con el gobernador al Ministerio del Interior, máxima autoridad de inspección, vigilancia y control de los organismos comunales, para que explique la interpretación y alance de la norma de la que se pretende cumplimiento. 75.
El Ministerio del Interior, con oficio 2025-2-003303-055716 del 2 de diciembre de 202525 (misma fecha de la sentencia impugnada), dirigido a la directora de Participación y Acción Comunal de la gobernación de Boyacá, expuso lo siguiente: «Ahora bien, como el objeto de la petición del señor Miguel Ángel Flórez está relacionada con el derecho que tiene los organismos de acción comunal de tener interlocución con las entidades públicas, se hace necesario citar el siguiente extracto legal de la Ley 2166 de 2021: “ARTÍCULO 40.
Interlocución. a) Las autoridades del respectivo departamento, distrito, municipio y localidad atenderán a los organismos de primer y segundo grado por lo menos una vez al año con la presencia indelegable del mandatario respectivo, según la reglamentación que expida el ente territorial en la materia. ” En ese sentido la interpretación que tiene esta cartera ministerial sobre el literal a del articulo 40 de la Ley 2166 de 2021 corresponde a que la interlocución a la que tiene derecho los organismos de acción comunal de primer y segundo grado es amplia y no solo recae sobre mandatarios del orden municipal sino también departamental.» (subrayado fuera de texto). 76.
Así las cosas, la pluricitada norma establece una obligación en cabeza del Departamento de Boyacá tendiente a generar un espacio de interlocución con organismos comunales de primer y segundo grado, según la reglamentación que expida el ente territorial, sin que la parte demandada acreditara gestión alguna tendiente a su cumplimiento efectivo. 77.
Por lo antes expuesto, el Tribunal ordenará al Departamento de Boyacá que cumpla con el literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 2021. Para el efecto: 24 «ARTÍCULO 99. Día de la acción comunal. A partir de la vigencia de esta ley, el segundo domingo del mes de noviembre de cada año, se celebrará en todo el país el Día de la Acción Comunal, evento que será promovido y apoyado por el Ministerio del Interior, la Gobernación de cada departamento y la Alcaldía de cada municipio». 25 Índice 18 Samai (primera instancia) Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 15 78.
Dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberá reglamentar el espacio de interlocución para atender a los organismos comunales de primer y segundo grado del departamento por lo menos una vez al año con la presencia indelegable del gobernador. 79. Expedida la reglamentación anterior, máximo dentro del mes siguiente, el departamento deberá convocar y realizar el encuentro respectivo con los organismos comunales de primer y segundo grado. 80.
De conformidad con el artículo 21-5 de la Ley 393 de 1997, este Tribunal considera que es necesario el plazo concedido teniendo en cuenta que la entidad debe hacer una reglamentación que fije los criterios en que se llevará a cabo el espacio de interlocución, convocar el encuentro y realizarlo, lo cual requiere un tiempo razonable superior a los 10 días que prevé la norma.
CONDENA EN COSTAS 81. Teniendo en cuenta el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal no dictará condena en costas en razón a que la demanda no careció de fundamento legal. 82. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 2 de diciembre de 2025 emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja que declaró improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: DECLARAR el incumplimiento del literal a) del artículo 40 de la Ley 2166 de 202126, por lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: ORDENAR al Departamento de Boyacá lo siguiente: 3.1. Dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberá reglamentar el espacio de interlocución para atender a los organismos comunales de primer y segundo grado del departamento por lo menos una vez al año con la presencia indelegable del gobernador. 3.2.
Expedida la reglamentación anterior, dentro del mes siguiente, el departamento deberá convocar y realizar el encuentro respectivo con los organismos comunales de primer y segundo grado, con la presencia del gobernador. 26 «Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el Artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones.
Acción de cumplimiento Rad. 15001-33-33-000-2025-00209-01 Sentencia de segunda instancia 16 CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: NOTIFICAR personalmente la presente decisión a las partes como lo indica el artículo 8.º de la Ley 2213 de 2022, en concordancia con el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
SEXTO: En firme esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al juzgado de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (E) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.