REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ DESPACHO 1 MAGISTRADA: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, seis (6) de octubre de dos mil veinticinco (2025) DEMANDANTE: INPEC DEMANDADO: CORPOBOYACÁ REFERENCIA: 15001-23-33-000-2024-00430-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (MEDIDA CAUTELAR) Procede el despacho a decidir sobre la medida cautelar pedida por la parte demandante.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud cautelar1 El Inpec solicitó que se decrete la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, a través de los cuales Corpoboyacá le impuso una sanción de $900.504.474 y confirmó la determinación en sede de reposición, al declararlo responsable de adelantar actividades de captación de aguas y realización de vertimientos en la CPAMS El Barne incumpliendo los requisitos pertinentes.
El escrito señaló que dentro del procedimiento sancionatorio Corpoboyacá endilgó responsabilidad al Inpec y a la Uspec simultáneamente por las mismas infracciones ambientales, a pesar de que la intervención, operación y mantenimiento de las PTAP y PTAR está a cargo de la segunda de las entidades mencionadas, de conformidad con los Decretos 4150 de 2011, 4151 de 2011 y 0204 de 2016.
Resaltó que así se señaló dentro de la acción popular 1999-02441, que tramitó en primera instancia este Tribunal. Citó los artículos 2, 6, 29, 121 y 123 de la Constitución y mencionó que la multa impuesta afectaba ostensiblemente el presupuesto público, motivo por el cual «hasta que no se realice el respectivo estudio y se produzca una decisión de fondo por la Jurisdicción administrativa, sobre la regularidad de los actos enjuiciados, no es procedente que Inpec, efectué (sic) pago alguno pues se reitera su presupuesto se vería alterado de forma considerable».
Alegó en abstracto que, debido a que el asunto reprochado correspondía a la Uspec, no contó con garantías dentro del procedimiento administrativo, como «el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el derecho de defensa, la 1 Archivo 1 del expediente electrónico, documento «MEDIDA CAUTELAR - CORPOBOYACA - INPEC» (anotación 3 Samai).
Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 15001-23-33-000-2024-00430-00 Decide medida cautelar 2 razonabilidad en la decisión de sancionar al Inpec, y la imparcialidad al momento de calificar una conducta». Pidió expresamente que para efectos del estudio de la solicitud se tuvieran en cuenta los argumentos de la demanda, los cuales en esencia reiteraron que el Inpec no podía adelantar actuaciones ajenas a su competencia, que tampoco le correspondía adelantar trámites ambientales ni disponer recursos para la operación de las plantas de tratamiento del establecimiento, y que en el marco del principio de coordinación había efectuado requerimientos a la Uspec con el fin de que priorizara y ejecutara las intervenciones necesarias para lograr el funcionamiento óptimo de la infraestructura en mención, pero dicha entidad no había dado una respuesta definitiva a la problemática.
Concluyó que «[s]i bien es cierto se ha infringido la norma ambiental, en lo que respecta al vertimiento de agua residuales, el actuar del Inpec, encuentra justificación, pues como se ha expresado el deber funcional y legal de realizar las obras, consultorías, estudios técnicos contratación de personal entre otros, todas acciones necesarias para lograr tener en óptimas condiciones las plantas no recae en mi representado, estos deberes fueron radicados por mandato legal en cabeza de la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC y en razón a ello es la entidad que debe ser llamada a responder». 2.
Pronunciamiento de la parte demandada2 El despacho corrió traslado de la solicitud con auto del 11 de abril de 20253 y la providencia fue notificada a la entidad accionada el 25 de abril siguiente4. Por ende, la oportunidad para pronunciarse corrió del 30 de abril al 7 de mayo de 2025 (art. 233 CPACA). Corpoboyacá intervino oportunamente.
Comenzó por sintetizar los argumentos que sustentan la petición, citó los artículos 229 a 231 del CPACA e hizo alusión a los requisitos para decretar medidas cautelares. Además, hizo una alusión conceptual al derecho al debido proceso y al procedimiento sancionatorio ambiental. Manifestó que los actos acusados cumplían los requisitos de validez y eficacia y no desconocieron el precedente judicial, toda vez que las competencias de la Uspec, cuyo incumplimiento dio lugar a que también fuera sancionada dentro del procedimiento administrativo, no eximían de responsabilidad al Inpec.
Recalcó que ambas entidades contaban con una responsabilidad conjunta frente a la captación de aguas y el vertimiento de aguas domésticas y residuales al embalse La Playa sin contar con los permisos y concesiones respectivas. 2 Archivo 20 del expediente electrónico (anotación 24 Samai). 3 Anotación 13 Samai. 4 Anotación 23 Samai.
Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 15001-23-33-000-2024-00430-00 Decide medida cautelar 3 Precisó que la corporación aprobó el plan de manejo ambiental que presentó el Inpec, que establecía que era su obligación tratar las aguas originadas en la CPAMS El Barne antes de su descarga, cuestión que no se llevaba a cabo porque su PTAR no estaba en operación. En ese sentido, refirió que los actos acusados reprocharon la falta de permiso de vertimientos y el vertimiento directo (sin tratamiento) de aguas residuales y derivadas de actividades de porcicultura.
Agregó que también se censuraba que el establecimiento bombeara agua del río Tuta hacia un tanque de almacenamiento para surtir una PTAP y, además, que captara agua de un nacimiento para la aludida actividad porcícola sin contar con una concesión de aguas. Con fundamento en lo anterior, especificó que al Inpec «se le imputa que en el ejercicio de su objeto -vigilancia y custodia de personas privadas de la libertad- realizó unas conductas (captar aguas para uso del Establecimiento y para actividades porcícolas desarrolladas por los reclusos y realizar vertimiento de las aguas residuales generadas por el Establecimiento) contrariando el ordenamiento jurídico, mientras que a la USPEC se le endilga unas responsabilidad por omitir el cumplimiento de sus deberes en cuanto a la puesta en marcha de las PTAR’s (sic) del EPAMSCAS COMBITA (sic) así como de tramitar los respectivos permisos.
Se destaca que la responsabilidad endilgada al INPEC no es la misma respecto de la USPEC». Refirió que la ejecución de las conductas reprochadas data incluso de la época anterior a la creación de la Uspec y que la afectación presupuestal que alegaba la entidad demandante era hipotética. 3. Pronunciamiento del Ministerio Público El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no se pronunció. II.
CONSIDERACIONES El artículo 231 del CPACA relaciona los requisitos que deben cumplirse para decretar medidas cautelares en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, así: «ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.» (Subraya fuera del texto original) Así las cosas, la prosperidad de la petición cautelar depende de la acreditación sumaria de la violación de las normas superiores y la existencia de los perjuicios Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 15001-23-33-000-2024-00430-00 Decide medida cautelar 4 aducidos en la demanda, lo que implica efectuar un análisis preliminar de la legalidad de los actos acusados, con las limitaciones propias de la etapa en la que se lleva a cabo el ejercicio5.
Bajo ese entendido, en este caso la solicitud cautelar se sustenta en un alegato esencial, que consiste en que la entidad competente para intervenir, operar y mantener las PTAP y PTAR de los establecimientos de reclusión, incluida la CPAMS El Barne, es la Uspec. De allí se desprenden los razonamientos relacionados con la supuesta violación del derecho al debido proceso, el desconocimiento de pronunciamientos judiciales anteriores y la falta de valoración probatoria, en razón que el Inpec considera que atendió el principio de coordinación, pero no podía adelantar actuaciones que estaban fuera de sus atribuciones.
Al respecto, Corpoboyacá impuso la sanción con la Resolución 2834 del 20 de diciembre de 20226 (acto acusado), la cual decidió los siguientes cargos y analizó el anterior argumento como se sintetiza enseguida: Cargo Análisis de Corpoboyacá «Reincidir en el incumplimiento del artículo tercero (3) de la Resolución No. 0152 del 26 de marzo de 2011 por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACA –sic–), acepta un Plan de Manejo Ambiental para el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Alta Seguridad y Carcelario de Alta Seguridad de Combita (sic) y otorga al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, permiso de vertimientos de aguas residuales domésticas a descargar a la represa la playa PREVIO TRATAMIENTO: al realizar vertimientos a la Represa “La Playa” sin ningún tratamiento, contraviniendo el artículo 2.2.3.2.24.1. del Decreto 1076 de 2015 que señala (sic) Prohibiciones 2).
Infringir las disposiciones relativas al control de vertimientos.» Según Corpoboyacá, la CPAMS El Barne descargaba aguas residuales domésticas sin tratamiento al embalse La Playa, ya que las PTAR implementadas se encontraban fuera de operación. Aclaró que «si bien es cierto que la (sic) INPEC para la fecha de identificación de los hechos que dieron origen a la presente actuación y en los actuales momentos, no es la llamada a obtener los permisos ambientales que dan lugar al funcionamiento de las PTAR’s (sic) del referido centro penitenciario, pues es claro que dicha función es de competencia del (sic) USPEC, esta Autoridad no puede dejar de lado que el instituto investigado no podía llevar a cabo el vertimiento de aguas residuales sin contar con el correspondiente tratamiento, ya que el (sic) realizar los mismos, a través de una infraestructura que no esta (sic) en funcionamiento, se tiene que la descarga se hizo de forma directa y sin control alguno, lo que da paso a evidenciar la conducta que es objeto de reproche ambiental». 5 C.E., Sec.
Primera, Auto 2020-00414, abr. 3/2025. M.P. Oswaldo Giraldo López: «la jurisprudencia de la Corporación ha explicado que el examen de la medida cautelar de suspensión provisional es una valoración inicial que “(…) implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa (…)”. Lo manifestado está en consonancia con lo expuesto en el primer inciso del artículo 230 del CPACA cuando señala que las medidas cautelares deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda; aquella es la razón por la cual la jurisprudencia de la Corporación ha indicado que la valoración inicial de la medida cautelar conlleva un examen inicial del objeto del proceso o, en otras palabras, de la ilegalidad del acto acusado.» 6 Archivo 8 del expediente electrónico, pp. 187-248 (anotación 10 Samai).
Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 15001-23-33-000-2024-00430-00 Decide medida cautelar 5 «Reincidir en el incumplimiento respecto de realizar actividades de vertimiento de las plantas de tratamiento de aguas residuales domesticas (sic) implementadas dentro de las instalaciones del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Alta Seguridad y Carcelario de Alta Seguridad de Combita (sic), sin contar con permiso de vertimientos otorgado por Autoridad Ambiental competente, infringiendo el artículo 2.2.3.3.5.1. del Decreto 1076 de 2015, que señala: “Requerimiento de permiso de vertimiento.
Toda persona natural o jurídica cuya actividad o servicio genere vertimientos a las aguas superficiales, marinas, o al suelo, deberá solicitar y tramitar ante la autoridad ambiental competente, el respectivo permiso de vertimientos”.» Corpoboyacá consideró que el supuesto fáctico de este cargo se subsumía en el cargo anterior. «Ejecutar actividades de vertimiento de aguas residuales producto de la actividad porcícola que se desarrolla dentro de las instalaciones del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Alta Seguridad y Carcelario de Alta Seguridad de Combita (sic), sin contar con permiso de vertimientos otorgado por autoridad ambiental competente, infringiendo el artículo 2.2.3.3.5.1. del Decreto 1076 de 2015, que señala: “Requerimiento de permiso de vertimiento.
Toda persona natural o jurídica cuya actividad o servicio genere vertimientos a las aguas superficiales, marinas, o al suelo, deberá solicitar y tramitar ante la autoridad ambiental competente, el respectivo permiso de vertimientos”» Corpoboyacá encontró en visitas de inspección ocular que la CPAMS El Barne desarrollaba actividades de cría, levante y engorde de cerdos para comercialización y que recogía la porquinaza resultante en una ramada externa improvisada, con deficiencias de cobertura y sin adecuaciones de piso para deshidratación del material ni canales perimetrales para el manejo de lluvias, lo cual generaba vertimientos.
La entidad aclaró que el Inpec liquidó el proyecto productivo según acta del 5 de agosto de 2019. «Ejecutar actividades de captación de aguas del RIO (sic) TUTA para uso doméstico, sin contar con concesión de aguas otorgado (sic) por (sic) Autoridad Ambiental Competente, quebrantando el artículo 2.2.3.2.7.1. del Decreto 1076 de 2015, que indica: Disposiciones comunes (sic) Toda persona natural o jurídica, pública o privada, requiere concesión para obtener el derecho de aprovechamiento de las aguas para los siguientes fines: p).
Otros usos similares.» Corpoboyacá encontró que la concesión de aguas que permitía a la CPAMS El Barne captar agua del río Tuta había vencido (se otorgó en el 2009 con vigencia de 5 años). Precisó que «si bien la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, es la entidad encargada de la operación y dotación estructural de las Plantas de tratamiento de agua potable PTAP, de los centros carcelarios a cargo del INPEC, como en el presente caso el Epamscas Combita (sic) y para la operación de dichas plantas se requiere el permiso que la parte administrativa y la división de funciones dentro del Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC, y la asignación de actividades a la USPEC, conlleva a que dichas entidades respondan conjuntamente, el INPEC a través del EMPAMSCAS COMBITA (sic) por captar el recurso hídrico sin permiso y la unidad de servicios penitenciarios por omitir su obligación de tramitar el respectivo permiso de concesión de aguas». «Ejecutar actividades de captación de aguas de un nacimiento de aguas ubicado en el área aledaña a la actividad porcícola desarrollada A través de visitas técnicas, Corpoboyacá evidenció que el la CPAMS El Barne captaba y almacenaba aguas de un nacimiento Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 15001-23-33-000-2024-00430-00 Decide medida cautelar 6 por la Entidad implicada, georreferenciado con coordenadas 5°40’38” N, 73°15’57” O altura 2643 m.s.n.m. (sic), como fuente de abastecimiento para desarrollar la actividad porcícola, sin contar con concesión de aguas otorgado (sic) por Autoridad Ambiental Competente, quebrantando el artículo 2.2.3.2.7.1. del Decreto 1076 de 2015, que indica: Disposiciones comunes Toda persona natural o jurídica, pública o privada, requiere concesión para obtener el derecho de aprovechamiento de las aguas para los siguientes fines: c).
Abastecimiento de abrevaderos cuando se requiera derivación». cercano para la actividad de porcicultura sin que hubiera tramitado antes una concesión de aguas. La entidad aclaró que el Inpec liquidó el proyecto productivo según acta del 5 de agosto de 2019. La autoridad ambiental confirmó la sanción en sede de reposición a través de la Resolución 1216 del 4 de junio de 20247.
El principal reparo del recurso fue la diferenciación de las competencias del Inpec y la Uspec en materia de infraestructura de los establecimientos de reclusión (con argumentos similares a los de la demanda), para concluir que exclusivamente era la segunda «la entidad que debe propender por la solución al problema de saneamiento ambiental».
Corpoboyacá se pronunció frente a este asunto exponiendo lo siguiente: «la responsabilidad es personal e individual lo que significa que desde el año 2013 el INPEC tenía claro y perfecto conocimiento de que debía abstenerse de continuar realizando la disposición de residuos líquidos sin tratamiento previo, sin embargo, ellos se excusan en indicar que esa responsabilidad de mantener la PTAR era de la USPEC, no obstante el cargo formulado [primer cargo] habla de reincidencia en el vertimiento, por lo tanto, el INPEC debió adoptar otros mecanismos para la disposición y tratamiento del agua residual, como por ejemplo contratar con una empresa que contará (sic) con los permisos ambientales para la recolección, tratamiento y disposiciones de esos residuos en sitios autorizados y no pretender que por razones humanitarias se afectarán (sic) los recursos naturales y el medio ambiente.
Es evidente la falta de coordinación entre las dos entidades, INPEC y USPEC, pero esa falta de articulación no puede ser obstáculo para que la Autoridad Ambiental investigue y sancione las infracciones que se configuren a la luz del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, ya que con los argumentos planteados por esas entidades en la que entre la una y la otra se acusan de responsabilidad mutuamente pretenden confundir a la Corporación quien tiene claro cuál es el deber y la obligación de una y otra entidad en este caso.
(…) En el presente caso, quedó demostrado que fue el INPEC el que realizó la captación del recurso hídrico proveniente del río Tuta [cuarto cargo] sin tener en cuenta que no contaba con la concesión, pues se insiste en que esa entidad contaba con otros mecanismos para proveerse del recurso hídrico como obtener el agua a través del suministro de carrotanques que captaran el agua de una fuente que contará (sic) con concesión o cualquier otro mecanismo que le sirviera para abastecerse del preciado líquido, pero no justificar en culpas mutuas de las dos entidades la imposibilidad de tramitar y obtener la concesión. 7 Archivo 8 del expediente electrónico, pp. 113-149 (anotación 10 Samai).
Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 15001-23-33-000-2024-00430-00 Decide medida cautelar 7 (…) Las justificaciones y excusas planteadas por el INPEC en endilgarle responsabilidad a la USPEC no son de asidero en el análisis realizado, pues como se indicó en precedencia, una cosa es la obligación de tramitar y obtener los permisos y la otra corresponde al uso y aprovechamiento de los recursos naturales, sumado a la reincidencia en la actuación del INPEC quien ya había sido sancionado por estos hechos e hizo caso omiso a los requerimientos que se le realizaron.» Con fundamento en lo anterior, el despacho observa que Corpoboyacá sancionó al Inpec por la comisión de cuatro infracciones ambientales, las dos primeras relacionadas con la realización de vertimientos sin tratamiento ni permiso y las dos restantes por adelantar actividades de captación sin concesión de aguas.
Además, la autoridad ambiental precisó que la responsabilidad se derivaba de la realización directa de los vertimientos y captaciones, bajo el entendido de que la Uspec era la entidad encargada de obtener los permisos y autorizaciones respectivos y garantizar el correcto funcionamiento de las plantas de tratamiento. Conforme al anterior recuento, en este momento procesal la medida cautelar no cumple el requisito de apariencia de buen derecho de la demanda, ya que Corpoboyacá sí tuvo en cuenta la distribución de funciones que prevén los Decretos 4150 de 2011, 4151 de 2011 y 0204 de 2016, pero juzgó que eso no impedía calificar los actos físicos de vertimiento y captación como infracciones de conformidad con el artículo 5.º de la Ley 1333 de 20098, en la medida que constituían una violación de la normatividad ambiental.
En otras palabras, Corpoboyacá no sancionó al Inpec por considerar que era la entidad competente para adelantar los trámites permisionarios ambientales o intervenir la infraestructura destinada al suministro interno y tratamiento final de las aguas, sino por ejecutar materialmente las faltas, es decir, llevar a cabo las actividades humanas reprochadas.
Los argumentos de la solicitud cautelar se centran en el debate jurídico acerca de las competencias de la Uspec, cuestión que no estuvo en discusión al interior de la actuación administrativa, y no exponen razonamientos concretos que apoyen la eventual ausencia de responsabilidad del Inpec por las acciones propias que Corpoboyacá le recriminó, no por las posibles omisiones de la unidad en mención. Incluso, vale la pena resaltar que dentro del procedimiento sancionatorio el Inpec reconoció que «con su actuar infringió las normas ambientales 8 «ARTÍCULO 5.
INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994, las demás normas ambientales vigentes y en los actos administrativos con contenido ambiental expedidos por la autoridad ambiental competente.
Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.» (Negrilla fuera del texto original) Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 15001-23-33-000-2024-00430-00 Decide medida cautelar 8 en lo que respecta a la captación y vertimiento de aguas residuales»9, justificándose en las necesidades de las personas privadas de la libertad.
Entonces, en esta etapa temprana del proceso no se observa que Corpoboyacá sancionara al Inpec por asuntos ajenos a sus competencias, independientemente de que las actuaciones de la Uspec hubieran contribuido eventualmente a la generación del contexto en el que surgieron los hechos objeto de sanción, lo cual corresponderá analizar en la sentencia, dentro el marco decisional que fijan las pretensiones de la demanda y la causa petendi.
Finalmente, la petición no desarrolló las irregularidades que supuestamente constituyeron una violación del debido proceso, más allá de considerar que esto ocurrió por terminar sancionado. Y las pruebas restantes aportadas junto con la demanda, que en general se refieren a comunicaciones cruzadas en relación con la problemática y gestiones atinentes a trámites permisionarios, tampoco son suficientes para desvirtuar preliminarmente la imputación de responsabilidad que efectuó Corpoboyacá que, se insiste, se enfocó en la ejecución física y material de las actividades de captación y vertimientos.
En consecuencia, el despacho negará la solicitud cautelar. Vale la pena resaltar que el presente estudio proceso no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA), pues la decisión definitiva acerca de la legalidad de los actos acusados se efectuará en la sentencia. En virtud de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud cautelar que elevó la parte demandante, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: RECONOCER personería a la abogada Jully Marcela Leguizamón González, identificada con c. c. 1.049.617.745 y T. P. 231.947, para actuar como apoderada de Corpoboyacá, en los términos y para los efectos del poder que obra en el archivo 23 del expediente electrónico (anotación 24 Samai).
TERCERO: INGRESAR el expediente al despacho para continuar el trámite procesal.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada 9 Archivo 8 del expediente electrónico, p. 128 (anotación 10 Samai).