REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) DEMANDANTE: WILMER YAIR CASTELLANOS HERNÁNDEZ DEMANDADOS: INVÍAS REFERENCIA: 15001-23-33-000-2025-00327-00 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ASUNTO: RECHAZO DE DEMANDA – INCUMPLIMIENTO SUSTANCIAL DE REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD El actor popular solicitó el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la defensa del patrimonio público; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que (i) «[s]e ordene DISPONER DE RECURSOS PÚBLICOS para la vigencia 2026 y demás vigencias necesarias y de esa manera atender el proyecto vial “Variante de Sogamoso” tramo de la Transversal del Cusiana», (ii) se nombre un comité de seguimiento del proyecto vial, y (iii) se realicen los estudios necesarios para la culminación de la obra.
La demanda sostuvo que el Invías, en desarrollo del programa de obra pública «Concluir y Concluir para la Reactivación de las Regiones», adjudicó el proceso licitatorio LP-DT-065-2020 al Consorcio Vial MHC 056 para el «mejoramiento, gestión predial, social y ambiental sostenible mediante la construcción de la Variante de Sogamoso y mejoramiento y mantenimiento de la carretera Transversal del Cusiana Sogamoso– Aguazul».
Producto de ello, las partes suscribieron el contrato de obra 1858 el 19 de marzo de 2021, el cual incluía la construcción de 7,3 kilómetros de la variante de Sogamoso (primera fase), con estudios para un trazado total de 16,2 km. Adujo que la ejecución de la obra inició el 4 de agosto de 2022, pero a la fecha de radicación de la demanda solo se habían intervenido aproximadamente 2,7 km y el proyecto estaba detenido.
Además, expuso que la vía actualmente contaba con un terraplén sin capa de rodadura o sello, lo que favorecía su deterioro y la hacía carente de funcionalidad. Destacó que el estado de la obra generaba un detrimento patrimonial, pese a la necesidad y los beneficios que traería a la comunidad, y agregó que el contrato se Acción popular Rad. 15001-23-33-000-2025-00327-00 Rechazo de demanda 2 encontraba en estado de liquidación desde el 1.º de febrero de 2025, pese a que no había cumplido su objeto.
Ahora bien, para agotar el requisito de procedibilidad de la reclamación previa, el actor popular radicó ante el Invías una solicitud calendada del 9 de octubre de 20251, en la que relacionó supuestos de hecho similares a los que se sintetizaron anteriormente, y la entidad se pronunció a través de un oficio fechado del 24 de octubre de 20252 (es decir, 10 días después).
Las peticiones del escrito y la respuesta del Invías se plasman enseguida (se transcribe con los errores de los textos originales): Petición Respuesta 1. Como petición principal, PROTEGER los derechos colectivos a la moralidad administrativa, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, La defensa del patrimonio público la seguridad y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
(literales b, d, e, j, y m del artículo 4 de la ley 472 de 1998), con ocasión a la falta de recursos para concluir el proyecto vial “Variante de Sogamoso” tramo de la Transversal del Cusiana (…) Con relación a la variante Sogamoso, se reitera el compromiso de la Entidad para finalizar este proyecto, lo que se evidencia en la inclusión de la continuación de la gestión y adquisición predial de la variante Sogamoso en el proceso de licitación pública LP- DEOSMCN- 019-2025, el cual se adjudicó al Consorcio Santa Francisca.
Así mismo, se tiene la solicitud de recursos en el presupuesto del Instituto Nacional de Vías 2026 – 2029. 2. Como petición consecuencial de la primera, DISPONER DE RECURSOS PÚBLICOS para la vigencia 2026 y 2027 y de esa manera atender el proyecto vial “Variante de Sogamoso” tramo de la Transversal del Cusiana La Subdirección de Modernización de Carreteras Nacionales, en coordinación con el Grupo Centro, la Gerencia de Seguimiento y Control de Proyectos de la Dirección de Ejecución y Operación, remitió a la Oficina Asesora de Planeación del INVÍAS mediante memorandos No. 2025I-VBOG-019689 del 02 de abril de 2025 y No. 2025I-VBOG-026488 del 30 de abril de 2025, la solicitud de incluir en el Anteproyecto de Presupuesto 2026 – 2029 recursos por COP$118.094 millones de pesos, los cuales estarían orientados para continuar con la construcción de la Variante Sogamoso, con el fin de que las demás dependencias del Instituto con base en sus competencias adelanten los procesos de planeación y contratación que corresponden.
Así mismo desde la Oficina Asesora de Planeación se remite la ficha que se encuentra cargada en el banco de proyectos PIIP. 1 Archivo 3 del expediente electrónico, archivo «ANEXO 2.requisito de procedibilidad Reclamación Variante de Sogamoso SE-WC-019-25-26» (anotación 3 Samai). 2 Archivo 3 del expediente electrónico, archivo «ANEXO 1.
Respuesta Peticón Acción Popular INVIAS» (anotación 3 Samai). Acción popular Rad. 15001-23-33-000-2025-00327-00 Rechazo de demanda 3 En la ficha se encuentran los recursos proyectados para continuar con la construcción de la Variante Sogamoso. Ahora bien, estos recursos requieren previa aprobación por parte del Departamento Nacional de Planeación – DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público – MHCP, y Congreso de la República. 3.
Como petición consecuencial de la primera, INDICAR el valor del presupuesto destinado para vigencia 2026 y 2027 en el marco del proyecto vial “Variante de Sogamoso” tramo de la Transversal del Cusiana. Que en todo caso deberá corresponder al menos de la suma de CIENTO TREINTA MIL MILLONES DE PESOS ($130.000.000.000) de conformidad con lo propuesto en numeral décimo cuarto del acápite de hechos.
El INVÍAS cargó en la Plataforma Integrada de Inversión Pública (PIIP) del Departamento Nacional de Planeación – DNP, la solicitud del presupuesto del Instituto Nacional de Vías 2026 – 2029, en donde para el proyecto presupuestal 2401-600-0130 “CONSTRUCCIÓN MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA DUITAMA – SOGAMOSO – AGUAZUL ACCESOS A YOPAL EN LOS DEPARTAMENTOS DE BOYACÁ, CASANARE” en el cual se encuentra la Variante Sogamoso, se solicitaron para los años 2026 – 2029 recursos por valor de COP$ 118.094 millones de pesos para continuar con la construcción de la variante Sogamoso.
Ahora bien, estos recursos requieren previa aprobación por parte del Departamento Nacional de Planeación – DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público – MHCP, y Congreso de la República. 4. INDICAR si dentro del PLAN DE ACCIÓN o el instrumento que haga las veces para el INVIAS encuentra contemplada la realización y finalización del proyecto vial “Variante de Sogamoso” tramo de la Transversal del Cusiana, remitiendo copia de dicho documento.
(…) se tiene que, para continuar con la construcción de la Variante Sogamoso, el Instituto Nacional de Vías realizó la publicación del Proceso de Licitación Pública No. LP-DEO- SMCN-019-2025, la cual estableció dentro del Anexo Técnico, entre otras cosas, lo siguiente: (…) Mediante la Resolución No. 3816 del 17 de septiembre de 2025 se realizó la adjudicación al Consorcio Santa Francisca, por lo que se suscribió el Contrato de Obra No. 1697 de 2025, cuyo objeto es “Obras De Mantenimiento, Mejoramiento Y Atención De Sitios Críticos De La Carretera Transversal Del Cusiana Sogamoso Aguazul, Ruta Nacional 6211 Y Gestión Predial De Variante Sogamoso En Los Departamentos De Boyacá Y Casanare.” De igual forma, la Entidad cargó en la Plataforma Integrada de Inversión Pública (PIIP) del Departamento Nacional de Planeación – DNP, la solicitud del presupuesto del Instituto Nacional de Vías 2026 – 2029, en donde para el proyecto presupuestal 2401-600- 0130 “CONSTRUCCIÓN MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA DUITAMA – SOGAMOSO – AGUAZUL ACCESOS A YOPAL EN LOS DEPARTAMENTOS DE BOYACÁ, CASANARE” en el cual se encuentra la Variante Sogamoso, en donde se solicitó para el periodo 2026 – 2029 recursos por valor de Acción popular Rad. 15001-23-33-000-2025-00327-00 Rechazo de demanda 4 COP$ 118.094 millones para continuar con la construcción de la variante Sogamoso.
Ahora, estos recursos requieren como se indicó anteriormente una aprobación previa por parte del Departamento Nacional de Planeación – DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público – MHCP, y Congreso de la República. La comparación de ambos documentos permite a la Sala de Decisión advertir que en este caso se configura un incumplimiento sustancial del requisito de procedibilidad atinente a la reclamación previa.
Al respecto, el artículo 144 del CPACA prescribe lo que sigue: «ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. (…) (…) Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.» (Subraya y negrilla fuera del texto original) Como esta Corporación lo ha explicado en ocasiones anteriores3, el requisito de procedibilidad en mención no se satisface únicamente con la radicación de la reclamación ante la entidad competente antes de demandar, ya que solo se entiende cumplido cuando esta guarda silencio o se niega a actuar de conformidad con lo peticionado por el ciudadano. Esto es así porque el primer escenario para la protección de los derechos colectivos es el administrativo4, contrario a lo que ocurría antes de la vigencia del CPACA, donde las partes llevaban directamente ante el juez este tipo de litigios sin que las autoridades tuvieran la oportunidad de emprender acciones por su propia iniciativa para la protección de los derechos colectivos afectados.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala de Decisión observa que la reclamación previa que presentó el actor popular únicamente expuso que la problemática consistía en «la falta de recursos para concluir el proyecto vial “Variante de Sogamoso” tramo de la Transversal del Cusiana» (punto 1) y, en consonancia con ello, solicitó al 3 Ver, por ejemplo: TAB, Sala de Decisión 4, Auto 2022-00372, ago. 23/2022.
M.P. José Fernández Osorio; y TAB, Sala de Decisión 4, Auto 2017-00625, ene. 23/2018. M.P. José Fernández Osorio. 4 Ver, por ejemplo: C.E., Sec. Primera, Auto 2018-00275 (AP)A, mar. 14/2019. M.P. Nubia Margoth Peña Garzón: «Se advierte que al imponer esta obligación al usuario el legislador pretendió que la Administración sea el primer escenario para solicitar la protección del derecho colectivo presuntamente violado, en aras de que, de ser posible, cese de manera inmediata la vulneración de tales derechos de suerte que al Juez Constitucional se debe acudir solamente cuando la autoridad administrativa, a la que se le imputa la vulneración, no conteste o se niegue a ello; de igual forma, se puede prescindir del requerimiento cuando exista un inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable, lo cual debe sustentarse en la demanda».
También ver: C.E., Sec. Primera, Auto 2016-02217 (AP), jun. 8/2017. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; C.E., Sec. Primera, Auto 2019-00303 (AP)A, sep. 19/2019. M.P. Oswaldo Giraldo López; y C.E., Sec. Primera, Auto 2020-00015, may. 23/2024. M.P. Oswaldo Giraldo López. Acción popular Rad. 15001-23-33-000-2025-00327-00 Rechazo de demanda 5 Invías «DISPONER DE RECURSOS PÚBLICOS para la (sic) vigencia (sic) 2026 y 2027 y de esa manera atender el proyecto vial “Variante de Sogamoso” tramo de la Transversal del Cusiana» (punto 2).
Además, el documento incluyó dos solicitudes de información que, aunque se relacionaban con el asunto, no pedían la adopción de «medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado» (puntos 3 y 4). El Invías informó dos cosas relevantes en su respuesta. Primero, que adelantó una licitación pública, producto de la cual suscribió el contrato de obra 1697 de 2025 con el Consorcio Santa Francisca, para efectuar «obras de mantenimiento, mejoramiento y atención de sitios críticos de la carretera transversal del Cusiana Sogamoso Aguazul, ruta nacional 6211 y gestión predial de la variante Sogamoso en los departamentos de Boyacá y Casanare».
En el Secop aparece que el contrato se perfeccionó el 12 de septiembre de 2025, la entidad impartió la orden de inicio el 10 de noviembre de 2025 y el plazo de ejecución va hasta el 31 de diciembre de 2025. Segundo, que desde abril de 2025 las dependencias competentes de la entidad solicitaron incluir $118.094.000.000 en el anteproyecto de presupuesto 2026-2029 con el fin de continuar la construcción de la variante Sogamoso, trámite que ya se registró en la Plataforma Integrada de Inversión Pública (se aportó la ficha cargada al banco de proyectos) y requiere de la aprobación del DNP y del Ministerio de Hacienda de acuerdo con los procedimientos presupuestales legales, teniendo en cuenta que en todo caso la aprobación de la ley anual de presupuesto (en la que el Invías constituye una sección) corresponde ordinariamente al Congreso de la República.
Cabe mencionar que el actor popular se limitó a referir lo que sigue frente a la anterior información: «DÉCIMO TERCERO: el día 9 de Octubre del 2025, fue radicado ante el INVIAS escrito de reclamación de derechos colectivos, el cual, fue respondido por oficio calendado de 24 de octubre de 2025, por parte de la entidad, con lo cual, se acredita el agotamiento del requisito previo de procedibilidad de la presente acción.
DÉCIMO CUARTO: Con la respuesta a la reclamación previa, la cual se anexa al (sic) presente acción, no se satisface en nada la protección de los derechos e intereses colectivos, sino por el contrario deja en evidencia la necesidad inmediata de la protección de los mismos.» Si bien es cierto la interpretación del requisito de procedibilidad bajo estudio debe llevarse a cabo de forma amplia, tomando como referencia la naturaleza y finalidad de la acción5, eso no significa que por ello deba perder su efecto útil, ya que en este caso exigirle al Invías que en 15 días (el tiempo con que contaba para contestar la reclamación previa) apropiara los recursos para asegurar la continuidad del proyecto, sin reparar en los procedimientos presupuestales que debe atender, sería equivalente a imponerle una carga imposible de cumplir y convertiría la solicitud previa a la demanda en una mera formalidad insustancial. 5 Ver, por ejemplo, C.E., Sec.
Tercera, Auto 2016-00295 (AP)A, ago. 28/2017. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (e). Acción popular Rad. 15001-23-33-000-2025-00327-00 Rechazo de demanda 6 En asuntos similares, el Consejo de Estado ha sostenido lo que sigue: «para que se admita una acción popular en contra de cualquier entidad o persona que ejerza funciones administrativas, es necesario acudir primero ante ella en búsqueda de la protección del derecho o interés colectivo que se considera está en peligro o ha sido vulnerado, y sólo si ésta no contesta o contesta de manera negativa, es que es posible acudir a la instancia judicial para interponer la demanda.
(…) De conformidad con lo anterior, es posible evidenciar que no solo las entidades demandadas dieron respuesta al derecho de petición instaurado por el accionante, sino que accedieron a sus peticiones, pues realizaron la visita de verificación en el sitio que éste indicó, lo que permitió identificar el problema, las causas y las gestiones que deben realizarse para solucionarlo, las cuales están dispuestas a realizar en el año 2018, de manera que de las respuestas de las entidades no se denota una negativa en proteger los derechos colectivos conculcados, sino por el contrario, demuestran un interés en adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar su protección. Más aún, en relación con las recomendaciones y soluciones propuestas el demandante no ha presentado objeción alguna, por lo que bien puede establecerse que la administración adelantará de manera adecuada las tareas que requiere la zona y nada hace presumir que hará caso omiso a lo dicho.
En consecuencia, la Sala encuentra que estuvo bien rechazada la presente demanda, por cuanto, al encontrarse que las entidades demandadas están dispuestas a proteger los derechos colectivos ejecutando las obras y demás medidas necesarias, la acción popular pierde su objeto, que es evitar un daño contingente, hacer cesar un peligro, amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, y nada dice que la jurisdicción deba dudar de lo expresado, para adelantar un proceso que carece de objeto.»6 (Subraya y negrilla fuera del texto original) Finalmente, la Sala de Decisión advierte que la demanda también se sustentó en supuestos incumplimientos del contratista anterior (contrato de obra 1858, suscrito el 19 de marzo de 2021), que podían derivar en un eventual detrimento patrimonial.
No obstante, dicha manifestación no da lugar a tramitar la acción para analizar ese aspecto porque, por un lado, la reclamación previa no exigió al Invías adelantar alguna actuación relacionada con el contrato en comento, y por otro, la información que aportaron la parte demandante y la respuesta de la entidad indican que el acuerdo de voluntades se encuentra terminado y no está produciendo efectos, así que no obtendría financiación con el proceso presupuestal que está en curso.
En suma, se trata de un escenario frente al que el interesado no agotó el requisito de procedibilidad y, en cualquier caso, no tiene que ver con la pretensión de la demanda, que, como se dijo, persigue específicamente «DISPONER DE RECURSOS PÚBLICOS para la vigencia 2026 y demás vigencias necesarias y de esa manera atender el proyecto vial “Variante de Sogamoso” tramo de la Transversal del Cusiana».
Y, de forma similar, al centrarse en el aspecto presupuestal, el actor popular tampoco pidió previamente al Invías la confección de estudios técnicos, lo cual de 6 C.E., Sec. Primera, Auto 2018-00125 (AP)A, jun. 21/2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. Acción popular Rad. 15001-23-33-000-2025-00327-00 Rechazo de demanda 7 todas formas va aparejado al contrato que ya terminó y al proceso que adelanta la entidad para continuar la ejecución de las obras.
Por lo tanto, la Corporación rechazará la demanda debido a que la reclamación previa no se encuentra satisfecha desde la perspectiva sustancial, lo cual repercute en que la acción carezca de objeto, en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado. En virtud de lo expuesto, la Sala de Decisión 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR la demanda de la referencia, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: En firme este auto, ARCHIVAR el expediente dejando las constancias respectivas en el sistema Samai. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Ausente con permiso DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (e) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.